II. LES PROGRÈS RÉCENTS SE HEURTENT À UN CADRE INADAPTÉ
A. LES PROGRÈS DE LA RÉFORME DE 2016...
Depuis 2015, la politique immobilière de l'État a évolué dans une triple perspective :
- pour renforcer l'incarnation de l'État propriétaire, la gouvernance a été rénovée : la direction de l'immobilier de l'État a remplacé France Domaine en septembre 2016, tandis que la Conférence nationale de l'immobilier public a unifié les différentes instances de concertation préexistantes 12 ( * ) ;
- pour améliorer le recensement et la connaissance du parc immobilier, les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) ont été généralisés ;
- pour répondre à l'éclatement des vecteurs budgétaires, le compte d'affectation spéciale a intégré les dépenses de l'ancien programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État ».
Mises en oeuvre par la direction de l'immobilier de l'État, ces orientations se sont rapidement traduites par une meilleure connaissance du parc immobilier.
La généralisation des SDIR par une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2015 consacre une nouvelle appréhension de la politique immobilière de l'État en région. Placés sous la responsabilité du préfet, ils se déclinent en deux phases : un diagnostic préalable, puis une stratégie d'intervention à horizon de cinq ans.
Deux changements majeurs doivent être relevés :
- une approche transversale , puisqu'ils intègrent l'ensemble des services de l'État, à l'exception des services du ministère de la défense et du ministère de la justice, extérieurs au champ de compétence du préfet 13 ( * ) ;
- l'intégration des opérateurs , dans la mesure où les nouveaux schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des opérateurs doivent s'inscrire dans le cadre des SDIR, en vue de disposer d'une vision globale du parc immobilier de l'État à l'échelle régionale.
De fait, les premiers progrès des SDIR en matière de recensement sont visibles. L'indicateur de la mission, relatif au rendement d'occupation des surfaces, concerne désormais plus de la moitié des surfaces tertiaires de type bureau inventoriées pour l'État, contre 31 % en 2016.
B. ... SE HEURTENT À UNE CERTAINE INERTIE...
La meilleure connaissance du parc n'occulte toutefois pas l'inachèvement de la réforme engagée en 2015.
Dans leur rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2017, les rapporteurs spéciaux Michel Bouvard et Thierry Carcenac soulignaient déjà que « de nombreux points [restaient] en suspens, de sorte qu'il est difficile d'appréhender la portée réelle des évolutions projetées ». Ils mentionnaient à cet effet la charte de gestion du compte d'affectation spéciale en cours de définition, les interrogations autour de l'avenir des loyers budgétaires et la circulaire définissant les nouvelles normes de la stratégie immobilière de l'État.
Un an plus tard, aucun de ces éléments n'a été précisé .
De même, la maquette de performance n'a pas été complétée pour prendre en compte l'extension des recettes et des dépenses du compte d'affectation spéciale. L'indicateur de la mission, relatif au rendement d'occupation des surfaces, ne permet pas d'appréhender le bon entretien du parc. La contribution du compte d'affectation spéciale au grand plan d'investissement ne fait donc pas l'objet d'une mesure de la performance.
La direction de l'immobilier de l'État confirme d'ailleurs l'analyse des rapporteurs spéciaux . Elle indique à ce titre que « la mise en place des SDIR permet d'instaurer des outils de pilotage du patrimoine répondant à des objectifs précis et impliquant l'utilisation d'un ensemble cohérent d'indicateurs. La densification des surfaces en fait naturellement partie, mais le pilotage du patrimoine devra s'intéresser à des thématiques allant bien au-delà d'un critère unique de surface utile nette par poste de travail » 14 ( * ) .
Afin de pouvoir mesurer la performance de la politique immobilière conduite et de respecter l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, il importe donc de compléter le dispositif de performance .
* 12 Il s'agit du comité d'organisation de la politique immobilière de l'État (COMO), des comités de la politique immobilière ministériels (CPI), de l'instance nationale d'examen des projets immobiliers (INEI), de la cellule nationale de suivi de l'immobilier de l'État (CNSIE) et de l'instance nationale de suivi des schémas directeurs immobiliers en région (INESDIR).
* 13 Sont intégrés au sein des SDIR les directions régionales, les préfectures, les directions départementales, les administrations financières, les services de l'éducation nationale, les services de police et de gendarmerie, ainsi que l'immobilier de la justice hors tribunaux.
* 14 Réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.