II. UN EFFORT QUI NE PEUT MASQUER CERTAINES FRAGILITÉS
A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DOIT ÊTRE RELATIVISÉE ET DEVRA ÊTRE CONTRÔLÉE PAR LE PARLEMENT
Les lois de programmation militaire (LPM) ont, par nature, une forte dimension financière. Si ce projet de LPM comporte, comme les précédentes, un volet normatif, la dimension de définition et d'inscription dans la durée du volume de l'effort de défense est la caractéristique principale de ces textes.
Il convient tout d'abord de traiter rapidement la question du désormais fameux niveau de 2 % du PIB pour l'effort de défense, qui a trop focalisé l'attention. Votre commission avait déjà expliqué ce point il y a un an, en indiquant que « le seuil de 2% du PIB affectés au budget de la défense n'a guère de valeur en soi . Référentiel de l'OTAN procédant d'une logique de partage du « fardeau », cet indicateur imparfait revêt pourtant un utile rôle mobilisateur » 36 ( * ) . Il correspond en réalité, vu le niveau actuel du PIB, à environ 50 milliards d'euros par an . Le chiffre important est donc celui-là, et pas cette notion de 2 %, et encore moins un débat sans objet pour savoir si la France répondrait ainsi à une demande de l'OTAN.
Le débat qui vous est soumis aujourd'hui est donc moins théorique : le budget de la défense est actuellement de 34,2 milliards d'euros. L'objectif est de 50 milliards d'euros en 2025, soit une hausse moyenne de 2,3 milliards d'euros par an. En réalité , 57 % de l'effort seraient fournis sur les trois dernières années , les moins assurées . Et encore ces trois dernières années, déterminantes du succès ou de l'échec de cette LPM, ne sont pas tout à fait sur le même pied : à une progression des crédits de 1,7 milliard d'euros en 2019, 2020, 2021 et 2022 succèderait une marche à 3 milliards d'euros en 2023. Pour les deux dernières années (2024 et 2025) « les crédits budgétaires (...) seront précisés par des arbitrages complémentaires » 37 ( * ) .
Il y a donc, en réalité, plusieurs LPM dans ce texte : une portant sur 2019-2021, dont la trajectoire paraît claire ; une portant sur la période 2022-2023, qui sera redéfinie en 2021 ; et une plus hypothétique portant sur 2024-2025, qui est plus un horizon d'intentions, sur le plan financier 38 ( * ) .
Naturellement, on ne saurait reprocher à une loi de programmation d'avoir un caractère d'orientation de moins en moins précis à mesure que l'horizon temporel s'éloigne. La difficulté tient plus à la coexistence d'objectifs chiffrés établis , notamment en matière d'équipements et d'effectifs, de façon précise pour 2025, alors même que le sous-bassement financier de ces engagements est assez fragile .
C'est d'autant plus vrai que l'entrée en LPM a été ratée , puisque l'année 2018 sera, en quelque sorte une année blanche, servant essentiellement à absorber le contrecoup de la régulation budgétaire décidée par le Gouvernement au second semestre 2017 et, dans une moindre mesure, le début de la rebudgétisation des OPEX dans la mission Défense.
Enfin, votre commission se doit de prendre certaines annonces avec le recul propre au contrôle parlementaire : il en va ainsi de l'augmentation annoncé de l'effort de recherche. On ne peut que remarquer le caractère relativement flou des annonces faites. Ainsi de l'engagement souvent mis en valeur d'une augmentation du montant des crédits d'études amont : le rythme de cette montée en puissance n'était pas précisé dans le texte, puisque le projet prévoit que « les études amont feront l'objet d'un effort particulier pour atteindre un montant annuel d'1 milliard d'euros courants à partir de 2022 » 39 ( * ) . Votre rapporteur a toutefois obtenu le cadencement prévisionnel de cette montée en puissance, résumé dans le tableau ci-dessous :
AUGMENTATION DES CRÉDITS D'ÉTUDE AMONT
|
Année |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
Ressources (M€ courants) |
762 |
832 |
901 |
1000 |
1020 |
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire écrit de la commission
Certes, ces différents éléments ne remettent pas en cause l'augmentation prévue des crédits et des effectifs, qui avaient baissé de façon quasi-continue depuis la fin de la Guerre froide.
Mais ils sont autant de signaux appelant le Parlement à la plus grande mobilisation et à la vigilance la plus soutenue dans l'exécution de cette LPM . Le Gouvernement entend prendre des engagements forts devant la Nation : il devra agir à la hauteur de ses engagements. Rien ne serait pire , en effet, après avoir affirmé que le temps du renouveau et du redressement de notre défense était venu, que d'éteindre les espoirs suscités par les annonces du Gouvernement .
Pour accroître les chances que cette LPM soit un succès et marque le tournant décisif que nos concitoyens attendent , votre commission formulera des propositions pour améliorer le suivi parlementaire de l'exécution de la programmation . Ce suivi portera en particulier sur l'effort promis sur l'équipement des forces.
A cette fin, votre commission vous présente deux amendements :
- Le premier tend à obtenir du Gouvernement une trajectoire détaillée des tableaux d'équipements figurant au rapport annexé à l'article 2 de la LPM. En effet, il est crucial de pouvoir suivre l'avancement du programme d'équipement proposé par la LPM. Cela ne peut être fait qu'en connaissant les points de passages annuels menant du point de départ (2019) au point d'arrivée (fin 2025) et, en particulier, le point de passage essentiel de 2021, année de l'actualisation de la LPM. Malgré ses demandes, votre commission n'a pas obtenu du Gouvernement ces informations en amont du débat sur le projet de LPM. Elle entend en disposer à l'avenir, et à cette fin l'inscrire dans la LPM ;
- Le second , qui participe du même esprit, tend à informer les commissions parlementaires de l'élaboration et du contenu de la version actualisée du référentiel (VAR) , document capacitaire qui ajuste annuellement les prévisions des LPM. Ce document doit naturellement conserver une diffusion restreinte et il conviendra au Gouvernement et aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat de définir les modalités précises permettant de garantir la confidentialité des informations de la VAR.
Ces deux amendements sont une réponse au fait qu'en l'état, le texte est insuffisamment précis . En effet, il fixe un objectif à 7 ans (fin 2025) pour les principaux équipements 40 ( * ) . Or votre Rapporteur a souligné les aléas qui pèsent sur cet horizon relativement lointain. C'est pourquoi votre commission souhaite :
- Obtenir une version plus détaillée de ces tableaux, permettant de suivre année après année le cheminement vers les objectifs de 2025. En effet, la réalité sera sensiblement différente selon que les matériels arriveront massivement en fin de période, ou de façon plus régulière. Le report de l'essentiel de l'effort en fin de programmation, qu'on peut redouter au vu de la trajectoire financière proposée, serait problématique dans de nombreux secteurs, en particulier ceux connaissant un trou capacitaire et ceux marqués par une obsolescence avancée des matériels ;
- Mettre en place un suivi régulier par les commissions parlementaires en charge de la défense du respect de cette trajectoire d'équipement. Cela permettra de détecter rapidement les écarts par rapport aux prévisions, et d'analyser avec le Gouvernement les raisons de ces retards, leurs conséquences et les moyens d'y remédier si besoin. Le Sénat avait introduit la base de ce suivi dans l'avant-dernière LPM, ce qui avait permis la mise en place de conférences régulières au cours desquelles le Gouvernement présentait l'avancement des programmes. Cette pratique s'est ensuite perdue au cours de la dernière LPM. L'Assemblée nationale a introduit un dispositif qui reprend et élargit l'ancien dispositif. Les deux amendements de votre commission viennent donc compléter cet ensemble.
Deux raisons rendent essentiel que l'effort d'investissement annoncé soit tenu dans la durée :
1°) les investissements militaires , regroupés pour l'essentiel dans le programme budgétaire 146 de la mission Défense, sont, dans le budget de l'Etat, la cible privilégiée des régulations budgétaires . Cela s'explique par plusieurs facteurs :
- Les montants, en premier lieu : les investissements de défense sont le premier poste d'investissement de l'Etat, et de très loin ;
- Le caractère relativement lointain de leur incidence pour la vie quotidienne des Français ;
- L'horizon temporel : l'investissement, par nature, se déploie sur des durées longues et son étalement dans le temps peut sembler, à première vue, relativement indolore. C'est particulièrement vrai en matière de défense, où la définition, la conception et la fabrication d'une nouvelle génération d'équipement s'étend sur plusieurs décennies. C'est ce qui explique que le choix de l'étalement des grands programmes militaires a été fait largement ces dernières années.
Or cet étalement des programmes au fur et à mesure de leur avancement est porteur de très nombreux effets pervers :
- il est coûteux pour la vie des militaires, dont la sécurité et la sûreté sont par définition moins bien établies avec l'usage de matériels vieillissants, voire obsolètes ;
- il est coûteux en termes de ressources humaines, puisqu'il compromet la fidélisation de militaires, le matériel et les installations vieillissants renvoyant un signal négatif et démobilisant ;
- il est coûteux financièrement, comme cela a été montré à plusieurs reprises par la Cour des Comptes, à la fois du fait des pénalités et compensations versées aux industriels dont le plan de charges est décalé, comme ce fut le cas notamment pour les FREMM ; mais aussi du fait des coûts de MCO de plus en plus importants sur des matériels à bout de souffle ;
- il est coûteux sur le plan opérationnel et technique. Les retards importants font que, dans un domaine où l'innovation technologique a toujours été très forte, mais s'accélère encore, un matériel peut être en partie dépassé dès sa livraison, ou imposer, en cours de production, le passage à un standard plus évolué, lui-même générateur de coûts et de délais supplémentaires.
2°) La souveraineté nationale repose sur l'existence d'une BITD française et européenne . La remise en cause en cours de chemin de programmes lourds ou l'absence de prévisibilité sur les calendriers industriels sont de nature à fragiliser les industries de défense, et ne les encouragent pas à exposer les investissements considérables nécessaires au développement de matériels du meilleur niveau. Naturellement, celles-ci ne peuvent dépendre du seul marché national, qui n'offre pas les débouchés suffisants. Mais encore faut-il que les commandes passées soient honorées et, au-delà même des commandes, que les trajectoires soient en gros respectées. Les volumes présentés dans le rapport annexé pour 2025 et 2030 vont constituer, à partir de maintenant, l'horizon de travail de la BITD pour ce qui est du marché national.
* 36 Rapport 2 % du PIB : les moyens de la défense nationale précité.
* 37 Art. 3 du projet de LPM.
* 38 S'y ajoute même l'objectif plus lointain encore de l'Ambition 2030, sans référence budgétaire.
* 39 On observera que tous ces montants sont donnés en euros courants. Il y a donc lieu de déflater les montants annoncés de l'effet de l'érosion monétaire, dans une perspective où le Gouvernement « fait l'hypothèse d'un retour progressif des prix vers des niveaux cohérents avec la cible de la Banque centrale européenne » (rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques 2018-2022). Sur cette base, il y a lieu de considérer que tous les montants annoncés en fin de programmation sont à déflater d'environ 8 %.
* 40 Rapport annexé, pp. 41-47.