Proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat

Rapport n° 277 (2017-2018) de Mme Annick BILLON , fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 7 février 2018

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N° 277

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 février 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d' ouverture des établissements privés hors contrat ,

Par Mme Annick BILLON,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly , présidente ; M. Jean-Claude Carle, Mme Catherine Dumas, MM. Jacques Grosperrin, Antoine Karam, Mme Françoise Laborde, MM. Jean-Pierre Leleux, Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot, M. Pierre Ouzoulias, Mme Sylvie Robert , vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Claude Kern, Mme Claudine Lepage, M. Michel Savin , secrétaires ; MM. Maurice Antiste, David Assouline, Mmes Annick Billon, Maryvonne Blondin, Céline Boulay-Espéronnier, M. Max Brisson, Mme Marie-Thérèse Bruguière, M. Joseph Castelli, Mmes Laure Darcos, Nicole Duranton, M. André Gattolin, Mme Samia Ghali, MM. Didier Guillaume, Abdallah Hassani, Jean-Raymond Hugonet, Mmes Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Laurent Lafon, Michel Laugier, Pierre Laurent, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Claude Malhuret, Christian Manable, Mme Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Stéphane Piednoir, Mme Sonia de la Provôté, MM. Bruno Retailleau, Jean-Yves Roux, Alain Schmitz, Mme Dominique Vérien .

Voir les numéros :

Sénat :

589 (2016-2017) et 278 (2017-2018)

SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 7 février, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a examiné, sur le rapport de Mme Annick Billon, rapporteur, la proposition de loi n° 589 (2016-2017) visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat, déposée par Mme Françoise Gatel et plusieurs de ses collègues le 27 juin 2017.

Ce texte, qui reprend le dispositif d'un amendement du Sénat à l'article 39 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, a pour objet de revoir le régime d'ouverture des établissements privés et de renforcer le contrôle des établissements privés hors contrat.

La commission a constaté un désaccord sur le contenu de la déclaration d'ouverture des établissements privés. Elle a donc rejeté les amendements présentés par la rapporteure et la proposition de loi.

En conséquence, en application de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Déposée le 27 juin 2017 par notre collègue Françoise Gatel et plusieurs de ses collègues des groupes UC, RDSE et Les Républicains, la proposition de loi vise à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements d'enseignement privés ainsi qu'à renforcer les contrôles dont les établissements hors contrat font l'objet.

Partant du constat que le régime en vigueur applicable à l'ouverture des établissements privés est dépassé et peu cohérent, le texte procède à une rénovation profonde de ce régime, en recherchant une juste conciliation entre les principes constitutionnels que sont la liberté de l'enseignement et le droit des enfants à l'éducation. À cette fin, il fusionne les trois procédures existantes et étend les délais et les motifs pour lesquels les différentes autorités concernées - maire, préfet, recteur et procureur de la République - peuvent s'opposer à l'ouverture d'un établissement privé.

Parce qu'il existe des limites évidentes à ce que l'examen des déclarations d'ouverture permet de connaître de la réalité du fonctionnement des établissements privés hors contrat, la proposition de loi vise à renforcer les obligations des services de l'État en matière de contrôle et à faciliter l'action de ces derniers pour la répression des dérives.

Enfin, les conditions d'exercice des directeurs et des enseignants des établissements privés étant disparates et inégales selon les niveaux d'enseignement, la proposition de loi propose leur harmonisation.

Au cours de sa réunion du 7 février 2018, les membres de votre commission ont, dans leur grande majorité, reconnu le bien-fondé de la proposition de loi et des amendements proposés par votre rapporteur. Le constat d'un désaccord persistant sur les modalités de détermination du contenu de la déclaration ainsi que le souci de plusieurs groupes d'approfondir leur réflexion avant de se prononcer a entraîné le rejet du dispositif proposé par votre rapporteure.

En conséquence, et en application des dispositions du gentlemen's agreement relatives à l'examen des propositions de loi d'origine sénatoriale et inscrites dans un espace réservé ^{1 ( * )} , votre commission a rejeté la proposition de loi. L'examen en séance publique portera en application de l'article 42 de la Constitution sur le texte initial.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

UN RÉGIME DÉPASSÉ ET INCOHÉRENT

I. L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ HORS CONTRAT, QUOIQUE MARGINAL, CONNAÎT UNE FORTE CROISSANCE, CONCENTRÉE DANS LE PRIMAIRE

A. LE HORS-CONTRAT N'ACCUEILLE QUE 0,5 % DES ÉLÈVES DU SYSTÈME SCOLAIRE

1. Un enseignement marginal

L'enseignement privé se divise en deux ordres : les établissements ayant conclu avec l'État, dits « sous contrat », un contrat simple ou d'association, qui les engage à appliquer les programmes de l'enseignement public en contrepartie de leur financement par l'État et les établissements non liés l'État, dits « hors contrat ». Ce dernier cas de figure concerne l'ensemble des établissements privés nouvellement créés, puisque ce n'est qu'après cinq années d'exercice qu'un établissement privé peut demander à être lié à l'État par un contrat ^{2 ( * )} .

Il convient de noter que le code de l'éducation prévoit que les contrats passés par les établissements scolaires privés avec l'État sont passés par classe et non pas par établissement. Il existe donc des établissements privés qui comprennent à la fois des classes sous contrat et des classes hors contrat. À la rentrée scolaire 2017, 151 étaient dans ce cas.

L'enseignement privé non lié à l'État par un contrat simple ou d'association demeure relativement marginal dans le système éducatif français. À la rentrée 2017, on compte 1 300 établissements scolaires privés hors contrat et 151 établissements privés sous contrat disposant de classes hors contrat. L'ensemble accueille un peu moins de 73 000 élèves, ce qui représente 0,5 % environ des effectifs d'élèves du système éducatif et à peine plus de 3 % des effectifs d'élèves de l'enseignement privé ^{3 ( * )} .

Le hors-contrat concerne majoritairement l'enseignement primaire (57 % des effectifs d'élèves) ; le reste des élèves se répartit entre le second degré scolaire (34 %) et post-baccalauréat (9 %).

Les données communiquées par le ministère de l'éducation nationale mettent en évidence que, sur les trois dernières années scolaires, quelle que soit l'ancienneté de leur fonctionnement, très peu d'établissements intégralement hors contrat demandent à passer un contrat : entre 1,6 % et 2,2 %. La très grande majorité des établissements souhaitent donc demeurer hors contrat afin de conserver leurs spécificités pédagogiques et, le cas échéant, religieuses.

2. Un secteur regroupant une grande diversité d'établissements

La distribution des élèves selon les différents réseaux d'établissements montre que les établissements confessionnels ou se rattachant à un réseau confessionnel sont minoritaires , puisqu'ils représentent un peu moins de 45 % des effectifs d'élèves scolarisés dans des établissements hors contrat appartenant à un réseau identifié.

Les données présentées ci-dessous relatives à la répartition des élèves dans les différents réseaux ou catégories d'établissements doivent être pris avec prudence, en ce qu'elle résulte d'une enquête annuelle à visée budgétaire menée depuis peu par le ministère. 30 % environ des établissements n'ont pu être rattachés à un réseau identifié.

Source : ministère de l'éducation nationale

3. Un phénomène inégalement réparti sur le territoire

Si les établissements privés hors contrat sont présents sur l'ensemble du territoire, ce phénomène se concentre dans les zones urbaines : les académies d'Île-de-France regroupent 34,6 % des élèves hors contrat, dont 16,5 % dans la seule académie de Versailles. Six autres académies urbaines - Lyon, Aix-Marseille, Toulouse, Nice, Grenoble et Bordeaux - comptent 35 % des effectifs d'élèves scolarisés dans le privé hors contrat.

L'écart entre certains départements est éloquent : si le département de la Vendée compte sept écoles privées hors contrat en activité, le département des Yvelines, dont la population n'est que deux fois supérieure, en compte 41.

B. UN SECTEUR QUI CONNAÎT DEPUIS QUELQUES ANNÉES UNE CROISSANCE EXPONENTIELLE CONCENTRÉE, DANS L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE

1. Un secteur qui connaît une croissance exponentielle, concentré dans le premier degré

a) Un secteur en forte expansion...

Les ouvertures d'écoles privées connaissent depuis une décennie une croissance soutenue, qui s'est fortement accélérée depuis 2014.

N.B. seuls les établissements dispensant des formations pré-baccalauréat sont pris en compte.

Source : ministère de l'éducation nationale

Le nombre d'établissements scolaires privés intégralement hors contrat est passé de 803 en 2010 à 1 300 en 2017, soit une croissance de plus de 60 % ^{4 ( * )} . Le nombre d'élèves connaît une augmentation comparable, passant de 58 880 à la rentrée 2012 à 72 590 en 2017 (+ 23 %).

À l'échelle d'une académie comme celle de Versailles, le phénomène est très marqué : 6 589 élèves étaient scolarisés dans des établissements hors contrat à la rentrée 2013 ; quatre ans plus tard, ils étaient 12 464 ^{5 ( * )} .

b) ...concentrée dans le premier degré

Cette augmentation des effectifs concerne exclusivement le premier degré (+ 68 % depuis la rentrée 2012), tandis que les effectifs d'élèves scolarisés dans le second degré pré- et post-baccalauréat tendent à s'effriter (- 14,4 % depuis 2012) ^{6 ( * )} .

Évolution du nombre d'élèves scolarisés dans des classes hors contrat

(2012 - 2017), en milliers

N.B. Seules les formations pré-baccalauréat sont prises en compte.

Source : ministère de l'éducation nationale

L'exemple de l'académie de Versailles est éclairant : si le second degré, général et technique, a connu une hausse substantielle entre 2013 et 2017 (+ 27 %), celle-ci est bien inférieure à celle constatée dans le premier degré, où le nombre d'élèves est passé de 3 534 à la rentrée 2013 à 8 582 en 2017 (+ 243 %).

2. Les causes de cette augmentation

Ce phénomène procède de divers faits sociaux, reflétés par les différentes catégories d'établissements :

- une défiance croissante envers l'éducation nationale et, bien souvent, envers le privé sous contrat perçu comme trop similaire ;

- un engouement pour des pédagogies « nouvelles » (Montessori, Steiner, écoles dites « démocratiques » etc.) perçues comme plus bienveillantes et centrées sur l'enfant, voire remettant en cause le caractère institutionnel de l'éducation ;

- le choix d'une éducation religieuse ;

- la préférence pour une éducation donnant davantage de place aux langues étrangères ou régionales ;

- de manière plus marginale, la recherche d'une réponse à des « besoins éducatifs particuliers » mal pris en compte dans le reste du système éducatif (dyslexiques, « surdoués », etc.).

Le recensement des créations d'écoles privées à la rentrée 2017 effectué par la Fondation pour l'école témoigne de certaines tendances importantes : parmi les écoles créées à la rentrée 2017, un grand nombre se revendiquent de la pédagogie Montessori (28 %) ou des écoles « démocratiques » (23 %) ^{7 ( * )} .

Les données communiquées par le ministère montrent que l'augmentation du nombre d'élèves concerne en particulier les écoles non rattachées à un réseau particulier (+ 24 %), souvent des écoles alternatives laïques, et, parmi les établissements confessionnelles, les écoles musulmanes (+ 28 %, dont + 36 % dans le primaire) et protestantes évangéliques (+ 25 %).

II. UN RÉGIME JURIDIQUE DONT L'INADÉQUATION AUX ENJEUX EST PATENTE

A. LE RÉGIME D'OUVERTURE DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS

1. Un régime hérité de dispositions anciennes

Les dispositions relatives aux établissements privés d'enseignement figurent au titre IV du livre IV du code de l'éducation, dont le chapitre premier porte sur les conditions d'ouverture de ces établissements.

Ces dispositions concilient plusieurs principes juridiques : le droit de créer un établissement d'enseignement et le droit des parents de choisir l'instruction de leur enfant, qui procèdent de la liberté de l'enseignement, laquelle constitue l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ^{8 ( * )} , et le droit de l'enfant à l'instruction, garanti par l'alinéa 13 du Préambule de la Constitution du 29 octobre 1946 et défini à l'article L. 111-1 du code de l'éducation ainsi que par divers instruments juridiques internationaux ^{9 ( * )} .

L'ouverture d'un établissement privé d'enseignement scolaire relève d'un régime déclaratif, dans lequel l'administration a la possibilité de s'opposer à l'ouverture de l'établissement.

Il se décline en trois procédures distinctes selon la nature de l'enseignement dispensé par l'établissement (premier degré, second degré général ou enseignement technique), qui ont été définies respectivement par les lois « Goblet » du 30 octobre 1886, « Falloux » du 15 mars 1850 et « Astier » du 25 juillet 1919 et codifiées à droit constant.

Toutefois, en Alsace et dans le département de la Moselle, un régime d'autorisation préalable instauré par une loi allemande du 12 février 1873 est maintenu en application par l'article L. 481-1 du code de l'éducation. Des régimes différents s'appliquent également dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

2. Un régime largement inopérant

a) La coexistence de trois procédures distinctes, facteur de complexité

La coexistence de ces trois régimes , qui font intervenir, à chaque fois de manière différente, le maire, l'autorité académique, le préfet ainsi que le procureur de la République, participe d'une grande complexité , tant pour les demandeurs que pour les administrations qui les mettent en oeuvre.

De plus, il est exigé dans le premier degré et dans l'enseignement technique une double déclaration auprès, d'une part du maire, et, de l'autre, des services de l'État.

Le contenu des déclarations d'ouverture

Pièces exigées		Premier degré (Art. L. 441-1 et L. 441-2)	Second degré technique (Art. L. 441-10 et L. 441-11)	Second degré général (Art. L. 441-5)
Déclaration auprès du maire		Oui	Oui	Non
Déclaration auprès des services de l'État	Pièces attestant de la capacité du demandeur	« son acte de naissance, ses diplômes, l'extrait de son casier judiciaire, l'indication des lieux où il a résidé et des professions qu'il a exercées pendant les dix années précédentes »	« un acte de naissance, ses diplômes, l'extrait de son casier judiciaire, l'indication des lieux où il a résidé et des professions qu'il a exercées pendant les dix années précédentes »	« Un certificat de stage constatant qu'il a rempli, pendant cinq ans au moins, les fonctions de professeur ou de surveillant dans un établissement d'enseignement du second degré public ou privé (...) ; soit le diplôme du baccalauréat, soit le diplôme de licence, soit un des certificats d'aptitude à l'enseignement secondaire »
	Plan des locaux	Oui	Oui	Oui
	Copie des statuts de l'association	Oui	Oui	Non
	Pièces relatives à l'enseignement	Non	« les programmes et l'horaire de l'enseignement qu'il se propose de donner »	« l'indication de l'objet de l'enseignement »

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

b) Des autorités impuissantes

L'effectivité du contrôle à l'ouverture des projets d'établissements est limitée par la brièveté des délais d'opposition : huit jours pour le maire et un mois pour les services de l'État dans l'enseignement général (deux dans l'enseignement technique). De fait, un grand nombre de déclarations sont faites l'été et souvent le mois d'août, peu propice à un contrôle efficace.

En outre, les services de l'État ne peuvent fonder leur refus sur les motifs tirés de l'hygiène et des bonnes moeurs et, pour le seul enseignement technique, de l'ordre public.

L'insuffisance de ces deux motifs est mise en évidence par l'exemple de l'établissement al-Badr à Toulouse ; fermé en décembre 2016 par le tribunal correctionnel à la suite de quatre inspections. L'opposition des autorités académiques à l'ouverture, dans les mêmes locaux et avec les mêmes enseignants, d'une école et d'un collège ont été annulées par le tribunal administratif de Toulouse ^{10 ( * )} . L'absence de motif d'opposition tiré de l'ordre public a eu pour conséquence l'impossibilité de s'opposer à l'ouverture d'un établissement, alors même que l'enseignement dispensé par son équipe éducative avait été jugé suffisamment attentatoire au droit à l'éducation pour que le tribunal correctionnel prononce sa fermeture quelques semaines auparavant.

Motifs et délais d'opposition selon la nature de l'établissement
et l'autorité compétente

Intervenant dans la procédure	Premier degré (Art. L. 441-1 et L. 441-2)	Second degré technique (Art. L. 441-10 et L. 441-11)	Second degré général (Art. L. 441-7)
Maire délai d'opposition	« les locaux ne sont pas convenables, pour des raisons tirées de l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »		Pas d'opposition possible
	huit jours
Autorité académique	« dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »	« dans l'intérêt de l'ordre public, des bonnes moeurs ou de l'hygiène ou lorsqu'il résulte des programmes de l'enseignement que l'établissement projeté n'a pas le caractère d'un établissement d'enseignement technique »	« dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »
Préfet	Pas d'opposition possible
Procureur de la République	[Requiert de l'autorité académique qu'elle s'oppose] « dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »
délais d'opposition	un mois	deux mois	un mois

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

Curieusement, il est également impossible aux autorités compétentes de fonder leur opposition sur des critères qui permettent d'ores et déjà de demander la fermeture de l'établissement , à l'instar de l'absence de diplôme du directeur, voire ses condamnations pour crime ou délit contraire aux bonnes moeurs. Dans ce cas, les autorités sont mises devant le fait accompli.

c) L'absence d'une sanction rapide et effective en cas de méconnaissance des dispositions

Faute d'opposition, l'établissement ouvre, et, dès lors, seul le juge pénal peut prononcer sa fermeture.

Il n'existe en effet aucune forme de sanction administrative si l'établissement a ouvert en méconnaissance des dispositions légales. Cette méconnaissance ne peut entraîner que des poursuites pénales ; elle est punie de la fermeture de l'établissement et d'une amende de 3 750 euros, somme très modeste au regard des coûts de fonctionnement d'une école.

Compte tenu des délais d'instruction et de jugement, cette situation permet à des établissements de fonctionner pendant plusieurs mois en toute illégalité.

B. LE CONTRÔLE A POSTERIORI DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT

1. Une prise de conscience tardive mais réelle

a) Le contrôle de l'enseignement dispensé relève des services de l'éducation nationale

Si les autorités compétentes pour contrôler les établissements privés à l'ouverture le demeurent à ce titre a posteriori , le contrôle de l'enseignement dispensé relève exclusivement de l'éducation nationale . Il a pour objet de s'assurer du respect des normes minimales de connaissances exigées par l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation et du droit à l'éducation des élèves défini par l'article L. 111-1 du même code. Il ressort de l'article L. 241-4 que ce contrôle a également pour objet de s'assurer que l'enseignement dispensé « n'est pas contraire à la morale, à la Constitution et aux lois ».

La répartition des compétences entre autorités chargées du contrôle

Objet du contrôle	Éducation nationale	Préfet	Procureur	Maire
Titres exigés des directeurs et des maîtres	Compétence partagée
Respect de l'ordre public et des bonnes moeurs
Prévention sanitaire et sociale
Obligation scolaire
Instruction obligatoire
Respect des normes minimales de connaissances	Compétence exclusive	Pas de compétence
Respect du droit à l'éducation des élèves

Source : circulaire du 17 juillet 2015

Les dispositions relatives au contrôle de l'enseignement dispensé par les établissements privés hors contrat figurent à l'article L. 442-2 du code de l'éducation.

Article L. 442-2 du code de l'éducation

Le contrôle de l'État sur les établissements d'enseignement privés qui ne sont pas liés à l'État par contrat se limite aux titres exigés des directeurs et des maîtres, à l'obligation scolaire, à l'instruction obligatoire, au respect de l'ordre public et des bonnes moeurs, à la prévention sanitaire et sociale.

L'autorité de l'État compétente en matière d'éducation peut prescrire chaque année un contrôle des classes hors contrat afin de s'assurer que l'enseignement qui y est dispensé respecte les normes minimales de connaissances requises par l'article L. 131-1-1 et que les élèves de ces classes ont accès au droit à l'éducation tel que celui-ci est défini par l'article L. 111-1.

Ce contrôle a lieu dans l'établissement d'enseignement privé dont relèvent ces classes hors contrat.

Les résultats de ce contrôle sont notifiés au directeur de l'établissement avec l'indication du délai dans lequel il sera mis en demeure de fournir ses explications ou d'améliorer la situation et des sanctions dont il serait l'objet dans le cas contraire.

En cas de refus de sa part d'améliorer la situation et notamment de dispenser, malgré la mise en demeure de l'autorité de l'État compétente en matière d'éducation, un enseignement conforme à l'objet de l'instruction obligatoire, tel que celui-ci est défini par les articles L. 131-1-1 et L. 131-10, l'autorité académique avise le procureur de la République des faits susceptibles de constituer une infraction pénale.

Dans cette hypothèse, les parents des élèves concernés sont mis en demeure d'inscrire leur enfant dans un autre établissement.

À cette fin, le recteur et, par délégation, le directeur académique des services de l'éducation nationale « peut prescrire chaque année un contrôle des classes hors contrat ». Il n'existe toutefois aucune obligation ou restriction quant à la fréquence des contrôles . La circulaire du 17 juillet 2015 rappelle toutefois que « l'absence de contrôle peut engager la responsabilité de l'État » et prescrit donc « que les établissements d'enseignement scolaire privés soient inspectés au moins la première année de leur fonctionnement et, si aucun manquement n'a été constaté, qu'une nouvelle inspection soit conduite la cinquième année » .

Ces directives ne sont pas appliquées , du fait d'une contrainte forte sur la ressource que sont les inspecteurs chargés du contrôle ^{11 ( * )} et, jusqu'à récemment, par manque d'intérêt de l'institution.

b) Une priorité récente de l'institution

Votre rapporteure observe que jusqu'en 2015, le contrôle des établissements hors contrat était loin de constituer une priorité pour les services de l'éducation nationale, au regard notamment du faible nombre d'élèves concernés par rapport aux douze millions d'enfants scolarisés dans le service public de l'éducation.

Sous l'impulsion du ministère, et confrontés à la hausse du nombre des élèves scolarisés dans des établissements hors contrat ainsi qu'à la diversification du type de ces établissements, les services académiques ont entrepris un renforcement et une professionnalisation des contrôles. Ils ont été aidés en cela par la publication d'une circulaire faisant l'état du droit sur le sujet ainsi que d'un vade-mecum consacré au contrôle de ces établissements ^{12 ( * )} .

Nombre de contrôles d'établissements privés hors contrat réalisés et proportion des établissements privés contrôlés dans leur première année de fonctionnement

	2013-2014	2014-2015	2015-2016	2016-2017	2017-2018 (p)
Nombre de contrôles réalisés ^13 ( * )	174	190	188	265	358*
Proportion d'établissements contrôlés dans leur première année	NC	NC	50,5 %	48,8 %	73,2 %*

* Les données pour l'année scolaire 2017-2018 incluent les contrôles programmés jusqu'en juillet 2018.

Source : ministère de l'éducation nationale

Le nombre de contrôles réalisés ne s'est véritablement accru qu'à partir de 2016. En revanche, l'objectif d'un contrôle systématique des établissements privés pendant leur première année de fonctionnement n'est pas atteint . Le contrôle après cinq années d'exercice ne concerne qu'un quart environ des établissements (26 % en 2016-2017).

Votre rapporteure souligne toutefois la grande diversité des situations : si l'inspection académique de Vendée n'a aucune difficulté à contrôler chaque année les sept écoles hors contrat du département, la tâche est beaucoup plus ardue dans les territoires où cette présence est plus dense. Certaines académies ont même pris conscience de l'existence d'un stock d'établissements privés hors contrat n'ayant jamais fait l'objet d'un contrôle, ou du moins dont aucune trace n'a pu être retrouvée.

Ainsi, dans l'académie de Versailles, ce sont pas moins de 97 établissements, soit la moitié environ des établissements hors contrat de l'académie, dont les dossiers administratifs, début 2018, ne comportaient aucun contre-rendu de contrôle ; l'académie s'est ainsi engagée dans une politique déterminée de résorption de ce stock d'établissements à l'horizon de la fin de l'été 2018.

c) La nécessaire professionnalisation du contrôle

Il n'existe pas de corps dédié au contrôle des établissements privés hors contrat. Pour les inspecteurs pédagogiques qui en sont chargés, il s'agit d'une tâche secondaire au regard de leur mission principale, à savoir participer à l'encadrement des enseignants rémunérés par l'État, les conseiller et les évaluer.

Comme l'indique le ministère, « certains inspecteurs rencontrent des difficultés pour concilier leur pratique professionnelle courante avec les conséquences de la plus grande liberté de l'enseignement dans les établissements hors contrat » ^{14 ( * )} .

L'inspection d'un établissement scolaire hors contrat est par essence très différente d'une inspection pédagogique ordinaire. En premier lieu, les programmes ne sont pas opposables à l'établissement : si ce dernier doit faire en sorte que ses élèves aient acquis le socle commun de connaissances, de compétences et de culture à l'âge de seize ans, le rythme et les méthodes de cette acquisition progressive sont bien laissés à l'appréciation de l'établissement. Il en va de même des références philosophiques et religieuses, les exigences de laïcité et la neutralité du service public ne s'imposant pas à ces établissements. Le vade-mecum élaboré en 2016 à l'intention des inspecteurs vise à répondre à cet enjeu.

Votre rapporteure observe une professionnalisation du contrôle, particulièrement dans les académies les plus concernées ; elle prend notamment la forme de la création d'inspecteurs référents, formés à cet effet et chargés de la formalisation de la procédure, par l'établissement de fiches et de protocoles spécifiques, de la coordination des contrôles et de la formation de leurs collègues.

2. Des dispositions insuffisamment opérationnelles

a) Des dérives minoritaires mais réelles

Le ministère souligne que « dans leur immense majorité, les établissements scolaires privés hors contrat opèrent dans un environnement concurrentiel qui leur impose d'offrir, en toute transparence, une pédagogie de qualité ». Les manquements ou insuffisances constatés à l'occasion des contrôles , s'ils demeurent largement minoritaires , ne sont toutefois pas insignifiants : près d'un quart des contrôles réalisés en 2016-2017 ont relevé des manquements. Ce taux pourrait même croître en 2017-2018 si l'on considère qu'un tiers environ des contrôles prévus avaient été effectivement réalisés à la date de la réponse du ministère.

Nombre d'établissements dans lesquels des manquements ont été relevés

	2015-2016	2016-2017		2017-2018 (p)
Nombre de contrôles réalisés *			188		265		358
Etablissements dans lesquels dont manquements ont été relevés Part des contrôles effectués ayant relevé des manquements dont ayant donné lieu à des suites			28 14,8 % 64,3 %		63 23,8 % 74,6 %		38 10,6 % 57,9 %

* Les données pour l'année scolaire 2017-2018 incluent les contrôles programmés jusqu'en juillet 2018. La baisse du taux d'établissements dans lesquels des manquements ont été relevés, comme celui des inspections ayant donné lieu à des suites ne doit donc pas être prise en compte.

Source : ministère de l'éducation nationale

Il ressort des auditions et de la lecture de rapports d'inspection que la notion de manquements recouvre une grande diversité de situations :

- l'opposition frontale de l'enseignement aux valeurs de la République n'est relevée que dans de très rares cas ;

- toutefois, l'occultation de certains pans du savoir ou un enseignement tendancieux ou partial, particulièrement en histoire-géographie, en arts et en sciences, sont parfois constatés ;

- dans certaines écoles, les contrôles constatent une absence totale de preuves d'enseignements scolaires, qui met en question le caractère scolaire de ces établissements ^{15 ( * )} ;

- le recours à des méthodes pédagogiques excluant tout esprit critique ou réflexion personnelle ;

- l'absence de développement de certaines compétences, en particulier s'agissant de l'expérimentation scientifique ou de la maîtrise des outils numériques.

b) Un dispositif juridique insuffisamment clair et opérationnel

Il procède de la liberté de l'enseignement que seul le juge pénal peut décider la fermeture de l'établissement s'il contrevient au droit des enfants à l'éducation.

La procédure prévue aux articles L. 442-2 du code de l'éducation et 227-17-1 du code pénal est très complexe et formaliste, et au demeurant peu familière des services académiques. C'est uniquement si le chef d'établissement persiste, après mise en demeure, à contrevenir au droit des enfants à l'éducation que le procureur de la République peut être saisi de cet éventuel délit et décider, s'il y a lieu, d'en saisir le tribunal correctionnel. L'article L. 442-2 précise que « dans cette hypothèse, les parents des élèves concernés sont mis en demeure d'inscrire leur enfant dans un autre établissement ».

La complexité du recours à cette procédure est accrue par les ambigüités de sa rédaction : l'emploi du futur au troisième alinéa (« les résultats de ce contrôle sont notifiés au directeur de l'établissement avec l'indication du délai dans lequel il sera mis en demeure ») conduit certains procureurs à considérer que la mise en demeure de conformer l'enseignement dispensé au droit des enfants à l'éducation ne peut intervenir qu'après un second contrôle défavorable.

De plus, s'agissant de la mise en demeure des parents de scolariser ailleurs leurs enfants, les mots « dans cette hypothèse » entretiennent une incertitude sur le moment à partir duquel l'autorité académique peut y avoir recours - lorsqu'elle a avisé le procureur de la République ou quand ce dernier engage des poursuites.

C. LES CONDITIONS D'EXERCICE DES DIRECTEURS ET ENSEIGNANTS : DES EXIGENCES DISPARATES ET INCOHÉRENTES

Les dispositions spécifiques aux personnels enseignants des établissements privés - y compris ceux ayant conclu avec l'État un contrat simple ou d'association - sont définies au sein du chapitre IV du titre premier du livre neuvième du code de l'éducation (articles L. 914-1 et suivants).

Au sein de ce chapitre, les articles L. 914-3 à L. 914-5, complétés par le décret du 9 janvier 1934 ^{16 ( * )} , prévoient les conditions d'âge, de nationalité et de qualification professionnelle qui s'imposent aux directeurs et enseignants, respectivement du premier degré et de l'enseignement technique. Les conditions s'appliquant aux directeurs des établissements privés du second degré général sont définies aux articles L. 441-5, L. 441-6 et L. 441-8 du code de l'éducation.

Comme le montre le tableau ci-dessous, les conditions pour diriger et enseigner sont très diverses selon le niveau d'enseignement et, de manière contre-intuitive, sont beaucoup plus strictes pour le second degré et, en particulier l'enseignement technique, que pour l'enseignement primaire.

Votre rapporteure souligne plusieurs faits marquants :

- l'absence d'expérience professionnelle requise pour diriger une école privée ;

- lorsqu'une expérience est requise pour diriger un établissement, seules les fonctions d'enseignant et de surveillant sont prises en compte, non les fonctions de direction et d'éducation (conseiller principal d'éducation ou préfet des études) ;

- la faiblesse des exigences pour les enseignants du premier degré et surtout pour ceux du second degré, pour lesquels n'est prévue aucune condition d'âge, de nationalité et de capacité ^{17 ( * )} ;

- les conditions d'exercice dans les établissements privés d'enseignement technique sont quant à elles excessivement strictes ^{18 ( * )} ; le décret du 9 janvier 1934 permet un contrôle préalable des enseignants qui, de ce qu'a pu constater votre rapporteur, n'est que très peu mis en oeuvre et auquel est reproché une mobilisation de moyens administratifs sans rapport avec son intérêt réel.

SIMPLIFIER, MIEUX ENCADRER LE RÉGIME D'OUVERTURE ET DE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT

I. SIMPLIFIER ET MIEUX ENCADRER L'OUVERTURE DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS

A. LA PROPOSITION DE LOI INITIALE

L'article premier de la proposition de loi procède à la fusion des trois régimes existants afin de créer un régime d'ouverture unique pour tous les établissements privés , quel que soit le niveau d'enseignement. À cette fin, il substitue aux treize articles en vigueur du chapitre concerné trois nouveaux articles numérotés L. 441-1 à L. 441-3.

Le dispositif proposé harmonise et allonge les délais d'opposition, qui sont portés à deux mois pour le maire et à trois pour les services de l'État.

Il unifie les motifs d'opposition et en ajoute de nouveaux : le respect des exigences de sécurité et d'accessibilité pour le maire et, pour les services de l'État, le non-respect des conditions de titres et de moralité du chef d'établissement et des enseignants.

Motifs et délais d'opposition selon la nature de l'enseignement
et la qualité de l'intervenant - la proposition de loi initiale

Intervenant dans la procédure	Tout type d'établissement d'enseignement privé
Maire délai d'opposition	« des bonnes moeurs, de l'hygiène , [ des exigences de sécurité et d'accessibilité ] »
	deux mois
Autorité académique Préfet Procureur de la République délai d'opposition	« dans l'intérêt de l'ordre public, des bonnes moeurs, de l'hygiène , [ si les conditions de titres et de moralité du chef d'établissement ou des enseignants ne sont pas remplies ] ou s'il résulte des programmes de l'enseignement que le projet de l'établissement ne correspond pas à l'enseignement qu'il prévoit de dispenser ou que l'établissement projeté n'a pas le caractère d'un établissement scolaire . »
	trois mois

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

Enfin, les sanctions en cas de méconnaissance des dispositions du présent chapitre sont renforcées : outre la fermeture de l'établissement, le montant de l'amende est porté de 3 750 à 15 000 euros. De plus, les services académiques peuvent, lorsque l'autorité académique a avisé le procureur de la République de faits susceptibles de constituer le délit d'ouverture d'un établissement alors que la procédure n'a pas été respectée ou que les conditions ne sont pas remplies, mettre en demeure les parents d'élèves de scolariser leurs enfants dans un autre établissement.

B. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEURE

1. Simplifier la procédure par l'instauration d'un guichet unique

Dans un souci de simplification, qui profite à la fois au citoyen comme à l'administration, votre rapporteure propose l'instauration d'un guichet unique pour la remise des déclarations.

La déclaration auprès du maire serait ainsi supprimée et remplacée par une déclaration unique auprès des services compétents de l'éducation nationale, chargés à leur tour de remettre la déclaration aux autres intervenants - maire, préfet et procureur.

La définition du contenu de la déclaration et des modalités de son instruction serait renvoyée à un décret en Conseil d'État.

2. Distinguer la personne souhaitant ouvrir l'établissement de son directeur

Le droit en vigueur exige de manière implicite que la personne souhaitant ouvrir l'établissement soit son directeur.

Votre rapporteure considère que cette situation n'est pas conforme au caractère individuel de la liberté de l'enseignement. Elle propose à cet effet d'opérer une distinction claire entre la personne souhaitant ouvrir l'établissement , soumise uniquement à des conditions de moralité et de nationalité, et son directeur , auquel s'appliqueraient les exigences d'expérience et de capacité.

3. Unifier et rénover les motifs d'opposition

Votre rapporteure propose les évolutions suivantes :

- la suppression de la référence à la sécurité et à l'accessibilité des locaux, qui entrait en concurrence avec la procédure d'autorisation d'ouverture des établissements recevant du public (ERP) ^{19 ( * )} ;

- la substitution de la protection de l'enfance et de la jeunesse, notion juridique plus actuelle et mieux définie, aux bonnes moeurs et à l'hygiène ;

- la suppression du contrôle a priori des titres des enseignants, peu réaliste compte tenu des contraintes de recrutement des établissements.

Motifs et délais d'opposition selon la nature de l'établissement et la qualité de l'intervenant - la proposition de votre rapporteure

Intervenants dans la procédure	Tout type d'établissement d'enseignement privé
Maire Autorité académique Préfet Procureur de la République délai d'opposition	1° Dans l'intérêt de l'ordre public ou de la protection de l'enfance et de la jeunesse ; 2° Si la personne qui ouvre l'établissement ne remplit pas les conditions prévues au I du présent article ; 3° Si la personne qui dirigera l'établissement ne remplit pas les conditions prévues à l'article L. 914-3 ; 4° S'il ressort du projet de l'établissement que celui-ci n'a pas le caractère d'un établissement scolaire ou, le cas échéant, technique.
	trois mois

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

4. Permettre l'information en cas de changement du directeur ou du représentant légal

Certains services académiques constatent le recours de certains établissements à des prête-noms pour permettre leur ouverture. Afin de sécuriser le dispositif, votre rapporteure propose d'imposer l'information des services académiques du changement d'identité du représentant légal de l'établissement ou de son directeur.

À défaut, les conditions qui ont présidé à la décision de ne pas s'opposer à l'ouverture de l'établissement pourraient être modifiées, éventuellement dès l'ouverture, sans que l'administration n'en soit informée.

Votre rapporteure propose de permettre à l'administration de s'opposer à la nomination du nouveau directeur dans un délai réduit - un mois - s'il apparaît que ce dernier ne satisfait pas aux exigences.

II. RENFORCER LE CONTRÔLE DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT

A. LA PROPOSITION DE LOI INITIALE

Le 1° de l'article 2 de la proposition fixe le principe d'un contrôle annuel de chaque établissement ou classe hors contrat.

Son 2° prévoit que les services de l'éducation nationale devront prévenir le préfet et le procureur de la République « s'il apparaît que l'enseignement dispensé est contraire à la moralité ou aux lois ou que des activités menées au sein de l'établissement sont de nature à troubler l'ordre public ».

B. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEURE

1. Rendre obligatoire le contrôle des établissements privés lors de la première année de fonctionnement

Compte tenu des moyens somme toute limités dont disposent les services académiques pour le contrôle des établissements privés hors contrat, votre rapporteure estime que prévoir un contrôle annuel de chaque classe hors contrat ne semble pas réaliste.

Lorsqu'il est possible, un contrôle annuel est effectué ; c'est le cas dans les départements comptant un petit nombre d'établissements : ainsi, en Vendée, l'ensemble des écoles hors contrat sont contrôlées chaque année. En revanche, dans d'autres départements et particulièrement ceux qui sont le plus concernés par le phénomène, cet objectif semble hors de portée. Le ministère estime qu'il conviendrait de multiplier par cinq les moyens consacrés au contrôle, ce qui semble peu réaliste dans la conjoncture actuelle.

M. Daniel Filâtre, recteur de l'académie de Versailles, rappelait à votre rapporteure qu'outre les contrôles à l'ouverture des établissements, le potentiel de contrôle est également consommé par les demandes de conclusion d'un contrat avec l'État et par les signalements. Outre la dispersion des moyens qu'engendrerait cette disposition, il pointait également le risque d'une dégénérescence des contrôles, qui dans le second degré mobilisent parfois pendant une demi-journée une demi-douzaine d'inspecteurs au moins, en de simples visites, qui seraient loin d'offrir les mêmes garanties.

Votre rapporteure propose en conséquence l'instauration d'un contrôle obligatoire la première année de fonctionnement de chaque établissement privé .

2. Prévoir une déclaration annuelle des noms et titres des enseignants

Certains responsables académiques soulèvent la difficulté à obtenir, pour les établissements du premier degré et du second degré général, ces éléments sans se rendre sur place. Entre deux contrôles, espacés de plusieurs années, les services académiques sont tenus dans l'ignorance des personnels placés auprès des élèves.

Votre rapporteure propose ainsi que l'article L. 442-2 prévoie un contrôle annuel sur pièces des noms et titres des enseignants des établissements privés hors contrat. Cette disposition permettrait de procéder aux vérifications de moralité nécessaires, qui sont déjà réalisées de manière systématiques pour les enseignants du privé sous contrat et de l'enseignement public.

3. Clarifier la procédure de sanction en cas de manquements répétés

L'obligation d'information du préfet et du procureur de la République prévue par le 2° de l'article 2 dans sa rédaction initiale faisant doublon avec les dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale, votre rapporteure propose de la supprimer.

En revanche, la rédaction proposée par votre rapporteure procède à divers modifications d'ordre rédactionnel visant à lever les ambiguïtés sur la procédure de sanction en cas de manquements répétés (cf. supra ).

III. HARMONISER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES DIRECTEURS ET ENSEIGNANTS DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ

A. LA PROPOSITION DE LOI INITIALE

L'article 3 de la proposition initiale procède à deux modifications :

- son 1° étend à l'ensemble des enseignants du second degré les conditions d'âge, de nationalité et de qualification professionnelle qui n'existaient jusqu'alors que pour leurs homologues du second degré technique ;

- par coordination avec l'abrogation des articles L. 441-5 et L. 441-6 dans l'article premier, son 2° transcrit au sein de l'article L. 914-5 les dispositions relatives aux certificats de stage exigés des directeurs des établissements d'enseignement privés du second degré.

B. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEURE

Afin de mener à son terme l'entreprise de simplification et d'harmonisation que porte la proposition de loi, votre rapporteure propose une réécriture ambitieuse des dispositions législatives relatives aux conditions d'exercice des directeurs et enseignants de l'enseignement privé . L'unification des dispositions relatives aux conditions d'exercice est une demande forte des principaux acteurs du secteur, dont les établissements regroupent souvent plusieurs niveaux d'enseignement ; la diversité des conditions d'exercice et leur incohérence (cf. supra ) compliquent ainsi la gestion de leur personnel.

Votre rapporteure propose par conséquent que les conditions d'âge et de diplôme des enseignants soient fixées par un décret en Conseil d'État. Ce renvoi au pouvoir réglementaire est encadré : ces exigences ne peuvent être supérieures à celles existant pour les contractuels de l'éducation nationale, soit une licence pour le premier et le second degré général et, pour l'enseignement technologique et professionnel, des exigences liées à la pratique et aux connaissances professionnelles. En somme, la principale évolution concerne le second degré général, pour lequel il n'existe aujourd'hui aucune condition pour enseigner.

S'agissant des directeurs , votre rapporteure propose qu'outre les conditions d'âge et de diplôme des enseignants, leur soit exigée une expérience de cinq ans au moins dans les fonctions de direction, d'enseignement ou de surveillance dans un établissement scolaire public ou privé. Cette condition, qui existe déjà dans le second degré général et technique, ne constituerait véritablement une nouveauté que pour le premier degré. L'expérience montre que la grande majorité des écoles hors contrat sont à même de remplir cette condition ; beaucoup comptent au moins une personne ayant une expérience de l'enseignement dans le public ou le privé.

Afin d'accorder une certaine souplesse à ce système, le recteur pourra accorder des dérogations aux conditions d'âge, de diplôme et d'expérience. Il est également précisé que ces conditions ne vaudront que pour l'avenir.

*

* *

Réunie le mercredi 7 février 2018, la commission n'a pas adopté de texte sur la proposition de loi.

En conséquence, et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi déposé sur le Bureau du Sénat .

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 7 FÉVRIER 2018

____________

Mme Annick Billon, rapporteure . - Lorsque j'ai accepté d'être rapporteure de cette proposition de loi, je ne prévoyais pas qu'elle déchaînerait de telles passions. Beaucoup d'entre vous ont subi un déferlement de mails passionnés, parfois mensongers, affirmant notamment que la volonté sous-jacente à la proposition de loi était de tuer l'école libre. Si certains nourrissent des inquiétudes à ce sujet, je les rassure : ce ne sont pas deux sénatrices d'Ille-et-Vilaine et de Vendée qui souhaitent empêcher l'ouverture ou le maintien d'écoles privées !

La proposition de loi reprend mot pour mot un amendement que le Sénat avait adopté à l'article 39 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, à l'initiative de la commission spéciale dont plusieurs d'entre nous faisaient partie. Il s'agissait d'une réponse au Gouvernement, qui tentait d'imposer un régime d'autorisation préalable pour l'ouverture des écoles privées. L'amendement démontrait qu'il était possible de conserver un régime déclaratif tout en l'actualisant et le sécurisant. Le Conseil constitutionnel censura l'article 39, adopté dans la rédaction du Gouvernement, pour des raisons de forme. Cette décision, certes respectueuse des libertés publiques, ne résolvait pas le problème que pose le régime actuel, dépassé, incohérent et dangereux.

Il se décline en trois procédures distinctes, en fonction de la nature de l'enseignement dispensé par l'établissement - premier degré, second degré général ou enseignement technique. Ces procédures ont été définies respectivement par les lois Goblet du 30 octobre 1886, Falloux du 15 mars 1850 et Astier du 25 juillet 1919. Elles font intervenir, à chaque fois de manière différente, le maire, l'autorité académique, le préfet et le procureur de la République. Elles fixent des délais extrêmement brefs au maire et aux services de l'État - respectivement huit jours et un mois, pour des décisions à prendre souvent en période estivale - et ces derniers ne peuvent s'opposer à l'ouverture de l'établissement que pour des motifs liés aux bonnes moeurs et à l'hygiène ; pour l'enseignement technique, sont pris en compte l'ordre public et la nature de l'enseignement dispensé. Curieusement, il est impossible de s'opposer à une ouverture sur les critères de fermeture de l'établissement, comme l'absence de diplôme du directeur ou sa condamnation pour crime ou délit contraire à la moralité.

Les possibilités d'action après l'ouverture de l'école sont également minces, ce qui place les élus et les services de l'État devant le fait accompli. Une école ayant ouvert en méconnaissance des obligations légales ne peut être fermée que par le juge judiciaire, ce qui implique des délais assez longs.

Le caractère obsolète de ces dispositions a été mis en lumière à la faveur de l'engouement nouveau pour les écoles hors contrat. Je n'émets aucun jugement de valeur sur ce phénomène, dont les causes sont multiples : individualisme croissant, défiance vis-à-vis de l'école publique voire du privé sous contrat, choix d'une éducation religieuse, préférence pour des pédagogies alternatives... La fréquentation des écoles hors contrat s'accroît vivement, surtout dans le premier degré : le nombre d'écoles et d'élèves y a plus que doublé entre 2011 et 2017.

Mais face à des phénomènes de radicalisation religieuse, de sectarisme, d'amateurisme ou d'insuffisance pédagogique, l'inadéquation et la dangerosité des dispositions actuelles sont patentes. L'école al-Badr de Toulouse, légalement ouverte, a été fermée par une décision du tribunal correctionnel en décembre 2016 après quatre contrôles des services de l'éducation nationale et presque deux ans de procédure. Mais lorsque la même équipe pédagogique dépose à l'été 2017 une déclaration d'ouverture - dans les mêmes locaux - l'opposition du recteur est jugée illégale car fondée uniquement sur les bonnes moeurs, et annulée ! Les enfants sont en danger et nous ne saurions, par notre inaction, être complices de cette situation.

Il faut concilier plusieurs principes juridiques : le droit de créer un établissement d'enseignement et le droit des parents de choisir l'instruction de leur enfant, qui participent de la liberté de l'enseignement, laquelle constitue l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ; le droit de l'enfant à l'instruction, défini à l'article L. 111-1 du code de l'éducation et par divers engagements internationaux - dont la Déclaration universelle des droits de l'homme. Un équilibre doit aussi être trouvé entre protection des enfants et facilité d'ouverture d'une école : mettre la marche trop haut risquerait de reporter une partie des projets d'école vers l'instruction à domicile et les écoles clandestines.

C'est cet équilibre auquel parvient la proposition de loi de Françoise Gatel, dont plusieurs d'entre nous, appartenant à des groupes différents, sont signataires, ainsi que les présidents de la commission des lois et de la commission des affaires sociales.

Son article premier simplifie le droit existant pour l'ouverture des établissements. Il unifie les trois régimes d'ouverture et les encadre mieux en allongeant les délais d'examen et en ménageant la possibilité de s'opposer à l'ouverture d'une école pour des motifs qui justifieraient sa fermeture. L'autre priorité de la proposition de loi est le renforcement du contrôle a posteriori . Il y a en effet des limites au contrôle sur pièces au moment de l'ouverture : l'enseignement dispensé ne peut s'apprécier que lorsque l'école fonctionne. Les deux phases du contrôle, à l'ouverture et après, sont complémentaires. Malgré un sursaut des services de l'État après 2015, les vérifications sont encore lacunaires et, lorsque des manquements sont constatés, les procédures sont insuffisamment claires et opérationnelles. L'article 2 les clarifie et les renforce.

Enfin, dans le même esprit de simplification, qui bénéficiera aux porteurs de projets comme aux élus et aux services de l'État, la proposition de loi harmonise les conditions d'exercice des directeurs et enseignants des établissements privés, qui diffèrent fortement entre le premier, le second degré et l'enseignement technique. Là encore, le droit en vigueur est curieusement beaucoup plus contraignant pour les établissements techniques que pour l'enseignement général et particulièrement le primaire, alors que c'est à ces stades que la conscience des enfants est la plus fragile.

À l'article premier, l'amendement que je vous soumets - avec l'accord de Mme Gatel - simplifie encore les procédures. À la place des deux déclarations existantes, une seule sera effectuée auprès des services académiques, qui joueront un rôle de guichet unique. Les délais d'opposition sont unifiés à trois mois pour tous les acteurs, y compris le maire, et les motifs d'opposition sont rénovés : ordre public ; protection de l'enfance et de la jeunesse - qui remplace l'hygiène et les bonnes moeurs ; méconnaissance des conditions d'exercice du demandeur et du directeur, qui sont désormais clairement distingués - ce qui va dans le sens d'un plus grand respect de la liberté de créer une école ; méconnaissance du caractère scolaire ou technique de l'établissement projeté. Enfin, parce qu'il s'agit de la solution offrant la plus grande sécurité juridique, les modalités de constitution du dossier sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Je vous propose également une nouvelle rédaction de l'article 2, qui porte sur le contrôle de l'enseignement dispensé par les établissements hors contrat. Dans sa version initiale, la proposition de loi prévoyait un contrôle annuel de l'ensemble des classes hors contrat. Cette solution paraissait intéressante mais n'est pas réaliste, compte tenu des moyens disponibles, qu'elle aboutirait à disperser. En revanche, je vous propose de prévoir un contrôle obligatoire lors de la première année d'exercice, qui semble le minimum. Malheureusement, cela n'est pas encore le cas : 73 % seulement des écoles ayant ouvert à la rentrée 2017 seront contrôlées d'ici fin juin. Afin de contrôler la moralité des enseignants selon les mêmes modalités que leurs homologues du public et du privé sous contrat, je propose d'introduire une déclaration annuelle, à chaque rentrée, des noms et titres des enseignants. Le reste de mon amendement consiste en des modifications d'ordre rédactionnel qui clarifieront la procédure.

À l'article 3, j'ai entrepris une unification ambitieuse des conditions d'exercice des directeurs et des enseignants, tous niveaux confondus. Il s'agissait d'une demande forte des établissements privés, qui accueillent souvent des élèves de la maternelle à la terminale, voire au-delà, et sont gênés par la diversité des conditions prévues dans le droit en vigueur.

Enfin, je vous propose un article additionnel qui réalise diverses coordinations dans les codes pénal, des impôts, du travail et de l'éducation.

Voilà dans quel état d'esprit j'ai travaillé. J'ai entendu l'ensemble des parties prenantes et rencontré les services de différentes académies. Ce que je vous présente est le fruit d'un travail de compromis, qui vise à instituer un régime le plus simple et le plus efficace possible, tant du point de vue des citoyens que des élus et de l'État. Cette proposition de loi répond à un véritable problème, que nous ne pouvons pas ignorer, et qui, faute d'une action déterminée, ira en s'amplifiant.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Merci pour cet exposé très clair, sur un sujet sensible qui ne peut laisser indifférents les élus locaux que nous sommes ou avons été.

M. Jacques-Bernard Magner . - Notre rapporteure, et je l'en remercie, a conduit un travail de grande qualité, sur un sujet aussi sensible que complexe à traiter, soumis à des influences opposées parfois virulentes. Lors de l'examen de la loi égalité et citoyenneté, nous en avions déjà discuté âprement : à l'article 39, où le Gouvernement d'alors souhaitait imposer un régime d'autorisation pour l'ouverture d'un établissement hors contrat, nous avions finalement adopté un amendement de compromis à l'initiative de notre commission spéciale. L'Assemblée nationale préféra rétablir son texte initial, qui fut censuré par le Conseil constitutionnel pour des raisons de forme, non de fond.

Vous avez dressé un effrayant état de lieux. Or, la présente proposition de loi me semble manquer d'ambition. L'introduction d'une procédure d'autorisation, à laquelle le groupe socialiste et républicain est attaché, représenterait une garantie bien supérieure à celle de la déclaration, quand bien même celle-ci serait assortie de contrôles plus systématiques, promesse dont on peut douter de l'effectivité compte tenu de la croissance du nombre d'établissements hors contrat.

Que l'on ne se méprenne pas : nous n'avons aucune opposition de principe à l'encontre de l'enseignement confessionnel, qui d'ailleurs s'inscrit majoritairement dans le cadre contractuel. Nous sommes en revanche inquiets du développement des écoles hors contrat, qui prolifèrent sous le régime peu regardant de la déclaration. Nous vous proposerons donc un amendement visant, à l'article 1 ^er , à établir, pour l'ouverture de ces écoles, un régime d'autorisation. Les articles 2 et 3, d'ordre technique et administratif, n'appellent de notre part aucune remarque.

Mme Françoise Laborde . - Je remercie Mme Billon pour sa présentation étayée et fort intéressante. Jacques-Bernard Magner a parfaitement résumé l'historique de notre débat, ainsi que les raisons formelles de la censure du Conseil constitutionnel. Le groupe RDSE partage ses remarques et la préférence qu'il a exprimée en faveur d'un régime d'autorisation. Sous réserve de la prise en compte de nos propositions communes en ce sens, il votera en faveur de la proposition de loi.

Vous avez mentionné, madame la rapporteure, l'existence de « phénomènes de radicalisation religieuse, de sectarisme, d'amateurisme ou d'insuffisance pédagogique » dans les établissements hors contrat. Confrontés à de telles dérives, nous devons prioritairement défendre l'école publique, voire l'école privée sous contrat, et prêter la plus grande attention à l'enseignement hors contrat. Vous avez également indiqué que 73 % des établissements hors contrat ouverts à la rentrée de septembre 2017 auront fait l'objet d'un contrôle durant l'année scolaire. Pourriez-vous nous en préciser le nombre ?

M. Jean-Claude Carle . - J'observe, parmi vos propositions, trois avancées utiles, sur un sujet qui déchaîne les passions : l'allongement et l'harmonisation des délais d'opposition et l'unification des régimes entre enseignement primaire, secondaire et technologique, l'installation d'un guichet unique pour simplifier la procédure de déclaration et l'obligation d'un contrôle a posteriori dans l'année suivant l'ouverture d'un établissement. Je partage votre opinion : il ne serait nullement réaliste d'imposer un contrôle annuel, compte tenu des effectifs limités de l'inspection. Il me semblerait toutefois utile, afin de lutter plus efficacement contre les phénomènes de radicalisation, de préciser que ces contrôles sont réalisés en coopération avec les services du ministère de l'intérieur. Je suis en revanche plus que circonspect sur votre choix de renvoyer à un décret en Conseil d'État la définition des modalités de constitution des dossiers de déclaration, qui, relevant du principe fondamental de liberté de l'enseignement, devrait être confiée au législateur. Je vous proposerai un amendement en ce sens.

M. Antoine Karam . - Le groupe La République en Marche votera la proposition de loi, texte de clarification aussi nécessaire que courageux. Sans être hostile à l'enseignement privé hors contrat ni manifester la volonté d'imposer une maîtrise pointilleuse de la pédagogie, j'estime indispensable de mieux contrôler ces établissements, afin de mettre un frein aux dérives.

Mme Colette Mélot . - Le sujet de l'enseignement hors contrat préoccupe de nombreuses communes, notamment en Île-de-France. Dans l'intérêt des familles et des enfants, l'administration doit se montrer plus sévère en cas de risque ou de dérive avérée, sur la base de critères de jugement précisément définis. Favorable à la simplification et à l'encadrement des ouvertures d'établissements hors contrat, le groupe Les Indépendants - République et Territoires soutient la proposition de loi, en restant néanmoins vigilant quant aux modifications qui y seraient apportées par voie d'amendements.

M. Pierre Ouzoulias . - Je salue votre courage politique, il n'est pas simple d'intervenir en cette matière... Je partage nombre d'analyses exposées par nos collègues et, en particulier, la conviction de ceux qui, s'agissant de la création de nouveaux établissements, préfèrent au régime déclaratif une procédure d'autorisation. Le Gouvernement veut légiférer contre la propagation de fausses nouvelles. Pourquoi dès lors ne se donne-t-il pas les moyens d'intervenir efficacement contre ceux qui, dans certaines écoles, en abreuvent nos enfants ?

M. Laurent Lafon . - Le vide juridique actuel a placé de nombreuses collectivités territoriales dans une situation inconfortable. Le texte a bien évolué et la proposition de loi apporte des réponses équilibrées : le groupe UC la soutient pleinement.

Mme Samia Ghali . - L'essor de l'enseignement hors contrat représente une réalité extrêmement problématique à laquelle, en tant que maire d'arrondissement, j'ai été confrontée sans toujours disposer des outils pour y faire face. Je partage l'analyse de mon collègue Jacques-Bernard Magner ; j'y ajouterai une remarque sur le danger que représentent certains établissements, compte tenu de la faiblesse des enseignements dispensés, pour la scolarité des élèves. Veillons à l'effectivité du droit de tout enfant à l'instruction !

M. Bruno Retailleau . - Les établissements scolaires se partagent, en France, en trois ordres : l'école publique, l'école privée sous contrat et l'école privée hors contrat. Les deux premières ont réussi la massification de l'éducation, au prix, logique, de l'abandon de la prise en charge de besoins très spécifiques à certains élèves. Les écoles hors contrat interviennent dans ce cadre et leur action, complémentaire, m'apparaît nécessaire à bien des endroits. Je pense notamment aux établissements Espérance banlieue dans nos quartiers défavorisés. L'enjeu est donc de préserver leur liberté et de lutter contre les dérives sectaires.

La liberté de l'enseignement est une liberté constitutionnelle, indissociable de la liberté, elle-même constitutionnelle, d'association. Il convient, en conséquence, de proportionner les mesures d'encadrement prévues par la proposition de loi pour ménager un équilibre entre l'impératif d'ordre public et la préservation de ces libertés. Les amendements que nous nous présenterons n'ont pas d'autre objectif. Fidèles à notre position lors du débat sur l'article 39 de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, nous demeurons très défavorables au régime d'autorisation, qui nous semble par trop peser sur la liberté de l'enseignement. Nous ne nous sentons pas liés par la rédaction de compromis proposée par Mme Gatel et adoptée par le Sénat à l'époque : il s'agissait de contourner agilement la proposition du gouvernement d'alors, non de fonder solidement une doctrine sénatoriale sur le sujet. Nous savions, du reste, que l'Assemblée nationale rétablirait sa rédaction initiale, censurée finalement par le juge constitutionnel. Le Conseil constitutionnel ne s'est pas contenté d'une censure formelle : il a estimé que le législateur ne pouvait se délester de sa compétence s'agissant d'une liberté fondamentale. Prenons garde à une nouvelle censure en confiant à un décret en Conseil d'État le soin de préciser des dispositions qui relèvent du législateur. Nous présenterons un amendement sur ce point. Soyons également attentifs au message que nous envoyons quand, pour la première fois depuis la signature des accords Lang-Cloupet en 1992, la loi de finances a acté un gel budgétaire des postes d'enseignants dans les écoles privées sous contrat.

Je partage, madame la rapporteure, votre position s'agissant des contrôles a posteriori dans les établissements : il faut évidemment les réaliser au cours de la première année suivant l'ouverture. Je suis également favorable à votre proposition s'agissant de l'allongement des délais et de l'harmonisation des régimes de déclaration. Votre texte répond-il pour autant efficacement aux enjeux de la radicalisation ? Quid des madrassa , des écoles non déclarées ? Nous le soutiendrons néanmoins, si une suite favorable était donnée à nos amendements, visant à conserver au législateur sa compétence relative à une liberté fondamentale. Ne privons pas le Gouvernement d'une réforme qu'il appelle de ses voeux sans avoir eu le courage de la présenter en son nom !

Mme Laure Darcos . - Je partage les craintes exprimées par Bruno Retailleau s'agissant des associations cultuelles non déclarées, qui préoccupaient initialement Najat Vallaud-Belkacem et ne sont pas concernées par la proposition de loi. Quant aux contrôles, je reste quelque peu dubitative : les inspecteurs, peu nombreux, peinent à réaliser leur mission dans l'enseignement public et privé sous contrat, comment imaginer qu'ils puissent contrôler l'ensemble des établissements hors contrat au cours de leur première année d'existence ? Il est tentant de préférer, par facilité, contrôler une école Montessori plutôt qu'un établissement soupçonné d'extrémisme religieux. Il est dommage que vous ne rendiez pas le contrôle a posteriori obligatoire... En outre, il m'apparaît délicat de contrôler en tant que tel un projet pédagogique, qui pourrait être mal appréhendé par des inspecteurs maladroits, voire accusateurs. Ne serait-il pas plus pertinent d'évaluer des critères plus tangibles, comme l'enseignement paritaire pour les filles et les garçons ? Ne devrait-on pas durcir certains articles de la proposition de loi ?

Mme Sonia de la Provôté . - Où qu'ils soient scolarisés, les jeunes Français sont des enfants de la République, qui, à ce titre, ont le droit d'étudier dans des conditions d'accompagnement pédagogique et de sécurité satisfaisantes. Face à la radicalisation croissante de certains établissements et au danger qu'elle constitue pour les élèves, la proposition de loi apporte des solutions pour traiter en urgence les solutions les plus inquiétantes et éviter de nouvelles dérives. Demeure toutefois une incohérence entre la capacité dont dispose l'État à agir rapidement et fermement dans les établissements publics ou privés sous contrat, souvent sur injonction des parents ou des professeurs, et le silence, source de fantasmes, qui parfois règne autour des écoles hors contrat. Au travers des inspections, il est indispensable d'y faire entrer le regard extérieur de la puissance publique, garante de la neutralité de la République et de la protection des enfants.

Ne renonçons pas à mieux contrôler ces établissements au prétexte que la proposition de loi ne traite pas la question des écoles non déclarées ou que le personnel serait insuffisant pour réaliser les contrôles prévus ! Le texte fixe un objectif clair et prioritaire : à l'État de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour l'atteindre. Il constitue, en outre, un équilibre précieux entre la préservation de la liberté de l'enseignement et le renforcement de la protection de l'enfance.

M. David Assouline . - Notre rapporteure a apporté dans son exposé liminaire les éléments d'appréciation de la situation, que Bruno Retailleau a souhaité repréciser pour mieux nous alerter sur les enfants déscolarisés ou accueillis dans des structures non déclarées, un phénomène qui s'accentue. Qui formate leurs cerveaux ? Il faut arracher ces jeunes à l'emprisonnement familial, idéologique, religieux. Nous devons aller plus loin que les auteurs de ce texte. Les lois successives relatives à la sécurité prennent bien quelque distance avec certains principes constitutionnels, pourquoi s'en effraie-t-on ici ?

M. Bruno Retailleau . - Je préfère le renforcement des contrôles a posteriori à l'érosion d'une liberté a priori !

M. David Assouline . - Le phénomène de radicalisation que vous décrivez, monsieur Retailleau, est en réalité plus large car il concerne aussi, et surtout, des associations déclarées. Elles ont tout intérêt à l'être : elles profitent ainsi de la manne financière de la République. Les contrôles a posteriori que vous prônez ne sont pas suffisants : il faut mettre en place des autorisations. Notre timidité à cet égard fait le lit des fondamentalismes issus de toutes les religions, qui régulièrement s'unissent pour mener des combats contre le progrès, comme lors des manifestations contre le mariage pour tous !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Revenons à la protection des enfants ; nous nous éloignons du sujet principal de la proposition de loi.

M. Christian Manable . - Je vais tenter, après le fiel, d'apporter un peu de miel à nos débats. L'enseignement privé hors contrat déchaîne toujours les passions, mais il conviendrait à mon sens, et bien que la loi ait une portée universelle, de distinguer les écoles intégristes radicalisées, dont les valeurs sont contraires à celles de la République, des écoles Montessori ou Freinet prônant une pédagogie innovante. Je partage également l'analyse de David Assouline : a contrario des fantasmes sur les écoles clandestines, les associations cultuelles ont intérêt à se déclarer pour bénéficier des deniers publics.

M. Max Brisson . - Le contexte de radicalisation nous préoccupe tous et le souhait d'en protéger les enfants de la République nous unit. Je n'en suis pas moins fortement attaché à la liberté fondamentale des parents d'inscrire leur enfant dans l'établissement de leur choix. Si la proposition de loi ne la bafoue pas, l'amendement proposé par M. Carle me semble constituer une garantie supplémentaire de sa protection. Certes, il convient de renforcer le contrôle des établissements hors contrat, mais j'ai, par le passé, coordonné des équipes d'inspecteurs et pu constater combien les interventions, dans des écoles où règle la loi du silence, sont longues et complexes. L'autorisation que vous exigez sera parfaitement rédigée, monsieur Magner, mais ne garantira rien ! Je partage les inquiétudes de Bruno Retailleau s'agissant des écoles non déclarées et des enfants déscolarisés. Auprès des familles qui ont fait ce choix, les contrôles sont également difficiles et exigent un grand professionnalisme. Je suis également favorable à la proposition de Jean-Claude Carle : les services du ministère de l'intérieur pourraient utilement être associés à ces contrôles.

Mme Maryvonne Blondin . - Merci à Mmes Gatel et Billon, qui ont tenu bon malgré les pressions diverses. L'essentiel, me semble-t-il, demeure le contenu de l'enseignement dispensé aux enfants et l'attention portée à l'égalité entre les filles et les garçons. Pourquoi ne pas fonder l'autorisation d'ouverture sur un projet pédagogique construit, à l'instar de celui qui est exigé des professeurs de l'éducation nationale par les inspecteurs ? La mise en oeuvre effective de ce projet serait contrôlée lors de visites inopinées, ce qui nécessiterait de sensiblement renforcer les effectifs de l'inspection.

M. Jacques-Bernard Magner . - En Alsace-Moselle, les écoles hors contrat sont soumises à autorisation préalable. Pourquoi une telle distinction sur le territoire national ? Votre refus d'unifier ce régime, en étendant la procédure d'autorisation, ressort-il d'une commande du Gouvernement ?

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Il n'y a aucune commande, puisque la proposition de loi date de plusieurs mois et, surtout, traduit une réflexion ancienne du Sénat sur le sujet. Elle trouve son origine dans la discussion d'une loi présentée par un gouvernement que vous souteniez.

Mme Annick Billon, rapporteure . - Monsieur Magner, un régime déclaratif renforcé me paraît suffisant.

M. Jacques-Bernard Magner . - Vous allez donc, par cohérence, proposer une modification de la réglementation en Alsace-Moselle ?

Mme Annick Billon, rapporteure . - Je n'ai rien prévu de tel. Madame Laborde, je ne vous ferai pas une réponse différente sur l'autorisation préalable. Je puis vous dire, en revanche, qu'à la rentrée de septembre 2017, 132 nouveaux établissements hors contrat ont ouvert, dont 120 écoles primaires. Ce chiffre montre que, loin de répondre uniquement à des situations d'inadaptation scolaire, les écoles hors contrat constituent un premier choix pour certains parents. Monsieur Carle, vous le savez, nous avons de nombreux points d'accord sur ce texte même si le recours à un décret en Conseil d'État demeure un point de blocage. Je citerai, pour répondre à ceux qui s'interrogent sur l'honnêteté des demandes de déclaration, l'exemple du projet pédagogique présenté par un établissement musulman : « le programme pédagogique, notamment en sciences, en histoire géographie et en éducation civique, corrige les éléments non compatibles avec le dogme musulman. Les élèves seront amenés à évoluer dans un environnement musulman, relativement préservé - incha'Allah - des vices de l'enseignement public ou privé non musulman. Ils seront amenés à grandir dans une sphère où l'éthique islamique sera omniprésente et dans laquelle la lecture occidentale des sociétés du monde ne sera pas naturellement privilégiée ». Monsieur Ouzoulias, vous connaissez mon opinion sur l'instauration d'un régime d'autorisation. Mesdames Mélot et de la Provôté, messieurs Lafon et Karam, je vous remercie pour votre soutien.

Effectivement, madame Ghali, il est malheureusement plus facile d'ouvrir une école qu'un pressing, malgré la nécessaire considération qu'il convient d'apporter à la protection de l'enfant. J'y suis très attachée, comme à la liberté de l'enseignement et à l'obligation d'instruction, monsieur Retailleau. Il n'est pas uniquement question de lutte contre la radicalisation : nous avons aussi visité certains établissements où les élèves n'étaient pas obligés d'apprendre s'ils ne le souhaitaient pas, après un trimestre : on ne leur avait rien enseigné. Bien sûr, madame Darcos, l'idéal serait de contrôler les écoles hors contrat comme les autres établissements mais, et vous le savez, nous n'en avons pas les moyens. Je ne crois en revanche nullement à l'intérêt de simples visites : il faut de véritables contrôles menés par des professionnels, ce qui suppose de mobiliser entre quatre et sept personnes sur une demi-journée. L'académie de Versailles me semble à cet égard exemplaire : elle met en oeuvre un protocole précis de contrôle, a formé ses inspecteurs et dispose même d'agents maîtrisant les langues étrangères en usage dans certaines écoles. David Assouline a raison d'évoquer la déscolarisation et le développement des établissements hors contrats : ce sont des sujets majeurs. Sachez toutefois que les contrôles, dans ces écoles, ont été doublés en cinq ans. À Versailles, par exemple, tous les nouveaux établissements auront été contrôlés avant la fin de l'année scolaire.

À M. Manable, qui distinguait les écoles en fonction de leur pédagogie, je répondrai que nous devons éviter ce type de querelles : nous souhaitons établir un régime de déclaration unique sans verser dans un débat idéologique. Monsieur Brisson, ne limitons notre vision des écoles hors contrat à celle de la radicalisation : je suis attachée à la liberté de l'enseignement et à la liberté de choix des parents, que la proposition de loi ne remet pas en question. Elle a pour seule ambition d'apporter des outils aux maires et de simplifier les procédures. Soyons fiers qu'elle émane du Sénat ! Oui, madame Blondin, le Parlement doit être libre de légiférer à l'abri des menaces et des pressions. Alors que Mme Gatel et moi-même avons fait l'objet de courriels et de messages malveillants sur les réseaux sociaux, je vous remercie de votre soutien. Je reconnais également votre engagement militant dans votre souhait d'imposer la mixité dans tous les établissements ; prenons garde néanmoins : il existe au moins un établissement public non mixte.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - J'avais demandé à notre rapporteure de prendre soin d'auditionner l'ensemble des parties et de se rendre sur le terrain ; je salue la qualité de son travail dans un délai contraint. Les dérives observées dans certaines écoles hors contrat nous préoccupent tous. Nous avons su, je crois, l'aborder sans tabou. Malgré nos oppositions, tentons de trouver un équilibre entre les tenants d'un durcissement de la procédure et les défenseurs de la liberté d'enseignement. Il est de notre responsabilité, alors que le Sénat réfléchit sur ce sujet depuis de nombreux mois, de proposer un dispositif qui réponde aux attentes des maires, confrontés à des situations inextricables.

La proposition de loi sera inscrite sur une « niche » du groupe Union centriste. Sa modification nécessite l'assentiment de l'auteur, c'est pourquoi je me réjouis du travail mené en bonne intelligence entre Mmes Gatel et Billon.

Examen des articles

Article 1 ^er

Mme Annick Billon, rapporteure . - La rédaction que je vous propose par mon amendement COM-2 rectifié pour l'article premier entraîne une profonde refonte du dispositif initial prévu par les auteurs de la proposition de loi.

Elle établit d'abord une distinction claire entre le demandeur et le directeur de l'école, en application du principe selon lequel la liberté de l'enseignement a valeur constitutionnelle et qu'à ce titre toute personne, pourvu qu'elle remplisse les conditions de nationalité et de moralité, peut ouvrir une école - elle ne peut cependant la diriger ou y enseigner que sous réserve de remplir les conditions de qualification et d'expérience particulières, présentées à l'article 3. Ensuite, la procédure spécifique auprès du maire est supprimée et un guichet unique est créé auprès des services de l'État, ce qui facilitera les démarches des demandeurs. Par ailleurs, dans un souci de cohérence, les motifs et délais d'opposition sont unifiés pour tous les acteurs. Enfin, une information de l'administration est rendue obligatoire en cas de changement d'identité du représentant légal de l'établissement et surtout de son directeur, afin d'éviter que des requérants aient recours, pour la seule phase d'ouverture, à des hommes de paille.

S'agissant du contenu de la déclaration, nous avons prévu de renvoyer sa définition à un décret pris en Conseil d'État. Ce choix a pu susciter l'incompréhension de certains, aussi souhaiterais-je vous en présenter les raisons. Il s'agit en premier lieu d'une question de droit : il ressort des articles 34 et 37 de la Constitution, ainsi que d'une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel que, lorsque le législateur a défini les conditions d'exercice d'une liberté publique, le pouvoir réglementaire est seul compétent pour déterminer la liste des pièces qui doivent être remises afin de vérifier que ces conditions sont remplies. La solution retenue offre deux garanties : l'avis conforme du Conseil d'État, protecteur des libertés ; le contrôle du juge administratif, qui peut annuler le décret pour excès de pouvoir s'il exigeait du déclarant qu'il fournisse des pièces dépourvues de lien avec les conditions fixées par le législateur. L'inscription du contenu de la déclaration dans la loi, outre qu'elle serait fastidieuse (il s'agit de photocopies de pièces d'identité, d'extraits de bulletin de casier judiciaire, de pièces diverses touchant aux associations, etc.) ne lui ôterait pas sa qualité réglementaire : le Gouvernement demeurerait compétent pour compléter et préciser cette liste - cette fois par un décret simple, sans l'avis du Conseil d'État. Enfin, il pourrait saisir le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure de déclassement prévue à l'alinéa 2 de l'article 37 de la Constitution, ce qui lui permettrait de retrouver sa pleine compétence pour modifier ces pièces. Cette analyse a été transmise pour avis au président Bas, qui l'a validée. Mais, au-delà de sa qualité légistique, cette solution a eu ma préférence en raison de son caractère protecteur. J'entends néanmoins les réserves soulevées par certains amendements et je ne suis pas opposée à ce que le recours au pouvoir réglementaire soit encadré.

J'en viens aux autres amendements déposés à l'article premier, qui tomberaient si le mien était adopté. L'amendement COM-1 de M. Magner et de nos collègues socialistes vise à remplacer le régime de déclaration en vigueur par un régime d'autorisation préalable ; j'y suis évidemment défavorable. Malgré le silence du Conseil constitutionnel sur sa constitutionnalité, ce régime n'est pas sans risque juridique, d'autant que le renforcement du régime de déclaration me semble parfaitement suffire à répondre aux enjeux. Les amendements COM-9 et COM-10 de M. Carle ont trait au récépissé prévu dans le droit en vigueur et au point de départ des délais d'instruction. Je considère qu'ils sont satisfaits, puisque mon amendement supprime toute référence à un quelconque récépissé et prévoit que le droit commun des relations du public avec l'administration, qui n'existait pas à l'époque des lois Falloux et autres, s'appliquera désormais.

Les amendements COM-6 et COM-7 de M. Carle suppriment le renvoi à des décrets : j'ai expliqué les raisons de mon désaccord.

Enfin, l'amendement COM-8 , toujours de M. Carle, supprime les références au projet pédagogique, aux programmes et aux horaires : ces pièces ne sont plus mentionnées dans la rédaction que je propose et ne devraient pas être demandées dans le décret en Conseil d'État. En revanche, son III prévoit d'encadrer ce décret. Je serai favorable à une modification de cet ordre, sous réserve d'une révision de la rédaction.

M. Jacques-Bernard Magner . - Je suis surpris que Mme la rapporteure dépose des amendements sur un texte initial dont elle est elle-même signataire. Nous n'avons pas eu beaucoup de temps pour examiner les amendements, notamment le COM-2 rectifié sur l'article premier qui tend à instaurer des mesures plus restrictives que la simple déclaration. Est-ce un pas en notre direction ? Nous ne voulons pas faire d'obstruction concernant l'amélioration, au moins technique, d'un texte qui n'était pas très satisfaisant. Si notre amendement COM-1 n'est pas adopté, ce qui est probable, nous nous abstiendrons sur les suivants et sur les articles.

Mme Annick Billon, rapporteure . - On m'a confié un rapport : j'ai entendu les personnes concernées et j'ai travaillé, y compris avec Françoise Gatel à plusieurs reprises. Le texte modifié tel qui vous est proposé est le résultat de ce travail. Il n'y a pas de surprise.

M. Jacques-Bernard Magner . - La réflexion a-t-elle eu lieu postérieurement à la rédaction de la proposition de loi initiale ?

Mme Annick Billon, rapporteure . - Bien sûr ! Les modifications apportées visent à sécuriser le dispositif, mais la réflexion se poursuit.

M. Jean-Claude Carle . - Votre proposition modifie non pas l'esprit du texte, mais son organisation, si bien que nos amendements ne sont plus en cohérence par rapport au texte. Nous ne pouvons pas accepter l'article premier en l'état, puisqu'il remet cette liberté fondamentale au Conseil d'État, sauf à sous-amender votre amendement, c'est-à-dire à supprimer l'alinéa en question.

Mme Annick Billon, rapporteure . - Un point de désaccord persiste entre nous, car la suppression de cet alinéa reviendrait à renvoyer à un décret simple, moins sécurisé ; nous pouvons néanmoins le compléter, en précisant, comme nous l'avions évoqué avec M. Carle par la mention suivante : « les modalités ne doivent pas comporter d'exigences contraires à l'exercice de la liberté de l'enseignement ». Nous pourrons en discuter en séance publique, mais à partir du moment où le Gouvernement s'est fortement engagé à ne pas intégrer ce type de références, les arguments contre un décret en Conseil d'État tombent.

M. Bruno Retailleau . - Un certain nombre de modifications vont effectivement dans le bon sens, mais nous, parlementaires, assumons totalement notre responsabilité législative et ne voulons pas laisser la main au Gouvernement. Or la rédaction que vous nous proposez est encore plus précise que celle de Françoise Gatel, puisque le décret en Conseil d'État « fixe les modalités dans lesquelles est présentée et instruite cette déclaration ». Cela va trop loin ! Il pourrait être opportun de raccourcir l'amendement COM-1 , quitte à attendre la séance publique, dans une quinzaine de jours, pour en rediscuter. En l'état, nous ne pouvons pas voter cet amendement.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Grâce au délai qui nous sépare du débat en séance, nous pourrons approfondir notre réflexion, afin d'aboutir à une rédaction qui satisferait chacun.

Mme Annick Billon, rapporteure . - Nous sommes tous d'accord sur les objectifs, à commencer par la liberté d'enseignement. Nous allons donc oeuvrer pour trouver une nouvelle rédaction.

Mme Dominique Vérien . - L'enjeu est d'éviter les dérives tout en préservant la liberté d'enseignement. Comment y parvenir en supprimant toute référence à un projet pédagogique ? C'est a priori impossible. Il faut trouver un équilibre pour éviter les dérives.

Mme Annick Billon, rapporteure . - L'objet du texte est simplement de simplifier et d'encadrer l'ouverture des établissements privés hors contrat, et non de porter atteinte à la liberté d'enseignement à laquelle nous sommes très attachés. Il n'est nullement question d'examiner les contenus pédagogiques lors de l'ouverture de l'établissement. Toutefois, les contrôles a posteriori permettent d'évaluer le projet pédagogique et les qualités de l'enseignement dispensé.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Après des échanges avec le président de la commission des lois, je relève que le décret en Conseil d'État est beaucoup plus sécurisant que le décret simple. J'entends les inquiétudes liées à une éventuelle remise en cause de plusieurs libertés fondamentales. Si l'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté, la discussion en séance portera sur la proposition de loi initiale de Mme Gatel. Le débat sera dense, car nous devons montrer à nos concitoyens notre volonté de prendre toutes les précautions nécessaires et de respecter notre rôle de garant des libertés. Poursuivons notre réflexion d'ici à la séance publique, afin de pouvoir voter un texte.

M. Jacques-Bernard Magner . - Allons-nous voter les amendements suivant l'amendement COM-2 rectifié ?

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Si cet amendement est adopté, les autres n'auront plus d'objet.

M. Bruno Retailleau . - Pas tous !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Cela ne veut pas dire qu'ils ne seront jamais examinés.

M. Jean-Claude Carle . - Nous votons donc sur l'amendement COM-2 rectifié dans sa rédaction actuelle ?

Mme Annick Billon, rapporteure . - En l'absence de sous-amendement de votre part, tout à fait !

M. Jean-Claude Carle . - Dans ce cas, Les Républicains voteront contre et ne prendront pas part au vote sur l'ensemble du texte.

Mme Françoise Laborde . - Nous voterons également contre cet amendement, car nous n'avons pas assez de recul sur cette mesure que nous n'avons pu anticiper. Nous préférons réexaminer la proposition de Mme Gatel et les autres amendements.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Les amendements devront sans doute être revus et corrigés, puisque le texte examiné sera différent.

M. Jacques-Bernard Magner . - Par simple stratégie, et non pour des raisons de fond, le groupe socialiste et républicain votera aussi contre cet amendement, qui, s'il était adopté, ferait tomber le nôtre.

Mme Sonia de la Provôté . - L'avis du groupe UC a été plus qu'explicite : nous soutenons cet amendement.

Mme Colette Mélot . - Le groupe Les Indépendants s'abstiendra. Nous devons approfondir l'examen de ce texte, y compris celui de cet amendement.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Je précise que, si l'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté, c'est le texte initial de la proposition de loi, inscrit au prochain ordre du jour réservé du groupe UC, qui sera la base de la discussion en séance plénière, l'auteur de la proposition de loi étant opposée à l'adoption des autres amendements.

Examen des articles

Article 1 ^er

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-1 , COM-6 rectifié bis , COM-9 rectifié bis , COM-10 rectifié bis , COM-7 rectifié bis , COM-8 rectifié bis .

L'article 1 ^er n'est pas adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

LISTE DES DÉPLACEMENTS

Vendredi 19 janvier 2018

Déplacement au rectorat de Nantes (Loire-Atlantique)

- M. Pierre JAUNIN, secrétaire général de l'académie

- M. Philippe CARRIERE, inspecteur d'académie, directeur académique des services de l'éducation nationale de la Loire-Atlantique

- M. Tanguy CAVE, secrétaire général adjoint de l'académie, directeur de la prospective et des moyens d'enseignement

- M. Alain MICHEL, chef du bureau des moyens d'enseignement des premier et second degrés privés

- Mme Véronique BLUTEAU-DAVY, doyenne des inspecteurs d'académie, inspecteurs pédagogiques régionaux

- Mme Marie-Danielle MINIER, déléguée académique à l'éducation artistique et à l'action culturelle, ex-doyenne des inspecteurs de l'éducation nationale 2 ^nd degré

Mardi 23 janvier 2018

Déplacement au rectorat de Versailles (Yvelines)

- M. Daniel FILÂTRE, recteur ;

- M. Jean-Marie PELAT, secrétaire général ;

- M. Erwan COUBRUN, secrétaire général adjoint chargé de la scolarité ;

- Mme Josette LE COQ, inspectrice d'académie - inspectrice pédagogique régionale, coordinatrice du groupe établissements et vie scolaire ;

- Mme Estelle VILAIN, chef de la division des établissements d'enseignement privés (DEEP).

Jeudi 25 janvier 2018

Déplacement à l'inspection académique de Vendée (La-Roche-sur-Yon)

- Mme Anne-Marie BAZZO, inspectrice d'académie, directrice académique des services de l'éducation nationale

- M. Stéphane CHARPENTIER, secrétaire général

- M. Bertrand BARILLY, inspecteur de l'éducation nationale adjoint à la directrice académique des services de l'éducation nationale

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Jeudi 14 décembre 2017

Cabinet du ministre de l'éducation nationale

- Mme Marie DUTERTRE, conseillère parlementaire

- M. Guillaume GAUBERT, directeur des affaires financières

- M. Sébastien COLLIAT, sous-directeur de l'enseignement privé (DAF D)

- M. Thomas LEWIN, chef du bureau du droit des établissements d'enseignement privés et des affaires générales (DAF D3)

Jeudi 21 décembre 2017

- Mme Françoise MALLET, inspectrice générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR)

Mardi 16 janvier 2018

Académie de Paris

- M. Jean-Michel COIGNARD, directeur de l'académie

- M. Gaspard AZEMA, directeur de cabinet du recteur de l'académie de Paris

Jeudi 18 janvier 2018

Fondation pour l'école

- Mme Anne COFFINIER, déléguée générale

Secrétariat général de l'enseignement catholique

- M. Yann DIRAISON, adjoint au secrétaire général, et M. Pierre MARSOLLIER, délégué général chargé des relations politiques

Mercredi 24 janvier

Table ronde réunissant des représentants de l'enseignement privé hors contrat

- M. Patrick PETIT-OHAYON, président du Fonds social juif unifié (FSJU)

- M. Makhlouf MAMECHE, président de la Fédération nationale de l'enseignement privé musulman (FNEM)

- M. Christian ALBERCKER, président, et Jean-Pierre PERRIN, secrétaire du Conseil scolaire de la fédération protestante de France (FPF)

- M. Patrick ROUX, président de la Fédération nationale pour l'enseignement privé (FNEP)

- M. David LEREBOURS, cofondateur de l'École démocratique de Paris et représentant de EUDEC France

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* ¹ Réunions de la Conférence des Présidents des 24 mars et 29 avril 2009, du 11 décembre 2013 et du 9 mars 2016.

* ² Article R. 442-33 du code de l'éducation, qui prévoit que le préfet peut ramener ce délai à un an « dans les quartiers nouveaux des zones urbaines ».

* ³ Chiffres communiqués par le ministère de l'éducation nationale.

* ⁴ Ces chiffres ne prennent pas en compte les établissements dispensant uniquement un enseignement post-baccalauréat.

* ⁵ Déplacement au rectorat de Versailles du 23 janvier 2018.

* ⁶ Ce recul doit être pris avec prudence en ce qu'il reflète également le passage sous contrat d'un certain nombre d'établissements.

* ⁷ Fondation pour l'école , communiqué de presse du 10 octobre 2017.

* ⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977.

* ⁹ Voir notamment l'article 2 du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 26 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et les articles 28 et 29 de la Convention relative aux droits de l'enfant. Il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que le droit des parents d'assurer un enseignement conforme à leurs convictions religieuses et philosophiques est fondamental (CEDH, 7 décembre 1976, Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen c. Danemark , n° 5095/71, 5920/72 et 5926/72) mais que l'exercice de cette liberté ne saurait compromettre l'accès de l'enfant à une instruction (CEDH, 25 février 1982, Campbell et Cosans c. R.-U. , n° 7511/76 et 7743/76).

* ¹⁰ TA de Toulouse, 4 juillet 2017, n° ^s 1604336 et 1605040.

* ¹¹ Il s'agit des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) plutôt pour le premier degré, et des inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA IPR) plutôt pour le second degré.

* ¹² Circulaire n° 2015-115 du 17 juillet 2015 relative au régime juridique applicable à l'ouverture et au fonctionnement des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat.

* ¹³ La comparaison entre les années 2014-2015 et 2015-2016 ne peut être réalisée du fait d'une rupture statistique.

* ¹⁴ Réponse au questionnaire adressé par votre rapporteure.

* ¹⁵ Un rapport d'inspection observe qu'« après deux mois et demi de classe, les enseignantes ne sont pas à même de montrer des traces écrites ou autres des productions des élèves manifestant que l'enseignement prodigué au sein de l'établissement respecte les normes minimales de connaissances et le droit à l'éducation afin d'atteindre à terme les attendus du socle. Aucun écrit d'élève n'a été produit ou conservé quel que soit le niveau de référence scolaire, allant jusqu'au CM2 ».

* ¹⁶ Décret du 9 janvier 1934 relatif aux conditions exigées du personnel enseignant et de direction des écoles privées techniques.

* ¹⁷ Conseil d'État, 16 juillet 2014, Association « Sauvons l'université ! », n° 372835.

* ¹⁸ Elles sont justifiées par la nécessité d'une préparation effective aux diplômes et métiers ainsi que par la possibilité de recevoir des subventions publiques (art. L. 151-5 du code de l'éducation) ; les établissements privés techniques peuvent également être reconnus par l'Etat, ce qui emporte d'autres contraintes d'organisation (art. L. 443-2 et suivants du code de l'éducation).

* ¹⁹ L'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitat précise que tout établissement scolaire privé est un « établissement recevant du public » ; à ce titre, l'établissement peut avoir à obtenir une autorisation préalable délivrée par le maire, notamment après un examen des règles d'accessibilité (art. L. 111-7 du même code) et dans un délai qui est parfois de quatre mois (art. R. 111-19-22 du même code).