CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION
Article 6 ter - (article 7 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale) - Pouvoir parlementaire de contrôle de la LPM
L'article 6 ter du présent projet de loi insère, au sein du présent projet de loi, l'article 7 de la précédente loi de programmation, introduit par le Sénat, relatif au pouvoir parlementaire de contrôle de la LPM.
I - Le droit en vigueur
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité accroître les pouvoirs parlementaires de contrôle de l'exécution de la loi de programmation militaire lors du vote du projet de loi relatif à la période de programmation précédente.
Deux raisons essentielles ont présidé à ce renforcement des pouvoirs du Parlement :
- la nécessité pour les commissions parlementaires d'être en mesure de veiller à la bonne exécution de la trajectoire budgétaire initiale qui conditionne le succès ou l'échec de la programmation militaire. Or, en l'état du droit, elles n'avaient aucun moyen d'obtenir la communication de documents, couverts ou non par le secret de la défense nationale, pourtant critiques pour apprécier tout écart à la trajectoire initiale. Ainsi en est-il par exemple de la « VAR » (Version Actualisée du Référentiel de programmation), ou en matière de réforme du ministère, des documents préparés en vue du comité de réforme du ministère de la défense. Ainsi en est-il également des relevés de décision du Comité Ministériel d'Investissement qui décident des choix des principaux programmes d'armement.
- de plus, certains rapporteurs n'avaient pu voir aboutir leur demande d'audition de certains responsables de programmes d'armement, comme par exemple dans le cas de l'avion militaire A400M, ce qui a pu altérer leur compréhension du programme.
La commission avait donc introduit en 2013 un article nouveau dans le précédent projet de loi de programmation militaire pour conférer aux commissions chargées de la défense des deux assemblées des pouvoirs identiques à ceux dont disposent déjà les commissions des finances.
Les présidents des commissions chargées de la défense des deux assemblées, ainsi que, dans leur domaine d'attribution, leurs rapporteurs budgétaires, et le cas échéant, un ou plusieurs de leurs membres désignés à cet effet recevaient ainsi pouvoir :
- d'auditionner et de mener toutes investigations sur pièces et sur place auprès du ministère de la défense, des organismes de la défense et des établissements publics compétents, ainsi que, le cas échéant auprès du ministère de l'économie et des finances. Les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le ou les rapporteurs de la commission, dans leur domaine d'attribution, ont l'obligation de s'y soumettre et sont déliées du secret professionnel ;
- d'obtenir tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif demandés, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite du respect du secret de l'instruction et du secret médical. Le secret de la défense nationale ne peut être opposé.
Enfin, il était précisé que ces nouveaux pouvoirs ne s'exerçaient pas auprès des services spécialisés de renseignement mentionnés au I de l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ni porter sur les sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État.
La fin de la période de programmation ne rend naturellement pas caduques ces dispositions législatives qui sont toujours en vigueur.
II - Les modifications proposées par le projet de loi
À l'initiative des députés du groupe La République en marche, la commission de la défense de l'Assemblée nationale a introduit un nouvel article 6 ter au sein du présent projet de loi, qui reprend exactement l'article qu'avait écrit le Sénat en 2013.
En séance publique, trois amendements rédactionnels ont été adoptés.
III - La position de votre commission
Votre commission, qui se félicite que la valeur du dispositif qu'elle avait fait adopter ait ainsi été soulignée, propose pour plus de clarté de supprimer par coordination l'article 7 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale afin d'éviter toute redondance législative.
Un amendement de coordination est donc proposé.
Votre commission a adopté l'article ainsi modifié.
Article 6 quater - Bilans semestriels de l'exécution de la LPM
L'article 6 quater du projet de loi tend à améliorer le contrôle du Parlement sur l'exécution de la LPM par la transmission par le Gouvernement d'un bilan semestriel.
I - Le droit en vigueur
L'article 8 de la LPM de 2013 dispose que « chaque semestre, le ministre de la défense présente aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat un bilan détaillé de l'exécution des crédits de la mission « Défense » de la loi de finances et de la loi de programmation militaire ».
Ce dispositif, tombé en déshérence, était lui-même repris de la LPM précédente, au cours de laquelle se tenaient des réunions de suivi de l'application de la LPM, associant le ministre de la défense et les commissions parlementaires.
II - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission de la défense, a repris le dispositif de la LPM de 2013, en l'étoffant significativement. Le dispositif entre en effet dans un niveau de détail assez important, en distinguant entre les programmes à effet majeur dont le coût est supérieur à 70 millions d'euros ; les autres opérations d'armement dont le coût est supérieur à 20 millions d'euros ; et les programmes d'infrastructures dont le coût est supérieur à 15 millions d'euros.
Le dispositif est donc essentiellement rétrospectif. Toutefois, il comprend également une dimension prospective sur les six mois suivant la présentation du bilan (alinéa 7).
La question que ce dispositif peut soulever est naturellement celle du caractère exploitable ou non des informations transmises. Le spectre potentiel est très large, et peut être couvert de façon extrêmement détaillé, rendant difficile une vision synthétique et globale.
III - La position de votre commission
Votre commission, même si elle a conscience de sa lourdeur et de son caractère potentiellement inopérant, ne souhaite pas remettre en cause ce dispositif négocié entre l'Assemblée nationale et le Gouvernement. Elle estime toutefois qu'il y a lieu de le compléter par des instruments plus synthétiques et donc mieux exploitables et présente donc deux amendements tendant à insérer des articles additionnels après ce nouvel article 6 quater.
Dans un souci d'harmonisation de ces dispositifs, elle vous propose de modifier par amendement la référence au mois d'avril pour le premier bilan semestriel, pour la remplacer par une référence au mois de mars.
Votre commission a adopté l'article 6 quater ainsi modifié .
Après l'article 6 quater - Information du Parlement sur les tableaux d'équipements actualisés
Les articles additionnels insérés par l'Assemblée nationale se consacrent à une dimension essentielle et insuffisamment prise en compte dans le projet de loi initial du Gouvernement : le contrôle et le suivi de la programmation par le Parlement. On observe que le rapport annexé lui-même est remarquablement laconique sur ce sujet.
Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale à l'article 6 quater va dans le bon sens, mais il y a lieu de le compléter par un instrument simple et d'une grande clarté : l'actualisation des tableaux présentés par le Gouvernement aux alinéas 347 et 348 du rapport annexé.
L'important est que les commissions puissent suivre l'évolution de la trajectoire d'équipement. A cette fin, ces tableaux très utiles devront être complétés pour toutes les années jusqu'au terme de la programmation (2025).
Votre commission a, du reste, demandé ces informations, dont le contenu est susceptible d'être classifié. C'est pour cette raison qu'il est proposé que ces informations soient transmises directement aux Présidents des commissions chargées de la défense, à charge pour eux d'assurer la confidentialité des informations transmises au sein de leur commission.
Votre commission a adopté l'amendement tendant à créer un article additionnel après l'article 6 quater .
Après l'article 6 quater - Information du Parlement sur la version actualisée du référentiel (VAR)
L'Assemblée nationale a souhaité développer et étoffer le dispositif que le Sénat avait introduit dans la LPM de 2013 pour permettre un suivi régulier de l'exécution de la LPM. Il manque toutefois un élément central dans le dispositif : celui de la version actualisée du référentiel (VAR). Il s'agit d'un document contenant de nombreuses informations sensibles, et qui ne peut donc être largement diffusé. Toutefois, si les commissions chargées de la défense n'y ont pas accès, leur compréhension de l'exécution de la LPM sera imparfaite. Il s'agit donc d'un élément très important du contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement.
Votre commission a adopté l'amendement tendant à créer un article additionnel après l'article 6 quater .