Projet de loi de finances pour 2018 : Médias, livre et industries culturelles

Rapport général n° 108 (2017-2018) de M. Roger KAROUTCHI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017

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N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 19

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Rapporteur spécial : M. Roger KAROUTCHI

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33

Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Médias, livre et industries culturelles »

1. Le montant des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » s'élève à 555,42 millions d'euros en crédits de paiement et est en diminution de 13,32 millions d'euros par rapport aux crédits votés en 2017.

2. La diminution du montant des crédits de la mission cache en réalité une double évolution de périmètre . Tous les crédits du ministère de la culture consacrés à l'éducation artistique et culturelle sont transférés vers le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture » et l'aide à la diffusion du cinéma en région est prise en charge à compter de 2018 par le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

3. Le montant des crédits de la mission ne retrace qu'une partie du soutien financier apporté par l'État au secteur, auquel il convient d'ajouter le montant des dépenses fiscales rattachées aux deux programmes de la mission, ainsi que le montant des taxes affectées à deux opérateurs du programme « Livre et industries culturelles », le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) et le Centre national du livre (CNL). L'effort financier pour le secteur s'élèvera au total en 2018 à 1 753,3 millions d'euros .

4. La taxe sur les ventes de vidéo (TSV), affectée au CNC, est étendue depuis le 22 septembre 2017 aux plateformes de vidéos payantes installées à l'étranger (« taxe Netflix ») et aux plateformes composées majoritairement de vidéos gratuites (« taxe Youtube »), conformément aux dispositions votées par le Parlement en 2013 et en 2016.

5. Le législateur devra intervenir avant le 1 ^er juillet 2018 pour consolider l'assiette de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision (TST-E), à la suite de la décision d'inconstitutionnalité du Conseil constitutionnel rendue le 27 octobre 2017 .

6. Les aides à la presse , qui représentent 120 millions d'euros en crédits de paiement en 2018, sont marquées cette année par une diminution des aides à la diffusion et un maintien du niveau des aides à la modernisation de la presse .

7. La situation financière de l'Agence France presse (AFP) continue d'être préoccupante . Ses missions s'exercent dans le cadre d'une concurrence mondiale exacerbée . L'agence a réalisé des réformes de structure qui peuvent paraître encore insuffisantes . Elle réalise désormais 10 % de son chiffre d'affaires avec la vidéo , marché à fort potentiel de croissance.

8. Le programme « Livre et industries culturelles » est marqué, hors mesures de périmètre, par la stabilité du soutien apporté au secteur . Le Bureau export de la musique bénéficiera en 2008 de 800 000 euros de crédits supplémentaires pour soutenir le développement de la filière musicale.

Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

1. Un effort général très modeste de réduction des dépenses est demandé en 2018 aux sociétés de l'audiovisuel public . Si cet effort constitue une première étape vers la rationalisation des moyens de ce secteur, il ne permettra pas d'exonérer l'audiovisuel public d'une réflexion générale sur l'évolution du modèle de financement public et de fonctionnement des médias concernés.

2. L'effort demandé aux sociétés de l'audiovisuel public n'est pas réparti équitablement , dans la mesure où certaines d'entre elles ont déjà réalisé des réformes de structure que les plus importantes en taille n'ont pas nécessairement achevées, et que le volume limité de leur budget ne permet pas d'absorber cet effort sans remettre en cause les missions qui leur sont assignées.

3. La diminution des crédits de l'audiovisuel public pèse principalement sur France Télévisions, dont la dotation publique diminue de 30,8 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Elle reste néanmoins supérieure de 7 millions d'euros au niveau des crédits de 2016.

4. La diminution de la dotation de Radio France sera atténuée par l'effet du retard des travaux de réhabilitation de la Maison de la Radio et devrait porter intégralement sur sa dotation d'investissement. La finalisation du chantier de réhabilitation reste par ailleurs un sujet de vigilance et d'inquiétude pour le rapporteur spécial.

5. L'audiovisuel extérieur est en difficulté à la suite de la baisse de ses ressources publiques. La direction de France Médias Monde (FMM) a indiqué qu'elle était dans l'obligation de réaliser des économies sur certaines de ses missions , et donc de revoir la couverture internationale du groupe à la baisse. Le rapporteur spécial souligne l'importance de préserver l'exercice de ses missions dans un contexte international où la solidité et la crédibilité de l'outil audiovisuel extérieur sont un atout pour la diplomatie d'influence française . Il est donc nécessaire, avant d'envisager des hypothèses de retrait de France Médias Monde de certaines de ses missions, de laisser au groupe le temps utile pour l'évaluation de mesures d'économies et pour une réflexion stratégique .

6. Le rapporteur spécial s'interroge sur la permanence du périmètre de l'audiovisuel public , sur le manque d'identité de certaines chaînes , sur les dépenses parfois considérables en frais de fonctionnement . Il pense, dans le cadre d'un texte qui serait préparé par le Gouvernement, nécessaire de réfléchir à davantage de souplesse sur l'organisation et le fonctionnement , sur les missions ou sur le rôle de la publicité .

À la date du 10 octobre 2017, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, le rapporteur spécial avait reçu 74 % des réponses du ministère de la culture et de la communication à leur questionnaire budgétaire.

PREMIÈRE PARTIE - LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

I. LA RELATIVE STABILITÉ DE LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES » ET DE SES FINANCEMENTS COMPLÉMENTAIRES

1. Une baisse apparente des crédits de la mission en raison de modifications de périmètre pour l'année 2018

Le montant des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » s'élève à 555,42 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances. Ce montant est en diminution de 13,32 millions d'euros par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2017, hors crédits de la réserve parlementaire.

Évolution de la répartition des crédits de la mission
« Médias, livre et industries culturelles » de 2017 à 2018

(en millions d'euros)	LFI 2017*		PLF 2018		Variation 2018/2017 (M€)		Variation 2018/2017 (%)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
180 - Presse et médias	292,31	292,31	284,90	284,90	-7,41	-7,41	-2,5%	-2,5%
Relations financières avec l'AFP	132,48	132,48	131,48	131,48	-1,00	-1,00	-0,8%	-0,8%
Aides à la presse	125,84	125,84	119,43	119,43	-6,41	-6,41	-5,1%	-5,1%
Soutien aux médias de proximité	1,58	1,58	1,58	1,58	0,00	0,00	0,0%	0,0%
Soutien à l'expression radiophonique locale	30,75	30,75	30,75	30,75	0,00	0,00	0,0%	0,0%
Compagnie internationale de radio et de télévision (CIRT)	1,67	1,67	1,67	1,67	0,00	0,00	0,0%	0,0%
334 - Livre et industries culturelles	278,44	276,43	261,76	270,51	-16,69	-5,91	-6,0%	-2,1%
Livre et lecture	261,53	259,51	246,65	255,41	-14,87	-4,10	-5,7%	-1,6%
Industries culturelles	16,92	16,92	15,11	15,11	-1,81	-1,81	-10,7%	-10,7%
Total Mission « Médias, livre et industries culturelles »	570,76	568,74	546,66	555,42	-24,09	-13,32	-4,2%	-2,3%

* Hors réserve parlementaire

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Les crédits sont répartis en parts quasi égales entre les deux programmes de la mission : 284,9 millions d'euros (CP) pour le programme « Presse et médias » et 270,51 millions d'euros (CP) pour le programme « Livre et industries culturelles ».

Les crédits du programme « Presse et médias » sont en diminution de 2,5 % par rapport au projet de loi de finances pour 2017 et cette baisse des crédits s'impute principalement sur les aides à la presse , pour un peu plus de 6 millions d'euros ( cf. infra ).

Le programme « Livre et industries culturelles » est en diminution apparente de 2,1 % en crédits de paiement, avec presque 6 millions d'euros de moins qu'en 2017. Cependant, cette variation de l'enveloppe accordée au livre et aux industries culturelles cache en réalité une double évolution de périmètre .

Évolution de la répartition des crédits du programme
« Livre et industries culturelles » de 2017 à 2018, à périmètre constant

(en millions d'euros)

(en millions d'euros)	LFI 2017*		PLF 2018		Variation 2018/2017 (M€)		Variation 2018/2017 (%)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Livre et lecture	261,53	259,51	257,22	265,98	-4,30	6,47	-1,6%	2,5%
Industries culturelles	16,92	16,92	18,73	18,73	1,81	1,81	10,7%	10,7%
334 - Livre et industries culturelles	278,44	276,43	275,95	284,71	-2,49	8,28	-0,9%	3,0%

* Hors réserve parlementaire

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

D'une part, tous les crédits du ministère de la culture consacrés à l'éducation artistique et culturelle sont transférés dans le présent projet de loi de finances vers le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture » . Ce sont 9,2 millions d'euros consacrés aux dispositifs en faveur de la lecture, avec en particulier les contrats territoire lecture, qui doivent être pris en compte dans l'analyse de l'évolution des crédits de 2017 à 2018.

D'autre part, l'aide à la diffusion du cinéma en région est prise en charge à compter de 2018 par le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) . Le montant de cette aide s'élève à 3 millions d'euros.

À périmètre constant, les crédits du programme « Livre et industries culturelles » sont donc en augmentation de 3 % en 2018.

La légère diminution des crédits de la mission, après prise en compte des évolutions de périmètre, devrait se poursuivre en 2019 avant une stabilisation en 2020 selon la prévision triennale inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Prévision de l'évolution de 2017 à 2020 du plafond des dépenses de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du budget général de l'État,
hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »

Crédits de paiement (en milliards d'euros)	LFI 2017	LFI 2017 Format 2018	2018	2019	2020	Évolution 2018/2017		Évolution 2020/2018
						en valeur absolue	en %	en valeur absolue	en %
Mission « Médias, livre et industries culturelles »	0,57	0,57	0,56	0,54	0,54	-0,01	-1,8%	-0,02	-3,6 %
Total budget général	234,66	236,05	241,53	242,83	248,81	5,48	2,3%	7,28	3,0 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

2. Le montant des crédits de la mission ne révèle pas la réalité du soutien financier au secteur des médias, du livre et des industries culturelles

Le montant des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » ne retrace qu' une partie du soutien financier apporté par l'État au secteur. Il convient d'y ajouter le montant des importantes dépenses fiscales rattachées aux deux programmes de la mission, ainsi que le montant des taxes affectées à deux opérateurs du programme « Livre et industries culturelles », le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) et le Centre national du livre (CNL).

Répartition du soutien financier
aux médias, au livre et aux industries culturelles (prévisions pour 2018)

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Au total, l'effort financier pour le secteur s'élèvera en 2018, selon les prévisions budgétaires, à 1 753,3 millions d'euros , les crédits budgétaires de la mission ne représentant qu' un tiers de cet ensemble .

a) D'importantes dépenses fiscales

La presse, le livre et les industries culturelles bénéficient de dépenses fiscales d'un montant important, qui complètent le soutien au secteur apporté par les crédits de la mission. En 2018, le montant de ces dépenses fiscales est évalué à 495 millions d'euros .

Évolution du montant des dépenses fiscales rattachées à la mission
« Médias, livre et industries culturelles » de 2015 à 2018

(en millions d'euros)

	Chiffrage 2015	Chiffrage 2016	Chiffrage 2017	Chiffrage 2018
Principales dépenses fiscales du programme 180 - Presse et Médias	165	161	161	166
Taux de 2,10 % applicable aux publications de presse	165	160	160	165
Déduction spéciale prévue en faveur des entreprises de presse	0	1	1	1
Application d'une assiette réduite pour le calcul de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, pour les éditeurs de services de télévision dont l'audience quotidienne réalisée en dehors de la France métropolitaine est supérieure à 90 % de leur audience totale	å	å	å	å
Réduction d'impôt accordée au titre des souscriptions en numéraire au capital d'entreprises de presse	_	å	å	å
Principales dépenses fiscales du programme 334 - Livre et industries culturelles	167	161	316	329
Crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres audiovisuelles	61	54	126	126
Crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques	66	58	121	121
Crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles engagées par des entreprises de production exécutive	12	19	40	46
Réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés anonymes agréées ayant pour seule activité le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles	20	21	21	28
Crédit d'impôt pour la production phonographique	8	9	8	8
Total des dépenses fiscales rattachées à la mission « Médias, livre et industries culturelles »	332	322	477	495

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Pour le secteur de la presse, la principale dépense fiscale est le taux de taxe sur la valeur ajoutée de 2,1 % sur les publications de presse . Le montant de cette seule dépense fiscale est d'environ 165 millions d'euros .

Depuis le 1 ^er février 2014, ce taux réduit est également applicable aux services de presse en ligne ^{1 ( * )} , contrairement aux dispositions de la directive 2006/112 CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

À la suite de cette extension de l'application du taux de 2,1 % aux services de presse en ligne, la commission européenne a adressé une mise en demeure à la France le 10 juillet 2014. Le Gouvernement a défendu la conformité de l'alignement des taux de TVA applicables aux services de presse, qu'ils soient traditionnels ou en ligne, en invoquant le principe de neutralité fiscale. Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, a par la suite annoncé une réforme permettant l'alignement des taux de TVA des livres électroniques et de la presse en ligne sur les taux appliqués aux supports papier. Une proposition de révision de la directive a été présentée par la Commission européenne le 1 ^er décembre 2016 en ce sens, mais la nécessité de recueillir l'unanimité des États membres sur un sujet fiscal a, pour le moment, empêché l'adoption de ce texte.

Lors de son audition par les commissions des finances et des affaires européennes du Sénat le 7 novembre 2017, Pierre Moscovici, commissaire européen chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes, a rappelé qu'il était favorable à l'application d'un taux identique aux publications de presse, quel que soit le support.

Les dépenses fiscales rattachées au programme « Livre et industries culturelles » représentent un montant de 329 millions d'euros, qui bénéficie principalement au cinéma. Ce montant a doublé entre 2016 et 2017 , en raison de l'extension des dispositifs en faveur de la production cinématographique et audiovisuelle en 2014 et en 2016 ^{2 ( * )} . Le crédit d'impôt cinéma a ainsi été ouvert à certaines oeuvres en langue étrangère et l'ensemble des oeuvres cinématographiques tournées en langue française, ainsi que les films d'animation et les fictions dites à forts effets visuels bénéficient désormais d'un taux majoré à 30 %. De plus, le plafond du crédit d'impôt pour une même oeuvre a été porté de 4 millions à 30 millions d'euros.

b) Le financement des grands opérateurs de la mission par taxes affectées

Deux des opérateurs du programme « Livre et industries culturelles » sont financés par des taxes affectées , et non par une subvention pour charges de service public inscrite sur les crédits du programme.

Le Centre national du livre (CNL) est financé en quasi-totalité par le produit de la taxe sur les services de reprographie et d'impression et de la taxe sur l'édition des ouvrages de librairie ^{3 ( * )} . L'affectation de ces deux taxes fait l'objet d'un plafonnement , déterminé par l'article 46 de la loi de finances pour 2012. Cependant, le produit de ces deux taxes est inférieur au plafond, aucun reversement au budget de l'État n'est donc prévu en 2017 ou en 2018.

Produit prévisionnel des taxes affectées
au Centre national du livre (CNC) en 2017 et en 2018

(en milliers d'euros)

	Plafond	2017		2018
		Prévision du produit	Reversements prévisionnels	Prévision du produit	Reversements prévisionnels
Taxe sur l'édition des ouvrages de librairie	5 300	4 095	-	3 922	-
Taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression	29 400	25 172	-	25 416	-

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Le f onds de soutien du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) bénéficie du produit de plusieurs taxes affectées, pour un montant total estimé à 673,5 millions d'euros en 2018 . L'affectation du produit de ces taxes n'est pas plafonnée .

Évolution du produit des taxes affectées
au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) de 2015 à 2018

( en millions d'euros)

	Exécution 2015	Exécution 2016	Budget 2017	Prévision révisée 2017	Prévision 2018	Évolution 2018/2015
						en millions d'euros	en %
Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA)	140,26	151,63	140,85	144,19	141,5	1,24	0,9%
Taxe sur les services de télévision (TST)	504,32	509,42	513,03	510,51	512,02	7,7	1,5%
dont TST due par les éditeurs	286,87	274,5	295,59	290,2	298,48	11,61	4,0%
dont TST due par les distributeurs	217,45	219,53	217,44	220,31	213,54	-3,91	-1,8%
dont TST contrôle fiscal distributeur	0	15,39	0	0	0	0	-
Taxe sur les ventes de vidéo (TSV)	19,4	17,66	17,14	16,54	19,97	0,57	2,9%
Total du produit des taxes	663,98	678,71	671,02	671,24	673,49	9,51	1,4%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Ces taxes affectées au CNC sont marquées en 2018 par deux évolutions notables.

La taxe sur les ventes de vidéo (TSV) était jusqu'à présent assise sur le chiffre d'affaires des secteurs de la distribution de vidéo physique (DVD et équivalents) et de la vidéo à la demande. Le taux de cette taxe est de 2 % et il est majoré à 10 % pour les oeuvres pornographiques ou d'incitation à la violence. Le produit de cette taxe est en nette érosion depuis plusieurs années en raison de la diminution importante des ventes de vidéos physiques , qui ont diminué d'environ 60 % en dix ans, alors que le marché français de la vidéo à la demande apparaît stable , le développement de cette pratique bénéficiant surtout à des opérateurs étrangers. Le produit de la TSV est donc en diminution d'environ 15 % entre 2015 et 2017.

Face à ce constat, la réponse législative a consisté à étendre cette taxe à deux reprises :

- en 2013, au chiffre d'affaires réalisé en France par les plateformes de vidéos payantes installées à l'étranger grâce à leurs abonnés ^{4 ( * )} . Il s'agit de la taxe dite « taxe Netflix » ;

- en 2016, à toutes les plateformes composées majoritairement de vidéos gratuites , qu'elles soient établies en France ou à l'étranger ^{5 ( * )} . Il s'agit de la taxe dite « taxe YouTube ».

L'article 1609 sexdecies B du code général des impôts renvoyait cependant la détermination de la date d'entrée en vigueur de ces dispositions à un décret, dans l'attente de la réponse de la Commission européenne sur la conformité du dispositif au droit de l'Union européenne . Le décret n° 2017-1364 du 20 septembre 2017 tire ainsi les conséquences du « feu vert » donné par la Commission européenne et l'extension de la TSV est entrée en vigueur le 22 septembre 2017 .

Évolution du produit de la taxe sur les ventes de vidéo (TSV) de 2015 à 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

La ministre de la culture, Françoise Nyssen a alors déclaré : « C'est une nouvelle étape dans l'intégration des plateformes de vidéos dans l'écosystème de financement des oeuvres françaises et européennes. C'est le sens de l'histoire aussi (...). L'écosystème français de soutien à la création cinématographique et audiovisuelle repose sur un principe simple depuis la création du CNC il y a plus de 70 ans: tous les diffuseurs financent la création. Le CNC a d'abord été financé par les salles de cinéma, auxquelles se sont ajoutés les chaines de télévision puis les distributeurs de vidéos, les opérateurs télécoms et désormais l'ensemble des plateformes de vidéos en ligne qui diffusent en France. » ^{6 ( * )}

Le produit de la TSV est donc à nouveau estimé pour 2018 à un niveau équivalent à celui de 2015, le rendement attendu des deux mesures d'extension étant évalué à 4,4 millions d'euros pour 2018.

Par ailleurs, le législateur devra intervenir avant le 1 ^er juillet 2018 pour consolider l'assiette de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision , à la suite de la déclaration d'inconstitutionnalité d'une partie des dispositions de l'article L. 115-7 du code du cinéma et de l'image animée par le Conseil constitutionnel , le 27 octobre 2017 ^{7 ( * )} .

Cette taxe se décompose en deux parties, l'une applicable aux éditeurs et l'autre aux distributeurs de services de télévision :

- la taxe éditeurs (TST-E) est assise sur les recettes de publicité et de parrainage ;

- la taxe distributeurs (TST-D) est assise sur les abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération d'un ou plusieurs services de télévision.

C'est l'assiette de la partie éditeurs de la taxe qui est en cause dans la décision du Conseil constitutionnel. Le montant en jeu pour le fonds de soutien du CNC est donc d' environ 290 millions d'euros par année .

Le Gouvernement a indiqué qu'il proposerait au Parlement une évolution législative afin de sécuriser l'assiette de la taxe dans le prochain projet de loi de finances rectificative ^{8 ( * )} , pour tenir compte du délai laissé par le Conseil constitutionnel. Celui-ci a ainsi reporté l'effet de la déclaration d'inconstitutionnalité au 1 ^er juillet 2018 .

Décision n° 2017-669 QPC du 27 octobre 2017 - Société EDI-TV
[Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision II]

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 31 juillet 2017 par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le a du 1° de l'article L. 115 7 du code du cinéma et de l'image animée, dans ses rédactions résultant de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 et de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

Le code du cinéma et de l'image animée a institué une taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision qui ont programmé, au cours de l'année précédant celle de la taxation, une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Le a du 1° de l'article 115-7 de ce code prévoit que cette taxe est assise sur le montant des sommes versées par les annonceurs et les parrains, pour la diffusion de leurs messages publicitaires et de parrainage, non seulement aux éditeurs de services de télévision (les chaînes de télévision), mais aussi « aux régisseurs de messages publicitaires et de parrainage ».

La société requérante soutenait que ces dispositions méconnaissaient le principe d'égalité devant les charges publiques, au motif que la taxe à laquelle elles soumettent les éditeurs de services de télévision est en partie assise sur des sommes perçues par des tiers, les régisseurs de messages publicitaires et de parrainage. Cette taxe serait ainsi établie sans tenir compte des facultés contributives de ses redevables.

Par sa décision de ce jour, le Conseil constitutionnel rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle, en application des articles 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. Cette exigence implique notamment qu'en principe, lorsque la perception d'un revenu ou d'une ressource est soumise à une imposition, celle-ci doit être acquittée par celui qui dispose de ce revenu ou de cette ressource . S'il peut être dérogé à cette règle, notamment pour des motifs de lutte contre la fraude ou l'évasion fiscales, de telles dérogations doivent être adaptées et proportionnées à la poursuite de ces objectifs.

En l'espèce, le Conseil constitutionnel relève que les dispositions contestées incluent dans l'assiette de la taxe dont sont redevables les éditeurs de services de télévision les sommes versées, par les annonceurs et les parrains, aux régisseurs de messages publicitaires et de parrainage, que ces éditeurs aient ou non disposé de ces sommes. Elles ont ainsi pour effet de soumettre un contribuable à une imposition dont l'assiette peut inclure des revenus dont il ne dispose pas. Comme il l'avait fait en contrôlant plusieurs dispositions similaires (par exemple dans ses décisions n ^os 2013-362 QPC du 6 février 2014 et 2016-620 QPC du 30 mars 2017), le Conseil constitutionnel en déduit que le législateur a méconnu les exigences résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789.

S'agissant de l'effet dans le temps de cette déclaration d'inconstitutionnalité, la société requérante appelait de ses voeux une censure à effet immédiat et le bénéfice de la censure pour les instances en cours. Au contraire, le CNC, partie en défense et bénéficiaire du produit de la taxe, rejoint dans ce raisonnement par le Premier ministre, faisait valoir que le remboursement intégral des sommes réclamées constituerait « un véritable effet d'aubaine » pour les éditeurs de services de télévision dans la mesure où le remboursement intégral des sommes qu'ils ont versées pour s'acquitter de la taxe « reviendrait à les "indemniser" d'une somme qui excèderait de façon excessive le montant de leur "préjudice" ». En effet, les éditeurs de services de télévision ont, en pratique, pu percevoir indirectement une fraction, plus ou moins importante selon les cas, des sommes versées aux régisseurs par les annonceurs et les parrains.

Le Conseil constitutionnel a tenu compte de ces différents éléments et, afin de permettre au législateur de tirer les conséquences de la déclaration d'inconstitutionnalité des dispositions contestées, a reporté au 1 ^er juillet 2018 la date de prise d'effet de la déclaration d'inconstitutionnalité. D'ici à ce que le législateur y remédie, s'il choisit d'intervenir, la taxe continuera donc à être prélevée en application des dispositions contestées. Afin, néanmoins, de préserver l'effet utile de sa décision à la solution des instances en cours ou à venir, le Conseil constitutionnel juge en outre qu'il appartient aux juridictions saisies de surseoir à statuer jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi ou, au plus tard, jusqu'au 1 ^er juillet 2018 dans les procédures en cours ou à venir dont l'issue dépend de l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelles. Le législateur pourra alors, le cas échéant, prévoir l'application des nouvelles dispositions à ces instances.

Source : communiqué de presse du Conseil constitutionnel

II. DES POLITIQUES SECTORIELLES MAINTENUES MALGRÉ LE CONTEXTE BUDGÉTAIRE

La mission « Médias, livre et industries culturelles » se caractérise par un montant élevé de dépenses consacrées au soutien financier des secteurs concernés.

En effet, les fonctions de soutien du ministère de la culture sont retracées budgétairement dans le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ». La présente mission ne porte donc aucune dépense de personnels , les crédits de titre 2 étant entièrement inscrits dans le programme précité.

En revanche, la mission « Médias, livre et industries culturelles » comporte une importante proportion de dépenses d'intervention, 302 millions en crédits de paiement en 2018 , ce qui représente plus de 50 % des crédits de la mission. Ces dépenses contribuent ainsi au sein des deux programmes au soutien des secteurs concernés : grâce aux aides à la presse, par la compensation des missions d'intérêt général de l'Agence France presse ou encore au travers des dispositifs de soutien au livre, à la lecture et aux industries culturelles.

A. LE PROGRAMME « PRESSE ET MÉDIAS »

1. L'aide à la modernisation de la presse au coeur des dispositifs de soutien à la presse

Les aides à la presse , qui représentent 120 millions d'euros en crédits de paiement en 2018, sont réparties en trois catégories :

- les aides à la diffusion, majoritairement constituées des aides au portage de la presse ;

- les aides au pluralisme ;

-les aides à la modernisation, parmi lesquelles le fonds stratégique pour le développement de la presse créé en 2012.

Elles sont marquées dans le présent projet de loi de finances par une diminution des aides à la diffusion et un maintien du niveau des aides à la modernisation de la presse.

L'évolution à la baisse du montant des aides à la diffusion découle du constat de la diminution des volumes portés . Le fonds d'aide au portage de la presse a ainsi fait l'objet d'une réforme récente ^{9 ( * )} , qui adapte le soutien au secteur aux évolutions du marché . En conséquence, l'aide au portage de la presse s'élève à 31,5 millions d'euros en 2018, en diminution de 4,5 millions d'euros.

Évolution des aides à la presse de 2014 à 2018 (projets de loi de finances)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Parallèlement, les aides à la modernisation ont été adaptées aux évolutions numériques avec une réforme du fonds stratégique pour le développement de la presse en 2016 ^{10 ( * )} , qui a notamment conduit à une augmentation de ses taux de subvention.

Répartition et évolution des aides directes à la presse écrite
entre 2015 et 2018

(en euros)

(AE = CP)	LFI 2015	LFI 2016	LFI 2017	PLF 2018
Programme 180 - Presse	130 117 332	127 754 707	125 839 207	119 430 676
Aides à la diffusion	58 543 125	56 700 000	51 308 083	45 741 273
Aide au portage de la presse	36 000 000	36 000 000	36 000 000	31 500 500
Exonérations charges patronales pour les porteurs	22 543 125	20 700 000	15 308 083	14 241 273
Aides au pluralisme	11 475 000	15 475 000	16 025 000	16 025 000
Aides aux quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires**	8 655 000	12 655 000	13 155 000	13 155 000
Aides aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'IPG à faibles ressources de petites annonces	1 400 000	1 400 000	1 400 000	1 400 000
Aides à la presse régionale	1 420 000	1 420 000	1 470 000	1 470 000
Aides à la modernisation	60 099 707	55 579 707	58 506 124	57 664 403
Aides à la modernisation sociale	7 000 000	3 400 000	1 250 000	500 000
Aide à la distribution de la presse	18 850 000	18 850 000	18 850 000	18 850 000
Aide à la modernisation des diffuseurs	3 800 000	3 680 000	6 000 000	6 000 000
Fonds stratégique pour le développement de la presse	30 449 707	29 649 707	27 406 124	27 314 403
Fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse	-	-	5 000 000	5 000 000
Programme 134* - Aides au transport postal	130 000 000	119 000 000	119 000 000	111 500 000
Total des crédits budgétaires dédiés aux aides à la presse écrite	260 117 832	246 754 707	244 839 207	230 930 676

* Programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Le décret du 26 août 2016 a par ailleurs créé un fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse , doté de 5 millions d'euros en 2018. Ce fonds aide les porteurs de projet en amont, en mettant à leur disposition des bourses d'un montant maximum de 50 000 euros, afin de soutenir une forme éditoriale novatrice avant que le projet soit éligible aux dispositifs de droit commun. 36 bourses ont ainsi été accordées en 2016, mais seulement une dizaine en 2017.

Par ailleurs, une mission sur la distribution de la presse par vente au numéro a été confiée par Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, Françoise Nyssen, ministre de la culture et Gérald Darmanin, ministre de l'action des comptes publics, à Gérard Rameix , afin d'élaborer un diagnostic de la situation industrielle et financière de la filière de distribution et de formuler des recommandations à court et à moyen terme .

2. La situation financière de l'AFP continue d'être préoccupante

Le versement de l'État à l'Agence France presse (AFP) s'élève à 131,5 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Ce montant est en diminution de 1 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, mais il reste supérieur de 3,6 millions d'euros à la trajectoire prévue par le contrat d'objectifs et de moyens en raison du financement complémentaire dont avait bénéficié l'AFP l'année dernière au vu de sa situation économique difficile.

Le versement de l'État se décompose désormais en deux parties , à la suite du contentieux communautaire relatif au financement de l'AFP, réglé en 2015 par une nouvelle répartition du soutien financier de l'État. Celle-ci a été actée par le contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2014-2018, signé en juin 2015. La première partie correspond à la compensation des missions d'intérêt général de l'Agence et l'autre au paiement des abonnements commerciaux de l'État . Cette distinction doit permettre de mettre en évidence une éventuelle surcompensation des missions d'intérêt général susceptible de fausser la concurrence.

En réalité, la commission financière de l'AFP souligne chaque année depuis 2015 l' absence de surcompensation de ces missions d'intérêt général, et au contraire l'existence d'une sous-compensation d'environ 9 millions d'euros par an .

Les missions de l'AFP s'exercent aujourd'hui dans un cadre de concurrence mondiale exacerbée , puisque l'agence doit faire face à la concurrence des agences anglo-saxonnes, mais aussi des agences de Chine et de Russie, alors que le marché de l'information est dans une phase de déflation générale et que la compétition sur les prix est forte.

L'agence réalise désormais 10 % de son chiffre d'affaires avec la vidéo , et ce marché représente un important potentiel de croissance ^{11 ( * )} .

Par ailleurs, l'AFP a réalisé des réformes de structure mais continue de faire face à des coûts de fonctionnement importants .

L'AFP exprime un besoin de financement d'environ 60 millions d'euros afin de permettre le désendettement de l'Agence, qui n'a pas d'actionnaires, et de soutenir l'investissement dans l'innovation en assurant la transition vers un nouveau modèle de développement basé sur le marché de la vidéo.

B. LE PROGRAMME « LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

Le programme « Livre et industries culturelles » est marqué, hors mesures de périmètre qui ont conduit au transfert des dispositifs d'éducation artistique et culturelle vers la mission « Culture », par la stabilité du soutien apporté au secteur .

Répartition des crédits du programme « Livre et industries culturelles »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

La subvention de la Bibliothèque de nationale de France (BNF), qui constitue la majeure partie des crédits du programme , 204,4 millions d'euros en crédits de paiement, est en diminution de 5,2 millions d'euros au titre de la participation à la trajectoire de redressement des finances publiques. Cependant, cette baisse des crédits de la BNF sera neutralisée par une moindre mise en réserve appliquée sur la subvention de cet opérateur, comme sur l'ensemble des crédits de la mission, puisque le niveau de cette mise en réserve a été fixé à 3 % pour 2018, au lieu de 8 % en 2017.

Par ailleurs, l'année 2018 sera marquée par la poursuite du chantier du Quadrilatère Richelieu , sur lequel sont implantés, outre la BNF, l'Institut national d'histoire de l'art et l'École nationale des Chartes. Ce projet est doté de 16 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances. Son financement, dont le montant total est estimé à 233,2 millions d'euros, est assumé à hauteur de 189,8 millions d'euros par le ministère de la culture, dont 155,6 millions d'euros au titre du programme « Livre et industries culturelles ».

Concernant le soutien aux industries culturelles, les crédits alloués dans le présent projet de loi de finances au Bureau export de la musique sont en augmentation de 800 000 euros et leur montant total atteint 2,2 millions d'euros . Le développement de la filière musicale est considéré par le Gouvernement comme une priorité du programme « Livre et industries culturelles ». Ce bureau bénéficie également du soutien du ministre des affaires étrangères et des sociétés de gestion collective de la filière musicale. Sa mission est d'accompagner et soutenir les producteurs de musique dans leur stratégie de développement à l'international . Créé en 1993 à l'initiative des professionnels français, il conseille ces producteurs sur les points d'entrée adaptés à chaque projet sur un territoire, les met en relation avec des partenaires locaux lors d'une première expérience dans un pays ou lors de la recherche de nouveaux interlocuteurs. Il peut apporter son soutien logistique sur des projets.

Le programme « Livre et industries culturelles » porte également les crédits destinés au fonctionnement de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres (HADOPI), dont le montant dans le projet de loi de finances pour 2018 est maintenu et s'élève à 9 millions d'euros . Ce montant est stabilisé depuis 2016 , après trois années de baisse significative de 2013 à 2016.

DEUXIÈME PARTIE - LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

Les prévisions de recettes et la répartition des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » sont marquées dans le présent projet de loi de finances par un effort général de réduction des dépenses demandé aux sociétés de l'audiovisuel public. Si cet effort constitue une première étape vers la rationalisation des moyens de ce secteur, il ne permettra pas d'exonérer l'audiovisuel public d'une réflexion générale sur l'évolution du modèle de financement public et de fonctionnement des médias concernés .

I. UN EFFORT DEMANDÉ À L'ENSEMBLE DES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

A. LE NIVEAU GLOBAL DES RECETTES DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN BAISSE EN 2018

Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », créé par la loi de finances pour 2006 ^{12 ( * )} , retrace :

- en recettes, les remboursements d'avance correspondants au produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), le montant des dégrèvements de CAP pris en charge sur le budget général de l'État et la part de taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) affectée à France télévisions depuis 2016 ^{13 ( * )} . Sont déduits les frais d'assiette et de recouvrement et le montant des intérêts sur les avances ;

- en dépenses, le montant des avances accordées aux organismes de l'audiovisuel public.

Le montant des recettes du compte de concours financiers connaît en 2018 une diminution globale , qui se traduit par une baisse de la part de TOCE affectée à France télévisions . Cette diminution est la conséquence de la volonté du Gouvernement de faire participer les sociétés de l'audiovisuel public à la trajectoire de redressement des finances publiques .

Depuis 2009, le montant de la contribution à l'audiovisuel public est indexé sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l'année considérée. Il est actualisé chaque année par décret.

En 2017, le montant de la CAP est de 138 euros pour la France métropolitaine et de 88 euros pour les départements d'outre-mer. L'indice des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances pour 2018 étant de 1,0 %, le montant de la CAP augmentera automatiquement d'un euro en 2018 et s'élèvera, en l'absence de disposition spécifique d'augmentation, à 139 euros pour la France métropolitaine et à 89 euros pour les départements d'outre-mer.

Dès la création du compte de concours financiers, un mécanisme dit de « garantie de ressources » a été mis en place afin de ne pas faire peser sur les organismes de l'audiovisuel public les aléas liés au recouvrement de la CAP. L'État garantit donc un montant minimum d'encaissements nets de CAP. Dans ce cadre, le montant maximal des dégrèvements de CAP qu'il prend en charge est également fixé. Ce montant est augmenté en conséquence, si le produit net de la CAP est inférieur au montant évalué par le mécanisme de garantie en loi de finances initiale.

Pour l'année 2018, la prévision de ressources issues de la contribution à l'audiovisuel public est de 3 809,1 millions d'euros, dont 594,4 millions d'euros de dégrèvements compensés par l'État . Cette prévision, en progression de 42,9 millions d'euros par rapport à la prévision de l'année 2017, résulte de la seule indexation du montant de la CAP sur l'inflation.

Depuis 2016, à la suite de la suppression de la dotation budgétaire accordée à France Télévisions, le financement complémentaire de l'audiovisuel public est assuré par l'affectation à cette société d'une part du produit de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) par l'intermédiaire du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Le plafond de cette affectation est fixé à l'article 46 de la loi de finances pour 2012.

C'est sur cette part des ressources publiques affectées aux sociétés de l'audiovisuel public que porte la réduction globale souhaitée par le Gouvernement et proposée dans le présent projet de loi de finances. En effet, son article 19 prévoit la diminution du montant de la part de TOCE affectée à France Télévisions de 166,1 millions à 86,4 millions d'euros .

Cette réduction de 80 millions d'euros des ressources affectées à France Télévisions est partiellement compensée par une hausse de 49 millions d'euros des ressources issues de la CAP qui lui sont allouées. La répartition de l'effort net demandé aux sociétés de l'audiovisuel public est détaillée ci-dessous.

Lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, un amendement a été déposé par Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, Marie-Ange Magne, rapporteure spéciale des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » et plusieurs autres députés de la majorité présidentielle afin d'atténuer l'effort financier demandé à France Télévisions . Cet amendement proposait d'une part d' augmenter la part du produit de TOCE affectée à la société de 3 millions d'euros et d'autre part de reporter la suppression de la publicité commerciale dans les programmes jeunesse de la télévision publique d'un an, afin de générer un surcroît de recettes publicitaires de 17 millions d'euros pour l'année 2018.

Cet amendement a été adopté par la commission des finances , mais il a par la suite été retiré avant l'examen en séance publique .

B. UNE RÉPARTITION DE L'EFFORT ENTRE LES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC QUI NE TIENT PAS SUFFISAMMENT COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DES MISSIONS CONCERNÉES

La diminution globale du montant des crédits du compte de concours financiers en 2018, qui s'élève à 36, 8 millions d'euros au total, est répartie sur l'ensemble des programmes du compte, qui correspondent chacun à une société de l'audiovisuel public . L'effort demandé aux organismes concernés se traduit soit par une baisse de ressources nette , soit par une moindre augmentation de la dotation au regard de la trajectoire prévue par les contrats d'objectifs et de moyens en cours .

Répartition des crédits du compte de concours financiers
« Avances à l'audiovisuel public » en 2018

(en millions d'euros HT)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

L ' effort demandé à ces sociétés n'est pas réparti équitablement dans la mesure où certaines d'entre elles ont déjà connu des réformes de structure que les plus importantes en taille n'ont pas nécessairement achevées, et que le volume limité de leur budget ne permet pas d'absorber cet effort sans remettre en cause les missions qui leur sont assignées.

Évolution de la répartition des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » de 2015 à 2018

(en millions d'euros HT)

	LFI 2015	LFI2016	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2017/2018	Évolution 2015/2018
841 - France Télévisions	2 481,0	2 509,8	2 547,7	2 516,9	-1,2%	+1,4%
dont TOCE	-	139,1	164,4	85,5	-48,0%	-
842 - Arte	261,8	264,3	274,3	279,5	+1,9%	+6,8%
843 - Radio France	601,8	606,8	612,3	596,3	-2,6%	-0,9%
844 - France Médias Monde	242,0	244,0	251,5	257,8	+2,5%	+6,5%
845 - Institut national de l'audiovisuel	89,0	89,0	89,0	88,6	-0,4%	-0,4%
847 - TV5 Monde	76,2	76,9	78,4	77,4	-1,3%	+1,6%
Total « Avances à l'audiovisuel public »	3 751,8	3 790,7	3 853,1	3 816,3	-0,96%	+1,72%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

1. Un effort financier que les deux principales sociétés de l'audiovisuel public peuvent absorber

a) Une diminution des crédits de l'audiovisuel public qui pèse principalement sur France Télévisions

Les crédits alloués à France Télévisions dans le compte de concours financiers s'élèvent à 2 567,9 millions d'euros TTC, soit 2 516,9 millions d'euros HT. Ce montant est inférieur de 30,8 millions d'euros à celui de la loi de finances initiale pour 2017, mais il reste supérieur de 7 millions d'euros à celui de 2016 .

Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM) a été signé le 19 décembre 2016 et couvre la période 2016-2020. Il fixe trois grands axes pour France télévisions : le soutien au financement de la création, le lancement de franceinfo et la poursuite du développement numérique avec le lancement d'une offre de vidéo à la demande.

Ce contrat d'objectifs et de moyens prévoyait pour 2018 une dotation de 2 564,7 millions d'euros. L'effort de réduction des dépenses demandé par le présent projet de loi de finances peut donc s'apprécier au regard de la trajectoire financière du groupe prévue par le COM , et représente ainsi environ 48 millions d'euros .

Évolution de la dotation de France Télévisions de 2016 à 2018

en millions d'euros HT

	2016	LFI 2017	PLF 2018	Prévision 2018 du COM
Dotation publique	2 510,2	2 547,7	2 516,9	2 564,7

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Lors de son audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, Françoise Nyssen, ministre de la culture, a indiqué que : « (...) cet effort paraît supportable : les moyens prévus pour 2018 restent supérieurs de 25,5 millions d'euros, à ceux de 2016. Ils doivent ainsi assurer le financement des priorités stratégiques que sont le soutien à la création audiovisuelle et cinématographique, l'investissement dans le numérique et le rayonnement international de la France. Pour continuer à soutenir ces priorités stratégiques, dans un contexte budgétaire contraint, l'audiovisuel public doit accélérer sa transformation et développer les coopérations porteuses d'efficacité et d'un meilleur service à nos concitoyens. » ^{14 ( * )}

À titre de rappel, les obligations de France Télévisions en matière de soutien à la création sont définies par le cahier des charges ^{15 ( * )} :

- pour le soutien à la création audiovisuelle , il prévoit une contribution au moins égale à 20 % du chiffre d'affaires annuel net de l'exercice précédent. En 2016, ce montant était de 394 millions d'euros (20,4 %) ;

- s'agissant du soutien à la création cinématographique , la contribution minimale imposée par le cahier des charges est de 3,5 % du chiffre d'affaires . En 2016, ce montant était de 59,8 millions d'euros dont 35,1 millions d'euros pour France 2.

La direction du groupe a fait valoir au rapporteur spécial que compte tenu de ces obligations, les possibilités de dégager les économies dès 2018 étaient réduites , d'autant que France télévisions a engagé depuis 2009 des réformes de structure.

Ainsi, l'augmentation de la masse salariale a été limitée par une diminution des effectifs entre 2012 et 2016 de 650 ETP, principalement grâce à des plans de départs volontaires lancés à partir de fin 2013, mais ces suppressions de postes concernent principalement les effectifs non permanents (540 ETP). La masse salariale de France Télévisions représentait en 2016 930,9 millions d'euros. En 2017, le niveau des effectifs s'établit à 9 853 ETP, en hausse de 13 emplois. Celle-ci est due à la constitution des équipes de franceinfo et aux recrutements temporaires pour la couverture des élections 2017, qui n'ont pas été entièrement absorbés par le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux.

Malgré cette réduction des effectifs, la Cour des comptes a souligné que : « Au regard de l'évolution des effectifs observée dans la fonction publique d'État, au sein des ministères et des établissements publics administratifs (- 4,4 % entre 2009 et 2014), les objectifs assignés à France Télévisions par l'État et les gisements d'économies tirés de la fusion apparaissent très en deçà des effets qui pouvaient être escomptés d'une opération de fusion et de deux plans de départs volontaires. » ^{16 ( * )}

Delphine Ernotte, présidente de France Télévisions, a indiqué au rapporteur spécial que l'effort budgétaire demandé par l'État pour 2018 se traduirait par des économies réalisées sur plusieurs postes de dépenses : sur les charges de personnel , sur la communication avec la suppression probable de la mesure d'audience d'une des chaînes du groupe, sur certains programmes de flux mais également sur la création , tout en restant dans le cadre des dispositions du cahier des charges.

b) La diminution de la dotation de Radio France atténuée par l'effet du retard des travaux de réhabilitation de la maison de la Radio

L'effort demandé à Radio France dans le cadre du présent projet de loi de finances représente 16 millions d'euros , et la dotation proposée pour 2018 s'élève à 608,8 millions d'euros TTC, soit 596,3 millions d'euros HT.

Le projet annuel de performances indique que cette participation de Radio France à l'effort de redressement des comptes publics s'imputera intégralement , après validation du Conseil d'administration, sur la dotation d'investissement . Celle-ci sera ramenée à 10 millions d'euros, contre 34,6 millions d'euros prévus dans le contrat d'objectifs et de moyens. Cette imputation est rendue possible par le nouveau décalage du chantier de réhabilitation de la Maison de la Radio , qui entraînera des reports de décaissements.

En conséquence, la dotation de fonctionnement de Radio France évolue conformément à la prévision du contrat d'objectifs et de moyens signé en avril 2016, en augmentation de 1,5 % par rapport à 2017.

Évolution de la dotation de fonctionnement de Radio France de 2016 à 2018

en millions d'euros HT

	2016	LFI 2017	PLF 2018	Prévision 2018 du COM
Dotation publique	557,3	577,7	586,3	586,3

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

La progression de la dotation de fonctionnement doit permettre à Radio France de retourner à l'équilibre en 2018 , après quatre années d'exécution déficitaire.

Des efforts de réduction de personnels ont été engagés. La masse salariale représente 60 % des charges du groupe, l'intégralité des programmes étant produite en interne. Des économies ont par ailleurs été réalisées sur les frais de diffusion avec l'arrêt des ondes longues . Le gain est évalué à 13 millions d'euros par an.

Radio France se satisfait d'avoir augmenté le nombre d'auditeurs au cours des trois dernières années, ainsi que ses audiences numériques , dans ce contexte de retour à l'équilibre des comptes.

La finalisation du chantier de réhabilitation reste cependant un sujet de vigilance . Des incertitudes juridiques pèsent sur la suite du chantier, qui ne semble pas devoir s'achever à court terme, l'estimation actuelle portant à 2022 la fin des travaux. Ces retards de réalisation entraînent des coûts non négligeables en termes de fonctionnement : les locations extérieures nécessaires à l'installation des équipes situées en zones de travaux coûtent par exemple à 10 millions d'euros par an.

Une mission d'expertise a été confiée par le Gouvernement à Jean-Pierre Weiss, ingénieur des ponts et chaussées spécialisé dans les grandes infrastructures publiques, afin de définir , avec Radio France, le scénario le plus adapté pour achever la dernière phase du chantier . Françoise Nyssen, ministre de la culture, a par ailleurs confirmé le soutien de l'État pour la poursuite du chantier ^{17 ( * )} .

Les formations musicales de Radio France

Radio France dispose de quatre formations musicales : l'Orchestre national de France, l'Orchestre philharmonique de Radio France, le Choeur et la Maîtrise de Radio France.

La question du rapprochement ou de la coexistence des deux orchestres a été régulièrement posée, dans un contexte de rationalisation budgétaire pour les sociétés de l'audiovisuel public et alors que le coût de fonctionnement, dépenses de personnel incluses, de l'ensemble des formations musicales du groupe représente environ 43 millions d'euros chaque année .

Le rattachement de l'Orchestre national de France au Théâtre des Champs-Élysées avait un temps été envisagé, avant que la Caisse des dépôts, principal actionnaire du Théâtre, ne s'y oppose.

Les deux orchestres ont donc été conservés à Radio France. Cependant, l'accord collectif finalisé en avril 2017 a introduit la transversalité entre les orchestres , qui permet aux musiciens d'être employés par l'un ou l'autre des deux formations et ainsi d'améliorer la planification de leur travail, tout en limitant le recours aux remplacements temporaires.

Par ailleurs, les deux orchestres ont été à nouveau spécialisés dans des répertoires distincts , afin de renforcer leur identité.

2. L'audiovisuel extérieur en difficulté à la suite de la baisse de ses ressources publiques

La dotation prévue par le présent projet de loi de finances pour France Médias Monde en 2018 s'élève à 257,8 millions d'euros HT . Ce montant est en progression de 6,2 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2017, afin de tenir compte du lancement de la version espagnole de France 24 à la fin du mois de septembre dernier. Le contrat d'objectifs et de moyens signé le 14 avril 2017 et couvrant la période 2016-2020 prévoyait un montant supérieur de 2 millions d'euros à celui proposé par le Gouvernement pour 2018.

Dans le contexte international où les grandes chaînes concurrentes bénéficient de financements à la hausse, l'exercice par France Médias Monde des missions prévues par le contrat d'objectifs et de moyens est remis en cause par les économies demandées au groupe, qui ne dispose pas des marges équivalentes aux grandes sociétés de l'audiovisuel public.

La création du groupe France Médias Monde, qui réunit France 24, Radio France internationale (RFI) et Monte-Carlo Doualiya (MCD) a permis de réunir dans des locaux uniques les équipes de ces trois médias et de fusionner les fonctions support . Elle s'est accompagnée de réformes de structures qui ont directement concerné les métiers, comme la suppression des monteurs et des réalisateurs radio.

La direction de FMM a donc indiqué qu'elle était dans l'obligation de réaliser des économies sur certaines de ses missions , et donc de revoir la couverture internationale du groupe à la baisse, pour assumer l'effort budgétaire demandé sans remettre en cause l'équilibre des comptes. Elle a ainsi émis l'hypothèse de supprimer une rédaction en langue régionale, telle que celle en swahili basée en Tanzanie, et de dénoncer l'accord avec Time Warner Cable qui permet la diffusion de France 24 à New York et Los Angeles.

Votre rapporteur spécial tient à souligner l'importance de préserver l'exercice des missions de France médias monde dans un contexte international où la solidité et la crédibilité de l'outil audiovisuel extérieur sont un atout pour la diplomatie d'influence française . Il est donc nécessaire, avant d'envisager des hypothèses de retrait de France Médias Monde de certaines de ses missions, de laisser au groupe le temps utile pour l'évaluation de mesures d'économies et pour une réflexion stratégique, alors que la diminution de la dotation a été annoncée très tardivement par le nouveau Gouvernement. Par conséquent, il proposera un amendement destiné à compenser la perte de recettes de 1,9 million d'euros prévue par le présent projet de loi de finances.

TV5 Monde est quant à elle dotée de 77,4 millions d'euros HT, en diminution de 1 million d'euros par rapport à 2017 . La société continue de subir les conséquences financières de la cyberattaque du 8 avril 2015 , estimées à environ 3 millions d'euros par an.

3. Des crédits globalement préservés pour Arte France et l'INA

La participation de Arte France et de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) à l'effort budgétaire demandé par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2018 ne devrait pas remettre en cause l'exercice par ces sociétés de leurs missions, ni l'équilibre de leurs comptes .

L'effort demandé à Arte France est moindre puisque la dotation qui lui est allouée par le présent projet de loi de finances est en augmentation par rapport à 2017 , de 5,2 millions d'euros, et s'élève à 279,5 millions d'euros HT. Ce montant est en retrait par rapport à la prévision du contrat d'objectifs et de moyens signé le 12 janvier 2017 pour la période 2017-2021, mais la mobilisation du report à nouveau d'un montant de 2,4 millions d'euros devrait permettre à Arte de poursuivre les investissements dans les programmes , conformément au COM.

À nouveau en 2018, les comptes d'Arte France sont prévus à l'équilibre .

La dotation publique de l'Institut national de l'audiovisuel s'élève pour 2018 à 88,6 millions d'euros HT, ce montant étant en diminution de 0,4 million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2017. Cette baisse des crédits de l'institut devrait intégralement porter sur la dotation de fonctionnement, sans remise en cause des engagements pris dans le contrat d'objectifs et de moyens du 21 décembre 2015 et relatifs à la trajectoire financière de l'INA. De même, la maîtrise des charges de personnels et des charges d'exploitation devrait être maintenue dans le cadre fixé par ce contrat.

Le projet immobilier sur le site de Bry-sur-Marne se poursuivra en 2018. Il prévoit le relogement d'une partie des services, qui occupent actuellement un immeuble en location, dans une extension des locaux dont l'INA est déjà propriétaire, ainsi que la rénovation de ces immeubles. Le coût de ce projet s'élève à 25,78 millions d'euros HT et fait l'objet d'un financement par l'INA sur quatre ans. Les travaux doivent s'achever en 2020.

II. UNE DIMINUTION DU FINANCEMENT PUBLIC QUI NE DISPENSERA PAS D'UNE RÉFLEXION D'ENSEMBLE SUR L'AUDIOVISUEL PUBLIC

A. LA RÉFORME DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC À NOUVEAU REPORTÉE

La nécessité d'une réforme de la contribution à l'audiovisuel public a été mise en évidence à de multiples reprises, notamment par nos collègues André Gattolin et Jean-Pierre Leleux dans leur rapport sur le financement de l'audiovisuel public ^{18 ( * )} .

Cette réforme devra à la fois permettre de prévenir l'érosion attendue de l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public, mais également de garantir l'égalité de traitement des contribuables qui peuvent désormais visionner les services de télévision sur des terminaux mobiles ou des ordinateurs.

Deux pistes principales de réforme de la contribution à l'audiovisuel public ont été notamment envisagées jusqu'à présent :

- la mise en place d'une contribution forfaitaire universelle , due par l'ensemble des foyers, sans prendre en compte la détention effective d'un équipement permettant de recevoir la télévision, qui pourrait s'accompagner d'une diminution du montant de la contribution ;

- l' élargissement de l'assiette actuelle de la CAP à tous les supports qui permettent la réception de la télévision, incluant les smartphones , les tablettes et les ordinateurs.

Dans tous les cas, cette réforme devrait s'accompagner d'une évolution du régime des dégrèvements et des exonérations de la CAP.

La ministre de la culture a indiqué que « pour ce qui est de la contribution à l'audiovisuel public, aucun impératif financier ne justifiait une réforme à court terme. (...) Néanmoins, à moyen terme, l'évolution des usages pose la question du rendement de cette contribution et de l'équité entre contribuables. Ainsi, comme je l'ai déjà dit, je souhaite qu'un débat soit ouvert, autour notamment d'un élargissement de l'assiette ».

Cette réforme est indispensable au regard de l'évolution des pratiques et des supports , elle n'est cependant pas dissociable d'une réflexion d'ensemble sur l'avenir de l'audiovisuel public. Votre rapporteur spécial n'est absolument pas favorable à l'universalité de la redevance ni à son augmentation . Il préfère attendre une véritable réforme globale du secteur avant d'imaginer un accroissement des charges sur les contribuables.

B. DES EFFORTS DEMANDÉS EN DEHORS D'UNE RÉFLEXION SUR L'AVENIR DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

La réflexion sur l'avenir de l'audiovisuel public doit mettre en évidence les conditions dans lesquelles les sociétés de l'audiovisuel public peuvent remplir leurs missions de service public sans que la santé financière de celles-ci dépende de l'augmentation constante des ressources publiques . Cette réflexion ne doit donc exclure aucun questionnement , ni sur le mode de fonctionnement de ces organismes, ni sur les missions qu'ils assument.

Il convient, pour commencer, de s'interroger sur le périmètre du service public audiovisuel , ainsi que sur son identité et sa spécificité par rapport à l'audiovisuel privé.

Les difficultés de France télévisions à trouver les sources d'économies permettant de répondre à la demande du Gouvernement de participer à l'effort de redressement des comptes publics dès 2018 démontrent que les contraintes posées par les cahiers des charges de ces sociétés sont probablement trop importantes , notamment en matière de financement de la création. Le développement des séries et l'évolution de l'usage des plateformes de vidéos à la demande incitent par ailleurs à repenser les conditions du soutien à la création audiovisuelle et cinématographique.

La réponse à l'impératif de limitation des dépenses de l'audiovisuel public passe également par une rationalisation et une plus grande mutualisation des moyens et des rédactions . Il est regrettable que la seule véritable expérience de mutualisation entre les sociétés de l'audiovisuel public menée à terme à ce jour soit la création de franceinfo , alors qu'il existe déjà une chaîne d'information en continu publique, France 24, et que plusieurs chaînes d'information en continu privées sont dès à présent très implantées dans le paysage audiovisuel français. En outre, la mutualisation des antennes régionales de France Bleu et de France 3 évoquée lors des débats ^{19 ( * )} à l'Assemblée nationale par Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, semble davantage poser des difficultés que présenter une source de réduction des charges de Radio France et de France télévisions, au vu des différences de statuts et des modes de fonctionnement.

Bilan de la première année de franceinfo

Lancée le 1 ^er septembre 2016, à la fois sur la TNT (canal 27) et sur les supports numériques, la chaîne d'information en continu franceinfo associe France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA.

La responsabilité éditoriale est assurée par France Télévisions et associe l'antenne radio de France Info éditée par Radio France, l'INA et France Médias Monde. Un site internet et de services numériques associés (applications, réseaux sociaux) complète l'offre. Chacune des sociétés de l'audiovisuel public partenaires contribue à franceinfo :

- Radio France met à disposition de la chaîne des contenus, réalisés depuis la Maison de la Radio et diffusés simultanément sur l'antenne radio (des rappels de titres en direct ; une émission quotidienne de 30 minutes en direct, à 8h30, diffusée simultanément sur l'antenne Radio ; une tranche quotidienne de 2h en direct, à 20h00, diffusée simultanément sur l'antenne Radio ; un fil de dépêches et d'éléments pour les journaux ; des bandeaux d'actualité reprenant ces informations en continu) ;

- France Médias Monde met à disposition de la chaîne son signal de minuit à 6h30 du matin et produit des modules spécifiquement conçus pour la chaîne nationale et divers programmes courts. France 24 contribue à hauteur de 30% du volume horaire de diffusion.

- l'INA élabore chaque jour trois modules (dont « Retour vers l'info » qui revient en images sur les événements d'actualité et « Flashback » qui utilise des messages d'archives).

La chaîne s'appuie également très largement sur les contenus des autres chaînes de France Télévisions, notamment les contenus produits en régions et en outre-mer.

Le coût de l'offre d'information est appréhendé sous l'angle des coûts additionnels, qui correspondent aux moyens supplémentaires mobilisés par les organismes pour répondre aux besoins de franceinfo .

Lors de son lancement, le coût additionnel prévu était :

- 13,5 millions d'euros en 2016 dont 11,1 millions d'euros pour France Télévisions, 2,4 millions d'euros pour Radio France et 0,2 millions d'euros pour l'INA ;

- 20,1 millions d'euros en 2017 dont 15,8 millions d'euros pour France Télévisions, 3,5 millions d'euros pour Radio France et 0,5 millions d'euros pour l'INA.

Les informations communiquées par le ministère de la Culture montrent que :

- pour l'année 2016, le coût prévu a été respecté, avec une économie de l'ordre de 1 million d'euro ;

- pour l'année 2017, un dépassement est prévu dans les budgets de France Télévisions (16,1 millions d'euros, c'est-à-dire 0,3 million d'euros de plus que la prévision) et de Radio France (4,2 millions d'euros, qui représentent 0,7 million d'euros de plus que la prévision).

France Télévisions n'avait pas souscrit de mesure quotidienne des audiences pour la première année, mais des mesures d'audiences ponctuelles ont mis en évidence une part d'audience de 0,4% en mai 2017 et une couverture de 19 millions de Français.

Depuis le 2 octobre 2017, franceinfo a souscrit à une mesure d'audience quotidienne. Les résultats de Médiamétrie pour le mois d'octobre 2017 indiquent que la part d'audience de la chaîne est de 0,3 %, derrière ses concurrentes Cnews (0,5 %), LCI (0,6 %) et BFM TV (2,2 %).

Source : d'après les réponses au questionnaire budgétaire et l'enquête Médiamétrie d'octobre 2017

Cette réflexion sur la rationalisation des moyens conduit également à s'interroger sur les coûts de production de programmes en interne de France Télévisions , qui semblent nettement supérieurs à ceux des productions déléguées à l'extérieur.

Enfin, dans un contexte de diminution des ressources publiques, la question de la levée partielle de l'interdiction de la publicité après 20 heures sur France Télévisions, avec par exemple une autorisation accordée entre 20 heures et 21 heures, ne peut pas être éludée .

Le Gouvernement a indiqué avoir engagé la réflexion sur l'avenir de l'audiovisuel public avec les partenaires concernés. Françoise Nyssen, ministre de la culture, précisait devant la commission de la culture du Sénat : « (...) pour préparer l'avenir, je souhaite que l'audiovisuel public s'engage dans une dynamique de transformation plus structurelle. Cette dynamique s'appuie sur trois leviers : la réflexion sur le périmètre des missions, le financement et la gouvernance. La réflexion sur le périmètre des missions et sur l'efficacité de leur mise en oeuvre fait actuellement l'objet d'un travail interministériel, associant mon ministère à ceux de l'Économie et des Comptes publics. Les sociétés de l'audiovisuel public sont étroitement associées à ce travail et devraient nous faire part de leurs premières pistes de réforme d'ici la mi-novembre. La réflexion se poursuivra jusqu'au début de l'année 2018. »

En résumé, votre rapporteur spécial considère que le secteur de l'audiovisuel public a besoin de retrouver davantage de souplesse de fonctionnement , que ce soit dans le niveau des investissements , dans l' accomplissement des missions des chaînes ou encore dans les possibilités de recourir à la publicité sur les antennes .

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à augmenter le financement du Bureau export de la musique française (Burex) de 500 000 euros supplémentaires, en relevant le niveau des crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles ».

Le financement du Burex par le ministère de la culture s'élève donc en 2018 à 2,2 millions d'euros, en tenant compte de l'augmentation de 800 000 euros initialement prévue par le présent projet de loi de finances.

À la suite des votes de l'Assemblée nationale en seconde délibération , les crédits de la mission ont par la suite été minorés d'environ 1,3 million d'euros au titre des économies , qui se répartissent entre les deux programmes :

- 951 775 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Presse et médias » ;

- 352 636 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Livre et industries culturelles ».

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

	PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018
	ARTICLE 31 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »	N°	1

A M E N D E M E N T

présenté par M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 31

(État D)

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
France Télévisions		1 900 000		1 900 000
France Médias Monde	1 900 000		1 900 000
TOTAL	1 900 000	1 900 000	1 900 000	1 900 000
SOLDE	0		0

OBJET

Cet amendement vise à augmenter la dotation de France Médias Monde prévue dans le présent projet de loi de finances, pour redonner au groupe des moyens financiers équivalents à ceux prévus pour 2018 par le contrat d'objectifs et de moyens.

La baisse des ressources publiques de l'audiovisuel extérieur en 2018 conduirait la direction de France Médias Monde à réaliser des économies sur certaines des missions du groupe, et donc de revoir sa couverture internationale à la baisse.

Il est au contraire nécessaire de préserver l'exercice de ses missions dans un contexte international où la solidité et la crédibilité de l'outil audiovisuel extérieur sont un atout pour la diplomatie d'influence française.

En conséquence, le présent amendement propose d'abonder de 1,9 million d'euros supplémentaires les crédits de la dotation de France Médias Monde et de diminuer, pour un même montant, les crédits de la dotation de France Télévisions, davantage en capacité d'absorber cet effort sans remettre en cause les missions qui lui sont assignées.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 16 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » . - Mon rapport spécial concerne deux blocs qui n'ont que peu de liens entre eux.

Le premier bloc - la mission « Médias, livre et industries culturelles » - connaît peu d'évolutions. Le montant de ses crédits s'élève à près de 555 millions d'euros, soit une baisse apparente, et non véritable, de 13 millions d'euros : le périmètre a quelque peu changé et des éléments financiers ont été transférés à la mission « Culture » ou pris en charge par le Centre national du cinéma et de l'image animée.

Les crédits de l'Agence France-Presse (AFP) sont à peu près identiques.

L'AFP va mal. Elle a certes fait sa révolution interne en regroupant une centaine de statuts internes et se réorganisant. Elle dispose d'un budget de 131 millions d'euros - soit une baisse d'1 million par rapport à l'année dernière - et son endettement s'élève à 60 millions d'euros. Or ses ressources sont assez faibles, même si elle essaie de se diversifier, notamment en proposant des services vidéo à l'international. Elle connaît des difficultés de fonctionnement et de remboursement de la dette, qui l'empêchent de réaliser les investissements nécessaires.

Les aides à la presse restent stables. Une légère baisse est prévue, de l'ordre de 4,5 millions d'euros, liée à la diminution de l'aide au portage. En revanche, les aides garantissant la diversité de la presse sont maintenues, ainsi que celles réservées à la modernisation.

Concernant les industries culturelles, les aides destinées au soutien à l'export de la filière musicale sont en augmentation de 800 000 euros dans le projet de loi de finances.

Dans le domaine du livre et de la lecture, on observe une continuité.

Les dépenses de fonctionnement de la Bibliothèque nationale de France (BnF) sont énormes, et représentent l'essentiel des crédits dédiés au livre. C'est un peu dommage, car il existe beaucoup d'initiatives en province qui ont du mal à trouver des financements. Quant aux travaux du quadrilatère Richelieu, ils se poursuivent. L'objectif total de dépenses est de 233 millions d'euros.

À propos de cette mission, plusieurs questions se posent. L'État pourra-t-il suffisamment soutenir l'AFP afin que celle-ci se désendette et puisse faire face à la concurrence internationale, celle des agences anglo-saxonnes, mais aussi russes et chinoises ? Faut-il conserver le schéma actuel des aides à la presse et la trilogie « pluralisme, portage, modernisation », alors que le portage est appelé à diminuer considérablement ? Pour le livre, il faut des moyens complémentaires, ou faire en sorte que la BnF n'absorbe pas tous les crédits.

Les crédits de la mission s'élèvent à 555 millions d'euros environ mais si l'on y ajoute les dépenses fiscales, ils sont en fait triplés.

Le second bloc examiné dans mon rapport est le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », qui représente 3,8 milliards d'euros de crédits, les ressources étant la contribution à l'audiovisuel public et la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques.

Les députés avaient voté en commission un amendement tendant à donner à France Télévisions environ 20 millions d'euros, soit 3 millions provenant de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques, et 17 millions du report de la suppression de la publicité sur les programmes jeunesse. Il est vrai qu'aux termes du projet de loi de finances pour 2018, France Télévisions perd quelques dizaines de millions d'euros. Le Gouvernement a indiqué son désaccord avec cet amendement, qui a été retiré avant la séance publique, considérant que le groupe audiovisuel public devait faire des économies.

Sur ces 3,8 milliards d'euros de crédits, France Télévisions absorbe 2,6 milliards. C'est aussi ce groupe qui pose le plus de problèmes. Vous le savez, la ministre de la culture porte plainte à la suite de la diffusion d'une note interne relative à la réorganisation complète de l'audiovisuel public. On sait que le Gouvernement s'interroge sur le périmètre de ce secteur. Faut-il maintenir l'ensemble des chaînes publiques ou réduire leur nombre, fusionner France 2 et France 3, créer une société holding - ce serait l'orientation choisie pour 2018 - et mettre en place une structure au-dessus des présidents de chaînes ?

Il y a bien une volonté de réformer, de regrouper, de diminuer les dépenses, mais personne n'a de solution idéale. Lors de son audition, Delphine Ernotte nous a dit qu'elle essayait de maîtriser les coûts, de diminuer les dépenses de fonctionnement, mais l'effort est faible. Sur ces 2,6 milliards d'euros de crédits, le curseur de la révision potentielle se situe en fait - pour les députés, le Gouvernement ou les responsables de France Télévisions - autour de 30 ou 40 millions d'euros, soit 1,5 % du total des crédits ; on sent bien qu'il n'est pas possible d'aller au-delà.

La présidente de France Télévisions affirme que l'on ne peut pas toucher aux stations de France Ô, de France 3, ce que semble contester le Gouvernement. Elle ajoute que France Télévisions a décidé d'internaliser un certain nombre de productions ; or cela coûte 25 % plus cher ! Au vu de la situation du groupe, fallait-il louer 20 000 mètres carrés à Montpellier, lancer une série, créer la chaîne de télévision France info? L'audience de cette chaîne est très faible et son coût opaque, dans la mesure où sont mis en commun des moyens de France Télévisions, Radio France, l'INA et France Médias Monde. Cela représente beaucoup de dépenses de structures. Au sein de l'audiovisuel public, il faudra soit mieux identifier les chaînes, soit se poser la question de l'organisation à l'intérieur du périmètre.

Ce dossier est suivi de très près par l'Élysée et Matignon, et une réforme sera de toute façon présentée en 2018.

France Télévisions recevra moins de ressources provenant de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques et davantage issues de la redevance audiovisuelle dont le produit augmente du fait de l'évolution de l'inflation. Au total, en 2018, ses crédits baisseront de 30 millions d'euros.

La progression d'Arte reste limitée mais régulière.

Les crédits de Radio France diminuent d'une quinzaine de millions d'euros. Cette baisse est assez sensible dans la mesure où sa dotation globale s'élève à 612 millions d'euros. Elle sera cependant absorbée par le nouveau décalage du grand chantier de réhabilitation lancé voilà depuis plusieurs années et qui a subi de nombreux retards et arrêts ; un nouvel expert a été d'ailleurs été nommé.

Le PDG Mathieu Gallet a décidé de réduire les dépenses de fonctionnement. La direction du groupe étudie par exemple les moyens d'établir des convergences entre les deux orchestres de Radio France.

Je déposerai un amendement tendant à augmenter les crédits de France Médias Monde de 1,9 million d'euros. Son budget actuel s'élève à 250 millions d'euros - on est bien loin de France Télévisions ! Il faut savoir ce que l'on veut. On souhaite promouvoir la francophonie, avoir des bureaux relayant la présence française, diffuser la parole de la France en Afrique, en Asie, en Amérique latine. Or ce groupe en est réduit à fonctionner avec des bouts de ficelle ! Il convient donc de lui accorder un minimum de moyens.

Les autres groupes ne sont pas en situation de crise.

Globalement, les crédits sont suffisants pour les secteurs du livre et des aides à la presse par rapport aux demandes. L'AFP, en revanche, doit faire face à un problème, qui dure depuis des années, d'investissement lié à la dette. Or aucun gouvernement n'a trouvé les 60 millions d'euros nécessaires pour le résoudre.

Une réforme de l'audiovisuel aura lieu, à laquelle les acteurs concernés sont plus ou moins favorables. Mathieu Gallet a ainsi lancé l'idée d'une redevance audiovisuelle universelle et automatique, ce qui ne me semble pas vraiment être dans l'air du temps. Il faut surtout réduire certains coûts de fonctionnement. En effet, les structures sont trop lourdes et les coûts de production en interne sont excessifs.

Je n'ai entendu pour l'instant que les acteurs publics. Je vais désormais recevoir les acteurs privés, puis les sociétés de production. Je verrai ainsi comment se décompose le coût réel de chaque secteur. Une réflexion sera lancée, qui durera jusqu'au dépôt par le Gouvernement, à l'automne 2018, d'un projet de loi sur le sujet.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je partage le point de vue de Roger Karoutchi sur la multiplication des chaînes. Voilà deux ou trois ans, Médiamétrie indiquait qu'à certaines heures de la journée les audiences de France 4 étaient proches de zéro. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a lui-même indiqué que ce marché était saturé.

Je m'étais étonné devant Delphine Ernotte que France Télévisions achète certains films américains à un prix bien supérieur à celui payé par des chaînes privées qui n'ont pourtant pas le même modèle économique, avec la nécessité de vendre des espaces publicitaires. Quelle est, en l'occurrence, la stratégie de l'audiovisuel public ? Les chaînes publiques ont-elles vocation à viser la course à l'audience ? Mieux vaudrait basculer vers un autre type de modèle, proche de celui de la BBC.

Mme Françoise Laborde , rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (programme 334) . - En raison du transfert de certains crédits vers le programme 224, les crédits du programme « Livre et industries culturelles » sont en réalité en augmentation de 2 %.

Vous l'avez dit, la BnF coûte très cher et absorbe près de 94 % des crédits du programme. « Tout ça pour ça ! », disions-nous hier au sein de la commission de la culture. Car elle ne montre pas l'exemple : elle n'ouvre ses salles de lecture ni le soir ni le dimanche matin. Nous avons profité de l'excellent rapport de notre collègue Sylvie Robert sur les bibliothèques et de la mission d'Erik Orsenna sur le sujet pour rappeler que la BnF devrait optimiser ses horaires d'ouverture.

Pour ce qui concerne la presse, j'estime qu'au nom de la francophonie et d'une certaine conception de la démocratie, France Médias Monde doit continuer à exister.

S'agissant de la télévision, prenons garde à ne pas se désintéresser complètement des niveaux d'audience, car nous risquerions de remettre en cause dans quelques années l'existence des chaînes publiques, en s'interrogeant sur leur réelle utilité. Je partage cependant l'avis du rapporteur général : la guerre des audiences est contreproductive.

Mme Nathalie Goulet . - Combien de temps encore va-t-on accorder les aides pour la modernisation de la presse, lesquelles ne sont jamais remises en cause et évaluées ?

Le lourd projet immobilier dont doit bénéficier l'Institut national de l'audiovisuel est-il légitime ?

Il faut aider l'AFP, qui est crédible sur le plan international en cette période de fake news , notamment par rapport à l'agence russe.

Ne pourrait-on créer une fondation ou un fonds de dotation pour soutenir France Médias Monde ?

M. Antoine Lefèvre . - S'agissant de l'audiovisuel public, il semble qu'il n'y ait pas vraiment de volonté politique de faire des économies. L'offre a été démultipliée ces dernières années. Peut-on enfin toucher à ce secteur ?

On demande aux élus de mutualiser en créant de grandes régions, en fusionnant des communes en milieu rural. Il faut désormais faire de gros offices HLM... Pourquoi l'audiovisuel public serait-il le seul secteur à pouvoir créer des filiales et des services, lesquels entraînent des dépenses supplémentaires ? Plutôt que de chercher des recettes en imaginant de nouvelles redevances, mieux vaudrait d'abord faire de sérieuses économies.

M. Éric Bocquet . - Quelles sont les causes de l'endettement de l'AFP ? Quels investissements devrait-elle faire pour sortir de cette situation tendue ?

Je suis d'accord avec Nathalie Goulet : la crédibilité et la déontologie de l'agence comptent par les temps qui courent, alors que l'information circule tous azimuts sans toujours être contrôlée et vérifiée.

Le débat sur l'audiovisuel public revient chaque année. Il n'y a plus de publicité sur ces chaînes après 20 heures. Cette perte de recettes a été compensée pendant quelques années par des taxations, mais elles ont souffert d'un manque à gagner de plus de 700 millions d'euros.

Je rejoins Françoise Laborde : si l'on ne se réfère uniquement aux audiences, on n'a plus qu'à supprimer Le jour du Seigneur du dimanche matin, à fermer Public Sénat...

Il m'arrive ainsi de m'inquiéter à propos des « unes » de La Voix du Nord . Ce grand quotidien régional titre parfois sur Miss France, Halloween... Ces choix sont faits en fonction du nombre de connexions observées la veille au soir ! Qu'en est-il de l'ambition culturelle et éducative ?

M. Claude Raynal . - Roger Karoutchi possède un art consommé de la synthèse !

Le démarrage de la chaîne de télévision France Info dénotait un manque de préparation. Il n'en demeure pas moins que France Télévisions se doit de proposer de l'information en continu. Cette chaîne s'est d'ailleurs améliorée. Son contenu est différent de celui de ses concurrents : on y trouve des analyses et des points de vue décalés, et non pas seulement la récitation des faits à l'infini.

Pourquoi soutenir France Médias Monde davantage que TV5 Monde, une chaîne qui est loin d'être présente partout ?

Mme Frédérique Espagnac . - L'arrêt de la production par les chaînes locales de France 3 des journaux télévisés, lesquels constituaient un outil de promotion du territoire et des entreprises, est problématique en termes d'aménagement du territoire. Chez moi, en Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, les journalistes locaux ne traitent plus que des faits divers.

Quel service public audiovisuel voulons-nous ? France Télévisions a mis fin à la diffusion de ces journaux, ce qui a entraîné des suppressions de postes et d'équipes de qualité, ainsi que la disparition des éditions en langue régionale. Cela s'est fait en silence, mais nous devons montrer que nous ne fermons pas les yeux sur ce problème.

M. Marc Laménie . - Quels sont véritablement les missions et les moyens humains de la BnF et du Centre national du livre ? Leurs activités ont-elles des retombées dans nos territoires ? Ces structures, que l'on connaît surtout de nom, pourraient faire beaucoup pour la promotion de la lecture, en liaison avec l'éducation nationale. Cela fait-il partie de leurs prérogatives ?

M. Thierry Carcenac . - Comment sera recouvrée la contribution à l'audiovisuel public lorsque la taxe d'habitation sera supprimée ?

M. François Calvet . - On ne comprend pas quelle est la stratégie de France 3. On reproche aux stations régionales un manque d'audience alors qu'on ne leur donne pas les moyens techniques dont elles auraient besoin. Comme dit Frédérique Espagnac , cela semble organisé ! Le déploiement vers internet devrait être soutenu par la chaîne.

On ne peut pas accepter la disparition de ces stations locales qui diffusent la culture régionale et l'information au plus près de nos concitoyens.

M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Pourquoi consacrer autant d'argent à l'audiovisuel public si cela sert à acheter des James Bond ? Je ne sais pas et je ne vois pas de solution.

Nous voulons tous un service public de l'audiovisuel fort qui garantisse l'accès à la culture française. Si nous ne lui donnons pas de moyens suffisants, nous serons en tant que parlementaires responsables et coupables de ne pas l'avoir défendue.

Les chaînes publiques, de télévision et de radio, ont été multipliées au nom du soutien permanent obtenu des pouvoirs publics. Résultat : il y a une dilution.

La chaîne dont l'identité de service public est la moins marquée, c'est France 2, navire amiral qui veut faire concurrence au secteur privé et dépasser l'audience de TF1. France 4, qui coûte très peu, a une mission à destination de la jeunesse bien identifiée. France 5, qui ne coûte pas cher, a trouvé sa place en se spécialisant dans l'actualité et les débats...

Il faut trouver un équilibre. Dès lors que le service public entre dans le système de l'audimat, il obéit à une logique de concurrence avec le secteur privé. Delphine Ernotte promet de ne plus rien nous réclamer si nous lui accordons deux coupures publicitaires entre 20 h 30 et 21 h. Mais on ne peut pas tout remettre en cause !

Enfin, par rapport à la BBC, France Télévisions exporte peu ses programmes, y compris dans les pays francophones.

Pourquoi soutenir France Médias Monde et non TV5 Monde ?

Je rappelle que TV5 est cofinancée par l'ensemble des pays francophones. L'État français remplissant toutes ses obligations à cet égard, ce qui n'est pas le cas de nos partenaires, il paraît difficile de lui réclamer un effort supplémentaire. Quant à France Médias Monde, ses nombreux bureaux lui confèrent une plus grande capacité de diffusion.

Monsieur Bocquet, l'AFP doit rationnaliser son réseau de bureaux à l'étranger, des contentieux fiscaux et sociaux sont actuellement en cours pour plusieurs de ces bureaux. Elle doit se désendetter si elle veut développer son activité de services vidéo.

La BnF, je l'ai dit, est très chère et absorbe environ 94 % des crédits consacrés au livre. Il est vrai qu'elle ne donne pas l'exemple. Ce bunker fermé avec des horaires réduits doit s'ouvrir davantage. Les ressources du CNL sont, en revanche, bien mieux réparties et bénéficient aux bibliothèques, centres de lecture et médiathèques de province.

Nathalie Goulet a raison, l'AFP a une image de rigueur, quelquefois un peu orientée. Mais il lui faut des moyens et des bureaux. Les agences chinoise et russe sont bien mieux dotées, car les États ont compris qu'il en allait de leur capacité d'influence.

Comme le dit Frédérique Espagnac, les stations locales de France 3 sont dans une situation compliquée. Faut-il les regrouper ou privilégier la proximité ? Il convient de leur donner les moyens de produire leurs programmes localement. Je ne sais pas si l'idée émise par Gérald Darmanin de les rapprocher de France Bleu est bonne. Quoi qu'il en soit, il faut trouver des solutions.

J'en viens à la question de Thierry Carcenac s ur la contribution à l'audiovisuel public : nous verrons dans trois ans où nous en serons !

Je donne un avis favorable sur l'ensemble de la mission et du compte de concours financiers, sous réserve des réformes que j'ai évoquées, lesquelles seront mises en oeuvre par le Gouvernement en 2018.

J'apprécierai que l'approbation de la commission s'étende à mon amendement n° 1 visant à abonder d'1,9 million d'euros supplémentaires les crédits de la dotation de France Médias Monde.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

M. Vincent Éblé , président . - J'en viens à la mise aux voix du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

L'amendement n° 1, proposé par le rapporteur spécial, est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », tels que modifiés par l'amendement qu'elle a adopté.

* *

*

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications apportées à l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission, sans modification, et l'adoption des crédits du compte de concours financiers, tels que modifiés par l'amendement qu'elle a adopté.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de la culture

- M. Martin AJDARI, directeur général des médias et des industries culturelles ;

- M. Fabrice de BATTISTA, chef du département des affaires financières et générales.

Agence France presse (AFP)

- M. Emmanuel HOOG président-directeur général ;

- M. Fabrice LACROIX directeur général ;

- Mme Michèle LERIDON, directrice de l'information ;

- M. Grégory BERTHELOT, directeur des affaires financières.

France Médias Monde

- Mme Marie-Christine SARAGOSSE, présidente ;

- M. Victor ROCARIES, directeur général en charge du pôle ressources ;

- M. Thierry DELPHIN, directeur administratif et financier.

France Télévisions

- M. Delphine ERNOTTE CUNCI, présidente ;

- M. Francis DONNAT, secrétaire général ;

- M. Stéphane SITBON-GOMEZ, directeur de cabinet ;

- Mme Juliette ROSSET-CAILLER, directrice des relations avec les pouvoirs publics.

Radio France

- M. Mathieu GALLET, président ;

- Mme Maä WIRGIN, secrétaire générale ;

- M. François-Stéphane HAMON, responsable des relations parlementaires et européennes.

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* ¹ Loi n° 2014-237 du 27 février 2014 harmonisant les taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicables à la presse imprimée et à la presse en ligne.

* ² Article 111 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016. Cet article a lui-même modifié l'article 77 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ³ En raison de la baisse du rendement des taxes affectées au CNL, l'assiette de la taxe sur l'édition des ouvrages de librairie a été étendue aux éditeurs de livres numériques. Cette extension a permis d'augmenter le produit de la taxe d'environ 0,4 million d'euros.

* ⁴ III de l'article 30 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* ⁵ I à III de l'article 56 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

* ⁶ Communiqué de presse du ministère de la culture et de la communication, 21 septembre 2017.

* ⁷ Décision n° 2017-669 QPC du 27 octobre 2017.

* ⁸ Article 20 du projet de loi de finances rectificative pour 2017, déposé le 15 novembre 2017 à l'Assemblée nationale.

* ⁹ Décret n° 2017-1332 du 11 septembre 2017 relatif à la réforme du fonds d'aide au portage de la presse.

* ¹⁰ Décret n° 2016-1161 du 26 août 2016 relatif au soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse et réformant les aides à la presse.

* ¹¹ Certaines agences réalisent la moitié de leur chiffre d'affaires avec la vidéo.

* ¹² VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ¹³ Article 302 bis KH du code général des impôts.

* ¹⁴ Audition du mercredi 25 octobre 2017 sur le projet de loi de finances pour 2018.

* ¹⁵ Art. 9 du cahier des charges de la société nationale de programme France Télévisions.

* ¹⁶ Cour des comptes, « France Télévisions - Mieux gérer l'entreprise, accélérer les réformes », Rapport public thématique, octobre 2016.

* ¹⁷ Audition du 25 octobre 2017 précitée.

* ¹⁸ Rapport n° 79 (2014-2015) « Pour un nouveau modèle de financement de l'audiovisuel public : trois étapes pour aboutir à la création de France Médias en 2020 ».

* ¹⁹ Assemblée nationale, séance du samedi 21 octobre 2017 sur le projet de loi de finances pour 2018.