Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'EXERCICE 2018
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET A LA TRÉSORERIE
CHAPITRE 1ER - Mesures relatives au pouvoir d'achat des actifs

Article 7 (art. L. 131-9, L. 136-7-1, L. 136-8, L. 162-14-1, art. L. 172-1, art. L. 241-2, art. L. 242-11, art. L. 313-1, art. L. 381-30-4, L. 382-22, art. L. 613-1 [nouveau] et art. L. 621-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale, art. L. 731-25, art. L. 731-35 et art. L. 741-9 du code rural et de la pêche maritime) - Hausse de la CSG et suppression de cotisations sociales

Objet : Cet article procède à une augmentation des taux de la CSG, à une suppression de la cotisation maladie des salariés et à une baisse des cotisations pour les travailleurs indépendants et organise le financement par l'Acoss et, le cas échéant, par les branches de la sécurité sociale, de l'assurance chômage pour la partie correspondant à l'exonération des contributions salariales.

I - Le dispositif proposé

Une augmentation des taux de CSG

Le présent article procède à une augmentation de 1,7 point du taux de la CSG pour la plupart des cédules, à l'exception des prélèvements sur les allocations chômage et les indemnités journalières et sur les pensions de retraite bénéficiant actuellement d'une exonération ou d'un taux réduit.

Évolution des taux de CSG

Cédule	taux 2017	taux 2018
Jeux
Jeux automatiques des casinos	9,5 %	11,2 %
Gains supérieurs à 1 500€	12,0 %	13,7 %
Jeux Française des jeux	6,9 %	8,6 %
Activité
Revenus d'activité	7,5 %	9,2 %
Revenus du patrimoine et des produits de placement
Patrimoine	8,2 %	9,9 %
Produits de placement	8,2 %	9,9 %
Revenus de remplacement
Allocations chômage et IJ	6,2 %	6,2 %
Retraite- Invalidité RFR < 10 996€	0,0 %	0,0 %
Retraite invalidité 10 996€ <RFR> 14 375€	3,8 %	3,8 %
Retraite invalidité RFR > 14 375€	6,6 %	8,3 %

Source : PJL

L'augmentation étant uniforme, elle ne devrait pas modifier très fortement la structure des recettes de la CSG, dont le produit assis sur les revenus d'activité représente actuellement 70 %, sinon pour diminuer la part assise sur les revenus de remplacement, de 24 à 19 %, en raison du maintien de l'exonération et des taux réduits.

Rendement de la CSG par assiette (en millions d'euros)

	2017 (p)	2018 (p)	Gain attendu (en milliards d'euros)	2018 après mesure
CSG activité	68 588	70 344	15,9	86,2
CSG remplacement	18 995	19 561	4,5	24,0
CSG patrimoine	4 887	5 009	2
CSG placement	5 579	5 724		12,7
CSG jeux	370	370	0,1	0,5
Majorations et pénalités	241	279
CSG prise en charge dans le cadre de la Paje	- 351	- 353
CSG brute	98 308	100 904	22,5	123,4
reprises provisions et ANV	- 369	- 369
CSG nette	97 939	100 535

Source : Rapport CCSS septembre 2017

La suppression de la part salariale de la cotisation maladie

Le 6° du I du présent article modifie l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale pour supprimer la part salariale (0,75 % du salaire brut) de la cotisation maladie.

L'article en tire les conséquences et procède à des coordinations aux articles L. 131-9, L. 172-1 (coordination invalidité), L. 313-1 (affiliés de l'article L. 311-3), L. 381-30-4 (rémunérations versées aux détenus) et L. 382-22 (ministres des cultes) du code de la sécurité sociale.

La suppression de la part salariale de la cotisation maladie représente une perte de recettes de 4,8 milliards d'euros pour la sécurité sociale.

La baisse des cotisations famille et maladie des travailleurs indépendants

Le présent article prévoit une baisse de la cotisation famille pour l'ensemble des travailleurs indépendants, dans la limite de 5,25 points et renvoie au décret pour fixer les seuils de revenus et le montant de la réduction de cotisations. D'après l'étude d'impact, le taux de cotisation serait nul, au lieu de 2,25 % actuellement, pour les revenus inférieurs à 110 % du plafond annuel de la sécurité sociale (43 150 euros en 2017) et progresserait au-delà pour atteindre 3,10 %, contre 5,25 % actuellement, pour les revenus à partir de 140 % du PASS (54 919 euros en 2017).

Il renforce la progressivité de la cotisation maladie qui passe de 1,5 % à 6,5 % pour les revenus à partir de 110 % du PASS, ces taux étant actuellement de 3 % à 6,5 % pour les revenus à partir de 70 % du PASS (27 459 euros en 2017).

75 % des travailleurs indépendants, dont les revenus sont inférieurs à 110 % du PASS bénéficieront d'un gain net avec cette mesure, les autres se voyant compenser l'augmentation de la CSG.

Les mêmes réductions s'appliquent aux exploitants agricoles. Pour la cotisation maladie, la réduction sous plafond se substitue à la réduction de 7 points de la cotisation maladie non-plafonnée mise en place en place en 2016 et dont l'étude d'impact souligne qu'elle bénéficie pour 50 % de son montant aux 15 % des exploitants agricoles dont les revenus sont les plus élevés.

L'étude d'impact précise également que les taux forfaitaires de cotisations des micro-entrepreneurs seront ajustés pour tenir compte de ces évolutions. Ces taux passeraient de 13,1 % à 12,8 % pour les activités de vente, de 22,7 % à 21,6 % pour les prestations de services et de 22,5 % à 21,3 % pour les activités libérales.

Pour les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, dont les cotisations maladie et famille sont d'ores et déjà prises en charge par l'assurance maladie, l'étude d'impact précise que l'assurance maladie pourrait prendre en charge une partie de leurs cotisations d'assurance vieillesse de base afin de compenser la hausse de la CSG.

Le coût de la mesure de baisse des cotisations des travailleurs indépendants est évalué à 2,3 milliards d'euros.

Un impact financier théorique global de 15,5 milliards d'euros en 2018 pour la sécurité sociale

Le présent article révise certaines clés d'affectation de CSG entre branches et FSV : la branche maladie se voit attribuer la totalité des augmentations de taux sur les assiettes dont elle est attributaire (activité, remplacement et jeux) tandis que le FSV perçoit l'intégralité du produit de la hausse des taux sur les revenus du capital.

La Cades, actuellement attributaire d'une part du produit de chaque assiette, ne reçoit aucune recette supplémentaire.

Au total, le présent article se traduit, avec les baisses de cotisations pour les travailleurs indépendants, par une recette supplémentaire de 15,5 milliards d'euros en 2018 pour l'ensemble régime général et FSV, dont 15,1 milliards d'euros pour la branche maladie, - 1,5 milliard d'euros pour la branche famille et 2 milliards d'euros pour le FSV.

Évolution des affectations de CSG par assiette et par branche

	avant mesure	après mesure
Maladie
Activité	6,05	7,75
Chômage et IJ	4,75	4,75
Retraites et invalidité	5,15	6,85
Jeux	5,75	7,45
Famille
Activité	0,85	0,85
Retraites et invalidité	0,85	0,85
Jeux	0,85	0,85
FSV
Capital	7,60	9,30
Cades
Activité	0,60	0,60
Remplacement	0,60	0,60
Capital	0,60	0,60
Jeux	0,30	0,30

Source : PJL et rapport CCSS

L'étude d'impact précise toutefois que « ces impacts font l'objet d'une neutralisation dans le cadre des transferts entre branches de sécurité sociale » prévus par l'article 18 du projet de loi.

Le VI du présent article précise, quant à lui, que « par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, les dispositions du présent article ne donnent pas lieu à compensation intégrale du budget de l'État ».

Un financement de l'assurance chômage par l'Acoss et, le cas échéant, par les branches du régime général de sécurité sociale

Le IV du présent article prévoit une « prise en charge » par l'Acoss de la part salariale des contributions d'assurance chômage.

Cette prise en charge intervient en deux temps :

- du 1 ^er janvier au 30 septembre à hauteur de 1,45 point ;

- à hauteur de 2,4 points, soit la totalité de la part salariale des cotisations, à compter du 1 ^er octobre.

Pour 2018, cette prise en charge intervient à l'euro en fonction des contributions salariales effectivement dues.

Pour assurer cette mission nouvelle, l'Acoss se voit affecter une part de TVA nette pour un montant de 9,4 milliards d'euros.

L'Acoss n'ayant pas de ressources en propre, le dernier alinéa du V précise que « les branches mentionnées à l'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale assurent l'équilibre financier de l'Agence (l'Acoss) au titre de cette mission, selon une répartition fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale en fonction de leurs soldes prévisionnels ».

Si la recette de TVA affectée à l'Acoss se révélait insuffisante, les différentes branches seraient mises à contribution pour le financement de l'assurance chômage, ce qui constitue une novation importante avec l'instauration de relations financières entre la sécurité sociale et l'assurance chômage, laquelle n'entre pourtant pas dans le champ du PLFSS.

Ainsi qu'il a été indiqué à votre commission, ce flux financier pourrait également intervenir en sens inverse si la recette de TVA affectée à l'Acoss excédait les besoins de la couverture de l'exonération.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté douze amendements à cet article, dont dix rédactionnels ou de coordination, à l'initiative d'Olivier Véran.

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté deux amendements tendant, d'une part, à préciser les modalités de la hausse du taux global des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et, d'autre part, à modifier le circuit de recouvrement prévu par le présent article pour les contributions d'assurance chômage qui ne sont pas recouvrées par l'Acoss.

Le premier amendement du Gouvernement précise les dispositions du III du présent article, applicable aux conditions d'entrée en vigueur. Les conditions d'entrée en vigueur sont inchangées pour les revenus d'activité, les revenus de remplacement et les sommes engagées ou produits réalisés à l'occasion des jeux : les dispositions s'appliquent au titre des périodes intervenant à compter du 1 ^er janvier 2018.

Pour les revenus du patrimoine, l'article s'applique à compter de l'imposition des revenus de l'année 2017.

Pour les produits de placement, l'article s'applique aux faits générateurs intervenant à compter du 1 ^er janvier 2018.

Pour les produits de placement, une disposition garantit que les gains acquis ou constatés avant le 1 ^er janvier 2018 pour certains produits d'épargne (plans d'épargne en actions, et épargne salariale), continuent à se voir appliquer des taux dits « historiques », c'est-à-dire le taux applicable au moment de la constatation du gain.

Des dispositions sont également introduites afin de garantir une stabilité des prélèvements à des gains acquis après le 1 ^er janvier 2018 dans le cadre de dispositifs pour lesquels cette stabilité était garantie pendant une certaine période.

III - La position de la commission

Sur le fondement de l'étude d'impact, votre commission s'est interrogée sur les objectifs poursuivis par cet article, lesquels sont a priori pluriels.

Une baisse du coût du travail ?

Dans la fiche d'évaluation associée au présent article, le Gouvernement met en exergue la prépondérance des prélèvements assis sur le travail dans le financement de la sécurité sociale et que le présent article aurait vocation à corriger.

Il souligne les effets de cette structure en termes de coût horaire moyen par heure travaillée : 35,6 euros en 2016 en France, contre 29,8 euros en moyenne dans la zone euro et 33 euros en Allemagne. La mesure portée par le présent article poursuivrait donc un objectif de baisse du coût du travail par la diversification des recettes de la sécurité sociale.

Structure des recettes du régime général en 2016

De fait, les effets de la mesure sur le coût du travail sont limités par la part de la CSG sur les revenus d'activité dans le produit total qui est de 70 %.

Structure des recettes du régime général en 2018 après transferts

À court terme, les salaires étant exprimés en brut, la suppression des cotisations salariales ne semble pas avoir d'effet sur le coût du travail.

Une plus forte contribution des revenus du capital et une diversification des ressources de la sécurité sociale ?

L'exposé des motifs de l'article évoque une « juste contributivité des revenus du capital », les prélèvements sociaux sur les revenus du capital progressent effectivement de 1,7 point avec l'augmentation de la CSG pour atteindre 17,2 %.

L'effet de cette augmentation pour la structure des recettes de la sécurité sociale doit cependant être relativisé par le transfert à l'État, prévu à l'article 18 du présent projet de loi, du produit du prélèvement de solidarité prévu à l'article 1600-0 S du code général des impôts et dont le taux est de 2 %. D'un montant de 2,6 milliards d'euros, il est affecté, depuis la LFSS pour 2016, au fonds de solidarité vieillesse.

En 2018, la part des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine dans les recettes de la sécurité sociale devrait donc être inférieure à ce qu'elle était en 2017.

Plus largement, la mise en place, en loi de finances pour 2018, du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital de 30 %, dont 17,2 % de prélèvements sociaux et 12,8 % d'impôt sur le revenu, devrait se traduire par un allègement global de la charge fiscale sur ces revenus. L'étude d'impact de l'article 7 le confirme en ces termes : « Compte-tenu de ce contexte général, l'augmentation du taux de la CSG n'engendrera pas de hausse des prélèvements obligatoires dus par les titulaires de ce type de revenus ».

Globalement, l'augmentation de la CSG ne devrait donc pas se traduire par une plus forte contributivité des revenus du capital.

Via les modes de compensation choisis, elle se traduit en revanche par une complexité accrue et, partant, une lisibilité moindre des flux de financement de la sécurité sociale.

La mesure CSG et ses contreparties

Mesure CSG		Contrepartie champ régime général
Activité	15,9	Suppression de la cotisation salariale maladie	4,7
Capital	2	Baisses de cotisations pour les exploitants agricoles	0,4
Remplacement	4,5	Baisses de cotisations pour les travailleurs indépendants	2,3
Jeux	0,1	Total RG	7,4
		Contrepartie champ ASSO
		Suppression progressive de la contribution salariale chômage	9,4
		Total ASSO hors RG	9,4
		Contrepartie champ État
		Compensations fonction publique	0,6
		Prélèvement forfaitaire unique	2
		Taxe d'habitation	3
		Total État	5,6
Total hausse de la CSG	22,5	TOTAL	22,4

Source : Commission des affaires sociales d'après PJL

Les modes de compensation sont complexes : l'assurance maladie devra ainsi prendre en charge une partie des cotisations de retraite des praticiens et auxiliaires médicaux. Ils ne sont pas tous connus à la date du dépôt du projet de loi, s'agissant notamment des fonctionnaires, des personnes âgées résidant en Ehpad, des artistes auteurs ou encore des bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap (PCH).

Une part du surcroît de recettes de CSG, jusqu'alors recette exclusive de la sécurité sociale est dirigée, après « transformation »  en TVA, vers l'assurance chômage, située hors champ du PLFSS et dont le caractère assurantiel se trouve fortement amoindri par l'exonération d'une partie des contributions et un financement par l'impôt.

L'autre part du surcroît de recettes est fléchée vers l'État, bénéficiaire in fine de la mesure.

En matière de financement de la sécurité sociale, la lisibilité des prélèvements contribue à leur légitimité aux yeux de ceux qui les consentent.

De ce point de vue, la contribution du présent article est loin d'être évidente d'autant qu'elle se double d'une incertitude in fine sur le solde des différentes branches, objet même du PLFSS, l'équilibrage par les branches de à l'Acoss pour la prise en charge de la part salariale des contributions d'assurance chômage devant se faire en fonction de leurs soldes prévisionnels.

Une contribution des revenus de remplacement

L'exposé des motifs du présent article évoque l'objectif de « soutenir le pouvoir d'achat des actifs grâce à la solidarité intergénérationnelle ». Elle s'inscrit, aux termes de l'étude d'impact, dans une logique de « rééquilibrage des efforts contributifs entre actifs et inactifs », le niveau de vie moyen des retraités étant supérieur à celui des actifs qu'il s'agisse, depuis 2010, des femmes comme des hommes.

Les niveaux de vie médians sont également très proches : si l'on rapporte le niveau de vie médian par unité de consommation des retraités à celui des actifs, le ratio est de 96,7 % en 2015. Il s'explique notamment par la part des revenus du patrimoine dans le revenu global et par la taille plus réduite des ménages dont la personne de référence est retraitée.

L'exonération et le taux réduit applicables aux revenus de remplacement, qui concernent 40 % des retraités, ne sont pas remis en cause par le présent article.

Il faut rappeler que, lors de la création de la CSG, un taux unique de 1,1 % s'appliquait pour l'ensemble des revenus d'activité, de remplacement ou du capital, sous réserve d'une exemption d'assiette pour les retraités à bas revenus, dont le seuil était alors celui de l'assujettissement à la taxe d'habitation.

Le taux réduit a fait son apparition en 1997 et le taux normal a « décroché » de celui appliqué aux actifs à partir de 1998 lors du passage de ce taux à 7,5 %.

Évolution des prélèvements sociaux sur les pensions de retraite

	Cotisation d'assurance maladie		CSG		Casa	Crds
	base	complémentaire	Taux normal	Taux réduit
1982	1,0 %	1,0 %
1988	1,4 %	2,4 %
1991	1,4 %	2,4 %	1,1 %
1993	1,4 %	2,4 %	2,4 %
1996	2,6 %	3,6 %	2,4 %			0,5 %
1997	2,8 %	3,8 %	3,4 %	1,0 %		0,5 %
1998		1,0 %	6,2 %	3,8 %		0,5 %
2004		1,0 %	6,6 %	3,8 %		0,5 %
2013		1,0 %	6,6 %	3,8 %	0,3 %	0,5 %
2018		1,0 %	8,3 %	3,8 %	0,3 %	0,5 %

Source : Commission des affaires sociales

L'augmentation de la CSG applicable aux pensions de retraite de 1,7 point augmente l'effet de seuil (+ 4,5 points) déjà très important lors du passage du taux réduit au taux normal et laisse subsister un différentiel pour un même niveau de revenus entre actifs et retraités.

Le différentiel entre le taux normal applicable aux retraités et celui applicable aux actifs représente 2,34 milliards d'euros, un montant qu'il serait intéressant de rapprocher du rendement net de la mesure portée par le présent article après suppression d'une partie de la taxe d'habitation et mise en oeuvre du prélèvement forfaitaire unique.

Faute d'informations disponibles, votre rapporteur général n'est pas en mesure de préciser les effets de la mesure CSG pour les retraités, pas plus d'ailleurs que pour les autres catégories, nets de l'ensemble des mesures portées par le projet de loi de finances alors même que le Gouvernement incite, ce qui est effectivement pertinent, à considérer ces mesures dans un même ensemble.

En tout état de cause, les retraités sont les seuls pour lesquels l'absence de compensation est reconnue, et même assumée comme un objectif.

Un gain de pouvoir d'achat pour les actifs?

La hausse de la CSG et la diminution d'une partie des cotisations salariales se traduirait par un gain de pouvoir d'achat de 3 milliards d'euros pour les salariés et de 180 millions d'euros pour les travailleurs indépendants en 2018.

Évoquant l'impact économique de la mesure, l'étude d'impact indique que la baisse des cotisations sociales, pour un montant supérieur à celui de la hausse de la CSG, « va entraîner un ajustement à la baisse des salaires bruts, et donc une baisse du coût du travail ».

À terme, il n'y a effectivement pas de distinction à caractère économique entre les cotisations salariales et les cotisations patronales qui entrent toutes deux dans le coin socio-fiscal. Le maintien du gain de pouvoir d'achat pour les salariés dépendra donc de la capacité de négociation des salaires entre salariés et employeurs.

Une mesure de justice sociale ?

La mesure est présentée par l'étude d'impact comme « créant une redistribution entre cadres et non-cadres », ces derniers étant moins concernés par des accessoires de rémunération (épargne salariale, protection sociale complémentaire...) qui sont assujettis à la CSG mais pas à cotisations sociales et ne bénéficient pas de l'abattement d'assiette de CSG de 1,75 % pour frais professionnels, cet abattement étant de surcroît plafonné pour les revenus excédant quatre plafonds de la sécurité sociale.

Cet aspect n'est cependant pas détaillé par l'étude d'impact.

Au total, il semble à votre commission que le déplacement de plus de 2 milliards de prélèvements obligatoires avec pour seul effet de restituer 3 milliards d'euros aux salariés, et pour effet indirect de rétrocéder des recettes à l'État, constitue une opération complexe dont les effets de bord ne semblent pas entièrement maîtrisés, ni même identifiés.

Il lui semble en tout état de cause injuste de faire peser le gain de pouvoir d'achat des actifs aux seuls retraités.

Elle vous propose par conséquent de supprimer l'augmentation du taux de la contribution sociale généralisée applicable aux pensions et elle a adopté un amendement dans ce sens, ainsi qu'un amendement rédactionnel et de coordination.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.