N° 156
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 décembre 2017 |
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RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, mettant fin à la recherche ainsi qu'à l' exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l' énergie et à l' environnement ,
Par Mme Élisabeth LAMURE,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , président ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool , vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard , secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mme Anne-Marie Bertrand, M. Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mmes Michelle Gréaume, Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, MM. Robert Navarro, Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, MM. Dominique Théophile, Jean-Claude Tissot . |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
Première lecture : 155 , 172 , 174 et T.A. 24
Commission mixte paritaire : 386
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Nouvelle lecture : 392 , 417 et T.A. 40 |
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Sénat : |
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Première lecture : 21 , 42 , 46 , 43 et T.A. 11 (2017-2018)
Commission mixte paritaire : 99 et 100 (2017-2018)
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Nouvelle lecture : 124 et 157 (2017-2018) |
AVANT-PROPOS
Le 21 novembre dernier, la commission mixte paritaire réunie sur le projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement échouait à établir un texte de compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Malgré la qualité du dialogue noué avec les rapporteurs de l'Assemblée, cet échec était inéluctable tant les visions portées par chacune de nos assemblées diffèrent, non pas sur l'objectif, mais sur la marche à suivre pour lutter efficacement contre le réchauffement climatique .
De ce point de vue, la position du Sénat ne saurait être caricaturée , comme elle a pu l'être parfois lors des débats en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Affirmer, en particulier, que le Sénat ne mettrait pas ses paroles - à commencer par l'engagement fort pris, en son temps, pour la réussite de la COP 21 - en adéquation avec ses actes, c'est ne faire aucun cas de nos positions passées, et très concrètes, en faveur du climat .
Ainsi, quand le Sénat défend la place du nucléaire dans le mix électrique , c'est d'abord parce que le nucléaire est toujours la seule source d'énergie capable d'assurer notre sécurité d'approvisionnement en électricité bas carbone et compétitive, à toute heure de la journée et quelles que soient les conditions climatiques. Quand le Sénat adopte une tarification forte du carbone , c'est aussi pour basculer vers un modèle énergétique plus propre. Quand le Sénat fixe un objectif de 10 % de gaz renouvelable à l'horizon 2030, quand il soutient des mécanismes de soutien maîtrisés aux énergies renouvelables , ou quand il facilite le développement de l'autoconsommation , c'est là encore pour accompagner la transition vers de nouveaux modes de production et de consommation de l'énergie.
Aussi le désaccord ne porte-t-il pas sur l'objectif affiché , celui de sortir notre pays de sa dépendance aux énergies fossiles en raison de leur contribution au réchauffement climatique, mais bel et bien sur la manière de l'atteindre .
En confondant la fin et les moyens, le Gouvernement et l'Assemblée nationale auront systématiquement refusé d'examiner la pertinence d'un raisonnement qui a tout du sophisme : les énergies fossiles émettent des gaz à effet de serre, la production nationale d'hydrocarbures émet des gaz à effet de serre, donc l'interdiction de cette production réduirait nos émissions... comme si nous fonctionnions en vase clos et que notre consommation n'était pas déjà couverte, à 99 %, par des importations à l'empreinte carbone plus élevée qu'une production locale résiduelle, à laquelle elles se substitueront.
En réalité, ce projet de loi n'aura d'autre effet que de mettre fin au « produire en France », au prix d'une dégradation de notre balance commerciale et de notre bilan carbone, et dans l'espoir d'un improbable signal envoyé au monde .
À l'opposé de cette approche dogmatique, le Sénat a défendu une autre vision, pragmatique et ambitieuse , qui développe nos filières industrielles, tout en accompagnant leur mutation pour réduire nos émissions. Tel était le sens, en particulier, des dérogations créées ou étendues en première lecture par votre commission en faveur des hydrocarbures à finalité non énergétique , des hydrocarbures connexes ou de la recherche , dans des conditions strictement encadrées.
C'est ce même pragmatisme qui avait conduit le Sénat à prévoir un traitement particulier pour les régions d'outre-mer qui leur permette, conformément à la compétence qui leur est théoriquement dévolue, d'exploiter les ressources présentes au large de leurs côtes pour favoriser leur développement économique et social.
Enfin, le Sénat était revenu sur l'encadrement de suite , pour assurer un profit minimal aux exploitants, et avait encore tenté de concilier, s'agissant des demandes en cours d'instruction , le respect de la parole de l'État et l'horizon de 2040 visé par le Gouvernement.
Aucun de ces apports majeurs ne subsiste dans le texte adopté par les députés en nouvelle lecture qui ont, à quelques modifications rédactionnelles ou exceptions près sur des sujets secondaires, rétabli le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture sur ce volet « hydrocarbures » (articles 1 er à 3 quater ). Seul changement notable par rapport à cette version, l'adoption d' une définition nouvelle des techniques interdites dites « non conventionnelles » posera en outre des difficultés d'interprétation qui pourraient remettre en cause des méthodes autorisées jusqu'à présent.
Au-delà des hydrocarbures, le projet de loi comportait une série de dispositions plus techniques sur lesquelles la majeure partie des apports du Sénat a été conservée , notamment pour réformer le stockage souterrain de gaz naturel (article 4), conforter le régime d'indemnisation des producteurs d' énergies marines renouvelables en cas d'indisponibilité du raccordement (article 5 bis ), mieux encadrer la notion nouvelle de réseaux intérieurs (article 5 ter A), protéger les filières française et européenne de biocarburants contre la concurrence déloyale de produits importés (article 6), permettre aux communes de déployer des stations de recharge en gaz ou en hydrogène (article 6 ter ), réformer les sanctions applicables en cas de non-respect de l' obligation de pavillon français (article 10) ou assouplir les obligations d'économies d'énergie des distributeurs de fioul domestique (article 11).
Sur cet autre volet, votre commission déplore le rétablissement de l'obligation de double-distribution dans chaque station-service qui mettrait à la vente de nouveaux biocarburants, obligation que n'exige pas le droit européen et qui fragilisera encore un secteur de la distribution de carburants déjà sinistré. Elle observe par ailleurs que l'introduction, en nouvelle lecture, d'une disposition nouvelle réduisant les coûts de raccordement des méthaniseurs aux réseaux de transport méconnaît sans doute la « règle de l'entonnoir » telle qu'elle découle de l'article 45 de la Constitution.
Au sortir de la nouvelle lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale, le bilan apparaît donc très contrasté : sur le volet le plus « politique » du texte , c'est-à-dire sur les hydrocarbures, le Gouvernement et les députés n'auront entendu aucun des arguments du Sénat, préférant le symbole à l'efficacité . Sur les parties plus techniques en revanche, l'essentiel de nos apports aura été préservé , signe que la qualité du travail du Sénat, au moins sur ce plan, aura été reconnue.
Dès lors que le Gouvernement et sa majorité jugent les fondements du texte « incontestables » , il n'y a plus de place pour le dialogue entre nos deux assemblées et rien n'indique qu'un nouvel examen des articles au Sénat nous permettrait de progresser sur la voie d'un improbable compromis.
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Au cours de sa réunion du 13 décembre 2017, votre commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement. En conséquence, elle n'a pas adopté de texte sur le projet de loi. |
En première lecture, le Sénat avait supprimé de l'intitulé du projet de loi la distinction entre les hydrocarbures dits « conventionnels » et « non conventionnels » , qui est inopérante dès lors que le texte prévoit l'interdiction de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures, quels qu'ils soient.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur cette modification .
I. CHAPITRE IER : ARRÊT DE LA RECHERCHE ET DE L'EXPLOITATION DES HYDROCARBURES
• En première lecture, le Sénat
avait
supprimé
l'article 1
er
A
introduit à l'Assemblée nationale pour
ratifier
l'ordonnance du 20 janvier 2011
portant codification de la partie
législative du code minier. Cette suppression était
motivée par le fait, d'une part, qu'une telle ratification
trouverait mieux sa place dans la réforme du code
minier
dont le Gouvernement promet la présentation dans le
courant de l'année 2018 et, d'autre part, qu'elle
nécessiterait un important travail d'analyse et de
toilettage
pour tenir compte de modifications intervenues depuis sa
publication, travail d'inventaire qui n'a pas été fait à
l'Assemblée.
En nouvelle lecture, les députés ont pourtant rétabli cette ratification « sèche » de l'ordonnance.
•
L'article 1
er
constitue
le coeur du projet
de loi puisqu'il
organise
l'arrêt progressif
, d'ici au 1
er
janvier 2040,
de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures sur le
territoire national
.
Dès lors que cette interdiction était justifiée par la lutte contre le réchauffement climatique, le Sénat avait pris au mot le Gouvernement et prévu ou étendu deux dérogations au profit :
- des hydrocarbures à finalité non énergétique , qui alimentent la filière pétrochimique et dont l'utilisation finale du produit n'émet pas de gaz à effet de serre ;
- des hydrocarbures connexes , dérogation introduite à l'Assemblée nationale mais pensée uniquement pour le gaz de Lacq, que le Sénat avait étendue aux hydrocarbures dont la poursuite de l'exploitation permet de valoriser, par exemple, une production de chaleur locale .
Pour ne pas insulter l'avenir, une dérogation très encadrée avait été ajoutée pour la recherche : il était uniquement question de recherche publique, réalisée à des fins de connaissance géologique du sous-sol, de surveillance et de prévention des risques miniers, sans recours à des techniques interdites et sans possibilité d'exploiter.
Le Sénat avait également souhaité un traitement particulier pour les régions d'outre-mer , qui leur permette d'exercer effectivement leur compétence de délivrance des titres miniers en mer en vue de favoriser leur développement économique et social .
Enfin, outre la suppression de deux dispositions inutiles (rappel des dispositions restant applicables aux hydrocarbures) ou inopportunes (imposition d'un cahier des charges environnemental pour l'octroi ou la prolongation de titres) et la possibilité de demander la conversion d'une concession au plus tard deux ans , et non plus cinq ans, avant son échéance, le Sénat avait amendé l'encadrement du droit de suite pour remplacer la notion d'« équilibre économique » par celle de « rémunération normale des capitaux investis », qui est mieux définie en droit et assure le titulaire d'un profit minimal.
En nouvelle lecture, les députés sont revenus sur la totalité des apports du Sénat , rétablissant à quelques modifications rédactionnelles près le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture 1 ( * ) .
•
L'article 1
er
bis
relatif à l'
encadrement du droit de suite
, que le
Sénat avait supprimé pour le rapatrier à l'article
1
er
, a été
supprimé conforme
par les députés en nouvelle lecture.
•
L'article 2
, relatif à
l'
application de la loi aux demandes nouvelles de titres ainsi qu'aux
demandes en cours d'instruction
, a été
rétabli
, en nouvelle lecture,
dans la
rédaction résultant des travaux de l'Assemblée
nationale
.
En prévoyant que la loi ne s'appliquerait qu'aux demandes déposées après le 6 juillet 2017, soit la date du plan Climat, à l'exception de l'encadrement du droit de suite qui aurait valu y compris pour le passé, le Sénat avait cherché à limiter l'atteinte aux droits acquis et aux effets légitimement attendus de ces demandes, tout en préservant l'horizon de 2040 visé par le Gouvernement .
Cette tentative de conciliation entre le respect de la parole de l'État et les orientations du Gouvernement n'a donc pas été retenue.
•
L'article 2
ter
A
,
introduit par le Sénat, prévoyait que lorsque l'administration a
tardé à autoriser la prolongation d'un permis de recherches, qui
est pourtant de droit, et que le titulaire a suspendu ses travaux dans
l'attente de cette décision,
la durée de cette
prolongation est calculée à compter de l'entrée en vigueur
de la décision
, et ce ne pour ne pas léser l'explorateur
du fait de l'inaction de l'administration.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.
•
Les apports du Sénat
à
l'article 2
ter
, relatif à la
possibilité de conversion ou de cession
des
installations de recherche ou d'exploitation pour d'autres usages du sous-sol,
ont été
en grande partie supprimés
par
les députés en nouvelle lecture. L'Assemblée nationale est
ainsi revenue sur l'extension à d'autres activités
économiques (pourtant prévue à l'article
2
bis
adopté conforme), sur le renvoi à un
décret pour en simplifier les modalités ainsi que sur la
possibilité de transférer à l'État tout ou partie
des droits et obligations liés à l'activité, jugée
redondante avec le reste de l'article. Ont en revanche été
préservées la concertation préalable, assortie d'un avis,
des collectivités territoriales concernées et l'approbation par
l'autorité administrative, tandis qu'ont été
apportées certaines précisions
2
(
*
)
.
•
L'article 3
étend
l'interdiction de la fracturation hydraulique
déjà
prévue par la loi du 13 juillet 2011 dite « loi
Jacob »
à toute autre méthode dite
« non conventionnelle »
.
En première lecture, le Sénat n'avait pas souhaité rouvrir le débat sur les hydrocarbures non conventionnels, qui était inutile dès lors que le droit en vigueur protège déjà de tout risque en la matière . Il n'avait donc procédé, par souci de clarification juridique, qu'à la codification de la loi de 2011 (abrogée en conséquence) en n'en retranchant que les mesures devenues inutiles.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a maintenu la codification de la « loi Jacob » mais en a étonnamment rétabli l'article 3 qui prévoyait pourtant des dispositions transitoires 3 ( * ) et des sanctions qui n'ont plus lieu d'être , car remplacées par de nouvelles sanctions prévues dans le présent texte. Ce rétablissement, manifestement lié au souhait de préserver le symbole d'une loi présentée comme « une conquête citoyenne » , s'est du reste fait au prix de l'ajout d'une précision : que les sanctions prévues ne s'appliquent plus à compter de la publication de la présente loi, signe de l'absence totale de portée de ces dispositions. En outre, le niveau des nouvelles sanctions prévues en cas de recours aux techniques interdites a été relevé à deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende 4 ( * ) .
Surtout, les députés sont à nouveau revenus sur la définition des techniques interdites autres que la fracturation hydraulique, définition que le Sénat n'avait pas souhaité modifier, pour les raisons déjà exposées, malgré son inexactitude sur le plan scientifique 5 ( * ) . Seraient désormais interdites les méthodes « conduisant à ce que la pression de pore soit supérieure à la pression lithostatique de la formation géologique, sauf pour des actions ponctuelles de maintenance opérationnelle ou de sécurité du puits » 6 ( * ) .
Outre le fait qu'une telle définition ne relève sans doute pas de la loi au vu de sa technicité, elle atteste à nouveau de la difficulté à distinguer entre les méthodes « conventionnelles » ou « non conventionnelles » puisqu'elle admet explicitement qu'il faille parfois , pour cause de maintenance ou de sécurité du puits, altérer l'intégrité de la couche géologique . Du reste, comment apprécier le caractère ponctuel de telles actions, ou leur nécessité pour cause de maintenance ou de sécurité du puits ? Une telle définition ne pourrait-elle pas remettre en cause des techniques jusqu'à présent considérées comme « conventionnelles » ?
• À
l'article 3
bis
prévoyant la remise d'un
rapport du
Gouvernement
sur l'accompagnement et la
reconversion
des entreprises et des territoires impactés par
l'arrêt des activités de recherche et d'exploitation, les
députés ont
conservé les apports du
Sénat
:
concertation obligatoire
avec les
parties prenantes et
présentation des contrats de transition
écologique et solidaire
, dont les moyens budgétaires qui
leur seront dédiés.
• De même,
l'article 3
ter
, qui demande la remise d'un
rapport sur l'impact environnemental
du pétrole et du
gaz naturel consommés en France a été
adopté
, à une modification de forme près,
dans la rédaction du Sénat
qui a en particulier
étendu l'analyse aux hydrocarbures produits localement
,
ce qui permettra de comparer leur impact à celui des hydrocarbures
importés,
ainsi qu'aux pétroles
raffinés
.
• En nouvelle lecture, les députés
ont aussi
adopté conforme
l'article 3
quater
AA
introduit par le
Sénat qui prévoit la
publication annuelle
à compter de 2019, par les importateurs d'hydrocarbures,
de
l'intensité d'émissions de gaz à effet de serre
des produits qu'ils importent selon des critères établis chaque
année par l'État.
•
L'article 3
quater
A
demandant la remise d'un
rapport sur les concours de toute nature de
l'État
en soutien aux activités de recherche et
d'exploitation des hydrocarbures
hors du territoire national
,
supprimé au Sénat, a été
rétabli par
l'Assemblée nationale
en nouvelle lecture.
• Enfin, à
l'article
3
quater
relatif à la mise en ligne des demandes de
titres et des titres en cours de validité, les députés ont
conservé l'actualisation trimestrielle
, et plus
semestrielle, des données mais ont
supprimé la
protection
, jugée inutile,
des informations couvertes
par le droit d'inventeur ou de propriété
intellectuelle
.
* 1 Le seul changement notable sur le fond concerne le dépôt de la demande de conversion d'une concession au plus tard quatre ans, au lieu de cinq, avant l'échéance du titre.
* 2 En particulier, le rappel de l'obligation, prévue par ailleurs dans le code minier, de remise aux collectivités ou à leurs groupements compétents de certaines installations hydrauliques nécessaires ou utiles à la sécurité, à l'assainissement, à la distribution d'eau ou à la maîtrise des eaux de pluie, de ruissellement et souterraines.
* 3 Réalisation d'un rapport sur les techniques employées avant le 13 septembre 2011, abrogation des permis en cas d'absence de rapport ou de déclaration de recours à la fracturation hydraulique et publication avant le 13 octobre 2011 de la liste des permis abrogés.
* 4 Alors que la loi de 2011 prévoyait un an d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende, le texte adopté par l'Assemblée en première lecture et maintenu au Sénat portait la peine à deux ans mais réduisait l'amende au niveau de « droit commun » prévu à l'article L. 512-1 du code minier, soit 30 000 euros.
* 5 En interdisant « l'emploi de toute autre méthode ayant pour but de conférer à la roche une perméabilité » , cette définition semblait ignorer le fait que toute roche est nécessairement perméable, bien qu'à des degrés divers.
* 6 Selon les précisions apportées dans l'objet de l'amendement du rapporteur à l'origine de cette définition, la pression de pore est « la pression qui s'exerce dans la porosité de la roche » et la pression lithostatique est « la pression maximale à ne pas dépasser pour maintenir l'intégrité de la couche géologique, qui est une donnée relative au contexte géologique qui doit être mesurée pour chaque ouvrage afin d'identifier la valeur limite à ne pas dépasser pendant sa réalisation et son exploitation » ; le dépassement de cette pression peut toutefois s'avérer nécessaire « pour la réalisation d'opérations de maintenance du puits ou pour assurer la sécurité du puits » .