EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 52 (Art. L. 351-2, L. 351-3, L. 411-8-1, L. 441-3, L. 441-11, L. 442-2-1 [nouveau] et L. 481-2 du code de la construction, art. L. 542-2 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale) - Réforme des aides au logement et de la politique des loyers dans le parc social
Commentaire : le présent article propose plusieurs mesures tendant à réduire la dépense publique liée aux aides personnelles au logement. Il prévoit en particulier la création d'une réduction de loyer de solidarité applicable aux locataires de logements sociaux dont les ressources sont inférieures à certains plafonds et, en contrepartie, la baisse des aides personnalisées au logement (APL) versées par l'État.
I. LE DROIT EXISTANT
A. DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT SERVIES À PLUS DE 6,5 MILLIONS DE BÉNÉFICIAIRES ET ENTRAÎNANT UNE DÉPENSE PUBLIQUE TOUJOURS PLUS ÉLEVÉE
L'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ».
Ces aides personnelles au logement permettent de réduire le taux d'effort des ménages les plus modestes en favorisant l'accès et le maintien dans un logement. Elles peuvent être accordées aux locataires et aux propriétaires (dans ce dernier cas, il s'agit des aides personnelles au logement « accession »).
Il existe trois types d'aides différentes :
- l'aide personnalisée au logement (APL), pour les occupants de logements dits conventionnés ;
- l'allocation de logement familiale (ALF), pour les occupants qui n'entrent pas dans le champ de l'APL et ont une charge de famille. Elle est également versée aux ménages mariés depuis moins de cinq ans ;
- l'allocation de logement sociale (ALS), pour les personnes qui ne perçoivent ni l'APL ni l'ALF.
Les montants de ces aides sont définis en fonction des ressources des demandeurs, de leur situation familiale, de l'implantation géographique du logement et du montant de leur loyer ou de leur remboursement de prêt pour les aides à l'accession.
L'aide tient également compte des charges locatives des bénéficiaires , selon le principe d'un forfait représentatif des charges locatives dit « forfait de charges ».
Le montant de ces aides fait l'objet d'une revalorisation annuelle . Indexée sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL), elle est effectuée le 1 er octobre depuis l'adoption de l'article 121 de la loi de finances pour 2014 30 ( * ) et de l'article 77 de la loi n° 2013-1203 de financement de la sécurité sociale pour 2014 31 ( * ) . Elle était auparavant fixée au 1 er janvier de chaque année.
Au 31 décembre 2016, le nombre total des bénéficiaires des aides personnelles au logement s'élevait à 6,481 millions de personnes, en baisse de 0,6 % par rapport à 2015 et 0,9 % par rapport à 2014.
Malgré ces deux années de baisse, le nombre de bénéficiaires a globalement augmenté de 8,5 % depuis 2007, soit 506 000 allocataires supplémentaires.
Bénéficiaires des aides personnelles au logement au 31 décembre 2016
(en milliers de bénéficiaires)
Source : commission des finances d'après les données de la Caisse nationale des affaires familiales et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)
Il s'agit essentiellement de locataires, puisqu'ils représentent 93 % du total (6,047 millions d'allocataires dans le secteur locatif).
2,831 millions de bénéficiaires le sont au titre de l'APL et relèvent donc du secteur du logement social, ce qui représente un peu moins de 45 % du total. A contrario , le secteur privé couvre 3,65 millions de ménages, répartis entre l'ALF (1,276 millions d'allocataires) et l'ALS (2,374 millions de bénéficiaires).
En termes de dépenses, le montant total des prestations versées au titre des trois aides personnelles au logement n'a cessé d'augmenter au cours des dernières années, pour atteindre 18,1 milliards d'euros en 2016 , dont 17,3 milliards d'euros pour le secteur locatif. Elles représentent ainsi 43 % de l'ensemble des interventions de la puissance publique dans le domaine du logement (aides directes et avantages conférés), lesquelles correspondent à 41,7 milliards d'euros d'après le Compte du logement 2016.
La dépense liée à ces aides a ainsi progressé de plus de 30 % en dix ans .
Depuis la loi de finances pour 2016, l'ensemble des prestations est servi par le Fonds national d'aide au logement (Fnal). Après de nombreuses évolutions, il dispose désormais des ressources suivantes :
- cotisations employeurs (2,738 milliards d'euros en 2018) ;
- produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France (116 millions d'euros en 2018) ;
- produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières (43 millions d'euros en 2018) ;
- contribution de l'État (13,538 milliards d'euros en 2018).
La subvention d'équilibre versée par l'État a, du fait de la hausse des dépenses enregistrées au titre des aides personnelles au logement, mais aussi de la « rebudgétisation » complète des APL et des ALF, considérablement progressé au cours des dernières années. Elle a également connu des périodes d'insincérité budgétaire de la prévision initiale, fréquemment dénoncée par votre rapporteur spécial.
En outre, si diverses mesures d'économie ont été prises au cours des dernières années afin de réduire la dépense liée aux aides personnelles au logement, elles n'ont globalement permis qu'à contenir la hausse 32 ( * ) .
B. LE SECTEUR DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL
D'après l'exposé des motifs qui reprend l'analyse de la Cour des comptes 33 ( * ) , le secteur du logement social bénéficiait de 17,5 milliards d'euros en 2014, dont 8 milliards d'euros d'aides personnelles au logement et 9,5 milliards d'euros d'autres aides aux organismes (notamment pour soutenir la construction, avec des subventions - 2,8 milliards d'euros -, des dépenses fiscales - 4,7 milliards d'euros - et 2,1 milliards d'euros correspondant aux avantages de taux issus de l'accès à l'épargne réglementée de la Caisse des dépôts et consignations ainsi qu'aux prêts d'Action logement).
Le logement social représenterait un logement sur six dans le parc des résidences principales, avec des « gammes de loyers dispersées et insuffisamment corrélées à la capacité d'effort des locataires ».
Selon l'étude de l'INSEE de juillet 2017 sur les conditions de logement en France, les locataires consacraient 28,4 % de leur revenu pour se loger dans le parc privé et 24,1 % dans le parc social en 2013, avec un taux d'effort en hausse de respectivement 4,8 % (parc privé) et 3,9 % (parc social).
En outre, ce taux d'effort progresserait encore davantage pour les ménages les plus modestes puisqu'il serait de + 7,8 % pour les locataires du premier quartile du parc privé et de + 5,1 % pour les locataires du parc social.
Comme votre rapporteur spécial le met également en évidence depuis plusieurs années, l'on constate une situation inégalitaire entre les allocataires des aides personnelles au logement puisqu'il n'y a pas de prise en compte du réel reste à charge.
Selon les données présentées dans l'exposé des motifs, les loyers du secteur social auraient connu une importante augmentation, avec une hausse annuelle moyenne de 1,8 % entre 1984 et 2018, et de 2,8 % par an entre 2006 et 2010 (contre 2,1 % dans le parc privé) 34 ( * ) .
Du point de vue des acteurs, l'on dénombre plus de 1 100 organismes de logement social, parmi lesquels figurent près de 681 organismes d'habitations à loyers modéré (organismes HLM), 188 sociétés d'économie mixte ayant une activité immobilière, 54 sociétés anonymes de crédit immobilier pour l'accession à la propriété et 170 entités n'ayant pas le statut d'organismes d'habitations à loyer modéré mais exerçant une activité de maîtrise d'ouvrage d'insertion.
Parmi les organismes HLM, figurent 264 offices qui gèrent près de 2,3 millions de logements, 230 sociétés anonymes pour environ 2,2 millions de logements, 174 coopératives d'HLM et les sociétés anonymes de crédit immobilier pour l'accession à la propriété (SACICAP).
Les SEM représentent quant à elles 550 000 logements.
La situation financière des organismes de logement social apparaît globalement saine, avec les données suivantes pour 2014 figurant dans l'exposé des motifs et issues de l'analyse de la Caisse des dépôts et consignations 35 ( * ) :
- un excédent brut d'exploitation de 10,4 milliards d'euros, représentant 50 % des loyers, globalement stable depuis 2009 et croissant en volume compte tenu essentiellement de l'augmentation du parc (2 % en 2014) ;
- un autofinancement net de 2,2 milliards d'euros (soit 10,4 % des loyers, entre 7 % et 13 % des loyers entre 2009 et 2014). Il est « stable en 2014 grâce à l'allègement des charges financières induit par la baisse des taux (livret A), qui permet de compenser la hausse du remboursement du capital tirée par l'effort d'investissement » ;
- un autofinancement global, correspondant à l'autofinancement net auquel sont ajoutées les marges des activités complémentaires telles que la vente d'actifs immobiliers ou financiers, de 3,3 milliards d'euros (soit 15,8 % des loyers), qui « vient alimenter les ressources de long terme ».
Leur niveau de trésorerie était évalué à 11 milliards d'euros en 2014.
Toujours selon l'exposé des motifs, les fonds propres des bailleurs sociaux seraient consolidés, avec un poids relativement aux dettes financières passant de 43 % à 52 % entre 2009 et 2014.
Leur potentiel financier connaîtrait également un niveau toujours élevé, avec une moyenne de 1 400 euros par logement entre 2009 et 2014.
Enfin, « les alertes portant sur l'équilibre financier des organismes de logement social sont rares et d'ampleur réduite et la sinistralité du secteur est très faible » (exposé des motifs). En effet, la garantie de la Caisse de garantie du logement locatif social est rarement utilisée.
C. LA PREMIÈRE MESURE PRISE PAR LE GOUVERNEMENT SUR LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT : LA RÉDUCTION FORFAITAIRE DE 5 EUROS AU 1 ER OCTOBRE 2017
En juillet dernier, le Gouvernement a annoncé qu'il allait réduire de cinq euros l'ensemble des aides personnelles au logement versées à compter du 1 er octobre aux 6,5 millions d'allocataires , afin de tenir dans l'enveloppe initiale du projet de loi de finances pour 2017.
Une vive polémique est née de cette mesure et votre rapporteur spécial a réalisé un contrôle sur pièce et su place à ce sujet à la fin du mois de juillet 36 ( * ) .
Tout d'abord, le nouveau gouvernement la justifiait par le fait que le précédent gouvernement avait déjà prévu, dans sa programmation initiale, un abattement de deux euros par mois dès le mois de janvier, sans qu'il ait pour autant été mis en place. S'il est possible que cela ait été effectivement le cas à l'été 2016, une telle disposition n'avait aucunement été mentionnée comme telle dans le cadre du débat budgétaire .
Ensuite, la mesure décidée correspond à un abattement forfaitaire , applicable à l'ensemble des aides, sans tenir compte ni de la composition familiale ni des ressources des ménages .
Finalement mise en place au 1 er octobre 2017 37 ( * ) , la réduction de cinq euros se présente ainsi comme une mesure pérenne bien qu'elle ait été initialement présentée par le Gouvernement comme permettant de boucler le budget 2017 consacré aux aides personnelles au logement. En année pleine, elle produit une économie estimée à 400 millions d'euros .
Enfin, le dispositif réglementaire permet désormais à un simple arrêté de modifier le montant de l'abattement, à la hausse comme à la baisse .
En tout état de cause, la réduction de 5 euros décidée par le Gouvernement constituait la moins bonne mesure d'économie possible sur les aides personnelles au logement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à proposer un ensemble de mesures tendant, selon le Gouvernement, à réduire les loyers pratiqués par les organismes de logement social et à diminuer la dépense publique liée aux aides personnalisées au logement (APL).
A. LA BAISSE DES APL VERSÉES AUX LOCATAIRES DU PARC SOCIAL EN CONTREPARTIE DE LA MISE EN PLACE D'UNE « RÉDUCTION DE LOYER DE SOLIDARITÉ »
1. L'instauration d'une « réduction de loyer de solidarité » pour les ménages les plus modestes et occupant un logement dans le parc social
Selon l'exposé des motifs, le présent article tend tout d'abord à proposer une « réponse à l'inflation des loyers dans le secteur social ». En outre, le Gouvernement considère que le loyer pratiqué devrait davantage tenir compte des revenus des locataires.
En effet, le loyer dans un logement social est déterminé en fonction du coût de production et non des ressources des locataires. L'exposé des motifs indique que le montant du loyer est fixé en fonction « plus spécifiquement des conditions historiques de financement du logement ».
Ainsi, le 6° du I du présent article propose de créer , dans un nouvel article L. 442-2-1 du code de la construction et de l'habitation, une « réduction de loyer de solidarité » (RLS) qui serait appliquée, par les bailleurs, aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond , déterminé en fonction de la composition du foyer et de la zone géographique et occupant un logement ouvrant droit à l'APL et gérés par un organisme de logement social, en vertu de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit :
- des offices publics de l'habitat ;
- des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ;
- des sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ;
- des fondations d'habitations à loyer modéré.
La réduction de loyer de solidarité s'appliquerait également aux logements ouvrant droit à l'APL et gérés par les sociétés d'économie mixte (SEM).
La réduction ne concernerait en revanche pas les logements-foyers conventionnés (en application du 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction, tels que les logements foyers de jeunes travailleurs et autres), quel que soit leur statut.
La réduction permettrait ainsi « d'articuler le montant du loyer (fixé en fonction du logement) et le niveau de ressources du locataire, [afin de] moduler le loyer à la baisse pour les ménages dont le revenu est inférieur à un certain niveau de ressource », selon l'évaluation préalable de l'article.
Les plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la réduction de loyer sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, dans la limite de montants fixés par la loi et correspondant en 2018 à :
Plafonds de ressources mensuelles applicables
pour
la réduction de loyer de solidarité
(en euros)
|
Bénéficiaire de la réduction de loyer |
Montant maximal des plafonds de ressources |
|
Bénéficiaire isolé |
1 294 |
|
Couple sans personne à charge |
1 559 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant une personne à charge |
1 984 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant deux personnes à charge |
2 361 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant trois personnes à charge |
2 890 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant quatre personnes à charge |
3 334 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant cinq personnes à charge |
3 712 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant six personnes à charge |
4 109 |
|
Personne à charge supplémentaire |
400 |
Source : article 52 du projet de loi de finances pour 2018
Ces montants plafonds ainsi que les montants fixés par arrêté sont indexés, au 1 er janvier de chaque année, sur l'évolution en moyenne annuelle de l'indice des prix à la consommation des ménages hors tabac constatée pour l'avant-dernière année précédant la revalorisation.
Les ressources prises en compte sont celles qui le sont déjà pour le calcul des APL en vertu de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation.
Le montant mensuel de la réduction de loyer de solidarité serait fixé par un arrêté pris chaque année par les ministres chargés du logement et du budget, dans la limite de montants plafonds fixés dans la loi.
Pour 2018, le présent article prévoit ainsi les plafonds suivants pour la réduction de loyer :
Montants plafonds de la réduction de loyer de solidarité
(en euros)
|
Bénéficiaire de la réduction de loyer |
Montant maximal de la réduction
|
|
Bénéficiaire isolé |
50 |
|
Couple sans personne à charge |
61 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant une personne à charge |
69 |
|
Par personne supplémentaire à charge |
10 |
Source : article 52 du projet de loi de finances pour 2018
Une personne seule pourrait ainsi voir son loyer réduit de 50 euros maximum, tandis qu'un couple avec deux enfants aurait une baisse d'au plus 79 euros (69 + 10 euros).
L'article dispose que l'arrêté peut également prévoir un montant de réduction de loyer de solidarité spécifique pour les colocations.
Ces montants plafonds pour la réduction de loyer, ainsi que ceux fixés par arrêté sont indexés, au 1 er janvier de chaque année, sur l'indice de référence des loyers (IRL) 38 ( * ) .
L'article précise également que la réduction de loyer de solidarité devrait faire l'objet d'une mention expresse sur la quittance délivrée chaque mois au locataire.
En vertu du 1° du IV du présent article, la réduction de loyer de solidarité serait applicable aux contrats en cours .
Comme l'indique l'évaluation préalable, la présente réforme ne s'appliquerait pas en outre-mer, les APL ne concernant que l'hexagone pour les logements conventionnés.
2. Corrélativement, la diminution de l'APL versée par l'État
Parmi les locataires bénéficiant de la réduction de loyer de solidarité, ceux qui perçoivent des APL connaitraient en contrepartie une baisse du montant de ces aides . Celle-ci serait toutefois légèrement inférieure à la réduction de loyer puisqu'elle serait fixée par décret entre 90 % et 98 % de son montant .
Les bénéficiaires de l'allocation de logement familiale (ALF) et de l'allocation de logement sociale (ALS) ne seraient pas concernées par cette réforme puisqu'elle ne s'appliquerait que pour des logements gérés par des organismes de logement social.
Pour le locataire, le poids du loyer restant à sa charge diminuerait donc très légèrement, selon la fraction retenue pour être imputée par le Gouvernement. Ainsi, pour une réduction de loyer de solidarité de 50 euros, l'APL versée diminuerait corrélativement de 1 euro (si la fraction est fixée à 98 %) à 5 euros (pour une fraction à 98 %) par mois.
La création de la réduction de loyer de solidarité et son imputation, pour partie, sur l'APL du locataire est donc sans impact sur la situation des bénéficiaires de ces aides , à l'exception d'une légère baisse de leurs loyers.
La formule de calcul de l'APL resterait inchangée, indépendamment de la diminution corrélée à la réduction de loyer.
La réforme serait applicable au 1 er janvier 2018. Toutefois, il convient d'ores et déjà de préciser qu'en réalité, les dispositifs nécessaires, tant du côté des bailleurs que des caisses d'allocations familiales (CAF) qui versent les APL, ne pourront être opérationnels avant plusieurs mois, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) estimant pouvoir être prête à compter d'avril. Des régularisations devraient être opérées pour reprendre les premiers mois.
L'exposé des motifs de l'article précise également qu'un dispositif réglementaire serait pris afin de neutraliser les effets de la réduction de loyer consistant à faire passer le montant de l'APL sous le seuil de non-versement de l'aide. Déjà le Gouvernement a dû prévoir une telle mesure dans son décret tendant à supprimer arbitrairement 5 euros à tous les allocataires à compter du 1 er octobre 2017.
L'instauration de la réduction de loyer de solidarité et son imputation sur le montant des APL versés aux allocataires engendreraient, selon les estimations et la volonté du Gouvernement, 1,5 milliard d'euros de baisse de la dépense publique .
En revanche, la baisse des loyers subie par les bailleurs sociaux serait plus élevée encore, dans la mesure où, comme précisé supra , seule une fraction comprise entre 90 % et 98 % de la réduction est imputée sur le montant de l'APL versée .
Ainsi, selon les estimations figurant dans l'évaluation préalable de l'article, si les montants mensuels plafonds fixés pour la réduction de loyer de solidarité étaient appliqué, cela engendrerait, pour les organismes de logement social, un manque de 1,72 milliard d'euros , ainsi réparti :
Impact de la mise en place de la réduction de
loyer de solidarité
sur les organismes de logement
social
|
Type de bailleurs |
Ménages (2016) |
Réductions annuelles (en M€) |
|
Offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) |
1 231 270 |
- 828 |
|
Sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SAHLM) |
1 086 925 |
- 749 |
|
Sociétés d'économie mixte (SEM) |
205 806 |
- 143 |
|
Total |
2 524 001 |
- 1 720 |
Source : évaluation préalable de l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018
Certes, ces chiffrages constituent un majorant puisqu'ils prennent l'hypothèse la plus haute en termes de montants de la réduction de loyer.
D'un autre côté, l'Union sociale pour l'habitat estime que le coût de la réforme se situerait pour les organismes plutôt autour d'1,9 milliard d'euros, majorés de 50 millions d'euros par an en tenant compte de l'actualisation de l'indice de référence des loyers et des nouveaux bénéficiaires à intégrer, et sans inclure les coûts de gestion.
En tout état de cause, cette réforme aurait un impact direct et considérable sur le résultat d'exploitation des organismes et leur niveau d'autofinancement .
3. Des contreparties financières à la création de la réduction de loyer de solidarité accordées aux bailleurs sociaux
Le Gouvernement a prévu un certain nombre de contreparties à la création de la réduction de loyer de solidarité pour les bailleurs sociaux.
Tout d'abord, en vertu du 4° du I du présent article, qui modifie l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, le supplément de loyer de solidarité (SLS) serait désormais appliqué dès lors qu'au cours du bail, les ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer excèdent les plafonds de ressources en vigueur pour l'attribution de ces logements, et non plus, comme c'est le cas actuellement, au-delà d'un seuil de 20 % au-dessus de ces plafonds.
Selon l'évaluation préalable, cette mesure concernerait ainsi 165 000 ménages supplémentaires, pour une hausse du produit de la pénalité correspondant à 17 millions d'euros (toutes choses égales par ailleurs).
En outre, le courrier adressé par le Premier ministre au président de l'Union sociale pour l'habitat (USH) le 10 octobre 2017 fait mention d'une hausse du supplément de loyer de solidarité qui pourrait augmenter la recette de 150 millions d'euros par an. Aucune modalité de mise en oeuvre n'a toutefois été avancée à ce stade, ce qui rend cette contrepartie très aléatoire.
Il convient de préciser qu'en vertu du droit actuel, la totalité des sommes perçues au titre du SLS sont susceptibles d'être affectées à la Caisse de garantie du logement locatif sociale (CGLLS) . Le taux de taxation du SLS a été fixé à 85 % en 2016. En conséquence, ces montants ne bénéficient pas directement aux bailleurs sociaux qui les perçoivent ou alors pour un relativement faible montant .
En outre, l'article L. 441-11 du code de la construction et de l'habitation serait modifié par le 5° du I du présent article, afin de prévoir qu'en cas de non-application du SLS par un bailleur, ce dernier serait passible d'une pénalité dont le montant correspondrait à la totalité des sommes exigibles et non mises en recouvrement (soit 100 % au lieu de 50 % actuellement).
Ensuite, l'essentiel des contreparties proposées ne figurent pas dans le présent article .
Ainsi en est-il du maintien du taux du livret A à son niveau actuel , soit 0,75 %, pendant deux ans. Ensuite, une révision de sa formule de calcul serait mise en oeuvre au cours des prochains mois afin de garantir une faible évolution du taux à compter de 2020.
Selon l'évaluation préalable, avec un taux du livret A estimé à 1,25 % en 2018 et 1,5 % en 2019, le gain en termes de baisse de charges financières pour les organismes de logements sociaux serait de 700 millions d'euros en 2018 et de 1 milliard d'euros en 2019, ce dernier chiffre ayant toutefois été revu dans le courrier adressé par le Premier ministre au président de l'Union sociale pour l'habitat, avec 700 millions d'euros inscrits également (pour un taux du livret A évalué aussi à 1,25 % en principe).
Par ailleurs, l'Union sociale pour l'habitat a indiqué à votre rapporteur spécial qu'en réalité, le gain global en intérêts se réaliserait non pas en 2018 et 2019 mais tout au long de la vie des prêts existants, compte tenu des mécanismes de calcul caractérisant les prêts de la Caisse des dépôts et consignations.
De même, le Gouvernement prévoit un allongement de la maturité de certains prêts des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations. Cette prolongation pourrait aller jusqu'à 10 ans, pour environ 30 milliards d'euros d'encours.
Selon le Gouvernement, cette mesure aurait un impact sur la trésorerie de 250 millions d'euros en 2018 et de 750 millions d'euros en 2019, puis une baisse progressive du gain en trésorerie à compter de 2020, en même temps qu'une hausse de charges limitée mais progressive.
Un ajustement du taux d'intérêt lors de la renégociation des prêts pourrait également être envisagé, avec une enveloppe de remise actuarielle correspondant à environ 300 millions d'euros de baisse d'intérêt et qui aurait un impact d'environ 10 millions d'euros par an.
Afin de maintenir la construction et la rénovation, le Premier ministre a également annoncé aux organismes de logement social la mise en place de 4 milliards d'euros de prêts à taux fixe et remboursement in fine . La moitié serait financée par la Banque européenne d'investissement (BEI) et l'autre par la Caisse des dépôts et consignations.
En outre, 2 milliard d'euros de prêts de haut de bilan bonifiés seraient prévus. Le financement de la bonification pourrait être assuré par Action logement pour un milliard d'euros. Pour le second milliard d'euros, il pourrait provenir des organismes de logement social qui centraliseraient leur trésorerie correspondant aux dépôts de garantie des locataires auprès de la Caisse des dépôts et consignations.
Le « Grand plan d'investissement » pourrait enfin être revu afin d' augmenter l'enveloppe consacrée aux prêts éco-PLS (prêt logement social) qui sont adossés aux fonds d'épargne. Chaque année, 600 millions d'euros par an pourraient ainsi leur être consacrés jusqu'en 2022 (soit 200 millions d'euros supplémentaires par rapport à ce qui était initialement envisagé).
Enfin, le Gouvernement souhaite que se développent les cessions de logements sociaux , afin de permettre aux bailleurs de disposer de financements nouveaux. En 2016, seuls 8 442 logements ont été vendus.
4. Un dispositif de péréquation pour compenser les risques de déséquilibre du modèle économique au niveau de chacun des opérateurs
a) En principe, un dispositif de mutualisation développé par les organismes de logement social
En vertu du droit actuellement en vigueur, l'article L. 411-8-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit la possibilité pour les conventions conclues entre l'État et l'Union sociale pour l'habitat (USH) de porter sur une mutualisation financière entre les organismes d'habitations à loyer modéré, afin de réaliser des « programmes de construction et de réhabilitation prioritaires ».
En 2015 et 2016, ce dispositif de mutualisation fonctionnait avec environ 200 millions d'euros et l'objectif fixé pour 2017 était d'atteindre 350 millions d'euros.
Le 3° du I du présent article propose de réécrire cet article L. 411-8-1 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir que la mutualisation financière prévue dans ces conventions permette désormais de réaliser les réductions de loyer de solidarité sans déséquilibrer le modèle économique de chacun des bailleurs sociaux, en fonction de leur situation propre .
En effet, comme l'indique l'évaluation préalable, « il conviendra [...] de s'assurer que la mesure ne dégrade pas excessivement la situation économique de chacun des organismes de logement social [...]. Les opérateurs les plus impactés par les baisses de loyers ne seront en effet pas nécessairement ceux qui dégagent aujourd'hui le plus d'excédents ou qui disposent des réserves les plus importantes. Il n'y aura pas non plus nécessairement identité entre les opérateurs les plus impactés par les baisses de loyers et ceux qui bénéficieront des nouvelles mesures de soutien (conditions de financement et SLS) . »
Il s'agit ainsi de permettre aux organismes de logement social de développer un système propre de péréquation tendant à compenser la différence d'impact que la réduction de loyer de solidarité est susceptible d'induire au niveau microéconomique, en fonction de la situation de chaque structure.
L'article prévoit que les conventions conclues entre l'État et l'USH doivent être approuvées par arrêtés des ministres concernés pour que leurs stipulations entrent en vigueur.
b) À défaut, un dispositif imposé par l'État et reposant sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)
En l'absence de création d'un dispositif de péréquation par les organismes de logement social au 1 er avril 2018, permettant effectivement de pallier les difficultés engendrées pour certaines structures par la mise en place de la réduction de loyer de solidarité, le II du présent article prévoit d'instaurer cette mutualisation financière par la loi, en développant les missions de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
Ainsi, la CGLLS devrait désormais contribuer « notamment par ses concours financiers, au soutien des organismes de logement locatif social dans la mise en oeuvre des réductions de loyer », en vertu du 2° du II du présent article modifiant l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation qui définit notamment les missions de la caisse.
Le 3° du II du présent article complète également l'article L. 452-2-1 du code de la construction et de l'habitation, jusqu'à présent relatif à la commission de réorganisation des organismes de logement locatif social, afin de prévoir la création d'une commission de péréquation pour soutenir les organismes de logement social et les SEM dans la mise en place de la réduction de loyer de solidarité. Elle serait placée auprès du conseil d'administration de la CGLLS et statuerait sur les concours financiers qui sont affectés à cette mission.
Afin de financer ce nouveau dispositif de mutualisation financière, le 1° du II du présent article prévoit d' augmenter de 1 % la cotisation principale prévue à l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, pour la passer à 3,5 %.
Selon une estimation fournie par le Gouvernement, 1 % de cotisation principale représente environ 200 millions d'euros de recettes supplémentaires pour la CGLLS et autant de prélèvements supplémentaires sur les organismes de logement social . Même si cette somme ne permet pas de réduire la dépense de l'État et ne figure pas, à ce titre, dans l'incidence budgétaire du présent article, elle constitue bien une charge supplémentaire pour les bailleurs sociaux.
Pour mémoire, la CGLLS est actuellement financée par deux cotisations :
- la première cotisation ou cotisation principale , prévue à l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, versée par les organismes de logement social au titre de leur activité locative sociale et s'élevant actuellement à 2,5 %, sauf pour le supplément de loyer de solidarité dont le taux d'imposition peut désormais atteindre 100 %. Elle a pour assiette les loyers et redevances appelés au concours du dernier exercice clos durant l'année précédant l'année d'imposition, en tenant compte du nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement, du nombre de logements et de logements-foyers situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et du nombre de logements ayant fait l'objet d'une première mise en service au cours de l'année écoulée ;
- la cotisation additionnelle , créée à l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation et versée pour l'année entière par les organismes d'habitations à loyer modéré, les sociétés d'économie mixtes et les organismes agréés pour la maîtrise d'ouvrage d'insertion au titre de leur activité locative sociale.
Elle a tout d'abord pour assiette une part égale au produit d'une somme forfaitaire par le nombre de logements à usage locatif et d'unités de logements-foyers ouvrant droit à redevance sur lesquels l'organisme est titulaire d'un droit réel. La somme forfaitaire est fixée chaque année, sans pouvoir excéder 10 euros.
Ensuite, elle comprend une part variable ayant pour assiette l'autofinancement net de l'organisme, lequel fait l'objet d'une réfaction en fonction du montant des produits locatifs assujettis, dont le pourcentage est fixé par arrêté et ne peut être inférieur à 5 %. Son montant est calculé en appliquant à la base ainsi déterminée un taux fixé par arrêté, dans les limites de 15 %.
B. LA SUPPRESSION DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT « ACCESSION »
Le présent article prévoit également de supprimer les aides personnelles au logement « accession », le dispositif existant ne devant plus être applicable pour les prêts ou les contrats de location-accession signés à compter du 1 er janvier 2018.
Il modifie ainsi :
- l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation pour ce qui concerne l'APL « accession » ( 1° du I du présent article) ;
- l'article L. 542-2 du code de la sécurité sociale pour l'ALF « accession » ( 1° du III du présent article) ;
- l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale pour l'ALS « accession » ( 2° du III du présent article).
La suppression de cette aide n'aurait donc un impact que sur le flux et non sur le stock .
L'économie engendrée par cette disposition s'élèverait à 50 millions d'euros en 2018.
C. LE GEL DE LA REVALORISATION DES PARAMÈTRES DU BARÈME DES AIDES ET DE LA RÉVISION ANNUELLE DES LOYERS DANS LE SECTEUR SOCIAL EN 2018
Le 2° du IV du présent article prévoit le gel des paramètres du barème des trois aides personnelles au logement en 2018 . La revalorisation, en principe prévue au 1 er octobre de chaque année, en fonction de l'indice de référence des loyers du deuxième trimestre de l'année n-1, ne serait donc pas opérée avant le 1 er octobre 2019.
Au regard respectivement des articles L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation (pour les APL), L. 542-5 du code de la sécurité sociale (pour les ALF) et L. 831-4 du même code (pour les ALS), la révision des paramètres de calcul du barème concerne :
- les plafonds de loyers ;
- les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème ;
- le montant forfaitaire des charges ;
- les équivalences de loyer et de charges locatives ;
- le terme constant de la participation personnelle du ménage.
Le 3° du IV du présent article pose également l'absence de révision des loyers et redevances maximaux et pratiqués par les bailleurs sociaux au cours de l'année 2018.
En principe, les articles L. 353-9-2 (pour les plafonds de loyers et redevances maximaux des logements conventionnés), L. 353-9-3 (pour les loyers et redevances pratiqués des logements conventionnés) et L. 442-1 du code de la construction et de l'habitation (loyers pratiqués pour les logements des organismes d'habitations à loyer modéré) prévoient également une révision au 1 er janvier de chaque année des loyers et redevances en fonction de l'indice de référence des loyers du deuxième trimestre de l'année n-1.
Ces deux mesures de gel engendreraient une économie totale de 100 millions d'euros pour l'État sur 2018.
Il convient toutefois de préciser que la non-revalorisation des APL ne s'appliquera que pour le quatrième trimestre 2018 (puisque la révision s'opère au 1 er octobre de chaque année). En revanche, elle aura également un impact significatif sur la dépense enregistrée en 2019, puisque la prochaine revalorisation des paramètres de calcul du barème n'aura lieu qu'au 1 er octobre de cette année.
De même, l'absence de révision sur un an produit des effets à long terme sur la hausse tendancielle de la dépense puisqu'ensuite, la revalorisation annuelle partira du montant de 2017, sans rattrapage des conséquences du gel opéré en 2018. Il en est d'ailleurs de même pour les loyers maximaux et pratiqués.
Il convient de noter que l'absence de révision du montant des loyers n'a qu'un impact limité sur la dépense publique, correspondant à l'économie réalisée sur l'APL en l'absence de hausse de loyer, mais engendre une moindre ressource bien plus conséquente pour les bailleurs sociaux.
D. LES INCIDENCES BUDGÉTAIRES DE L'ARTICLE 52 : UNE ÉCONOMIE DE 1,7 MILLIARD D'EUROS
Selon l'évaluation préalable, les mesures proposées par le présent article représenteraient une économie d'1,7 milliard d'euros pour l'État, ainsi répartie :
Répartition des économies en
dépenses de l'État issue de l'article 52
du projet de loi de
finances pour 2018 (version initiale)
(en euros)
|
Économie en dépenses de l'État |
|
|
Baisse de la dépense d'APL consécutive à la création de la réduction de loyer de solidarité |
1 500 000 000 |
|
Baisse de la dépense d'aides personnelles au logement liée au gel de leur indexation et au gel des loyers dans le parc social |
100 000 000 |
|
Suppression des aides personnelles au logement « accession » |
50 000 000 |
|
Lutte contre la fraude |
50 000 000 |
|
Total |
1 700 000 000 |
Source : commission des finances d'après l'évaluation préalable du présent article
Il convient de noter que 50 millions d'euros sont présentés comme découlant du présent article en luttant contre la fraude mais qu'en réalité, ces économies ne sont pas directement liées aux mesures qui y figurent .
En 2016, le montant des fraudes aux aides au logement a représenté 19,5 % du total de la fraude constatée au sein des caisses d'allocations familiales (CAF) et correspondant à 53 millions d'euros, selon l'évaluation préalable de l'article. Les principaux risques de fraude majeurs et identifiés sont « la dissimulation de ressources, le faux isolement et la non-résidence (dans des proportions moindres) ».
Les méthodes de lutte contre la fraude devraient être reconduites et renforcées par la « sécurisation des données à la source qui devrait permettre d'éviter les fraudes liées à la dissimulation des ressources ».
D'après les informations recueillies auprès du Gouvernement, le niveau élevé de rendement attendu pour cette réforme (50 millions d'euros) serait expliqué, d'une part, par l'augmentation annuelle de détection des fraudes et, d'autre part, par la hausse de la fraude potentielle notamment liée à la mise en place des récentes réformes.
En 2017, la Caisse nationale des allocations familiales prévoit notamment :
- une optimisation de l'« exploration des données » ( datamining ) pour détecter les dossiers à risque ;
- le bénéfice du contrôle de la fraude multi-prestations, compte tenu notamment du fait que les bénéficiaires du RSA socle, qui le sont généralement aussi des aides personnelles au logement, font l'objet d'importants contrôles sur leurs déclarations de ressources.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à modifier l'économie générale de l'article en prévoyant principalement :
- une montée en charge progressive sur trois ans de la réduction de loyer de solidarité ;
- en contrepartie, afin de maintenir une économie d'1,5 milliard d'euros sur les dépenses de l'État au titre des APL, une hausse du taux de la première cotisation de la CGLLS à 8 % permettant d'affecter ces ressources au Fonds national d'aide au logement (FNAL) .
Ainsi, le Gouvernement propose, par le biais de cet amendement, que la réduction de loyer de solidarité ne soit plus appliquée que pour obtenir un rendement de 800 millions d'euros en 2018 et 1,2 milliard d'euros en 2019 sur les dépenses d'APL. Ce n'est qu'en 2020 que la réduction de loyer aboutirait à une économie de 1,5 milliard d'euros .
Afin de procéder à cette montée en charge, au cours des prochaines années, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit que la revalorisation des montants de la réduction de loyer de solidarité correspondrait au moins à l'indexation sur l'indice de référence des loyers . Cette précision permettrait au Gouvernement de procéder aux modulations nécessaires, en 2019 et 2020, pour parvenir aux montants attendus.
Il convient, en effet, de préciser que les montants plafonds de réduction de loyer de solidarité prévus dans le présent article restent identiques à ceux prévus initialement fixés par le Gouvernement . Ainsi, d'un point de vue juridique, rien dans l'article ne l'empêcherait d'appliquer dès cette année la réduction de loyer de solidarité au montant plafond . Seuls les textes réglementaires devraient intervenir pour déterminer les montants réellement applicables.
L'amendement en profite aussi pour définir plus précisément les montants plafonds de la réduction de loyer de solidarité et les montants des plafonds de ressources des locataires , en les distinguant non seulement en fonction de la composition familiale mais aussi de la zone géographique . Ce dernier correspond à celui applicable pour le calcul des aides au logement (zones I, II et III).
Carte du zonage I/II/III notamment applicable
pour
les aides personnelles au logement
Source : site Internet du ministère de la cohésion des territoires
Plafonds de ressources mensuelles applicables
pour
la réduction de loyer de solidarité
après vote à
l'Assemblée nationale
(en euros)
|
Bénéficiaire de la réduction de loyer |
Montant maximal |
||
|
Zone 1 |
Zone II |
Zone III |
|
|
Bénéficiaire isolé |
1 294 |
1 209 |
1 171 |
|
Couple sans personne à charge |
1 559 |
1 474 |
1 426 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant une personne à charge |
1 984 |
1 880 |
1 823 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant deux personnes à charge |
2 361 |
2 239 |
2 173 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant trois personnes à charge |
2 890 |
2 749 |
2 654 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant quatre personnes à charge |
3 334 |
3 173 |
3 069 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant cinq personnes à charge |
3 712 |
3 532 |
3 410 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant six personnes à charge |
4 109 |
3 910 |
3 778 |
|
Personne à charge supplémentaire |
400 |
375 |
350 |
Source : article 52 du projet de loi de finances pour 2018
Montants plafonds de la réduction de loyer de
solidarité
après votes à l'Assemblée
nationale
(en euros)
|
Bénéficiaire de la réduction de loyer |
Montant maximal |
||
|
Zone 1 |
Zone II |
Zone III |
|
|
Bénéficiaire isolé |
50 |
44 |
41 |
|
Couple sans personne à charge |
61 |
54 |
50 |
|
Bénéficiaire isolé ou couple ayant une personne à charge |
69 |
60 |
56 |
|
Par personne supplémentaire à charge |
10 |
9 |
8 |
Source : article 52 du projet de loi de finances pour 2018
Dans la mesure où la réduction de loyer de solidarité ne permettrait plus que de dégager, sur les dépenses d'APL, une économie de 800 millions d'euros en 2018 et d'1,2 milliard d'euros en 2019, le présent article tel que modifié par l'Assemblée nationale prévoit qu' une fraction du montant des deux cotisations versées par les bailleurs sociaux puisse désormais alimenter le FNAL (nouveau 3° du I du présent article).
Cette fraction serait fixée à 700 millions d'euros pour 2018 et 300 millions d'euros pour 2019 , permettant ainsi de couvrir la moindre baisse de dépenses d'APL et de maintenir la subvention d'équilibre au FNAL à son niveau initial.
Afin que la CGLLS puisse disposer des ressources nécessaires pour participer au financement du FNAL, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit une augmentation du taux de la première cotisation versée à la CGLLS, qui passerait ainsi à 8 % (contre 2,5 % actuellement et 3,5 % dans la version initiale de l'article 52).
Une recette supplémentaire de 900 millions d'euros peut donc être attendue (voire 1,1 milliard d'euros comparé au taux de la cotisation en vertu du droit actuel), ce qui est supérieur aux 700 millions d'euros que le Gouvernement devait en principe couvrir en compensation de la baisse de la réduction de loyer de solidarité.
L'amendement procède enfin à deux autres modifications .
En premier lieu, le dispositif de péréquation reposant sur les bailleurs sociaux a été supprimé (3° du I du présent article dans sa version initial). Le Gouvernement souhaitant que la mutualisation financière entre les organismes soit mise en place rapidement, l'article tel qu'adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le mécanisme initialement proposé à titre subsidiaire et reposant sur la CGLLS soit directement rendu applicable .
En second lieu, il précise que l'enquête annuelle des bailleurs sociaux auprès de leurs locataires , pour déterminer ou non l'application du supplément de loyer de solidarité et prévue à l'article L. 441-9 du code de la construction et de l'habitation, devrait également permettre de déterminer s'ils bénéficient ou non de la réduction de loyer de solidarité .
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques, présentés respectivement par François Jolivet, rapporteur spécial de la mission « Cohésion des territoires » mais ayant déposé cet amendement à titre personnel, François Pupponi et plusieurs de ses collègues et par Stéphane Peu et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer le fait que le supplément de loyer de solidarité serait désormais appliqué dès que les ressources du ménage dépassent les plafonds applicables pour l'attribution du logement social .
Le Gouvernement s'en est alors remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, renvoyant le sujet du supplément de loyer de solidarité au projet de loi relatif au logement, attendu pour 2018 et dans lequel devraient figurer des dispositions sur la politique des loyers dans le secteur du logement social.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE RÉFORME INITIALEMENT TROP BRUTALE, MAL PRÉPARÉE ET AUX CONSÉQUENCES EN CHAINE PROBABLEMENT SOUS-ESTIMÉES PAR LE GOUVERNEMENT
1. Un mécanisme de réduction de loyer de solidarité contestable dans sa mise en oeuvre et ses effets
Pour le moins innovantes dans leur approche, les mesures proposées par le présent article ne sont pas sans poser des difficultés de mise en oeuvre et quant à leurs effets sur le secteur du logement social.
Tout d'abord, si la création de la réduction de loyer de solidarité permet effectivement de réduire les loyers pratiqués d'un montant pouvant aller jusqu'à 69 euros par mois (voir davantage en fonction du nombre de personnes à charge), elle conduit de fait à créer une importante différence de traitement entre les locataires du logement social , avec un fort effet de seuil selon que l'on se situe juste au-dessus ou en-dessous des plafonds de ressources.
Cette différence de traitement se traduit également par le fait que ce sont les locataires dont les ressources sont suffisamment basses pour bénéficier de la réduction de loyer, mais qui ne sont pour autant pas allocataires de l'APL, qui vont être les principaux gagnants de la réforme ( cf infra ).
En outre, cette réforme ne concerne que les bailleurs sociaux, ce qui signifie que rien n'est fait par ailleurs pour les locataires du parc privé, là où l'effet inflationniste des aides a pu, par le passé, être constaté.
À ce titre, la question peut également se poser sur les effets de cette réforme qui s'applique aux contrats en cours . Certes, ce n'est pas le montant du loyer lui-même qui change sur la quittance, mais une réduction qui s'y applique.
L'atteinte sur les contrats en cours ne peut, d'un point de vue constitutionnel, qu'être justifiée « par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 » 39 ( * ) . En l'espèce, ce sont la nécessité d'assurer un logement décent aux personnes résidant en France et la garantie de la maîtrise et de l'équilibre des comptes des administrations publiques qui pourraient le justifier.
Il convient toutefois de rappeler que cette mesure a aussi pour conséquence de réduire considérablement les recettes issues des loyers pour les bailleurs sociaux, ce qui n'est pas non plus sans conséquence sur l'équilibre global de leurs opérations de construction ou d'acquisition des logements concernés . En effet, les prêts sur lesquels ces opérations reposent ont été conclus par les bailleurs sociaux selon un certain rendement de loyers et ils ont aussi été garantis par des collectivités territoriales sur ce fondement.
Ensuite, comme votre rapporteur spécial aura l'occasion d'y revenir, ce sont principalement les organismes de logement social qui logent les ménages les plus modestes qui seront amenés à voir leurs recettes d'exploitation réduites , avec toutes les conséquences à attendre sur leurs capacités d'intervention courante et leurs investissements à venir.
Des difficultés de mise en oeuvre concrètes peuvent également être mises en avant.
S'agissant des bailleurs sociaux, il leur appartiendra de mettre en place la réduction de loyer de solidarité, ce qui nécessite d'importantes évolutions, notamment informatiques. Il est désormais certain que la réforme ne pourra ainsi être mise en place dès le 1 er janvier 2018 comme le prévoit le projet de loi de finances.
La détermination des ressources constitue également un enjeu essentiel . À ce titre, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, il apparaît que les montants plafonds fixés par le présent article ont été arrêtés en référence au revenu fiscal de référence, comme pour le calcul des aides personnelles au logement, mais sans tenir compte de l'abattement de 10 % qui leur est appliqué.
Du côté des caisses d'allocations familiales , il conviendra également de prévoir la baisse concomitante des aides personnelles au logement versées . À ce titre, la Caisse nationale des allocations familiales a indiqué ne pas pouvoir être prête avant avril 2018. Ils devront donc procéder ensuite à de nombreux rappels.
L'une des difficultés qui ont été soulignées lors des auditions de votre rapporteur spécial concernait également la transmission des données des bailleurs sociaux vers les caisses d'allocations familiales .
2. La fragilisation de la situation financière des bailleurs sociaux par ailleurs sollicités pour participer aux politiques publiques de l'État
Selon les chiffres recueillis auprès des bailleurs sociaux, plus de deux cents organismes étaient susceptibles de se trouver dans une position financière difficile, voire dans l'incapacité faire pleinement face à leurs obligations, avec le dispositif proposé initialement par le Gouvernement.
L'impact de la mesure est d'autant plus fort que la réduction de loyers s'impute directement sur l'exploitation des organismes, limitant ainsi considérablement leur marge de manoeuvre.
La perte d'autofinancement engendrée par la réforme est considérable puisqu'1,7 milliard de « ponction » correspondent à près de 80 % de l'autofinancement net des organismes (2,2 milliards d'euros) et un peu plus de la moitié de leur autofinancement global.
La santé financière des bailleurs sociaux se trouve donc indéniablement atteinte . La fédération des offices d'habitations à loyer modéré (OPH) estime ainsi que la création de la réduction de loyer de solidarité telle que prévue initialement par le Gouvernement conduirait à ce que 196 offices soient en autofinancement inférieur à 5 %, dont 158 offices en autofinancement inférieur à 2 % et 122 offices en autofinancement négatif en 2018.
Certes, un dispositif de péréquation est instauré pour pallier ces risques, mais il ne saurait à lui seul absorber un tel choc sur les recettes d'exploitation des organismes.
Il est également paradoxal que le dispositif proposé pèse avant tout sur les bailleurs sociaux comptant le plus grand nombre de locataires modestes . Non seulement il n'est pas cohérent que la réforme ait davantage d'incidence pour les bailleurs qui respectent le plus le caractère social de leur activité, mais en outre cela pourrait avoir pour effet involontaire d'inciter les organismes à éviter de loger les plus précaires .
Il convient également de ne pas sous-estimer le potentiel impact d'un déséquilibre croissant du secteur du logement social sur les collectivités territoriales qui garantissent leurs prêts . En effet, si jusqu'à présent les établissements bancaires ou encore les agences de notation ne tiennent pas nécessairement compte de ces garanties dans l'examen de la situation financière des collectivités territoriales, cela pourrait changer dès lors qu'existe un plus fort risque qu'elles soient appelées à pallier les difficultés financières rencontrées par les bailleurs sociaux. Une vigilance toute particulière doit être portée sur cette conséquence de la réforme .
En outre, tandis que le Gouvernement fait reposer son action sur l'idée que les bailleurs sociaux disposeraient d'une « manne financière », notamment par le biais des APL, et de l'existence de « dodus dormants », il est assez peu probable que ces derniers se trouvent en réalité parmi ceux qui comptent justement le plus de bénéficiaires de l'APL .
Les bailleurs sociaux sont ainsi mis en difficulté par la création de la réduction de loyer de solidarité . Pourtant, parallèlement, le gouvernement leur demande également de participer au financement de plusieurs politiques publiques et pour des montants loin d'être négligeables.
Ainsi, en premier lieu, l'article 19 du projet de loi de finances prévoit que la contribution des organismes de logement social au Fonds national des aides à la pierre (Fnap) passerait de 270 millions d'euros en 2017 à 375 millions d'euros en 2018, soit 105 millions d'euros supplémentaires permettant de combler le désengagement de l'État (avec seulement 50 millions d'euros de crédits au titre des aides à la pierre).
À ce titre, une nouvelle taxe sur le produit des cessions des logements sociaux est également instituée à l'article 52 quater du projet de loi et rattaché à la présente mission, dont le produit devrait être versé à la CGLLS et pourrait ainsi constituer une ressource utile pour le Fnap 40 ( * ) .
En second lieu, les bailleurs sociaux sont appelés par le Gouvernement à participer au financement du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) dont l'enveloppe est prévue pour passer de 6 à 10 milliards d'euros. Ils devraient ainsi contribuer à hauteur de 2 milliards d'euros , correspondant à environ 135 millions d'euros par an pendant 15 ans.
3. Les compensations proposées par le Gouvernement : insuffisantes pour combler la perte d'autofinancement des bailleurs, pour partie subies par les épargnants et faisant des banques les grandes gagnantes
Comme exposé supra , le Gouvernement propose un ensemble de contreparties financières aux bailleurs sociaux, en échange de la baisse de loyers exigée au présent article. Toutefois, la plupart des dispositions ne permettent pas réellement de combler la perte d'autofinancement enregistrée.
Parmi les compensations à la création de la réduction de loyer de solidarité, votre rapporteur spécial ne vous propose pas de revenir sur la suppression des dispositions relatives au supplément de loyer de solidarité. En effet, il existe des enjeux de mixité sociale dans certains quartiers qui ne peuvent être négligés. En outre, l'apport attendu (17 millions d'euros) reste très limité d'autant qu'en l'état actuel du droit, la totalité du produit issu de ce supplément de loyer peut être affecté à la CGLLS, comme rappelé supra (85 % en 2016).
S'agissant des mesures de soutien à l'investissement, la création de prêts à taux fixe in fine et de prêts de haut de bilan est une bonne chose mais cela crée encore de la dette pour des organismes dont les prêts sont, par ailleurs, garantis par les collectivités territoriales.
De même, l'allongement des prêts ne conduit finalement qu'à allonger de la dette. D'ailleurs, comme les bailleurs sociaux l'ont indiqué, cette mesure ne constitue pas une compensation mais facilite l'activité des organismes en allégeant la charge des annuités temporairement mais tout en l'alourdissant à l'issue de la période initiale.
En outre, toutes ces mesures n'ont d'intérêt que si les bailleurs sociaux continuent de disposer des moyens financiers suffisants pour investir. Or, comme cela a été rappelé précédemment, la réduction de loyer de solidarité a un impact direct sur l'autofinancement que ces mesures ne parviennent pas réellement à compenser.
S'agissant du développement des cessions de logements, votre rapporteur spécial est sensible à l'argument selon lequel ce type d'opérations peut permettre aux bailleurs sociaux de disposer de financements susceptibles d'être réinvestis dans la construction de nouveaux biens. Il est vrai qu'un peu moins de 8 500 logements vendus en 2016 correspond à un nombre très faible et il serait probablement possible d'en faire davantage.
Pour soutenir une telle démarche, la création envisagée d'une foncière, mise en place par Action logement et qui viendrait en support pour certaines ventes, est intéressante mais mérite d'être précisément définie afin d'éviter de reporter les difficultés sur cette instance. Le protocole d'accord conclu entre l'État et Action logement le 21 novembre dernier prévoit effectivement la création de cette « structure de portage ».
Il convient aussi de se souvenir que les bailleurs sociaux ne disposent, encore une fois, pas des mêmes capacités de ventes selon les territoires sur lesquels ils se situent (zones tendues, zones détendues...).
En outre, les communes soumises aux obligations de l'article 55 de la « loi SRU » ne soutiendront pas nécessairement une telle démarche dès lors que ces cessions conduiront à abaisser le nombre de logements sociaux pris en compte.
S'agissant de la stabilisation du taux de livret A sur deux ans et de la modification de son mode de calcul , elle conduit à ce qu'une partie de la compensation à l'instauration de la réduction de loyer de solidarité soit supportée par les épargnants . En effet, comme indiqué supra , les prévisions du Gouvernement ont été réalisées avec un taux de 1,25 % en 2018 et de 1,5 % en 2019. Ce sont donc les titulaires de livret A qui financent cette contrepartie et donc, une nouvelle fois, en particulier les classes moyennes qui subiront les conséquences de la réforme proposée .
Au contraire, le gel du taux du livret A profite pleinement aux établissements bancaires qui n'auront pas à mieux les rémunérer. Ainsi, selon l'agence Moody's, une hausse à 1 % du taux du livret A aurait, en effet, eu un coût de 920 millions d'euros pour les banques françaises, soit 2,5 % des bénéfices avant impôts des 5 principaux établissements en 2016 !
Ce formidable effet d'aubaine pour les banques mérite d'être souligné et ne manque pas d'interroger tandis que le Gouvernement estime que les bailleurs sociaux disposent de mannes financières suffisamment importantes pour absorber initialement une baisse de 1,7 milliard d'euros sur les loyers perçus.
4. Une mesure de rendement bien davantage qu'une mesure de réduction des loyers ou qu'une réforme structurelle
a) L'affichage d'une baisse de loyers pour les locataires en réalité très limitée voire quasi-inexistante
Le Gouvernement défend l'idée que le présent article repose sur la volonté de baisser les loyers pratiqués , en particulier pour les ménages les plus modestes. Il considère ainsi que la réforme proposée constitue une réponse à l'inflation constatée des loyers dans le secteur social et permettrait de tenir compte des revenus des locataires pour fixer les loyers. Selon l'exposé des motifs, les loyers fixés pourraient être considérés comme particulièrement élevés au regard des moyens des locataires et de la mission de service public sans but lucratif des organismes sociaux.
En réalité, comme la présentation du dispositif le met en évidence, la quasi-totalité de la baisse de loyer sera absorbée par la réduction concomitante des APL versées aux locataires .
Ainsi, devrait être déduit des APL versées l'équivalent de 90 % à 98 % du montant de la réduction de loyer. Autrement dit, une personne seule dont le logement est situé en zone I devrait en réalité être gratifiée de 1 à 5 euros par mois . Si cette somme peut toujours rendre service à des ménages modestes, elle reste toutefois très faible comparée aux annonces gouvernementales.
Seuls quelques cas, par ailleurs déjà mis en évidence par votre rapporteur spécial, où le locataire d'un logement social bénéficierait d'une réduction de loyer de solidarité sans toutefois percevoir d'APL conduiraient à une véritable baisse de loyer. Pour autant, cette situation « atypique » ne constitue pas l'essentiel de la réforme. En outre, alors que le Gouvernement estimait à environ 100 000 le nombre de ménages concernés, celui-ci pourrait être en réalité plus important, selon les données qui remontent de certains organismes.
En outre, il ne faut pas oublier le fait que ces baisses de loyer et d'aide au logement ne concernent que les locataires du secteur du logement social, en aucun cas ceux dont les logements sont détenus par les bailleurs privés. Pourtant, ce sont bel et bien ces ménages qui connaissent les risques les plus fort de hausse de loyers et d'effet inflationniste des aides personnelles au logement, à tout le moins dans certains cas (petites surfaces, zones très tendues...).
La politique du Gouvernement est ainsi particulièrement paradoxale vis-à-vis des ménages modestes puisque, d'un côté, il défend l'idée que le projet de loi de finances favoriserait l'augmentation de leur pouvoir d'achat, notamment par une baisse des loyers, et l'accès au logement des plus modestes avec le plan « logement d'abord », mais, d'un autre, seuls les allocataires vivant dans le parc social sont concernés par la mesure.
Surtout, le présent article prévoit le gel des paramètres de calcul des aides personnelles au logement en 2018 tandis que le Gouvernement a déjà mis en place une réduction forfaitaire de cinq euros pour toutes les aides servies à compter du 1 er octobre 2017 !
b) Le présent dispositif n'est pas en soi une réforme structurelle mais vise à pousser le secteur du logement social à se réformer : une anticipation inappropriée au projet de loi relatif au logement attendu pour 2018
Le présent article ne correspond aucunement à une réforme structurelle du dispositif des aides personnelles au logement . Il ne conduit qu'à réduire substantiellement la dépense en contrepartie d'une baisse des loyers pratiqués dans le secteur social. Il vise aussi à inciter les bailleurs sociaux à se regrouper.
À ce titre, le Gouvernement anticipe une restructuration du secteur du logement social qu'il appelle de ses voeux mais sans qu'aucune réflexion n'ait encore réellement abouti sur ses modalités et l'accompagnement apporté .
Ainsi, le projet de loi relatif au logement devrait constituer le véhicule permettant de procéder à des modifications structurantes et à faire évoluer le modèle de façon concertée.
Le fait que le présent article, dans sa version initiale, ait autant anticipé sur les réformes susceptibles d'être mises en place est à la fois contestable, parce qu'il faut généralement plusieurs années pour que des modifications d'organisation et de structures s'accompagne d'économies et de gains de productivité , et aussi contre-productif, puisqu'il a cristallisé la position des bailleurs sociaux, rendant toute concertation plus difficile.
c) Il s'agit avant tout d'une mesure de rendement permettant de réduire les dépenses publiques
Derrière la présentation du Gouvernement, il apparaît que le présent article s'inscrit avant tout dans une logique budgétaire puisqu'il permet de réduire la dépense publique liée aux aides personnelles au logement d'1,5 milliard d'euros d'ici à 2020 dans la version issue de l'Assemblée nationale.
La contribution de l'État au Fnal intègre cette baisse dès 2018 puisque l'Assemblée nationale a prévu, à due concurrence de la baisse de la réduction de loyer en 2018 et 2019, le financement du Fnal par une contribution de la CGLLS. Le budget de l'État consacré aux aides personnelles au logement se réduit même d'1,9 milliard d'euros entre 2017 et 2018 compte tenu des autres mesures prises à l'article 52 et de l'impact en année pleine de la baisse des cinq euros entrée en vigueur au 1 er octobre 2017.
Évolution de la contribution de l'État au Fnal
(en milliards d'euros)
Nb : Pour 2017 et 2018, il s'agit de prévisions issues du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances initial.
Entre 2015 et 2016, la très nette hausse s'explique principalement par la « rebudgétisation » des ALF jusqu'à présent financées par la branche famille de la sécurité sociale.
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Votre rapporteur spécial est conscient des contraintes budgétaires pesant sur l'État et ne peut que soutenir la volonté du Gouvernement de réduire les dépenses publiques . Cet objectif ne doit toutefois pas se cacher derrière un affichage de réduction des loyers ou de réforme structurelle .
5. Des conséquences directes sur le marché du logement et de la construction sous-évaluées par le Gouvernement : le risque de « casser » une dynamique relancée depuis peu
Comme je l'ai rappelé dans la partie du rapport relative à l'examen des crédits de la mission « Cohésion des territoires », le secteur du logement social a porté un nombre important de constructions nouvelles au cours des dernières années, avec plus de 120 000 logements financés en 2016 et presque autant attendus encore en 2017.
Plus globalement, les chiffres de la construction sont plutôt bons et 2017 pourrait constituer la première année de création d'emplois depuis longtemps dans le secteur du bâtiment, selon la Fédération française du bâtiment.
Il convient donc d'éviter de casser cette bonne dynamique obtenue après plusieurs années de crise et d'éviter les conséquences en chaîne que le Gouvernement a manifestement sous-estimées lors de l'élaboration de cet article.
La réduction des fonds propres engendrée par le présent article va nécessairement conduire les bailleurs sociaux à revoir leurs investissements pour l'avenir . Même si des dispositifs de péréquation sont mis en place de même que des mécanismes de financement intéressants, certains organismes ne seront plus en mesure d'assurer les mêmes objectifs de construction.
La rénovation des bâtiments , pourtant essentielle dans de nombreux ensembles, pourrait également pâtir de cette réforme , les bailleurs étant amenés à faire des arbitrages, ce qui devrait alors nécessairement peser sur les locataires.
D'après la Fédération française du bâtiment (FFB), l'activité issue des organismes de logement social constitue 15 % du chiffre d'affaire des entreprises du bâtiment .
En outre, l'impact du présent article risque de dépasser le seul secteur du logement social pour se propager sur la construction du logement intermédiaire et libre . En effet, en particulier sur les territoires concernés par l'application de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, plus connue en tant qu' « article 55 de la loi SRU » 41 ( * ) , certaines communes ont inscrit dans leur plan local d'urbanisme, que les opérations de constructions neuves d'une certaine envergure devaient comprendre un pourcentage significatif de logement sociaux. Si les bailleurs sociaux sont contraints de renoncer à certaines constructions, d'autres logements pourraient ainsi ne pas voir le jour .
6. La suppression inappropriée de l'aide personnelle au logement « accession »
Comme en 2014 , lorsque le précédent gouvernement avait proposé, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, de transformer l'aide personnelle au logement « accession » en « filet de sécurité » pour les seuls accédants à la propriété qui seraient en difficulté, votre rapporteur spécial s'oppose à la suppression de ces aides à l'accession sociale à la propriété .
Certes, le nombre de bénéficiaires ne cesse de se réduire au cours des années, avec 435 000 ménages concernés et une dépense de 831 millions d'euros en 2016 , mais cela ne signifie pas pour autant qu'elle ne permet pas de sécuriser efficacement des plans de financement pour ceux qui s'en servent. Ainsi, l'on dénombrerait environ 30 000 nouveaux entrants chaque année.
Montant des prestations versées et nombre des bénéficiaires des aides personnelles au logement « accession »
(en millions d'euros et en milliers de bénéficiaires)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Dans le cadre de son enquête sur « les aides de l'État à l'accession à la propriété », demandée par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale et rendue en novembre 2016, la Cour des comptes met en évidence le fait que « l e déclin relatif de ces aides provient essentiellement de la baisse du revenu d'exclusion du barème , qui réduit le nombre de ménages éligibles , alors que des revenus de plus en plus élevés sont nécessaires pour acheter un bien immobilier. L'écart entre le revenu des emprunteurs et le revenu disponible d'un ménage moyen est passé de 15 % en 2010 à 25 % en 2012, ce qui signifie que les accédants sont de moins en moins des ménages modestes. »
Ce dernier constat rejoint également celui du rapporteur général de la commission des finances du Sénat, Albéric de Montgolfier qui, dans son rapport sur « La "rente immobilière" : mythe et réalités », a démontré que l'accession à la propriété des ménages modestes était de plus en plus difficile 42 ( * ) .
Évolution du taux de propriétaires parmi les 25-44 ans
(en %)
Note de lecture : les ménages modestes sont ceux au sein desquels l'âge de la personne de référence est compris entre 25 à 44 ans et qui relèvent du premier quartile de niveau de vie (Q1).
Source : commission des finances du Sénat (d'après : enquêtes logement Insee 1973-2013), rapport d'information n° 75 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 novembre 2017, La « rente immobilière », mythe et réalités
Il est donc totalement paradoxal de supprimer cette aide sociale à l'accession, d'autant qu'elle profite principalement à des familles . À titre d'illustration, 60 % des bénéficiaires le sont au titre de l'allocation logement à caractère familial (ALF), avec 257 000 ménages en 2016, pour une dépense de 584 millions d'euros, soit 70 % du total.
Le paradoxe est confirmé également par le fait que le Gouvernement souhaite, parallèlement à la suppression de ces aides, souhaiter que les cessions de logements sociaux se développent davantage . Si elles sont encore peu nombreuses à l'heure actuelle, avec environ 8 500 cessions au cours des trois dernières années, celles-ci sont réalisées pour près de 40 % d'entre elles avec les locataires-occupants.
Par ailleurs, les établissements de crédits comme le Crédit foncier prennent en compte les aides personnelles au logement « accession » dans le plan de remboursement des ménages .
Il est également possible qu'avec leur suppression, certains ménages, soit ne puissent plus accéder à la propriété, soit décident de ne pas franchir le cap , dès lors qu'ils perdent une aide financière précieuse. Certains pourraient ainsi faire le choix économique de rester locataire . L'État serait alors encore plus perdant puisque l'aide à la location est généralement plus élevée.
En conséquence, il serait fort dommageable de supprimer les aides personnelles au logement « accession » qui, si elles ne suffisent probablement pas, à elles seules, à déclencher une accession à la propriété, permettent de sécuriser l'opération, en complément du prêt à taux zéro . Elles constituent à ce titre un utile « coup de pouce » qui ne saurait être remis en cause .
Au contraire d'ailleurs de la démarche du Gouvernement, la Cour des comptes dans son rapport précité préconisait de modifier les barèmes des aides personnelles au logement « accession » et d'en favoriser le cumul et la complémentarité avec le prêt à taux zéro, lequel devait être, lui-même, recentré sur les ménages les plus modestes (y compris pour financer l'éventuel surcoût de l'amélioration des conditions d'octroi des aides personnelles au logement « accession »).
B. UNE SOLUTION DE COMPROMIS RECHERCHÉE PAR LE SÉNAT
La situation financière globalement saine du secteur du logement social est une réalité qui a permis aux organismes de s'engager dans un nombre important d'opérations de construction et de rénovation de logements sociaux . Votre rapporteur spécial ne peut, à ce titre, que s'en féliciter.
Le Gouvernement s'appuie au contraire sur ce constat pour justifier son choix de réduire les loyers pratiqués pour les ménages les plus modestes dans les logements conventionnés et, en corollaire, diminuer les aides personnelles au logement versées à ces foyers.
Comme indiqué précédemment, la méthode proposée par le gouvernement a été trop brutale et les efforts demandés aux bailleurs sociaux trop importants sur une période trop courte.
Le présent article, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, est plus acceptable du fait de la montée en charge progressive de la réduction de loyer . Toutefois, les montants encore exigés sur trois ans (800 millions d'euros, 1,2 milliard d'euros et 1,5 milliard d'euros) sont encore trop importants et cette solution ne permet pas de répondre aux inquiétudes toujours fortes du secteur du logement social.
Aussi, votre rapporteur spécial participe aux travaux actuellement conduits pour parvenir à une réforme plus soutenable pour l'ensemble du secteur, tout en réduisant la dépense de l'État et en demandant aux organismes de logement social de faire des efforts.
En effet, il n'est pas question de considérer que les bailleurs sociaux n'ont pas à participer à la réduction de la dépense publique , chaque acteur devant au contraire être sollicité , compte tenu de la forte contrainte budgétaire qui s'exerce actuellement sur l'État.
De même, il est probablement nécessaire de rationaliser le secteur du logement social , par des regroupements voire des restructurations. Ce sera notamment l'objet du projet de loi sur le logement attendu pour 2018 et des économies pourront probablement en découler, mais cela prendra du temps.
En outre, votre rapporteur spécial signale depuis de nombreuses années le fait que la dépense liée aux aides personnelles au logement ne cesse de croître , appelant de ses voeux une réforme en profondeur du dispositif actuellement applicable. Ce n'est toutefois, en aucun cas, ce que propose le présent article .
Enfin, avec près de 42 milliards d'euros consacrés à la politique du logement, le manque d'efficience des dispositifs mis en oeuvre au regard des objectifs fixés est fréquemment mis en avant.
En tenant compte de l'ensemble de ces éléments, plusieurs pistes sont avancées pour parvenir à une solution équilibrée. Peu d'entre elles permettent toutefois d'assurer un rendement suffisant pour couvrir l'économie attendue par le Gouvernement.
Le travail de concertation mené repose ainsi sur la recherche d' 1,55 milliard d'euros afin de couvrir :
- la réduction de loyer de solidarité actuellement fixée à 800 millions d'euros et l'augmentation de la CGLLS qui permettrait de financer le Fnal à hauteur de 700 millions d'euros en 2018 ;
- le maintien des aides personnelles au logement « accession » alors que le présent article propose de les supprimer, pour une économie en 2018 de 50 millions d'euros.
Dans un premier temps, votre rapporteur spécial a déjà déposé à titre personnel un amendement tendant à relever le taux de TVA de 5,5 % à 10 % pour l'acquisition de terrains à bâtir, la construction et les travaux de rénovation dans les logements sociaux. Adopté dans le cadre de l'examen de la première partie du projet de loi de finances par le Sénat (de même qu'un amendement identique déposé par Hervé Marseille et le groupe Union centriste, il est devenu l' article 6 ter A , en permettant de dégager 700 millions de recettes supplémentaires pour l'État (selon les chiffres du Gouvernement lors du vote de l'article d'équilibre). Elle avait effectivement été calibrée pour rapporter au moins 600 millions d'euros.
Il s'agit là de la première mesure de substitution au dispositif proposé à l'article 52 tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale.
Il est également acquis qu'une participation des bailleurs sociaux par le biais de la CGLLS sera demandée pour le financement du Fnal.
En conséquence, la contribution des bailleurs sociaux à la CGLLS devrait être plus importante que celle actuellement demandée . Elle serait toutefois moins élevée que celle inscrite par l'Assemblée nationale avec le vote de l'amendement du Gouvernement qui prévoit un relèvement à 8 % du taux maximal de la cotisation principale.
Il convient d'ailleurs de noter que ce taux de 8 % est prévu dans l'article de façon pérenne alors que la participation de la CGLLS au Fnal ne l'est que pour 2018 et 2019 à ce stade, pour compenser la montée en charge de la réduction de loyer.
Décision de votre commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 52 bis (Art. L. 345-1 du code de la construction et de l'habitation) - Obligation pour les CHRS de remplir annuellement l'enquête nationale de coûts
. Commentaire : le présent article prévoit d'instaurer une obligation pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) de renseigner chaque année l'enquête nationale de coûts relative au secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion.
I. LE DROIT EXISTANT
Afin de mieux connaître les prestations assurées dans le secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion (AHI), une enquête nationale de coûts a été mise en place en 2012, à la suite de de la refonte de la politique d'hébergement engagée en 2009.
D'après la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), elle constitue, avec le référentiel national de prestations (RNP), le « socle de référence pour définir au plus près des bénéficiaires les prestations qui sont assurées par les associations et déterminer à quel coût elles le sont ».
Un système d'information pour cette enquête (SI-ENC) a été développé et est utilisé depuis 2014. Il couvre toute l'activité d'hébergement à l'exclusion des activités de veille sociale, d'accueil de jour et de logement.
Les opérateurs sont classés au sein de l'ENC en fonction de « groupes homogènes d'activité et de missions » (GHAM) qui tiennent compte des prestations des établissements concernés autour de leurs activités principales : héberger, alimenter, accueillir et accompagner.
Des tableaux de coûts par GHAM sont ensuite obtenus en fonction du niveau territorial souhaité (département, région, national).
Les données sont mises à la disposition des services déconcentrés de l'État mais aussi des organismes gestionnaires et établissements eux-mêmes, ce qui permet de disposer d'une vue d'ensemble des prestations réalisées et des coûts constatés et, éventuellement, de se comparer.
Comme votre rapporteur spécial avait eu l'occasion de le mettre en évidence dans le cadre de son contrôle sur les dispositifs d'hébergement d'urgence43 ( * ), cette enquête doit permettre de nourrir le dialogue de gestion entre l'État et les organismes gestionnaires, en ayant également une meilleure connaissance de l'offre d'hébergement proposée et des prestations qui y sont associées.
Toutefois, son impact reste insuffisant pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, les services déconcentrés ne s'en servent pas nécessairement lorsqu'ils doivent déterminer le montant de financement de places d'hébergement.
Ensuite, toutes les structures ne renseignent pas encore l'enquête, ce qui ne permet pas d'avoir une vision exhaustive et représentative des activités couvertes ainsi que de leur coût.
Enfin, la qualité des données recueillies reste variable, selon la façon dont l'établissement l'a remplie.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable du rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à insérer le présent article pour prévoir, à l'article L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles, l'obligation pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) de remplir chaque année l'enquête nationale de coûts ( I du présent article). Il est précisé que le contenu et les modalités de recueil des données sont définis par voie réglementaire.
Par ailleurs, il est prévu, au II du présent article, que les CHRS doivent remplir l'enquête nationale de coûts au plus tard le 31 mars 2018 pour les données relatives à l'année 2016. En cas de donnée non transmises, l'article prévoit que le centre peut se voir appliquer une tarification d'office.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur spécial ne peut que soutenir l'objectif de cet article, ayant lui-même, dans son contrôle précité sur les dispositifs d'hébergement d'urgence , appelé de ses voeux que les établissements soient obligés de remplir l'enquête nationale de coûts . D'ailleurs, en 2016, il avait été indiqué à votre rapporteur spécial qu'un décret en conseil d'État était en cours d'instruction pour instaurer cette obligation.
Cette disposition doit permettre d'avoir une vision exhaustive des prestations et de leurs coûts , afin de parvenir à des résultats plus pertinents issus de cette enquête et à une tarification plus adaptée .
À l'heure actuelle , comme indiqué précédemment, l'enquête nationale de coûts n'est pas obligatoire et repose sur la bonne volonté des établissements et de leurs gestionnaires. Ainsi, elle serait remplie par 70 % des structures selon le Gouvernement.
Il paraît tout-à-fait opportun de faire évoluer cet état de fait et de prévoir une sanction en cas de non-respect de l'obligation de remplir l'ENC, à savoir la possible application d'une tarification d'office.
L'enquête nationale de coûts doit ainsi contribuer à une plus grande convergence tarifaire et, de fait, à une meilleure maîtrise des coûts . La convergence tarifaire n'est ainsi pas appliquée de la même façon sur l'ensemble du territoire, certains préfets ayant d'ores et déjà opéré un important travail au sein même de leur champ territorial de compétences.
De même, le conventionnement doit être renforcé en s'appuyant, pour les aspects financiers, sur les résultats de l'enquête nationale de coûts. Les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) doivent ainsi pouvoir garantir la stabilité des moyens alloués aux CHRS sur plusieurs années, tout en les engageant dans une meilleure maîtrise de leurs coûts. Ainsi, comme indiqué dans le rapport sur les dispositifs d'hébergement d'urgence précité, la convention conclue entre la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (Drihl) et l'association Aurore a prévu une réduction de 6 % du coût en cinq ans.
Votre rapporteur spécial considère toutefois que cette obligation de remplir l'enquête ne devrait pas être réservée aux CHRS mais devrait également concerner toutes les autres structures participant de cette politique publique et concernées par l'ENC, en particulier les centres d'hébergement d'urgence .
Certes, un important travail est actuellement annoncé par le Gouvernement pour procéder à une restructuration du secteur et parvenir à la transformation de nombreux CHU en CHRS et donc à des structures à statut unique, ce dont votre rapporteur spécial se félicite .
Toutefois, même si les services de l'État attendent une mise en oeuvre rapide de cette réforme, il convient de prévoir l'obligation de remplir l'enquête pour les centres d'hébergement d'urgence, d'autant que certains d'entre eux pourraient encore rester financés sous le système de la subvention 44 ( * ).
Toutefois, afin d'éviter qu'une telle obligation pèse sur les plus petites structures, parfois ouvertes temporairement, il conviendrait de limiter cette obligation aux établissements qui seraient ouverts une grande partie de l'année.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 52 ter (Art. L. 351-2-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 542-1 et L. 831-2 du code de la sécurité sociale) - Coordination compte tenu de la création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) en remplacement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et codification du principe de non-éligibilité aux aides personnelles au logement des particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents assujettis à cet impôt
Commentaire : le présent article prévoit, d'une part, de tirer les conséquences de la création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), qui se substitue pour partie à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et, d'autre part, de codifier le principe de non-éligibilité aux aides personnelles au logement des particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents assujettis à cet impôt, tout en précisant le dispositif.
I. LE DROIT EXISTANT
Comme toute personne qui acquitte une charge de loyer, les étudiants qui vivent dans un logement n'appartenant pas à l'un de leurs ascendants sont éligibles aux aides personnelles au logement , qu'il s'agisse, selon les cas, de l'aide personnalisée au logement (APL), prévue aux articles L. 351-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, de l'allocation de logement à caractère familial (ALF), codifiée à l'article L. 542-1 et suivants du code de la sécurité sociale, ou de l'allocation de logement à caractère social (ALS), prévue aux articles L. 831-1 et suivants du code de la sécurité sociale.
Selon les chiffres dont votre rapporteur spécial a pu disposer, un tiers des étudiants bénéficiaient ainsi de l'une de ces trois aides en 2016 , représentant 763 000 étudiants, dont deux tiers d'entre eux qui ne sont pas boursiers (selon les chiffres de la Caisse nationale des allocations familiales).
D'après les chiffres transmis par le ministère du logement dans les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, les aides aux étudiants représentaient ainsi une dépense d'1,4 milliard d'euros en 2016.
L'attribution de ces aides est soumise à condition de ressources, correspondant aux revenus nets catégoriels de l'année n-2 tels que connus par l'administration fiscale au titre de l'impôt sur le revenu.
Tandis qu'un nombre important d'étudiants vivent notamment de transferts financiers de leurs parents, le montant réel de ces transferts n'est pas pris en compte dans l'assiette de leurs ressources imposables. En effet, on leur applique simplement un plancher de ressources forfaitaire .
Parallèlement, rien n'empêche non plus les parents de continuer à inclure leur enfant étudiant dans leur déclaration fiscale pour l'impôt sur le revenu (jusqu'à l'âge de 25 ans) et de bénéficier ainsi d'une demi-part au titre du quotient familial.
Toutefois, l'article 143 de la loi de finances initiale pour 2016 45 ( * ) a introduit une limite en prévoyant qu'à compter du 1 er octobre 2016, les particuliers dont les parents seraient redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) - ce qui vise principalement les étudiants - et qui seraient rattachés à leur foyer fiscal ne seraient plus éligibles aux aides personnelles au logement .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Christelle Dubos et les membres du groupe La République en marche, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à insérer le présent article pour :
- tirer les conséquences de la création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) à l'article 12 du projet de loi de finances pour 2018 et ayant vocation à se substituer à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;
- codifier cette règle d'inéligibilité applicable pour les trois aides personnelles au logement , en modifiant l'article L. 321-2-1 du code de la construction et de l'habitation pour l'APL, l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale pour l'ALF et l'article L. 831-2 du même code pour l'ALS ;
- préciser que cette condition d'éligibilité était appréciée pour chacun des membres du ménage et que sont visés les parents assujettis à cet impôt et non seulement redevables.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Déjà lors de l'examen de la loi de finances pour 2016, votre rapporteur spécial avait dénoncé la portée purement symbolique de cette disposition qui stigmatise les étudiants dont les parents sont assujettis à l'ISF.
En effet, cela revient à ne retenir que la valeur du patrimoine des parents dans l'appréciation de leurs ressources, sans prise en compte de leurs revenus. En outre, l'on ne tient pas compte de l'ensemble du patrimoine puisque certains biens sont exclus de l'ISF (biens professionnels, oeuvres d'art...). Au contraire, la détention d'un bien rendant le contribuable assujetti à l'ISF, par exemple une résidence principale ou secondaire, suffirait à exclure l'étudiant rattaché au foyer fiscal du bénéfice de l'aide alors que cet impôt ne permet pas de juger du niveau de vie réel d'un foyer fiscal.
En outre, cette mesure avait été adoptée sans réflexion plus approfondie sur le régime des aides personnelles au logement applicable aux étudiants . Pourtant, comme votre rapporteur spécial l'avait rappelé, il constitue un dispositif moins ciblé et moins redistributif que pour les autres bénéficiaires, et qualifié ainsi d'« atypique » par la Cour des comptes dans son enquête précitée. Cela s'explique, d'une part, par le fait que le calcul des aides ne tient pas compte du revenu réel des parents et des transferts financiers intrafamiliaux et, d'autre part, par la possibilité de cumuler ces aides avec le bénéfice d'une demi-part fiscale supplémentaire pour le calcul de l'impôt sur le revenu des parents.
La Cour des comptes avait ainsi considéré que ces aides occupaient davantage « une fonction d'aide à l'autonomie des jeunes, réservée à la population étudiante, qu'une fonction d'aide sociale en vue de l'accès au logement ».
Plus généralement, l'enquête de la Cour des comptes a rappelé les effets de seuil particulièrement défavorables aux classes moyennes découlant de l'ensemble des dispositifs d'aides aux étudiants (phénomène de « courbe en U ») : en 2011, les étudiants des 30 % des foyers les plus modestes (déciles 1 à 3) percevaient ainsi 75 % des bourses et 44 % des aides au logement ; a contrario, les étudiants des 20 % des foyers les plus aisés (déciles 9 et 10) cumulent l'essentiel des avantages fiscaux (principalement la demi-part fiscale) et une proportion d'aides personnelles au logement comparable à celle perçue par les étudiants des classes moyennes (déciles 4 à 8). Certes, les effets des avantages fiscaux au profit des derniers déciles ont certainement été réduits depuis par l'abaissement du quotient familial.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur spécial considère qu'il est encore moins justifié de prévoir que les aides personnelles au logement ne pourraient bénéficier aux seuls étudiants dont les parents seraient assujettis au nouvel impôt sur la fortune immobilière (IFI) . Il crée une distinction entre les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents en ne tenant plus compte que de leur patrimoine immobilier, en aucun cas des autres biens ni des revenus .
La question peut d'ailleurs également se poser en termes d'égalité de traitement entre les demandeurs puisque l'éligibilité à une aide ne repose plus que sur la forme que prend le patrimoine détenu par les parents de l'étudiant.
En outre, par coordination avec la suppression de l'IFI et de l'ISF par le Sénat lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2018, le présent article n'a pas vocation à être conservé .
En revanche, votre rapporteur spécial considère toujours, comme il l'a déjà défendu lors de l'examen de la loi de finances pour 2016, que la prise en compte des ressources des parents doit faire l'objet d'une réflexion beaucoup plus globale sur la conditionnalité du versement des aides personnelles au logement des étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents .
Dans un souci d'équité, il considère que ce sujet mériterait d'être étudié , tout en tenant compte de la sensibilité du sujet et sans omettre les indéniables difficultés dans lesquelles se trouvent certains étudiants .
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 52 quater (Art. L. 435-1, L. 443-14-1 [nouveau], L. 443-15-2-1, L. 443-15-2-2 et L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation) - Création d'une taxe sur le produit des cessions de logements des organismes de logement social
. Commentaire : le présent article tend à instaurer une taxe sur le produit des cessions de logements réalisées par les organismes de logement social, son produit étant versé à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) pour financer le Fonds national des aides à la pierre (Fnap).
LE DROIT EXISTANT
En l'état actuel du droit, les cessions réalisées par les bailleurs sociaux ne sont que très peu taxées.
En effet, les plus-values issues de la vente de logements locatifs sociaux, lesquels répondent à la définition du service d'intérêt général, sont exonérées d'imposition. Les moins-values ne sont, quant à elles, ni récupérables, ni imputables.
Dans l'hypothèse d'une vente dans le délai de cinq ans après l'acquisition, la cession est assujettie à la TVA mais elle est payée par l'acquéreur, l'organisme de logement social se contentant d'en être le collecteur. La taxe de publicité foncière, également due par l'acquéreur, correspond au taux réduit de 0,7 %, sans taxe additionnelle pour les communes.
Pour les autres opérations de vente, les droits de mutation à titre onéreux sont applicables dans les conditions de droit commun (soit une taxe de publicité foncière jusqu'à 4,5 % au profit des départements et une taxe additionnelle de 1,2 % pour les communes), sauf lorsqu'il s'agit d'une cession entre bailleurs sociaux, auquel cas s'applique un droit fixe de 125 euros.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement , avec l'avis favorable de la commission des finances, tendant à insérer le présent article qui vise à instituer une taxe sur le produit des cessions réalisées par les organismes de logement social (organismes d'habitation à loyer modéré et sociétés d'économie mixte agréées) au cours du dernier exercice clos . Il crée ainsi un nouvel article L. 443-14-1 au sein du livre IV du code de la construction et de l'habitation ( 2° du présent article).
La taxe n'est, en revanche, pas applicable aux cessions effectuées par les organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation (maîtrise d'ouvrage d'insertion) et par les collectivités territoriales pour des logements locatifs sociaux ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL), en vertu respectivement des 3° et 4° du présent article.
Le taux de la taxe serait fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de la ville, de l'économie et des finances, après avis de l'Union sociale pour l'habitat (USH), sans pouvoir excéder 10 % .
Son assiette correspondrait au produit total des cessions de logements des organismes de logement social , à l'exception des cessions réalisées, soit au profit d'une collectivité territoriale ou de son groupement et qui s'engage à le mettre à la disposition de personnes défavorisées pendant au moins quinze ans, soit entre bailleurs sociaux (respectivement cinquième et septième alinéas de l'article L. 443-11 du code de la construction et de l'habitation).
Les modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement prévues pour les cotisations à la CGLLS à l'article L. 452-5 du code de la construction et de l'habitation ainsi que les dispositions relatifs au contrôle de ces cotisations et tels que fixés à l'article L. 452-6 du même code sont également applicables à la taxe sur les cessions.
Le produit issu de ces cessions devrait être versé à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) . Par coordination, le 5° du présent article modifie donc l'article L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation pour prévoir que le produit de cette taxe figure parmi les ressources de la CGLLS.
En outre, en vertu du 1° du présent article qui modifie le 1° du II de l'article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation, une fraction du produit de cette taxe pourrait être employée à financer le Fonds national des aides à la pierre (Fnap) , au même titre que les deux cotisations des bailleurs sociaux à la CGLLS.
Cette nouvelle source de financement arrive alors que l'article 19 du projet de loi de finances initiale pour 2018 prévoit de relever la participation des organismes de logement social au Fnap de 105 millions d'euros en 2018, pour la passer de 270 à 375 millions d'euros, et tandis que la contribution de l'Etat serait réduite à 50 millions d'euros (contre 200 millions d'euros inscrits initialement en 2017).
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Si, dans le principe , l'instauration de la taxation des cessions réalisées par les bailleurs sociaux peut se justifier , il est assez paradoxal que cela soit prévu au moment même où le Gouvernement souhaite justement inciter les organismes à vendre davantage .
En effet, dans le protocole d'accord conclu entre l'Etat et Action logement le 21 novembre dernier, il est prévu que cette dernière mette en place une « structure de portage » pour les ventes de logements sociaux , afin de faciliter l'acquisition, par les locataires, de leur logement social et de développer les parcours résidentiels ainsi que la mixité sociale, tout en constituant également une ressource plus importante en termes de fonds propres pour les bailleurs sociaux.
Cette structure devrait ainsi avoir la « charge d'acheter en bloc des immeubles aux bailleurs sociaux avant de conduire la vente à l'occupant, sous réserve de la mise en place d'un dispositif sécurisé ».
L'objectif du Gouvernement est de doubler le nombre de logements cédés dès l'an prochain . Selon les données recueillies auprès de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), les ventes de logements sociaux à des particuliers ont ainsi représenté environ 8 300 logements au cours des dernières années. Le prix moyen de cession est évalué à 88 541 euros par logement en 2016.
Avec le dispositif proposé par le présent article, le Gouvernement atteindrait ainsi environ 70 millions d'euros de rendement pour le nombre de cessions actuellement constaté, pour passer ensuite à plus de 130 millions d'euros avec un doublement des cessions dès 2018 (soit 15 000 logements vendus).
Cessions de logements réalisées à des personnes physiques par les bailleurs sociaux
Source : commission des finances d'après les données de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature
L'instauration d'une telle taxe permet surtout , par les recettes qu'elle procure, de trouver une nouvelle source de financement par les bailleurs sociaux pour le Fonds national des aides à la pierre (Fnap) alors que, comme indiqué précédemment, leur participation est prévue pour augmenter de 105 millions d'euros, pour atteindre 375 millions d'euros, et que la dotation de l'État est réduite à 50 millions d'euros pour 2018.
Enfin, la taxation proposée est conséquente puisqu'elle porte sur l'ensemble du prix de cession , et non simplement sur la plus-value réellement perçues par le bailleur social.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 52 quinquies (Art. L. 2252-2 du code général des collectivités territoriales) - Possibilité ouverte aux collectivités territoriales d'accorder leur garantie pour les emprunts des organismes de foncier solidaire
. Commentaire : le présent article vise à prévoir que les collectivités territoriales puissent apporter leur garantie d'emprunt aux opérations d'acquisition de terrain réalisées par les organismes de foncier solidaire en vue de la construction de logements dans le cadre de baux réels solidaires. Il s'agit ainsi de leur permettre d'être éligibles aux prêts de long terme de la Caisse des dépôts et consignations.
I. LE DROIT EXISTANT
Sur le modèle des « community land trusts » anglo-saxons, l'article 164 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a créé, au sein d'un nouvel article L. 329-1 du code de l'urbanisme, les organismes de foncier solidaire (OFS), destinés à acquérir et gérer des terrains en vue de réaliser des logements et des équipements collectifs conformément aux objectifs de la politique d'aide au logement 46 ( * ) . Ces organismes sans but lucratif sont agréés par le représentant de l'État dans la région.
Ils restent ainsi propriétaires du foncier tout en consentant à un (ou des) preneur(s), « dans le cadre d'un bail de longue durée , s'il y a lieu avec obligation de construire ou de réhabiliter des constructions existantes, des droits réels en vue de la location ou de l'accession à la propriété des logements , à usage d'habitation principale ou à usage mixte professionnel et d'habitation principale, sous des conditions de plafond de ressources, de loyers et, le cas échéant, de prix de cession ».
Le représentant de l'État dans la région peut agréer un organisme existant et exerçant par ailleurs d'autres missions.
L'organisme de foncier solidaire peut également bénéficier de la décote « dite Duflot », prévue à l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques.
Cette dissociation du foncier (OFS) et du bâti (preneur) vise à faciliter l'accession sociale à la propriété et le développement de l'offre locative à destination des ménages modestes, en limitant le coût de l'opération.
Elle se concrétise par la conclusion d'un bail réel solidaire créé par l'ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016 relative au bail réel, laquelle a été prise en vertu de l'article 94 de la loi n° 2015 990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (dite loi « Macron »). Ce nouveau bail est codifié aux articles L. 255-1 à L. 255-19 du code de la construction et de l'habitation.
Le bail est conclu entre l'organisme de foncier solidaire et le preneur pour une durée de 18 à 99 ans, en concédant à ce dernier des droits réels sur le bâti, contre redevance.
Le preneur peut être un ménage modeste qui, répondant aux critères de plafonds de ressources, souhaite accéder à la propriété , un opérateur s'engageant à vendre ses droits attachés au logement à un ménage répondant également aux plafonds fixés ou encore à un opérateur qui s'engage à louer les logements sous réserve également du respect de plafonds de loyer et de plafond de ressources du locataire.
La durée du bail est « rechargeable » , c'est-à-dire qu'elle est renouvelée à chaque cession des droits réels attachés au bâti, dès lors que le preneur continue de remplir les conditions de ressources.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale et issu de deux amendements identiques de François Jolivet, rapporteur spécial sur les crédits consacrés au logement au sein de la mission « Cohésion des territoires », et plusieurs de ses collègues, et de Guy Bricout et plusieurs de ses collègues, vise à permettre aux collectivités territoriales d'apporter leur garantie d'emprunt aux opérations d'acquisition de terrain réalisées par les organismes de foncier solidaire , afin que des logements puissent y être construits dans le cadre de baux réels solidaires. L'amendement, déclaré recevable par la commission des finances, a reçu un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances.
Il s'agirait ainsi de permettre aux organismes de foncier solidaire d'obtenir plus facilement les prêts de très long terme de la Caisse des dépôts et consignations (prêts Gaïa ) dont la durée peut aller jusqu'à 60 ans.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif des organismes de foncier solidaire reste, pour l'heure, relativement limité dans sa mise en oeuvre puisque seulement trois structures de ce type ont été constituées . Il a été volontairement construit en laissant une souplesse quant à la structure juridique choisie pour se développer (association, fondation, filiale d'un établissement...).
Il importe que ces organismes puissent effectivement acquérir des terrains . Destinés à favoriser l'accession sociale en zone urbaine dense, les OFS doivent disposer de terrains qui peuvent représenter entre 25 % et 30 % du coût total de l'opération immobilière. Si certains projets devraient pouvoir reposer sur des dons, pour d'autres le recours à l'emprunt sera nécessaire . Or, les modèles économiques actuellement à l'étude imposent l'obtention de prêts très peu chers ou à tout le moins de très long terme , afin de lisser le coût au maximum.
Certains prêts de la Caisse des dépôts et consignations prévus pour des acquisitions foncières et d'une durée de 20 à 60 ans devraient effectivement permettre de répondre à leur besoin de financement.
D'un point de vue juridique, a priori rien n'empêcherait que les organismes de foncier solidaire bénéficient déjà des prêts de très long terme sur fonds d'épargne.
Toutefois, ceux-ci doivent être garantis, soit par les collectivités territoriales, soit par des cautions bancaires . Or, ces dernières sont très coûteuses et quasiment indisponibles dès lors que les prêts sont d'une durée supérieure à 20 ans d'après les informations recueillies auprès de la Caisse des dépôts et consignations.
Cet amendement vise donc à opérer une actualisation bienvenue du code général des collectivités territoriales , dans la perspective de développement de l'activité des organismes de foncier solidaire.
Bien entendu, cette éligibilité aux prêts de la Caisse des dépôts et consignations n'induit pas nécessairement que les opérations puissent réellement en bénéficier . C'est l'équilibre économique et financier du montage immobilier envisagé qui permettra ou non d'accéder effectivement au financement par les fonds d'épargne.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 52 sexies (Art. 9-2 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine) - Augmentation à 10 milliards d'euros de l'enveloppe globale du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)
. Commentaire : le présent article a pour objet de passer de 6 à 10 milliards d'euros le montant de l'enveloppe financière prévue pour le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) sur la période 2014-2024, tout en précisant que l'État participe à hauteur d'1 milliard d'euros.
I. LE DROIT EXISTANT
En vertu de l'article 3 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) a été instauré.
Il fait l'objet des articles 9-1 à 9-3 du chapitre II bis au sein du titre I er de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
Prenant le relais du programme national de rénovation urbaine (PNRU) qui s'achève, le NPNRU est prévu pour une mise en oeuvre sur la période 2014-2024, confiée à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), dans le cadre des contrats de ville et en tenant compte de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville.
Ainsi, parmi les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), les « quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants » ont été identifiés pour bénéficier du programme. 216 quartiers d'intérêt national ont été retenus, auxquels s'ajoutent 264 quartiers d'intérêt régional issus des contrats de plan État-régions (CPER).
En vertu de l'article 9-1 de la loi précitée du 1 er août 2003, le NPNRU doit « garantir une reconstitution de l'offre de logements locatifs sociaux démolis compatible avec les besoins structurels en logements locatifs sociaux fixés par les programmes locaux de l'habitat ». Il doit également permettre de mettre en oeuvre des opérations d'aménagement urbain « dont la création et la réhabilitation des espaces publics, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, la création et la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale ou tout autre investissement contribuant au renouvellement urbain ». Il doit enfin participer au traitement des copropriétés dégradées et de l'habitat indigne .
Ces nouveaux « quartiers ANRU » doivent être couverts par 236 protocoles de préfiguration qui sont, au 30 juin 2017 :
- pour 180 d'entre eux, signés et reçus à l'Anru ;
- pour 50 d'entre eux, en cours de finalisation ou de signature ;
- et les restants encore en cours d'élaboration ou d'instruction.
Dans ce cadre et avant même la conclusion des conventions de renouvellement urbain, sont d'ores et déjà actés la démolition de 11 000 logements locatifs sociaux, la reconstruction de 3 000 logements sociaux neufs hors site et la réhabilitation de 3 000 logements sociaux.
Cinq conventions de renouvellement urbain sont par ailleurs signées.
En termes de financement, l'article 9-2 de la loi précitée du 1 er août 2003 prévoyait initialement 5 milliards d'euros pour la mise en oeuvre du NPNRU , répartie à 83 % pour les quartiers d'intérêt national (4,15 milliards d'euros) et 17 % pour les quartiers d'intérêt régional (850 millions d'euros).
En vertu de la convention du 2 octobre 2015 entre l'État, l'Anru et l'UESL-Action logement, cette enveloppe est couverte par les ressources suivantes :
- 4 milliards d'euros issus d'Action logement, dont 3,2 milliards d'euros de subventions et 800 millions d'euros issus de prêts bonifiés (soit 2,2 milliards d'euros de prêts bonifiés) ;
- 400 millions d'euros par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ;
- 600 millions d'euros issus des sommes non engagées ou engagées sans être réalisées au titre du PNRU. D'après les informations recueillies auprès du directeur général de l'Anru, ce montant devrait pouvoir être atteint.
L'article 137 de la loi de finances initiale pour 2017 47 ( * ) a porté de 5 à 6 milliards d'euros le montant de l'enveloppe totale consacrée au NPNRU, le milliard d'euros supplémentaire devant être supporté par des crédits budgétaires de l'État .
Au sein du programme 147 « Politique de la ville » de la mission « Politique des territoires », 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement étaient effectivement inscrits pour 2017. Toutefois, ils ont finalement été annulés dans le cadre du décret d'avance du 20 juillet 2017 48 ( * ) .
Cette année, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit seulement 15 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur les crédits de la mission « Cohésion des territoires » (programme 147 « Politique de la ville »).
Pour 2017, l'Anru prévoit 209 millions d'euros d'autorisations d'engagement au titre du NPNRU, correspondant à 133 millions d'euros pour les protocoles de préfiguration (60 millions d'euros pour l'ingénierie et 73 millions d'euros pour les opérations d'investissement) et à 76 millions d'euros pour la signature des premières conventions. La consommation de 54 millions d'euros de crédits de paiement est également attendue dans le cadre des protocoles, dont 48 millions d'euros pour les opérations d'ingénierie.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, cinq amendements identiques 49 ( * ) tendant à modifier l'article 9-2 précité de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la cohésion urbaine afin de passer de 6 à 10 milliards d'euros l'enveloppe financière consacrée au NPNRU, tout en précisant qu'un milliard d'euros proviendrait de subventions de l'État.
Ils consacrent ainsi dans la loi un engagement du Président de la République
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le NPNRU doit disposer des moyens nécessaires pour sa mise en oeuvre et compte tenu du nombre de quartiers retenus et des besoins identifiés pour bénéficier de son intervention, une enveloppe renforcée ne peut qu'être bienvenue .
Le doublement de l'enveloppe initiale devrait ainsi permettre de mener des opérations ambitieuses en termes de rénovation urbaine.
Restent à savoir comment seront couverts ces 4 milliards d'euros supplémentaires . En effet, le milliard d'euros issus des crédits de l'État ne constitue finalement que la confirmation de ce qui avait été annoncé par le précédent Gouvernement.
Conformément à ce qui est prévu dans le protocole d'accord conclu entre l'État et Action logement le 21 novembre dernier, 2 milliards d'euros sont ainsi portés par Action logement qui finançait déjà le NPNRU pour 4 des 5 milliards d'euros initialement prévus. Désormais, elle devrait donc couvrir à elle seule 60 % du financement total du programme.
Par ailleurs, les 2 milliards d'euros restants devraient être apportés par les bailleurs sociaux . Toutefois, cette participation des organismes de logement social dans le financement du programme lui-même (puisque chacun était déjà amené à intervenir dans le financement des opérations de renouvellement urbain concernant son propre parc) est actuellement subordonnée au fait qu'une sortie de crise soit trouvée quant à la réforme portée par l'État à l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018 et tendant à prévoir une réduction des loyers d'1,7 milliard d'euros dans le secteur du logement social.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
* 30 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013.
* 31 Loi n° 2013-1203 du 24 décembre 2013.
* 32 Concernant l'évolution des dépenses et de la contribution de l'État au Fnal ainsi que les mesures d'économies prises au cours des dernières années, voir la partie budgétaire du présent rapport et les précédents rapports de votre rapporteur spécial sur la mission « Égalité des territoires et logement ».
* 33 Cour des comptes, février 2017, Le logement social face au défi de l'accès des publics modestes et défavorisés.
* 34 Données de la direction de la recherche, des études et de l'évaluation des statistiques, publiées en 2014.
* 35 Caisse des dépôts et consignations, Perspectives, analyse financière rétrospective et prospective des bailleurs sociaux, 2016.
* 36 Cf. la communication de votre rapporteur spécial aux membres de la commission des finances du Sénat le 3 août 2017, à la suite de ses déplacements mercredi 26 juillet 2017 à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (ministère de la cohésion des territoires) et vendredi 28 juillet à la direction du budget (ministère de l'action et des comptes publics).
* 37 Décret n° 2017 1413 du 28 septembre 2017 relatif aux aides personnelles au logement et au seuil de versement des allocations de logement et arrêté du 28 septembre 2017 relatif aux aides personnelles au logement et au seuil de versement de l'aide personnalisée au logement.
* 38 Indice de référence des loyers tels que défini à l'article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
* 39 Décision du Conseil constitutionnel 2013-682 DC du 19 décembre 2013 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.
* 40 Cf. le commentaire de l'article 52 quater .
* 41 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (« loi SRU »).
* 42 Rapport d'information n° 75 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 novembre 2017, La « rente immobilière », mythe et réalités.
* 43 Rapport d'information n° 193 (2016-2017) de Philippe Dallier, au nom de la commission des finances du Sénat, L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence.
* 44 Cf. la partie budgétaire du présent rapport.
* 45 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 46 La politique d'aide au logement telle que définie à l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation « a pour objet de favoriser la satisfaction des besoins de logements, de promouvoir la décence du logement, la qualité de l'habitat, l'habitat durable et l'accessibilité aux personnes handicapées, d'améliorer l'habitat existant et de prendre en charge une partie des dépenses de logement en tenant compte de la situation de famille et des ressources des occupants. Elle doit tendre à favoriser une offre de logements qui, par son importance, son insertion urbaine, sa diversité de statut d'occupation et de répartition spatiale, soit de nature à assurer la liberté de choix pour toute personne de son mode d'habitation. »
* 47 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances initiale pour 2017.
* 48 Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 49 Amendements présentés par Mohamed Laqhila, rapporteur spécial des crédits consacrés à la politique de la ville au sein de la mission « Cohésion des territoires », Alain Ramadier, Annaïg Le Meur, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, François Pupponi et plusieurs de ses collègues ainsi que Stéphanie Peu et plusieurs de ses collègues.