C. UNE MISSION GÉNÉRALISTE ET HÉTÉROCLITE NÉCESSAIREMENT ÉLOIGNÉE DE L'ESPRIT DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
La loi organique relative aux lois de finances a entendu préserver le principe de spécialité budgétaire, son article 7 posant à ce titre plusieurs normes régulatrices. Ainsi du I de l'article qui énonce qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » et encore qu'un « programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associées des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation » .
Le moins qu'on puisse dire de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est qu'elle est très éloignée de satisfaire la lettre et l'esprit de ces dispositions organiques, dont le sens est d'aboutir à une nomenclature budgétaire garantissant les conditions d'une décision éclairée des autorités budgétaires, au premier rang desquelles se situe le Parlement, mais aussi une gestion des politiques publiques rigoureuse.
Il y a lieu de considérer certains des prolongements pratiques de cette contravention aux règles les plus éminentes s'appliquant aux finances publiques.
De ce point de vue, la mission AGTE apparaît, à bien des égards, comme une mission « réservoir » .
Elle regroupe des crédits destinés à financer moins des politiques publiques bien identifiées que des structures administratives chargées de surcroît de missions souvent très générales (comme l'intitulé de la mission l'indique assez) dont l'identification présente certaines difficultés.
Par ailleurs, nombre des moyens rattachés à la mission sont en réalité redéployés vers d'autres missions tandis qu'au sein du programme 307 une action rassemble des dotations dites « d'animation et de soutien du réseau » qui ont vocation à être réparties entre d'autres actions du programme.
Ces caractéristiques de la mission AGTE sont illustrées par le niveau élevé des crédits déversés à partir de la mission vers d'autres missions (ou, au sein de la mission, entre programmes). Les principaux déversements s'effectuent au profit de la mission « Sécurités » (559 millions d'euros), « Immigration, asile et intégration » (37,7 millions d'euros), « Outre-mer » (38,8 millions d'euros) et « Relations avec les collectivités territoriales » (10,8 millions d'euros).
L'écart entre les consommations de crédits de la mission AGTE et ses dépenses complètes, une fois ces déversements pris en compte, s'est élevé en 2017 à 501,6 millions d'euros, 16,7 % des emplois de crédits de la mission se trouvant consacrés à des politiques publiques prises en charge en dehors du champ propre de la mission AGTE.
Si le niveau des crédits consommés s'est élevé à 3 019,6 millions d'euros, les dépenses « pour compte propre », n'ont été que de 2 518 millions d'euros.
Cette situation, qui ne facilite pas l'analyse budgétaire des politiques proposées et exécutées par le Gouvernement, et, de ce fait, compromet la qualité même de la décision publique, ne paraît pas favoriser l'efficacité des moyens affectés à la mission (comme en témoigne l'analyse par votre rapporteur spécial des indications fournies pour rendre compte des résultats des politiques publiques qu'elle est censée recouvrir) non plus que celle des autres missions bénéficiaires effectives d'une proportion considérable des moyens votés dans le cadre de la mission AGTE.
Les charmes de la mutualisation peuvent favoriser une programmation insuffisamment rigoureuse des ressources nécessaires à la conduite des actions publiques dont la tendance à l'efflorescence spontanée est peut-être particulièrement marquée dans le domaine sous revue. À force de superpositions, le risque de marginalisation sourde de certaines missions peut croître en fonction directe d'une mutualisation qui n'a pas encore le don miraculeux d'abattre les contraintes de moyens.
Les écarts entre le diagnostic sur la situation d'emploi de la mission AGTE associé aux données nominales et celui fondé sur des structures constantes, qui montrent l'importance des changements de périmètre que subit fréquemment la mission du fait de sa vocation généraliste, attestent qu'un large usage est fait de la réorientation de ressources, au gré d'évolutions soumises aux circonstances.