EXAMEN EN COMMISSION
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M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - La proposition de loi visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer traite d'un sujet complexe mais essentiel de notre droit positif : le droit de propriété et des successions.
Quelle est la situation en outre-mer ? L'indivision y représente un « fléau endémique », qui entrave le développement des territoires ultramarins, ainsi que j'avais pu le constater avec Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu dans notre rapport d'information relatif à la sécurisation des droits fonciers dans les outre-mer, commis en 2016 au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer. Ce travail a d'ailleurs largement inspiré la présente proposition de loi, comme l'a souligné à plusieurs reprises l'un de ses auteurs, notre collègue député Serge Letchimy, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale.
La Guadeloupe, la Martinique et Saint-Martin dans l'arc antillais, Mayotte et La Réunion dans l'océan Indien, ainsi que la Polynésie française dans le Pacifique, pâtissent de situations d'indivision devenues souvent inextricables car résultant de dévolutions successorales non réglées et parfois même non ouvertes sur plusieurs générations. Cette indivision durable et généralisée s'explique par diverses raisons propres à chaque territoire. Elle stérilise une grande partie du foncier disponible sur des territoires où celui-ci est rare. L'activité économique, tout comme la politique d'équipement des collectivités territoriales, en sont entravées. Cette situation entraîne également, selon les auteurs de la proposition de loi, un « délabrement du patrimoine immobilier, engendrant des conséquences sanitaires non négligeables » et constitue « un frein au développement du logement et à la résorption de la pénurie qui touche ce secteur ».
Cet état de fait résulte de l'inadaptation des règles de gestion de l'indivision aux spécificités ultramarines. En application du principe d'identité législative, les départements et régions d'outre-mer sont soumis aux mêmes règles que l'hexagone, à quelques exceptions près. Ainsi, au décès d'une personne, dans l'attente du partage qui fixera l'assiette du droit de chacun sur un lot déterminé, les héritiers sont propriétaires indivis des biens du défunt, à moins que celui-ci n'ait réglé les modalité du partage par testament. Cette situation d'indivision n'a pas vocation à perdurer. L'article 815 du code civil dispose que « nul ne peut être contraint à demeurer dans l'indivision et le partage peut toujours être provoqué ». Cependant, en application de l'article 815-3 du même code, le consentement de tous les indivisaires est requis pour effectuer tout acte de disposition tel que la vente ou le partage. Or, en raison du nombre des indivisaires et de leur éparpillement géographique notamment, l'unanimité est particulièrement difficile à obtenir, ce qui bloque tout projet de vente ou même de réhabilitation des biens.
Certes, il existe des procédures spéciales telles que le partage judiciaire, prévu aux articles 840 et suivants du code civil, ou la possibilité pour les indivisaires détenant au moins deux tiers des droits indivis de demander au tribunal de grande instance d'autoriser la vente d'immeubles par licitation, en application de l'article 815-5-1 du même code, mais elles ne permettent pas aux territoires ultramarins de surmonter les difficultés rencontrées.
Dès lors, comme les y autorise l'article 73 de la Constitution, les auteurs de la proposition de loi ont souhaité adapter les règles du droit commun aux caractéristiques et contraintes particulières de ces territoires par la mise en place d'un dispositif dérogatoire et temporaire de sortie d'indivision applicable jusqu'au 31 décembre 2028.
La proposition de loi, à l'issue de son examen en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit, dans son article 1 er , que les biens indivis situés dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, et relevant de successions ouvertes depuis plus de cinq ans, pourront faire l'objet d'un partage ou d'une vente à l'initiative des indivisaires titulaires en pleine propriété de plus de la moitié des droits indivis. Ce dispositif ne s'appliquera pas si l'un des indivisaires se trouve dans une situation de faiblesse protégée par la loi : conjoint survivant ayant sa résidence dans le bien, mineur ou majeur protégé, sauf autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille, indivisaire présumé absent, sauf autorisation du juge des tutelles.
L'article 2 de la proposition de loi autorise le notaire à accomplir la vente ou le partage à défaut d'opposition des indivisaires minoritaires, dans les trois mois suivant la notification du projet par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, sa publication dans un journal d'annonces légales, ainsi que sa publicité par voie d'affichage et sur un site internet. En cas d'opposition d'un ou plusieurs indivisaires minoritaires, les indivisaires majoritaires qui souhaitent vendre le bien ou procéder à son partage devront saisir le tribunal. Le projet ne pourra alors être mené à son terme sans une intervention du juge.
Les articles 3 et 4 ont été supprimés et intégrés à l'article 2, pour une meilleure lisibilité de la procédure. L'article 5, ajouté par l'Assemblée nationale, vise à adapter le dispositif d'attribution préférentielle, prévu au 1° de l'article 831-2 du code civil, aux spécificités polynésiennes. Il permet à un héritier copropriétaire ou au conjoint survivant de demander l'attribution préférentielle du bien, s'il démontre qu'il y avait sa résidence « par une possession continue, paisible et publique depuis un délai de dix ans antérieurement à l'introduction de la demande ». Cette attribution préférentielle s'exercerait sous le contrôle du juge, puisqu'elle ne pourrait être demandée que dans l'hypothèse d'un partage judiciaire.
L'article 6, également ajouté par l'Assemblée nationale, vise à empêcher la remise en cause d'un partage judicaire transcrit ou exécuté, par un héritier omis. Le dispositif proposé revient à écarter l'application du premier alinéa de l'article 887-1 du code civil qui dispose que « le partage peut être [...] annulé si un des cohéritiers y a été omis », dans l'hypothèse où l'omission résulterait d'une erreur ou d'une ignorance. L'héritier omis ne pourrait alors que « demander de recevoir sa part, soit en nature, soit en valeur, sans annulation du partage ». Toutefois, afin d'éviter d'éventuels abus, cette dérogation serait limitée aux hypothèses dans lesquelles le partage a été fait en justice.
La protection du droit de propriété est garantie par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Les limites apportées à son exercice doivent donc être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel à plusieurs occasions.
La situation tout à fait particulière du foncier ultramarin, décrite dans le rapport d'information de la délégation sénatoriale aux outre-mer, constitue un motif d'intérêt général justifiant, dans son principe, la mise en place du régime dérogatoire de sortie d'indivision prévu par la proposition de loi. Quant au caractère proportionné des mesures proposées à l'objectif poursuivi, l'Assemblée nationale, en imposant une notification du projet de vente ou de partage par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, en renforçant les modalités de publicité du projet et en faisant supporter la saisine du juge par les indivisaires à l'initiative du projet, en cas d'opposition d'un indivisaire minoritaire, a apporté de solides garanties qui s'ajoutent au caractère temporaire du dispositif créé.
Aussi je vous propose de nous inscrire dans la continuité des travaux engagés par l'Assemblée nationale, en apportant des modifications de nature à renforcer encore l'efficacité du dispositif tout en lui apportant de nouvelles garanties en termes de sécurité juridique. Sous réserve de l'adoption des amendements, je vous proposerai en conséquence d'adopter cette proposition de loi.
M. Philippe Bas , président . - Nous vous remercions, monsieur le rapporteur, pour l'éclairage complet et pertinent que vous avez apporté à la commission sur un sujet d'une grande complexité.
M. Jean-Pierre Sueur . - Cette réforme est particulièrement attendue en outre-mer, où il y a urgence à traiter la question des indivisions. L'Assemblée nationale en a d'ailleurs été consciente, puisqu'elle a adopté la présente proposition de loi à l'unanimité.
M. Alain Richard . - Ce n'est jamais bon signe...
M. Jean-Pierre Sueur . - Nonobstant la remarque de notre collègue Alain Richard et compte tenu de l'intérêt de ce texte, que le rapport de Thani Mohamed Soihili a souligné, le groupe socialiste et républicain estime qu'une adoption conforme de la proposition de loi par le Sénat, quitte à revoir ultérieurement quelques détails relatifs à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy notamment, aurait l'immense avantage de permettre sa rapide application. Nous ne voterons en conséquence aucun des amendements proposés, d'autant que nous avons quelques réserves, en particulier sur le délai de dix ans et sur les modalités du partage. Nous craignons qu'à défaut d'adoption conforme, ce texte ne revienne que tardivement, voire jamais, devant l'Assemblée nationale pour une deuxième lecture, à moins - je me tourne vers Alain Richard - que le groupe majoritaire n'y pourvoit...
M. Marc-Philippe Daubresse . - Ministre du logement en 2004 et 2005, j'eus plusieurs fois l'occasion de me rendre en outre-mer pour y présenter le plan de cohésion sociale imaginé par Jean-Louis Borloo. Déjà, ces territoires étaient confrontés à des difficultés résultant d'indivisions et demandaient à ce qu'il y soit remédié. Malgré le caractère incontestable du besoin exprimé, rien n'a pourtant été concrètement mis en oeuvre depuis quinze ans... Monsieur Sueur prône un vote conforme ; je crois au contraire qu'en ces temps d'incertitude relative à la réforme constitutionnelle annoncée, le Sénat se doit de jouer pleinement son rôle de législateur, d'autant que les amendements proposés par notre rapporteur vont dans le bon sens. Les plans de relance du logement en outre-mer, à l'instar de ceux instigués par Benoît Apparu, Victorin Lurel ou moi-même, n'ont pas abouti au résultat escompté, pour des raisons à la fois politiques, juridiques et techniques. Je suis convaincu que, pour enfin faire avancer ce dossier, nous saurons trouver un accord en commission mixte paritaire, surtout que le Gouvernement ne semble pas hostile au dispositif proposé.
Mme Lana Tetuanui . - Je partage pleinement l'analyse de notre rapporteur : la politique du logement comme le développement économique des collectivités territoriales ultramarines sont entravés par des problèmes fonciers. Monsieur Sueur, il ne s'agit pas de démembrer le texte mais d'y apporter des modifications utiles, je pense notamment à un amendement relatif au partage par souche en Polynésie française, rejeté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, que je vous proposerai d'adopter dans une rédaction modifiée.
M. Patrick Kanner . - Marc-Philippe Daubresse évoquait son expérience de ministre du logement, mais il fut également, comme moi, ministre de la ville. J'ai pu constater alors combien les blocages fonciers évoqués par notre rapporteur conduisaient à des difficultés urbaines en outre-mer, nécessitant le déploiement de dispositifs de politique de la ville. Peut-être ce recours serait-il moins intense si la question des indivisions était réglée ? Il convient d'agir rapidement, tant les territoires d'outre-mer attendent ce texte : tout ce qui viendrait entraver une application rapide de la proposition de loi serait contraire aux intérêts de nos territoires ultramarins, ce qui n'apparaît pas souhaitable dans un contexte déjà tendu, à Mayotte comme ailleurs. Votons utile en votant conforme, à moins que le groupe majoritaire à l'Assemblée nationale ne s'engage fermement à faire aboutir ce texte dans les plus brefs délais ! En l'absence de procédure accélérée, il n'y aura pas de commission mixte paritaire avant deux lectures dans chaque assemblée, la proposition de loi devra revenir à l'Assemblée nationale si nous la modifions.
M. François Pillet . - Votre synthèse, monsieur le rapporteur, était remarquable. Notre débat se résume finalement à l'opportunité de voter ou non le texte conforme. Je n'y suis, pour ma part, pas favorable, estimant que certaines modifications proposées par notre rapporteur, et notamment l'amendement relatif aux successions concernées par le dispositif dérogatoire, m'apparaissent de nature à nous obliger à renoncer à une adoption conforme de la proposition de loi. En effet, si nous ne modifions pas le dispositif sur ce point, et que nous conservions son application aux successions ouvertes depuis seulement cinq ans, nous condamnerions son efficacité : il n'aurait vraisemblablement plus d'intérêt compte tenu des délais plus longs qui s'appliquent par ailleurs à d'autres actions ouvertes en matière de foncier et de succession. Rien n'interdit ensuite à l'Assemblée nationale, dans un souci d'efficacité, de voter conforme le texte issu des travaux du Sénat...
M. Philippe Bas , président . - Notre rapporteur aurait très certainement préféré pouvoir adopter le texte sans le modifier. Tel n'étant pas le cas, il est de notre devoir de l'améliorer.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Les observations formulées par nos collègues Jean-Pierre Sueur et Patrick Kanner sur l'urgence qu'il y a à légiférer sont compréhensibles. Lana Tetuanui et moi-même en sommes évidemment conscients ! Pour autant, le législateur ne doit pas renoncer à tenir son rôle ! Deux anciens ministres viennent de vous faire part des difficultés qu'ils avaient rencontrées en outre-mer du fait des indivisions, pourtant ce problème demeure. Ne bâclons donc pas, malgré l'urgence, cette indispensable réforme : les amendements que je vous propose sont nécessaires.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Il apparaît souhaitable de permettre l'application du dispositif dérogatoire prévu par la proposition de loi à Saint-Barthélemy et, dans une moindre mesure, à Saint-Martin. En effet, les notaires de Saint-Barthélemy se heurtent à des indivisions totalement bloquées en raison d'héritiers silencieux et de la réticence des autres indivisaires à saisir le juge pour obtenir le partage du bien, au regard du coût d'une telle procédure judiciaire.
Le problème est un peu différent à Saint-Martin, où l'indisponibilité du foncier résulte principalement de l'absence de titres de propriété et des difficultés à identifier et à retrouver les propriétaires indivis d'un bien, souvent éparpillés à l'étranger. Pour autant, même si le dispositif ne permettra pas de régler la plus grande partie des dossiers bloqués, s'il permettait déjà de résoudre quelques indivisions anciennes, il représenterait une avancée bienvenue. À cet effet, l'amendement COM-2 étend le champ d'application du texte aux collectivités territoriales de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
M. Jean-Pierre Sueur . - Pour les raisons précédemment évoquées, le groupe socialiste et républicain ne votera aucun des amendements proposés, afin de favoriser, en adoptant conforme le texte voté par l'Assemblée nationale, une application rapide de la proposition de loi. Si néanmoins nos craintes s'avéraient infondées et que le texte modifié par le Sénat revenait rapidement en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, nous saurions, beaux joueurs, reconnaître nos torts...
L'amendement COM-2 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur. - La proposition de loi prévoit que le dispositif dérogatoire est applicable aux successions ouvertes depuis plus de cinq ans seulement. Or, ce choix présente d'importants inconvénients, comme l'ont relevé la plupart des personnes que j'ai entendues et en particulier les praticiens de notariat ultramarin.
La durée de cinq ans n'est pas compatible avec certaines actions ouvertes par le code civil aux héritiers, qui s'inscrivent dans des délais plus longs. Ainsi, l'article 330 du code civil prévoit que la possession d'état, qui permet l'établissement du lien de filiation, « peut être constatée, à la demande de toute personne qui y a intérêt, dans le délai de dix ans à compter [...] du décès du parent prétendu ». Les cas d'établissement de filiation post mortem outre-mer sont loin d'être des hypothèses d'école. En outre, l'article 780 du code civil donne dix ans à l'héritier pour exercer son option successorale. À cela s'ajoute la possibilité pour l'administration fiscale d'exercer un recours contre la déclaration de succession, jusqu'au 31 décembre de la sixième année suivant le décès, pour rectifier une omission, une insuffisance ou une erreur. Dès lors, il est probable que les praticiens, conscients du risque de voir le partage ou la vente contesté par des héritiers dont les droits n'auront pas été purgés ou par l'administration, seront réticents à mettre en oeuvre le dispositif dérogatoire de sortie d'indivision avant l'expiration du délai de dix ans.
Par ailleurs, les situations d'indivision problématiques sont justement les plus anciennes et le délai de dix ans est rapidement atteint car, si la succession est ouverte dès le décès du de cujus, la saisine du notaire est souvent bien plus tardive. Il n'y aurait donc pas de réelle atteinte à l'efficacité du texte à viser les successions ouvertes depuis plus de dix ans. Pour l'ensemble de ces raisons, l'amendement COM-3 limite l'application du dispositif aux successions ouvertes depuis plus de dix ans.
L'amendement COM-3 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-5 .
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur. - L'amendement de cohérence COM-4 tend à harmoniser la majorité requise pour effectuer les actes d'administration avec celle retenue par le texte pour vendre ou partager le bien.
L'amendement COM-4 est adopté.
Article 2
L'amendement rédactionnel et de coordination COM-7 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur. - L'amendement COM-6 crée un droit de préemption au profit de tout indivisaire, si une cession à une personne étrangère à l'indivision est projetée.
L'amendement COM-6 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'article 2 de la proposition de loi prévoit qu'à défaut d'opposition dans le délai de trois mois à compter de la notification du projet de vente ou de partage, les indivisaires sont présumés consentir à la vente ou au partage. Lui préférant la notion d'opposabilité, je vous propose, par l'amendement COM-8 , de supprimer la présomption de consentement à la vente ou au partage des indivisaires qui ne se sont pas manifestés.
L'amendement COM-8 est adopté.
Article additionnel après l'article 2
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Sans incitation, les résultats d'une réforme sont limités. C'est pourquoi l'amendement COM-9 met en place une exonération de droit de partage pour les immeubles situés dans les territoires ultramarins concernés par le dispositif dérogatoire créé par la proposition de loi.
L'amendement COM-9 est adopté.
Article additionnel avant l'article 5
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'amendement COM-13 de notre collègue Lana Tetuanui, prévoit la possibilité, en Polynésie française, d'opérer un partage par souche, quand il ne peut pas s'opérer par tête. Cette dérogation du droit commun, à laquelle s'oppose traditionnellement la Cour de cassation, est absolument nécessaire. Si nous ne l'adoptons pas, je crains que rien n'évolue sur ce territoire. J'y suis donc très favorable, sous réserve d'une rectification consistant à limiter cette procédure aux partages judiciaires, pour la placer sous le contrôle du juge.
Mme Lana Tetuanui . - Trois rapports distincts, dont celui précité de la délégation sénatoriale aux outre-mer, ont fait état de cette difficulté particulière à la Polynésie française. Hélas, la commission des lois de l'Assemblée nationale, en raison de la position de la Cour de cassation, n'a pas souhaité s'engager dans cette réforme. J'accepte de rectifier mon amendement dans le sens souhaité par le rapporteur.
Mme Catherine Troendlé . - Lors d'une récente mission de notre commission en Polynésie française, tous les magistrats rencontrés nous ont fait part de leur souhait de voir mise en oeuvre une telle réforme. Je soutiens donc pleinement cet amendement.
M. André Reichardt . - Mon objection ne porte pas sur le fond, mais sur les aspects juridiques du dispositif. Comment notamment interpréter la notion d'« atteinte excessive » aux droits des autres indivisaires ? Attendons-nous à quelques actions judiciaires...
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Certes, mais cette notion figure déjà dans le code civil, en matière d'indivision, à l'article 815-5-1. Par ailleurs, ce dispositif propre à la Polynésie française ne sera pas limité dans le temps. Il pourrait néanmoins cesser de s'appliquer si disparaissaient les difficultés liées aux indivisions.
L'amendement COM-13 rect. est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'article 5 de la proposition de loi vise à adapter le dispositif d'attribution préférentielle, prévu au 1° de l'article 831-2 du code civil, aux spécificités polynésiennes. L'amendement COM-11 vise à étendre cette adaptation à l'ensemble des collectivités ultramarines concernées par le texte car elles rencontrent les mêmes difficultés.
L'amendement COM-11 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'amendement COM-12 a pour objet d'étendre le dispositif relatif aux conséquences sur le partage de l'omission d'un indivisaire, créé pour la Polynésie française, aux collectivités d'outre-mer concernées par le texte.
L'amendement COM-12 est adopté.
Titre I er
L'amendement de conséquence COM-1 est adopté.
Titre II
L'amendement de conséquence COM-10 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - J'ai entendu les réserves exprimées par Jean-Pierre Sueur. Sachez, sans que cela représente un gage certain de réussite, que j'ai d'ores et déjà entamé des démarches en vue d'une adoption rapide de ce texte absolument nécessaire aux territoires d'outre-mer.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1
er
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M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
2 |
Extension du dispositif aux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
3 |
Limitation de l'application du dispositif aux successions ouvertes depuis plus de 10 ans |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
5 |
Amendement de précisions rédactionnelles |
Adopté |
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M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
4 |
Harmonisation de la majorité requise pour effectuer des actes d'administration avec la nouvelle majorité prévue par le texte pour effectuer des actes de disposition |
Adopté |
|
Article 2
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M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
7 |
Amendement rédactionnel et de coordination |
Adopté |
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M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
6 |
Mise en place d'un droit de préemption des indivisaires en cas de projet de cession du bien à une personne étrangère à l'indivision |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
8 |
Remplacement de la présomption de consentement à la vente ou au partage des indivisaires qui n'ont pas manifesté d'opposition par une opposabilité de cet acte à ces indivisaires |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 2 |
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|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
9 |
Exonération de droit de partage pour les biens situés dans les collectivités ultramarines qui se verront appliquer le nouveau dispositif dérogatoire de sortie d'indivision |
Adopté |
|
Article additionnel avant l'article 5 |
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Mme TETUANUI |
13 rect. |
Dispositions dérogatoires relatives au partage par souche applicables à la Polynésie française |
Adopté |
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Article 5
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M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
11 |
Extension du dispositif relatif à l'attribution préférentielle, créé pour la Polynésie française, à l'ensemble des collectivités ultramarines concernées par le texte |
Adopté |
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Article 6
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
12 |
Extension du dispositif relatif aux conséquences sur le partage de l'omission d'un indivisaire, créé pour la Polynésie française, à l'ensemble des collectivités ultramarines concernées par le texte |
Adopté |
|
TITRE I
er
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
1 |
Amendement de conséquence |
Adopté |
|
TITRE II
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
10 |
Amendement de conséquence |
Adopté |