TITRE
II - VERS UNE ACTION PUBLIQUE MODERNISÉE, SIMPLE ET EFFICACE
CHAPITRE IER - Une
administration engagée dans la dématérialisation
Article 21 bis (art. L. 113-12, L. 114-10, L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Suppression de l'obligation d'informer l'administration du lieu et de la période de la première production d'un document et limitation des cas dans lesquels l'administration peut redemander une information à l'usager
Objet : Cet article institue un droit de ne pas être tenu de produire auprès de l'administration une information déjà détenue et limite les cas dans lesquels l'administration peut demander à nouveau une information à un usager.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, à l'initiative de notre collègue députée Laure de la Raudière, cet article supprime le second alinéa de l'article L. 113-12 du code des relations entre le public et l'administration, qui fait obligation à toute personne (particulier ou entreprise) d'informer l'administration du lieu et de la période de première production d'un document. L'objectif est de supprimer les obstacles à une généralisation du principe « Dites-le nous une fois » à tous les usagers, particuliers compris.
Cet article prévoit également de restreindre, à l'article L. 114-10 du même code, les cas dans lesquels l'administration peut redemander une information à l'usager. Ils seraient réduits aux situations où la nature elle-même des données ou informations empêche leur transmission entre administrations, ou en cas d'impossibilité technique.
Le Sénat a, en première lecture, approuvé ces mesures qui visent utilement à simplifier les démarches des particuliers et des entreprises, et adopté un amendement portant coordination outre-mer en séance publique.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification de fond à cet article 21 ( * ) .
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 22 (art. L. 212-2, L. 552-6, L. 562-6 et L. 573-2 du code des relations entre le public et l'administration, article 29-4 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom) - Dispense de signature des décisions relatives à la gestion des agents publics produites sous forme électronique
Objet : Cet article dispense de l'exigence de signature les décisions des administrations publiques en matière de gestion de leurs agents.
En première lecture, l'Assemblée nationale a étendu le champ d'application de cette disposition à La Poste ainsi qu'aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Le Sénat a approuvé cet article, sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision rédactionnelle et étendant le champ du dispositif aux contractuels de droit public de La Poste et des EPIC.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 23 - Expérimentation de la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance de titres
Objet : Cet article propose la suppression, à titre expérimental, de la transmission d'un justificatif de domicile pour la production d'une carte nationale d'identité, d'un passeport, d'un permis de conduire ou d'un certificat d'immatriculation.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement visant à supprimer des mentions inutiles et à prévoir la transmission des résultats de l'évaluation de l'expérimentation au Parlement, ainsi qu'un amendement de clarification rédactionnel.
En séance publique, le Sénat a adopté, contre l'avis des rapporteurs et du Gouvernement, un amendement de notre collègue Catherine Procaccia tendant à contraindre le fournisseur à délivrer une attestation provisoire et à vérifier le changement de titulaire du contrat auprès de l'ancien titulaire de ce dernier avant l'établissement de tout justificatif de domicile.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Lors de l'examen du texte en commission, la commission spéciale a supprimé la phrase introduite par l'amendement de notre collègue Catherine Procaccia.
III - La position de votre commission
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 23 ter (supprimé) (art. 83 de la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013) - Mutualisation obligatoire de la gestion des certificats d'existence des pensionnés de retraite établis hors de France
Objet : Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, vise à rendre obligatoire la mutualisation de la gestion des certificats d'existence des pensionnés de retraite établis hors de France.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Issu d'un amendement de notre collègue Claudine Lepage adopté en séance publique contre l'avis de votre commission, le présent article visait à rendre la mutualisation de la gestion des certificats d'existence des pensionnés de retraite établis hors de France obligatoire, et non plus simplement possible.
Cette mesure visait, selon l'auteur de l'amendement, à faciliter les démarches exercées par les retraités polypensionnés établis hors de France.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de son rapporteur, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.
III - La position de votre commission
Une telle mutualisation est déjà en cours, sans qu'une disposition législative ne soit nécessaire.
Votre commission a maintenu la suppression de cet article.
Article 25 (art. L. 521-3-1, L. 525-6-1 du code monétaire et financier ; art. 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État) - Dons par SMS aux associations cultuelles et obligation pour les associations cultuelles d'établir des comptes annuels
Objet : Cet article autorise les associations cultuelles à collecter des dons par sms et oblige les associations cultuelles à établir des comptes annuels.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 25 du projet de loi vise à permettre aux associations cultuelles et aux établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle de collecter des dons par sms, en leur étendant le dispositif déjà prévu depuis 2016 pour les associations faisant appel public à la générosité.
L'obligation d'en faire la déclaration préalable au représentant de l'État, à laquelle sont soumis les organismes faisant appel public à la générosité, serait étendue aux associations cultuelles régies par la loi de 1905 dans les mêmes conditions, par une modification de l'article 21 de la loi du 9 décembre 1905, lorsque le montant des dons collectés par cette voie au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours excède un seuil fixé par décret.
L'article impose également aux associations cultuelles d'établir des comptes annuels.
En première lecture, le Sénat a approuvé tant l'octroi à l'ensemble des associations cultuelles de la possibilité de collecter des dons par sms, que l'obligation qui leur serait faite d'établir des comptes annuels.
En séance publique, il a adopté, à l'initiative de notre collègue Hervé Maurey, contre l'avis du Gouvernement auquel votre commission avait souhaité s'en remettre, un amendement tendant à soumettre tout projet de construction d'un lieu de culte à l'élaboration d'un plan de financement certifié par un commissaire aux comptes retraçant l'origine des fonds, les modalités étant fixées par décret en Conseil d'État.
Cette disposition transpose la recommandation n° 7 du rapport d'information du Sénat de 2015 de notre collègue consacré aux collectivités territoriales et au financement des lieux de culte, qui préconisait, « en vue de permettre la nécessaire transparence sur le financement des lieux de cultes, [d'] instaurer une obligation à l'égard des maîtres d'ouvrage, pour chaque projet d'édifice cultuel, de produire un plan de financement avec un contrôle de l'origine des fonds par un commissaire aux comptes » 22 ( * ) .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Sur proposition de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté sans modification le dispositif prévu à l'article 25, à l'exception des dispositions introduites par le Sénat en séance publique relatives au financement de lieux de culte, qu'il a supprimées avec l'avis favorable du Gouvernement.
Selon nos collègues députés, le champ d'application de cette disposition serait trop restreint, car limité aux seules associations cultuelles ou à leurs unions. De surcroît, nos collègues estiment préférable d'attendre la fin des réflexions actuellement menées par le ministère de l'intérieur sur ce point.
III - La position de votre commission
S'agissant du dispositif principal de l'article 25, votre commission n'a pas souhaité y apporter de modification.
S'agissant du financement des lieux de culte, si votre rapporteur partage l'objectif de renforcer la transparence en ce domaine, il est attentif à la nécessité de concilier cet objectif avec le principe à valeur constitutionnelle de libre exercice du culte.
Or, les travaux récents du Sénat sur les cultes ont montré que ces dispositions n'étaient pas sans soulever des difficultés d'ordre constitutionnel. Comme le rappelle notre collègue Françoise Gatel dans son rapport sur la proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d'une formation les qualifiant à l'exercice de ce culte 23 ( * ) , il ne peut être dérogé au principe à valeur constitutionnelle de libre exercice des cultes que pour des raisons d'ordre public, autre principe à valeur constitutionnelle, et par des mesures strictement proportionnées.
Dans la décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013 24 ( * ) , le Conseil constitutionnel a clarifié les implications du principe constitutionnel de laïcité. Se fondant sur l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 1 er de la Constitution, il a précisé, d'une part, que « le principe de laïcité figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit » et, d'autre part, « qu'il en résulte la neutralité de l'État ; qu'il en résulte également que la République ne reconnaît aucun culte ; que le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes ; qu'il implique que celle-ci ne salarie aucun culte ».
L'obligation de produire un plan de financement certifié par un commissaire aux comptes pour tout projet de construction de lieux de culte pourrait en conséquence porter atteinte au principe de libre organisation et de libre exercice du culte, dans la mesure où l'obstacle posé à la construction de lieux permettant d'exercer le culte constituerait une entrave à la liberté de culte, sans qu'aucun motif d'intérêt général suffisant puisse justifier une telle immixtion.
En conséquence, il est apparu plus raisonnable à votre commission, suivant l'avis de son rapporteur, de ne pas réintroduire ces dispositions en nouvelle lecture.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 25 bis A - Règles relatives à la transparence financière des organismes faisant appel à la générosité publique
Objet : Cet article prévoit la ratification de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations, et rétablit la législation antérieure relative à l'appel à la générosité publique.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, à l'initiative de notre collègue Jacky Deromedi, le Sénat a adopté en séance publique un amendement proposant :
- en premier lieu, de ratifier l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations ;
- en second lieu, de rétablir la législation antérieure à celle-ci concernant les règles relatives à la transparence financière des organismes qui souhaitent faire appel à la générosité publique, au motif que ces dispositions excédaient manifestement le champ de l'habilitation, d'une part, et qu'elles assouplissaient les règles de transparence financière applicables à ces associations, d'autre part.
Cet amendement reprenait le texte élaboré par la commission des lois du Sénat, sur le rapport de notre collègue Jacky Deromedi relatif au projet de loi de ratification de cette ordonnance, établi en septembre 2016 25 ( * ) .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé ces dispositions en séance publique avec l'avis favorable du Gouvernement.
Les raisons qui ont présidé à cette suppression sont de deux ordres :
- en premier lieu, l'absence de lien de ces dispositions avec celles du projet de loi initial, qui serait contraire à l'article 45 de la Constitution ;
- en second lieu, l'inopportunité de modifier une législation d'ores et déjà en vigueur, conduisant en outre à renforcer de façon disproportionnée les obligations financières imposées aux associations.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur a rappelé, en préambule, que les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture s'inscrivent en droite ligne des conclusions du rapport précité, fait au nom de la commission des lois du Sénat par notre collègue Jacky Deromedi.
L'ordonnance du 23 juillet 2015 a en effet modifié la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, dont les articles 3, 3 bis et 4 fixent le cadre applicable aux organismes qui souhaitent recueillir les dons par appel à la générosité publique.
Sur le fond, et comme l'a souligné notre collègue Jacky Deromedi dans son rapport précité, les modifications opérées par l'ordonnance du 23 juillet 2015 ont excédé le champ de l'habilitation consentie au Gouvernement par l'article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, qui permettait de « simplifier les démarches des associations et des fondations auprès des administrations ». Elles s'appliquent en effet à l'ensemble des « organismes » susceptibles de faire appel à la générosité publique (associations, fondations, mutuelles, ou encore groupements de fait, et pas seulement aux associations et fondations). Le Gouvernement a pourtant modifié ces règles sans distinction aucune entre les associations et fondations, d'une part, et les autres organismes concernés, d'autre part.
De surcroît, les articles 8 à 10 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 ont substantiellement allégé les obligations en matière de contrôle financier. Ils ont maintenu le principe de la déclaration préalable en préfecture tout en modifiant son champ d'application. D'une part, cette obligation a été réservée aux organismes pour lesquels le montant des dons collectés au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours excède un seuil fixé par décret.
D'autre part, la production d'un compte d'emploi n'est désormais obligatoire que si le montant des dons, à la clôture de l'exercice, excède également un seuil fixé par décret. À la connaissance de votre rapporteur, aucun décret n'a à ce jour fixé ces deux seuils 26 ( * ) .
Cet allègement notable des contraintes imposées à ces organismes vis-à-vis de l'État et de leurs donateurs en matière de traçabilité des fonds collectés appelle des réserves alors que la législation adoptée par le Parlement à la suite du « scandale de l'ARC » garantissait une transparence financière souhaitable.
S'agissant de la recevabilité des dispositions adoptées par le Sénat en première lecture, votre rapporteur estime qu'elles sont en lien direct avec l'article 25 du projet de loi initial, qui étend le champ d'application du régime de l'appel public à la générosité aux associations cultuelles, s'agissant de la collecte de dons par sms 27 ( * ) . En outre, l'ordonnance du 23 juillet 2015 qu'il est proposé de ratifier a modifié de nombreuses dispositions applicables aux associations cultuelles, supprimant notamment à l'article 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État, l'obligation de tenir un état de leurs recettes et dépenses, que le même article 25 du projet de loi prévoit de rétablir sous la forme de comptes annuels 28 ( * ) .
En conséquence, sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-24 rétablissant cet article dans la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture.
Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
Article 25 bis (supprimé) - Remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les obligations comptables des associations cultuelles
Objet : Cet article prévoit un rapport sur les obligations comptables des associations cultuelles.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
À l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a supprimé en première lecture les dispositions prévues par le présent article, les considérant comme inopérantes.
Il s'agit en effet de prévoir la remise par le Gouvernement, dans les six mois de la promulgation de la loi, d'un rapport sur les obligations comptables des associations cultuelles, telles que définies par l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.
Or, l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 précitée a supprimé l'obligation faite aux associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État de tenir un état de leurs dépenses et de leurs recettes, devenue inadaptée aux nouvelles normes comptables, sans leur imposer de nouvelles obligations. Il n'y a donc pas lieu de prévoir un rapport sur les obligations définies par cette ordonnance.
Le présent projet de loi tend justement à prévoir, à l'article 25, de nouvelles obligations comptables pour les associations cultuelles régies par la loi de 1905, via l'établissement de comptes annuels. Une évaluation de ces nouvelles dispositions ne pourra être réalisée qu'après quelques années de mise en oeuvre.
Le Sénat, suivant par ailleurs sa position constante par principe réservée à l'égard des demandes de rapports, a donc supprimé ces dispositions.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission
À l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction qu'elle avait retenue en première lecture.
En conséquence, sur la proposition de son rapporteur et dans la continuité de son analyse du texte en première lecture, votre commission a adopté un amendement COM-25 supprimant cet article .
* 21 Seules des modifications de coordination s'agissant du titre du projet de loi ont été adoptées.
* 22 Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte , rapport d'information n° 345 (2014-2015) de M. Hervé Maurey, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 17 mars 2015. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r14-345/r14-345.html .
* 23 Rapport n° 537 (2017-2018) de Mme Françoise Gatel, fait au nom de la commission des lois, déposé le 5 juin 2018, sur la proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d'une formation les qualifiant à l'exercice de ce culte. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l17-537/l17-537.html
* 24 Conseil constitutionnel, décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité [Traitement des pasteurs des églises consistoriales dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle].
* 25 Rapport n° 852 (2015-2016) de Mme Jacky Deromedi fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 septembre 2016, sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-852/l15-852.html
* 26 Un décret n° 2017-908 du 6 mai 2017 portant diverses dispositions relatives au régime juridique des associations, des fondations, des fonds de dotation et des organismes faisant appel public à la générosité a bien été pris en application des modifications législatives résultant de l'ordonnance du 23 juillet 2015, sans toutefois prévoir de seuil, alors que ceux-ci sont expressément mentionnés dans la loi.
* 27 Paragraphe II de l'article 25 du projet de loi.
* 28 L'état des recettes et dépenses correspond à une comptabilité de caisse, quand l'établissement de comptes annuels correspond à la comptabilité moderne établie en partie double.