II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Le désendettement du budget annexe s'est accéléré en 2017 : sa dette représente désormais 52,8 % de ses recettes d'exploitation, contre 67,4 % en 2014
En 2017, le budget annexe a emprunté 102,6 millions d'euros , soit le montant autorisé par la loi de finances initiale , légèrement inférieur de 4 millions d'euros par rapport au montant emprunté en 2016 (le montant prévu pour 2018 est de 87,2 millions d'euros).
Mais il convient de noter qu'il a diminué de 65,3 millions d'euros par rapport à 2015 ( 167,9 millions d'euros ) et de 164,6 millions d'euros par rapport à 2014 ( 267,2 millions d'euros ).
Alors que la dette du BACEA avait connu une augmentation très forte dans les années qui avaient suivi la crise du transport aérien de 2009 pour atteindre un pic à 1,28 milliard d'euros au 31 décembre 2014 , son encours a diminué de 123 millions d'euros en 2017, soit une baisse de - 11,2 % supérieure de 8,5 millions d'euros à la prévision de la loi de finances initiale, pour s'établir à 977,9 millions d'euros au 31 décembre 2017.
La dynamique de résorption de la dette du BACEA s'amplifie donc , après celle déjà observée en 2016 (diminution de - 10,1 % de l'encours), ce qui a permis de ramener le montant des intérêts de cette dette à 17,0 millions d'euros en 2017.
Évolution de l'endettement du budget annexe de 2007 à 2017
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Emprunt contracté |
103,0 |
104,0 |
282,0 |
250,7 |
194,4 |
250,3 |
247,9 |
267,2 |
167,9 |
106,6 |
102,6 |
|
Remboursement des emprunts (capital) |
104,0 |
104,0 |
108,0 |
154,0 |
181,5 |
196,9 |
222,9 |
225,3 |
225,1 |
219,7 |
208,1 |
|
Endettement net
|
877,7 |
877,7 |
1 051,6 |
1 148,3 |
1 161,2 |
1 214,4 |
1 239,4 |
1 281,5 |
1 224,3 |
1 100,9 |
977,9 |
|
Évolution en valeur absolue |
- 0,7 |
0,0 |
173,9 |
96,7 |
12,9 |
53,2 |
25,0 |
42,1 |
- 57,2 |
- 123,4 |
- 123,0 |
|
Évolution en pourcentage |
- 0,08 % |
0 % |
19,8 % |
9,2 % |
1,1 % |
4,6 % |
2,01 % |
3,40 % |
- 4,46 % |
- 10,1 % |
- 11,2 % |
Source : commission des finances du Sénat
Endettement au 31/12
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Ainsi, alors que le ratio de l'endettement sur les recettes d'exploitation du BACEA , qui constitue l'un des principaux indicateurs de performance de la mission, s'élevait à 67,4 % en 2014, à 60,4 % en 2015 et à 52,8 % en 2016, il a significativement reculé en 2017 pour atteindre le chiffre de 44,9 % , soit un résultat plus favorable que celui qui avait été prévu par la DGAC, qui s'était fixé pour objectif un ratio de 48,9 % . Outre les efforts de réduction de l'encours de dette, ce bon résultat s'explique avant tout par le dynamisme des recettes de la DGAC , et en particulier celles de la redevance de route.
La poursuite du recul de la dette du BACEA , dont l'augmentation continue avait pu paraître un temps menacer la soutenabilité financière de la DGAC, constitue une bonne nouvelle pour nos finances publiques .
Elle devra impérativement se poursuivre dans les années à venir et ce d'autant plus que la DGAC va devoir veiller à maîtriser ses dépenses en matière de masse salariale tout en maintenant à un haut niveau ses dépenses d'investissements .
2. La masse salariale de la DGAC, qui représente près de la moitié des dépenses du BACEA, poursuit sa hausse en dépit du respect du schéma d'emploi, en raison du caractère très favorable des protocoles sociaux
Les dépenses de personnel de la DGAC , qui représentent 53,7 % du BACEA , se sont élevées à 1 163,9 millions d'euros en 2017 (contre 1 141 millions d'euros en 2016), soit 19,3 millions d'euros de moins que la prévision de la loi de finances initiale, en raison du décalage du calendrier de mise en oeuvre des mesures prévues au titre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et de la mise en oeuvre de mesures programmées en 2017 au-delà de la date de limite de fin de gestion 85 ( * ) .
Hors CAS pensions, ces dépenses sont passées de 879,3 millions d'euros en 2016 à 897,0 millions d'euros en 2017, soit une nette augmentation de 2,0 % sur un an. Selon la Cour des comptes, le coût moyen par ETPT de la DGAC a connu une hausse significative de 2,6 % en 2017 après une hausse de 1,0 % en 2016.
Si le strict respect du schéma d'emploi (0 ETP par an pour la période 2016-2019, contre - 100 ETP par an pour la période 2013-2105) a permis de réaliser des économies de 1,9 millions d'euros , la masse salariale du BACEA a continué à augmenter , les mesures prévues par les protocoles sociaux de la DGAC ayant représenté des dépenses supplémentaires de 18,2 millions d'euros .
De fait, le caractère onéreux de ces protocoles est régulièrement mis en avant par la Cour des comptes, qui a calculé que les dépenses au titre des mesures prévues par les protocoles sociaux successifs s'élevaient à 51 millions d'euros depuis 2013 , à comparer avec les économies de 18,6 millions d'euros réalisées grâce au schéma d'emploi.
Pour mémoire, le coût pour les finances publiques du protocole social 2016-2019 signé le 19 juillet 2016 dans un contexte social tendu est évalué à 55 millions d'euros sur la période, comprenant des mesures catégorielles et l'application du PPCR . Ces différentes mesures devraient représenter des dépenses de 17,6 millions d'euros pour la DGAC en 2018.
Aussi votre rapporteur spécial sera-t-il très attentif au respect des contreparties demandées aux personnels de la DGAC , et en particulier aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), en matière de productivité et d'adaptation du temps de travail , qui doivent leur permettre de faire face à la hausse continue du trafic et à sa saisonnalité de plus en plus marquée .
3. L'effort de rattrapage du retard d'investissements en faveur de la modernisation du contrôle de la navigation aérienne s'est poursuivi en 2017
Les dépenses d'investissement revêtent une grande importance pour la DGAC, car elles sont indispensables pour assurer le passage au « Ciel unique européen » , initiative de la Commission européenne qui vise à moderniser la gestion de l'espace aérien européen , en particulier grâce au coûteux programme technologique SESAR .
Or la DGAC a pris du retard dans son programme de modernisation du contrôle de la navigation aérienne , ainsi que votre rapporteur spécial l'a mis en lumière dans son récent rapport d'information « Retards du contrôle aérien : la France décroche en Europe » 86 ( * ) .
Afin de tenter de combler ce retard, la DGAC n'a cessé d'augmenter ses dépenses d'investissement ces dernières années : celles-ci sont passées de 138,3 millions d'euros en 2013 à 179,7 millions d'euros en 2014 puis 181 millions d'euros en 2015.
Ce montant a connu une nouvelle augmentation très significative et bienvenue de 12,8 % en 2016 pour atteindre 204,2 millions d'euros , soit un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2010. L'année 2017 a été une année de stabilisation avec un montant d'investissements de 205,9 millions d'euros .
Sur ce total, 192,7 millions d'euros (soit 93,6 % du total) sont dévolus au programme 612 Navigation aérienne, et notamment aux grands programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne (4-Flight, Coflight, Sysat, etc.) qui doivent permettre à la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) de faire face à la hausse à venir du trafic dans de bonnes conditions de capacité, de sécurité et de respect des normes environnementales.
Toutefois, comme les années précédentes, il convient de constater que les crédits d'investissements souffrent toujours d'une forte sous-exécution de 76 millions d'euros , puisque 282,3 millions d'euros de crédits avaient été ouverts sur ce poste de dépenses en loi de finances initiale (le taux de consommation des crédits n'est donc que de 86,4 %).
Au total, la DGAC devra renforcer la maîtrise de l'ensemble de ses dépenses hors investissements - en particulier les dépenses de personnel - afin de dégager les marges de manoeuvre nécessaires pour faire face aux importants efforts d'investissements qu'elle devra continuer à consentir dans les années à venir tout en poursuivant ses efforts de désendettement (voir supra ).
4. Des indicateurs de performance qui témoignent d'un excellent niveau de sécurité aérienne mais de retards dus à la navigation aérienne toujours beaucoup trop importants
À l'instar des exercices précédents, l'indicateur de performance relatif à la sécurité aérienne reste très satisfaisant, avec 0,06 croisement hors norme pour 100 000 vols contrôlés (contre 0,07 croisement hors norme en 2016 et 0 croisement hors norme en 2015).
Le pourcentage de retards dus aux services de la navigation aérienne a légèrement diminué en 2017 , puisqu'il est passé à 1,12 minute par vol contre 1,4 minute par vol en 2016.
Il s'agit là toutefois d'un mauvais résultat eu égard aux objectifs fixés à la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) par la Commission européenne dans le cadre de la régulation prévue par le Ciel unique européen. Surtout, la France reste responsable de 33 % des retards dus au contrôle aérien en Europe , alors qu'elle ne contrôle que 20 % du trafic du continent.
Comme l'a relevé votre rapporteur spécial dans le rapport d'information susmentionné, il importe de consentir au plus vite les efforts nécessaires pour résorber ces retards , grâce à la modernisation des systèmes de la navigation aérienne mis à la disposition des contrôleurs aériens ainsi qu'à une meilleure adaptation de leurs tours de services aux caractéristiques nouvelles du trafic aérien (hausse et saisonnalité accrue).
* 85 Il s'agit en particulier de la garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA) et de la prime d'intéressement à la performance collective.
* 86 Rapport d'information n° 568 (2017-2018) « Retards du contrôle aérien : la France décroche en Europe », réalisé par Vincent Capo-Canellas au nom de la commission des finances du Sénat.