TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA SÉCURITÉ
Article 14 - Habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances en vue de la création de voies olympiques et paralympiques réservées et du transfert des pouvoirs de police de la circulation à l'autorité étatique
L'article 14 du projet de loi vise à autoriser le Gouvernement à prendre des ordonnances afin de permettre, pendant la durée nécessaire à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques, la création de voies réservées à la circulation des véhicules de secours et des véhicules accrédités, ainsi que de conférer à l'autorité administrative compétente de l'État, dans le seul cadre de la préparation des Jeux, les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement.
1. La création de voies olympiques et paralympiques réservées
• Le dispositif envisagé dans le cadre des Jeux Olympiques et Paralympiques
Dans le cadre de la candidature de Paris aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, le Gouvernement a pris l'engagement, vis-à-vis du Comité International Olympique (CIO), de mettre en oeuvre un dispositif de voies olympiques et paralympiques réservées, afin de faciliter la circulation des véhicules des personnes accréditées dans le cadre des jeux ainsi que des véhicules des services de secours.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, ce dispositif des voies réservées vise notamment à garantir une durée optimale de transport pour les délégations sportives entre leur lieu de résidence et le lieu des épreuves sportives, qui ne devra pas dépasser trente minutes. Il a par ailleurs pour objet d' assurer la sécurité des délégations lors de leurs déplacements.
Le dispositif concernerait principalement la région parisienne, où devraient se dérouler la plupart des épreuves. Ainsi, en Île-de-France, le réseau des voies réservées pourrait inclure 366 km de routes , dont 11 km de voirie dans Paris, 70 km sur le boulevard périphérique et 285 km d'autoroutes 165 ( * ) .
Certaines de ces voies réservées (121 km, soit environ un tiers du réseau envisagé) seraient « permanentes » . Elles seraient activées environ un mois avant le début des Jeux, de manière à faciliter l'organisation de la première conférence de presse qui devrait se dérouler 36 jours avant le début des Jeux et à accoutumer les usagers à la nouvelle organisation. Le dispositif s'achèverait au lendemain des Jeux.
Le reste des voies réservées, soit environ 245 km de routes, ne serait activé que ponctuellement , en fonction du calendrier des entraînements et des compétitions.
Le dispositif prévisionnel des voies
olympiques
et paralympiques réservées en
Île-de-France
Des voies réservées seront également susceptibles d'être mises en oeuvre dans d'autres départements accueillant des épreuves sportives, notamment dans la région de Marseille où devraient se dérouler les épreuves de voile.
Les voies réservées seraient accessibles à deux catégories de population :
- les véhicules des services de secours , pour lesquels il est essentiel de faciliter la circulation, et qui disposent d'ores et déjà de la possibilité d'emprunter certaines voies réservées en cas d'urgence (voies réservées à la circulation des transports publics et des taxis notamment) ;
- les véhicules des personnes accréditées dans le cadre des Jeux. Le nombre des personnes accréditées, sur lequel les autorités françaises ne disposent d'aucune marge de manoeuvre, les accréditations étant délivrées par le CIO, devrait s'élever à environ 300 000, dont environ 25 000 journalistes. Il a toutefois été précisé à votre rapporteur que les autorisations de circulation sur les voies réservées ne s'appliqueraient pas aux personnes accréditées elles-mêmes mais aux véhicules utilisés par ces personnes et qui auront eux-mêmes fait l'objet d'une accréditation par le comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques. Le nombre de ces véhicules est estimé à 2 000.
Ainsi, le dispositif ne devrait pas permettre à une personne accréditée d'emprunter les voies réservées avec un véhicule qui n'aurait pas fait l'objet d'une accréditation préalable. Votre rapporteur partage le choix ici fait par le Gouvernement, qui offre au comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques la maîtrise du nombre véhicules accrédités et qui devrait permettre de limiter l'usage des voies réservées aux seules personnes pour lesquelles l'emprunt des voies olympiques apparaît justifié.
• Un cadre législatif et réglementaire insuffisant pour permettre la création des voies olympiques et paralympiques réservées
En l'état du droit, les possibilités de limitation de la circulation en vue de la création de voies réservées sont restreintes et strictement encadrées .
Ainsi, si l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation s'est vue reconnaître la possibilité de restreindre, voire interdire, la circulation dans certaines voies, elle n'est autorisée à le faire que pour les nécessités de sécurité et de tranquillité publiques.
Les dispositions législatives spécifiques permettant aux autorités de police, au-delà de ces critères traditionnels de police administrative, de créer des voies réservées sont par ailleurs limitées à des cas très spécifiques .
Le maire est ainsi autorisé à réserver, sur les routes de son agglomération, des voies de circulation pour des catégories d'usagers déterminées. En vertu de l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), il peut, par arrêté motivé, « interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures, à diverses catégories d'usagers de véhicules ».
Cette prérogative fait toutefois l'objet d'une double limitation :
- elle ne peut être mise en oeuvre que pour les nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement ;
- elle n'ouvre pas le droit de mettre en place des voies réservées sur toute la durée de la journée.
En application de l'article L. 2213-3 du même code, le maire peut également, par arrêté motivé, réserver des emplacements sur les voies publiques de son agglomération afin de « faciliter la circulation des transports publics de voyageurs et des taxis ainsi que des véhicules de transports de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, dans le cadre de leurs missions ».
À Paris, où les compétences en matière de police sont partagées 166 ( * ) , le préfet de police dispose également, dans des cas limités, de la possibilité de créer des voies réservées. En application de l'article L. 2512-13 du CGCT, il peut ainsi réserver certaines voies ou portions de voies à certaines catégories d'usagers ou de véhicules « pour des motifs liés à la sécurité des personnes ou des biens ou pour assurer la protection du siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques ». Il peut également le faire « pour assurer la sécurité des personnes faisant l'objet de mesures de protection particulières par les autorités publiques ou (...) pour des motifs d'ordre public, en cas de manifestation à caractère festif, sportif ou culturel, si la manifestation est itinérante ».
En raison des conditions strictes qu'elles prévoient, ces dispositions, qui s'appliquent aux voies situées en agglomération, ne paraissent pas pouvoir servir de fondement juridique à la mise en oeuvre du dispositif des voies olympiques et paralympiques . Elles ne permettent en effet pas au maire d'instaurer des voies réservées permanentes, sauf pour les voies réservées aux transports publics et aux taxis. Par ailleurs, s'agissant des autres usagers, il ne peut instaurer des voies réservées que pour les nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement, conditions qui ne couvrent pas le cas des jeux olympiques.
Par ailleurs, s'agissant des voies situées hors agglomération , aucune règle spécifique n'existe pour la création de voies réservées, ni sur les autoroutes et routes nationales, sur lesquelles le préfet dispose du pouvoir de police 167 ( * ) , ni sur les routes départementales, sur lesquelles la circulation est régie par le président du conseil départemental 168 ( * ) .
Dès lors, l'intervention du législateur apparaît nécessaire à la mise en oeuvre du dispositif des voies olympiques et paralympiques .
• L'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances
L'article 14 du projet de loi, qui n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale, vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin de permettre la création de voies olympiques et paralympiques réservées.
La durée de l'habilitation serait d'une année. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, cette durée se justifie par la nécessité de conduire des consultations préalables avant de définir précisément les modalités de mise en oeuvre du dispositif. Le Gouvernement serait tenu de déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Le texte proposé encadre strictement le champ de l'habilitation. Ainsi, les dispositions relevant du domaine législatif seront nécessairement limitées dans le temps, l'objectif étant de permettre la création de voies réservées uniquement « pendant la durée nécessaire au bon déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 ». Par ailleurs, l'article 14 limite le champ géographique des mesures qui pourront être prises par ordonnances : le dispositif des voies réservées devra être limité au département d'Île-de-France, aux départements accueillant un site de compétition ainsi qu'aux départements limitrophes. Enfin, l'article précise que les voies olympiques et paralympiques devront être réservées aux véhicules de secours et de sécurité et aux véhicules des personnes accréditées.
2. Un transfert temporaire des compétences en matière de police de la circulation et de police du stationnement aux autorités étatiques
• Une répartition éclatée des compétences en matière de police de la circulation et du stationnement
Dans le droit commun, le pouvoir de police de la circulation et du stationnement est réparti entre trois autorités principales :
- le maire est compétent pour toutes les voies de l'agglomération (routes nationales, routes départementales et voies de communication), à l'exception des routes à grande circulation listées par décret 169 ( * ) , sur lesquelles la police de la circulation relève du préfet (article L. 2213-1 du CGCT) ;
- la police de la circulation est exercée, sur les routes départementales hors agglomération , par le président du conseil départemental (article L. 3221-1 du CGCT) ;
- enfin, le préfet dispose du pouvoir de police de circulation sur les routes nationales hors agglomération ainsi que sur les autoroutes (article R. 411-9 du code de la route).
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La police de la circulation et du stationnement La police spéciale de la circulation et du stationnement recouvre : - la réglementation des voies (fermeture de certaines portions, délimitation des vitesses maximales autorisées, délimitation des pistes cyclables, etc. ) ; - la définition des zones de stationnement, le contrôle du stationnement payant et la répression du stationnement gênant ; - la gestion des fourrières. |
À Paris, le pouvoir de police du maire en matière de circulation et de stationnement est toutefois limité au bénéfice du préfet de police. En effet, si le maire de Paris dispose, depuis la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, de la compétence de droit commun, la loi prévoit que le préfet de police conserve un pouvoir de police sur les voies ou portions de voies suivantes 170 ( * ) :
- certains sites, voies ou portions de voies qui , pour des motifs liés à la sécurité des personnes et des biens , continuent d'être régulés de manière permanente par le préfet de police. La liste de ces axes est fixée par arrêté du préfet de police, après avis du maire de Paris ;
- les axes environnant le siège des institutions de la République ou des représentations diplomatiques. Ces axes sont également réglementés de manière permanente par le préfet de police ;
- les axes nécessaires pour assurer la sécurité des personnes faisant l'objet de mesures particulières par les autorités publiques (par exemple, pour des transferts de prisonniers vers le Palais de Justice). Ces axes peuvent être temporairement régis par le préfet de police ;
- les axes où se déroulent des manifestations de voie publique itinérantes à caractère revendicatif ou à caractère festif, sportif ou culturel. Sur ces voies, le préfet de police est autorisé à prendre mesures de régulation temporaire, après avis du maire de Paris.
Par ailleurs, le préfet de police bénéficie, sur certains axes, d'un pouvoir d'avis ou de prescription :
- sur les axes essentiels à la sécurité à Paris et au bon fonctionnement des pouvoirs publics , dont la liste est définie par décret, le maire de Paris exerce la police de la circulation et du stationnement, dans le respect des prescriptions du préfet de police émises lors de l'aménagement des voies ;
- sur les axes concourant à la sécurité des personnes et des biens à Paris , la régulation de la circulation et du stationnement relève du maire de Paris mais nécessite un avis du préfet de police.
Enfin, dans les départements de la région Île-de-France , la police de la circulation et du stationnement relève des dispositions de droit commun, la compétence étant partagée, en fonction des voies, entre le maire, le président du conseil départemental et le préfet. Le préfet de police de Paris dispose toutefois d'un pouvoir de coordination des préfets sur certains axes structurants, listés par arrêté du ministre de l'intérieur, et peut, à cette fin, formuler un certain nombre d'orientations.
• Un transfert temporaire et bienvenu des pouvoirs de police aux autorités étatiques afin de simplifier et d'homogénéiser le dispositif
Compte tenu de cet éclatement des compétences, en particulier dans l'agglomération parisienne qui sera la plus directement concernée par l'organisation des Jeux, l'article 14 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à prendre des ordonnances afin de transférer la police spéciale de la circulation et du stationnement aux autorités étatiques .
Selon les termes de l'habilitation, ce transfert serait doublement limité : d'une part, il ne pourrait être mis en oeuvre que pendant la « durée nécessaire au bon déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques » ; d'autre part, la compétence ne serait susceptible d'être transférée que pour la création et la réglementation des voies olympiques et paralympiques réservées, ainsi que pour les axes routiers assurant leur délestage ou concourant au déroulement des Jeux. Ainsi, aucun transfert de compétences généralisé à l'ensemble du territoire national ne serait envisageable.
Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi, ce transfert temporaire de compétences apparaît nécessaire afin de fluidifier le dispositif de circulation mis en place dans le cadre des Jeux ainsi que pour réduire le nombre d'interlocuteurs pour le comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques. En effet, dans la région Île-de-France, qui accueillera la plupart des épreuves sportives, la gestion du plan de circulation, et notamment la création des voies réservées, serait susceptible d'impliquer, en l'état du droit, aussi bien la maire de Paris, le préfet de police, les préfets des départements ainsi que les présidents des conseils départementaux.
De même que pour la création des voies réservées, l'habilitation aurait une durée d'un an, le Gouvernement étant tenu de déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l'ordonnance.
Si elle approuve l'économie de cette mesure, votre rapporteur s'est néanmoins interrogée sur la nécessité de légiférer par ordonnances pour parvenir à l'objectif poursuivi. À cet égard, il lui a été indiqué par le ministère de l'intérieur qu'il était à ce stade impossible de déterminer les autorités qui se verraient transférer ce pouvoir de police spéciale dans l'ensemble des départements concernés par l'accueil d'épreuves sportives. À Paris, ainsi que dans les départements de la région Île-de-France, le transfert de compétences devrait très probablement être effectué au bénéfice du préfet de police. En revanche, des négociations sont encore en cours s'agissant du département des Bouches-du-Rhône afin de déterminer qui du préfet du département ou du préfet de police de Marseille serait compétent.
La durée d'une année de l'habilitation devrait donc permettre de finaliser les consultations afin d'identifier, pour chaque département concerné, l'autorité étatique pertinente pour assurer la police de la circulation et du stationnement.
À l'initiative de sa rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-26 de précision rédactionnelle, afin de spécifier que le champ de l'habilitation se limite à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .
* 165 Seraient concernées les autoroutes A1, A4, A6, A12, A13 et A86.
* 166 Voir infra .
* 167 Art. R. 411-9 du code de la route.
* 168 Art. L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales.
* 169 La liste des routes à grande circulation est fixée par le décret n° 2009-615 du 3 juin 2009 fixant la liste des routes à grande circulation, dont la dernière modification date du 8 juin 2016.
* 170 Article L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales.