D. LE PARI « OBLIGÉ » DU MAINTIEN EN L'ÉTAT DES CONTRATS OPÉRATIONNELS S'ACCOMPAGNE D'UN EFFORT INSUFFISANT SUR LE SOUTIEN
Les contrats opérationnels prévus par la présente LPM prévoient quelques adaptations à la marge, mais ils semblent davantage dimensionnés par les contraintes budgétaires que par l'expression des besoins ou l'ambition politique. Ils vont donc une fois encore exiger des efforts très conséquents de nos forces armées.
Dans cette perspective, notre commission sera particulièrement attentive à l'actualisation prévue en 2021 par le présent projet de loi. Trop souvent, la programmation initiale se trouve mise à mal par des engagements pris ultérieurement qui entraînent le dépassement des objectifs initiaux et du modèle d'armées retenu. Ainsi, des amendements sont proposés pour prévoir d'ores et déjà que la clause de « revoyure » ne soit pas un vain exercice :
- il est indispensable que l'actualisation prenne en compte les engagements issus des sommets de l'OTAN . La mise en place d'une présence renforcée avancée dans la partie orientale de l'Alliance, décidée le 9 juillet 2016 au sommet de Varsovie, a mobilisé des troupes et équipements 41 ( * ) , à moyens et effectifs constants des contrats opérationnels. Cette façon de procéder n'est pas sans conséquence, notamment sur la capacité des troupes françaises à maintenir un niveau de préparation opérationnelle satisfaisant ;
- il doit également être prévu que, lorsque de grands contrats d'exportation prévoyant un soutien de la part de nos armées ( SOUTEX) sont signés, le Parlement soit informé des conditions de rétribution de la participation des armées et que leur impact soit pris en compte dans les actualisations de la LPM. Ce n'est pas sans incidence que des livraisons sont détournées des forces françaises au profit d'acheteurs étrangers 42 ( * ) : en témoignent par exemple les équipages de la marine nationale maintenus en activité sur des bâtiments anciens et coûteux en entretien. Les exemples pourraient être multipliés, notamment s'agissant de l'armée de l'air pour les Rafale : les armées ont été au cours de l'actuelle période de programmation la variable d'ajustement de ces grands contrats d'exportation d'armement, ce qui ne doit plus être le cas. Ainsi, les contrats des frégates FREMM et des Rafale conclus avec l'Égypte en 2015 ont entraîné des dépenses de plus d'un milliard d'euros dont seulement 75 % ont été couverts, d'une part par les remboursements des industriels soit 460 millions d'euros, et, d'autre part par l'actualisation de la LPM à hauteur de 370 millions d'euros. Le reste, de l'ordre de 300 millions d'euros, est demeuré à la charge des armées, dont près de 200 millions d'euros étaient des dépenses indirectes inhérentes aux prélèvements de matériels . En effet, dans ces deux cas d'espèce, la conclusion des contrats d'exportation ont conduit au décalage de la date de retrait du service actif de frégates ASM de type F70 et de Mirage 2000D et 2000-5.
Outre ces nécessaires actualisations, pour être tenus, ces contrats opérationnels reposent sur quatre conditions dont la réalisation est encore incertaine : une préparation opérationnelle suffisante ; un niveau de disponibilité technique des matériels compatible avec les objectifs des contrats opérationnels et des fonctions stratégiques ; une participation suffisante de la réserve à ce dispositif ; et la pleine efficience des services de soutien . Sur chacun de ces sujets, votre commission propose des amendements .
Jusqu'en 2022, les efforts seront concentrés sur les missions de dissuasion, de protection et les opérations en cours. La « recapitalisation de l'ensemble des savoir-faire » n'est annoncée qu'à l'horizon 2023, sans que les moyens dédiés ne soient énumérés, et sans objectif affiché, ni de niveau, ni temporel . La remontée au niveau des normes OTAN n'est même pas présentée comme un objectif du présent projet de loi. Votre commission propose de faire de la remontée de la préparation opérationnelle un objectif de la LPM, et modifiera le rapport annexé et le projet de loi en conséquence .
De même, l'annonce de l'augmentation des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) et à l'entretien programmé du matériel (EPM), dont nous devons nous réjouir, après l'avoir tant appelée de nos voeux, n'est pas pleinement satisfaisante. Les éléments mis à disposition du Parlement dans le cadre du rapport annexé restent relativement peu précis. Un effort financier d'un milliard d'euros supplémentaire par an, sur la durée de la programmation, est annoncé. Les crédits consacrés à l'EPM devraient s'établir à 4,4 milliards d'euros.
Mais dans ce domaine, aussi essentiel que la préparation opérationnelle pour l'accomplissement des contrats opérationnels et des fonctions stratégiques, les coûts unitaires d'entretien augmentent de façon exponentielle, ainsi que les besoins liés tant à l'état des matériels vieillissants ou des matériels très neufs 43 ( * ) qu'aux conditions d'utilisation extrêmes des matériels sur les théâtres extérieurs. De plus, le modèle de MCO de l'armée de terre est en pleine évolution, se réorientant vers l'EPM. Enfin, la mise en place d'une nouvelles Direction de la maintenance aéronautique (DMAé) tente de remédier aux mauvais taux de disponibilité des hélicoptères et d'autres aéronefs.
Dans ces circonstances, les crédits prévus sont-ils suffisants ? Tous les besoins sont-ils satisfaits ou une hiérarchisation des priorités a-t-elle été définie ? Tous les chantiers de remontée de la disponibilité technique opérationnelle (DTO) ont-ils vocation à être menés en même temps, et dans le cas contraire, quels sont les axes d'action prioritaires ? Comment les besoins en MCO pourront-ils, le cas échéant, prendre en compte les futures grandes opérations de SOUTEX ? Autant de sujets éludés dans le rapport annexé . Là encore, faut-il d'ailleurs se réjouir de la prudence qui commande un tel choix ou la regretter ? Aucun objectif de maîtrise des coûts unitaires de MCO n'est affiché, aucun objectif de remontée de DTO n'est formulé. Votre commission propose un amendement qui fait de la clause de revoyure de 2021 un rendez-vous permettant de faire le point sur la DTO et ses grands enjeux .
De même, votre commission propose un amendement qui prouve l'attention qu'elle porte aux services de soutien , autre indispensable de l'efficacité des forces. Les services de soutien ont été la variable d'ajustement de la RGPP : sur la précédente période de programmation, le service de santé des armées (SSA) a perdu 8 % de ses effectifs . Il ne peut plus assurer ses projections que grâce à une profonde réorganisation, menée avec engagement, et grâce aux renforts de la réserve, dont il sera ensuite question. Le SSA, dont l'excellence est reconnue, jusque chez nos alliés , qui lui confient volontiers leurs blessés, est garant de la capacité des forces françaises à entrer en premier. Comme l'a trop souvent regretté votre commission, les services de soutien ne bénéficieront que du reliquat de la création d'effectifs prévus par le présent projet de loi . La sécurisation de l'évolution de la courbe d'emploi du SSA apparaît ainsi trop accessoire.
Enfin, votre commission soutient la prise en compte de la réserve dans l'accomplissement des contrats opérationnels, tant il est vrai, on l'a vu pour le SSA, que la contribution des réservistes est essentielle. Les mesures prévues en faveur de la réserve dans le présent projet de loi de programmation vont dans le bon sens, même si l'on peut regretter qu'elles se limitent presque toutes à l'emploi des réservistes et ne visent pas l'accroissement de leur vivier.
Votre commission propose un amendement ramenant à un niveau raisonnable le nombre de jours d'absence opposable par un réserviste à son employeur (8 contre 5 actuellement et 10 prévus aux termes du texte adopté par l'Assemblée nationale).
Ces améliorations proposées par notre commission au texte qui lui est soumis tendent à renforcer l'efficacité opérationnelle de nos armées, et à affirmer qu' une LPM ne peut être à hauteur d'hommes que si elle garantit leur niveau d'entraînement, la disponibilité de leurs équipements, ainsi que la performance de leurs soutiens, réserve comprise .
* 41 Ainsi en mars 2017, un sous-groupement tactique interarmes (S/GTIA) français « Lynx » a été déployé à Tapa, en Estonie, avec 4 chars Leclerc et 8 VBCI, au sein du bataillon multinational à commandement britannique. Fin janvier 2018, le détachement français, Lynx, armé par environ 300 militaires, a mis en oeuvre 5 VHM à Rukla, en Lituanie, aux côtés d'une unité de la brigade franco-allemande le Jägerbataillon 292 de Donaueschingen. Il restera huit mois au sein du bataillon multinational de l'OTAN, mené par l'Allemagne.
* 42 Les dépenses supplémentaires résultant directement des concours apportés par les armées au titre du soutien aux exportations (SOUTEX) sont remboursées, sur la base de décrets, par les industriels. Ces concours prennent la forme de mises à disposition (de formations militaires, de matériel, de terrains, d'immeubles ou de locaux) ou de prestations de service. En revanche, selon les informations communiquées par le ministère des armées, ne sont pas remboursées les conséquences indirectes de certaines conditions posées pour obtenir la signature d'un contrat à l'export. Dans quelques cas en effet, notamment lorsque les exigences de livraison d'un client excèdent les capacités de l'industriel, le prélèvement d'équipements en service ou destinés à être livrés aux armées françaises entraîne des dépenses supplémentaires restant à la charge des armées (maintien des effectifs et poursuite de l'entretien des équipements dont le service est prolongé, etc.).
* 43 La courbe des coûts de MCO est caractérisée par sa forme irrégulière : les coûts sont importants et augmentent au début de l'utilisation de l'équipement, puis se fixent à un pallier intermédiaire au fur et à mesure du rodage de l'équipement et de son entretien. Les coûts remontent à la fin de la vie de l'équipement, de plus en plus vite.