Projet de loi ordonnances relatives à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets et portant réforme des procédures destinées à assurer l'information du public à l'élaboration de décisions ayant une incidence sur l'environnement

C. LE CONTENU DE L'ORDONNANCE : LA RÉFORME DE L'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE

1. Les objectifs et la structure de l'ordonnance

Le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n°2016-1058 rappelle les trois objectifs poursuivis , déjà mis en avant par le projet de loi « Macron » :

- simplification et clarification des règles applicables ;

- amélioration de l'articulation entre évaluations environnementales ;

- conformité au droit de l'Union européenne .

Cette réforme de l'évaluation environnementale s'inscrit dans la continuité des travaux du Conseil national de la transition écologique (CNTE), qui a d'ailleurs été associé tout au long du processus d'élaboration de l'ordonnance.

Elle vise à apporter des simplifications sans réduire l'exigence de protection de l'environnement . L'approche par projet, et non plus par procédure, au coeur de cette réforme, doit permettre de mieux évaluer les incidences sur l'environnement et d'éviter des études d'impact redondantes. Il en est de même des procédures communes ou coordonnées entre plusieurs évaluations.

En outre, il est attendu une réduction du nombre d'études d'impact grâce au développement des examens au cas par cas effectués par les autorités environnementales et à un ciblage de l'évaluation environnementale sur les projets les plus « impactants », au travers d'une nomenclature rénovée (cette nomenclature rénovée a été fixée par le décret en Conseil d'État du 11 août 2016).

Un gain financier net de 11,6 millions d'euros par an est évalué par la fiche d'impact de l'ordonnance (cumulé entreprises et collectivités).

Cette fiche liste également les allègements et les simplifications principaux attendus par cette réforme :

- pour les entreprises (notamment PME et TPE) : moins d'études d'impact systématiques, remplacées par des examens au cas par cas et des études d'incidences ciblées sur des thèmes environnementaux ;

- pour la société : une étude d'impact mieux justifiée ;

- pour les collectivités territoriales (notamment les petites) : moins d'études d'impact systématiques.

L'ordonnance comporte 7 articles qui reprennent en grande partie les conclusions du rapport Vernier de 2015. Ils sont complétés par le décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes, qui en prévoit les mesures réglementaires d'application.

Trois champs de modifications principales résultent de cette ordonnance :

1/ Le premier concerne l'évaluation environnementale des projets :

- l'inscription dans le droit national de plusieurs définitions : « projet », « maître d'ouvrage », « autorisation », « autorité compétente », « évaluation environnementale » ; ces définitions sont issues de la directive de 2011 modifiée par celle de 2014 ;

- l'introduction d'une consultation des collectivités territoriales, en plus de celle de l'autorité environnementale ;

- l'introduction d'une obligation pour le maître d'ouvrage de mettre à disposition par voie électronique son étude d'impact ;

- des précisions concernant la décision d'autorisation des projets soumis à évaluation environnementale : cette décision doit être motivée et comprendre des mesures visant à éviter, réduire ou compenser les impacts du projet sur l'environnement ; tout refus doit être motivé ;

- la mise en place de procédures pour trois cas « dérogatoires » ;

- une actualisation des dispositions relatives à l'étude d'impact et des modalités simplifiées de concertation du public lors des actualisations de l'étude d'impact : introduction d'une consultation des collectivités territoriales ; possibilité d'exemptions relatives à la défense nationale et aux urgences à caractère civil ; modalités de retrait des dossiers de participation du public ou de consultation de certaines informations (le décret du 11 août précise le nouveau contenu de l'étude d'impact et introduit notamment l'obligation de contenir un « scénario de référence » et de décrire la vulnérabilité au changement climatique).

2/ Le deuxième champ de modifications concerne l'évaluation environnementale des plans et programmes :

- l'introduction des définitions des plans et programmes et de l'évaluation environnementale issues de la directive de 2001 ;

- la clarification des dispositions relatives à la détermination du champ de l'évaluation environnementale ;

- des exemptions relatives à la défense et à la protection civile ;

- l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme ;

- la mise en place d'une « clause de rattrapage » permettant de compléter la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale (compétence du ministre chargé de l'environnement).

3/ Le dernier champ concerne les procédures communes et coordonnées d'évaluation environnementale :

- l'évaluation environnementale du plan/programme peut valoir évaluation environnementale d'un projet réalisé dans son périmètre ;

- une procédure unique pour l'évaluation environnementale d'un projet et l'évaluation environnementale de la modification d'un plan programme ou de la mise en compatibilité du document d'urbanisme induite par le projet.

2. L'évaluation environnementale des projets (articles L. 122-1 à L 122-3-4 du code de l'environnement)

a) Article L. 122-1 (1° de l'article 1 de l'ordonnance) : une nouvelle vision de l'évaluation environnementale comme un « processus » intégrant l'étude d'impact

Le 1° de l'article 1 ^er de l'ordonnance réécrit l'article L. 122-1 du code de l'environnement ^{2 ( * )} .

LES PRINCIPAUX APPORTS DE L'ORDONNANCE À L'ARTICLE L. 122-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

- 4 définitions nouvelles issues de la directive de 2011 sont introduites : les notions de « projet », « maître d'ouvrage », « autorisation » et « autorité compétente ». La notion de « programme de travaux » est supprimée car elle ne trouve pas fondement dans le droit de l'Union européenne, mais l'esprit de ce droit qui empêche le fractionnement des projets est conservé grâce au principe d'une évaluation globale des incidences sur l'environnement ;

- le principe d'une évaluation environnementale pour tous les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine est maintenu, en vertu de critères et seuils fixés par voie réglementaire et, pour certains projets, d'un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale ;

- la notion d' « étude d'impact » d'un projet désigne le « rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement » et constitue un des éléments du processus global d'évaluation environnementale des projets ;

- la définition de l'évaluation environnementale reprend celle de la directive de 2014 (étude d'impact, consultations, critères permettant d'évaluer les incidences notables sur l'environnement et la santé humaine, principe d'une évaluation globale) ;

- l'obligation de transmission pour avis par l'autorité compétente pour prendre la décision de l'étude d'impact et de la demande d'autorisation est prévue non seulement à l'autorité environnementale mais aussi aux collectivités territoriales (avis mis à la disposition du public sur Internet).

Un nouveau I introduit 4 définitions , issues de la directive « projet » de 2011 :

- la notion de « projet » est définie comme « la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol » ;

- la notion de « maître d'ouvrage » est définie comme « l'auteur d'une demande d'autorisation concernant un projet privé ou l'autorité publique qui prend l'initiative d'un projet » ;

- la notion « d'autorisation » est définie comme « la décision de l'autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit au maître d'ouvrage de réaliser le projet » ;

- la notion « d'autorité compétente » est définie comme « la ou les autorités compétentes pour délivrer l'autorisation du projet » .

Le II reprend l'ancien I, qui fixe le principe d'une évaluation environnementale pour tous les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine. Cette évaluation dépend de critères et de seuils fixés par voie réglementaire et, pour certains projets, d'un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale .

Il est à noter que l'ancien article L. 122-1 prévoyait seulement une soumission de ces projets à une « étude d'impact ». Un des grands apports de l'ordonnance du 3 août 2016 est d'envisager l'évaluation environnementale comme un « processus » englobant toutes les étapes - dont l'étude d'impact - aboutissant à la décision d'autorisation de la réalisation du projet.

Le III introduit d'ailleurs la définition de l'évaluation environnementale , qui reprend celle de « l'évaluation des incidences sur l'environnement » issue de la directive de 2014. Elle est ainsi définie comme « un processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, dénommé ci-après « étude d'impact », de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage » . L'obligation pour l'autorité compétente de motiver la décision a disparu de cette définition dans la mesure où elle est déjà prévue au I de l'article L. 122-1-1.

Il est en outre précisé que l'évaluation environnementale permet de décrire et d'apprécier de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d'un projet sur les facteurs suivants :

- la population et la santé humaine ;

- la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés ;

- les terres, le sol, l'eau, l'air et le climat ;

- les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ;

- l'interaction entre tous ces différents facteurs.

En outre, sont englobées les incidences susceptibles de résulter de la vulnérabilité du projet aux risques d'accidents majeurs et aux catastrophes pertinents pour le projet concerné.

Cette définition reprend mot pour mot celle de la directive de 2014.

Le III comprend enfin le principe d'une évaluation globale des incidences sur l'environnement dans le cas d'un projet constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris en cas de fractionnement dans le temps ou l'espace ou en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrages.

Il est à noter que la notion de « programme de travaux » , critiquée, comme l'indique le rapport Vernier, car considérée comme une « surtransposition » du droit européen, est supprimée . Cette notion était, d'une part, rarement retenue par le Conseil d'État en cas de contentieux ; elle est, d'autre part, recoupée par la notion de « projet » nouvellement définie. Le rapport Vernier précise que « afin que la simplification ne soit pas synonyme de régression, il est proposé, en contrepartie de la suppression du « programme de travaux » que la définition du « projet » issue de la directive soit reprise en droit français et complétée afin de respecter l'esprit du droit de l'Union européenne qui empêche le saucissonnage ou le fractionnement des projets » .

Ainsi, reprenant la jurisprudence européenne, la nouvelle définition de la notion de « projet » implique que l'appréciation des incidences sur l'environnement doit être globale . Un projet doit être appréhendé comme l'ensemble des opérations ou travaux nécessaires pour le réaliser et atteindre l'objectif poursuivi, même s'il doit être réalisé en plusieurs phases ou relève de plusieurs maîtres d'ouvrages. Cette définition a pour but d'empêcher un « fractionnement » des projets, que ce soit dans l'espace ou dans le temps. Le président du groupe de travail Jacques Vernier, que votre rapporteur a entendu, a souligné l'importance de cette approche.

Votre rapporteur a néanmoins été alerté par un certain nombre de personnes qu'il a entendues sur les difficultés et l'insécurité juridique que risquait de faire peser sur les maîtres d'ouvrage cette nouvelle définition.

Le syndicat des énergies renouvelables (SER) a ainsi fait part de son inquiétude quant à l'interprétation qui sera faite par l'administration de cette définition d'un projet global : par exemple, dans quelle mesure un ouvrage de renforcement du réseau public de transport et une installation de production distants d'une vingtaine de kilomètres relèveront-ils d'un même projet ? Les liaisons électriques souterraines seront-elles comprises dans le projet d'un ouvrage de production alors même que ces dernières ne sont pas incluses dans la nomenclature de la directive sur l'évaluation environnementale ? Une telle interprétation risquerait selon eux de fragiliser les autorisations des porteurs de projets et d'accroître les contentieux, d'autant que les ouvrages de raccordement ne sont pas toujours connus avant la réalisation de l'installation de production.

Le commissariat général au développement durable (CGDD) a publié, en août 2017, un guide d'interprétation de la réforme du 3 août 2016 qui apporte déjà un certain nombre de réponses. Il précise en effet que pour déterminer le périmètre d'un « projet », le maître d'ouvrage peut recourir à un « faisceau d'indices » (proximité géographique ou temporelle, similitudes et interactions entre les différentes composantes du projet, objet et nature des opérations) lui permettant de traiter dans l'étude d'impact toutes les incidences négatives notables sur l'environnement de toutes les composantes du projet ou, le cas échéant, d'actualiser ou compléter l'étude d'impact . Les services du CGDD, entendus par votre rapporteur, ont par ailleurs indiqué que des échanges techniques constants avaient lieu entre eux et les représentants des maîtres d'ouvrage concernés, afin de leur permettre de cerner au mieux cette nouvelle définition et de l'adapter à leurs spécificités.

Malgré ces précisions apportées par l'administration, votre rapporteur souhaite rappeler au Gouvernement l'importance de la prise en compte de cette problématique spécifique de l'interprétation de la notion de « projet » dans le cas des gestionnaires de réseaux et des producteurs d'énergies renouvelables.

Le IV prévoit que pour un projet qui relève d'un examen au cas par cas , l'autorité environnementale est saisie par le maître d'ouvrage d'un dossier présentant le projet afin de déterminer si ce dernier doit être soumis à évaluation environnementale. La distinction, purement sémantique, qui existait auparavant entre pétitionnaire et maître d'ouvrage est supprimée : il s'agit bien du même acteur.

Le V prévoit qu'en cas de soumission du projet à évaluation environnementale, le dossier comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation déposée est transmis pour avis à l'autorité environnementale ainsi qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. L'article 2 de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 a supprimé la précision de la transmission du dossier « par le maître d'ouvrage ». En effet, contrairement à la procédure au cas par cas où c'est bien le maître d'ouvrage qui saisit l'autorité environnementale, ici c'est l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation qui saisit l'autorité environnementale pour avis .

La consultation des collectivités territoriales est un des grands apports de l'ordonnance . Les avis rendus par ces dernières, ou l'information relative à l'absence d'observations de ces dernières sont mis à la disposition du public sur internet .

Votre rapporteur a par ailleurs été sensible aux conclusions du rapport du groupe de travail présidé par Jacques Vernier concernant l'autorité environnementale. La question de savoir si les préfets pouvaient exercer le rôle d'autorité environnementale , et donc évaluer l'étude d'impact de projets qu'ils seront par ailleurs amenés à autoriser ^{3 ( * )} ou non, posait une vraie difficulté. Le préfet décideur d'octroi ou non de l'autorisation environnementale est en effet un préfet « intégrateur », c'est-à-dire qu'il fonde sa décision sur des considérations environnementales mais également économiques pour un l'équilibre d'un territoire, alors que le préfet en tant qu'autorité environnementale n'a qu'une vision environnementale.

La préconisation du rapport Vernier plaidant pour que les préfets ne soient plus autorité environnementale n'a été suivie que pour les plans et programmes ^{4 ( * )} . Votre rapporteur estime que cette dissymétrie pourra être amenée à évoluer.

Le VI prévoit que les maîtres d'ouvrage tenus de produire une étude d'impact doivent la mettre à disposition du public par voie électronique au plus tard au moment de l'ouverture de l'enquête publique ou de la participation du public par voie électronique.

Enfin, le décret d'application de l'ordonnance, décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes modifie l'article R. 122-1 du code de l'environnement afin de prévoir que l'étude d'impact préalable à la réalisation du projet (et non plus « les études d'impact ») est réalisée sous la responsabilité du ou des maîtres d'ouvrage.

b) Article L. 122-1-1 (2° de l'article 1 de l'ordonnance) : une décision d'autorisation ou de refus d'autorisation qui doit être motivée et prendre en compte la démarche « ERC »

LES PRINCIPAUX APPORTS DE L'ORDONNANCE À L'ARTICLE L. 122-1-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

- l'article liste les obligations qui incombent à l'autorité compétente afin de prendre sa décision d'autoriser ou non un projet soumis à évaluation environnementale : il doit prendre en considération l'étude d'impact, les différents avis et la consultation du public, motiver sa décision, préciser les prescriptions qui incombent au maître d'ouvrage afin de réduire, éviter et compenser les effets négatifs notables ainsi que les modalités de suivi ;

- trois cas « dérogatoires » au régime de droit commun pour les projets relevant du champ de l'évaluation environnementale mais ne relevant d'aucun régime d'autorisation répondant aux exigences de l'article 8 bis de la directive ;

- dans le cas d'un projet subordonné à la délivrance de plusieurs autorisations , l'évaluation des incidences sur l'environnement doit être faite lors de la délivrance de la première autorisation ;

- l'autorité compétente informe le public de la décision d'octroi ou de refus d'autorisation du projet soumis à évaluation environnementale.

Le 2° de l'article 1 ^er de l'ordonnance réécrit l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement .

Il y ajoute tout d'abord un I relatif à la décision d'autorisation des projets soumis à évaluation environnementale , transposant ainsi les nouvelles exigences posées par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 modifiant la directive 2011/92/UE, notamment à son article 8 bis , relatif à l'obligation de motiver cette décision d'autorisation.

ARTICLE 8 BIS DE LA DIRECTIVE 2014/52/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 AVRIL 2014

1. La décision d'accorder l'autorisation comprend au moins les informations suivantes :

a) la conclusion motivée visée à l'article 1er, paragraphe 2, point g) iv);

b) les éventuelles conditions environnementales jointes à la décision, une description de toutes les caractéristiques du projet et/ou mesures envisagées pour éviter, prévenir ou réduire et, si possible, compenser des incidences négatives notables sur l'environnement, ainsi que, le cas échéant, des mesures de suivi.

2. La décision de refuser l'autorisation expose les principales raisons du refus.

3. Si les États membres font usage des procédures visées à l'article 2, paragraphe 2, autres que les procédures d'autorisation, les exigences des paragraphes 1 et 2 du présent article, le cas échéant, sont réputées respectées dès lors qu'une décision prise dans le cadre de ces procédures comprend les informations visées auxdits paragraphes et que des mécanismes permettant de respecter les exigences du paragraphe 6 du présent article sont en place.

4. Conformément aux exigences visées au paragraphe 1, point b), les États membres veillent à ce que les caractéristiques du projet et/ou mesures envisagées pour éviter, prévenir ou réduire et, si possible, compenser les incidences négatives notables sur l'environnement soient mises en oeuvre par le maître d'ouvrage et déterminent les procédures de suivi des incidences négatives notables sur l'environnement.

Les types de paramètres devant faire l'objet d'un suivi et la durée du suivi sont proportionnés à la nature, à la localisation et à la dimension du projet et à l'importance de ses incidences sur l'environnement.

Les modalités de suivi existantes découlant d'actes législatifs de l'Union autres que la présente directive et de la législation nationale peuvent, le cas échéant, être utilisées en vue d'éviter tout double emploi dans le suivi.

5. Les États membres veillent à ce que l'autorité compétente prenne toute décision visée aux paragraphes 1 à 3 dans un délai raisonnable.

6. L'autorité compétente s'assure que la conclusion motivée visée à l'article 1er, paragraphe 2, point g) iv), ou toute décision visée au paragraphe 3 du présent article est toujours d'actualité lorsqu'elle prend la décision d'accorder une autorisation. Les États membres peuvent fixer à cet effet des délais de validité de la conclusion motivée visée à l'article 1 ^er , paragraphe 2, point g) iv), ou de toute décision visée au paragraphe 3 du présent article.

En vertu de ce nouveau I , l'autorité compétente doit donc, pour prendre sa décision d'autoriser ou non un projet soumis à évaluation environnementale :

- prendre en considération l'étude d'impact , l' avis des autorités mentionnées à l'article L. 122-1 ainsi que le résultat de la consultation du public et, le cas échéant, des consultations transfrontières ^{5 ( * )} ;

- motiver sa décision au regard des incidences notables du projet sur l'environnement ;

- préciser les prescriptions que devra respecter le maître d'ouvrage ainsi que les mesures et caractéristiques du projet destinées à éviter ou réduire et, si possible, compenser les effets négatifs notables ;

- préciser les modalités de suivi des incidences du projet sur l'environnement ou la santé humaine ;

- motiver sa décision de refus d'autorisation , au regard notamment des incidences notables potentielles du projet sur l'environnement.

Alors que le I fixe un régime de droit commun pour les décisions d'autorisation ou de refus d'autorisation, le II prévoit des procédures spécifiques de décision d'autorisation par l'autorité compétente dans trois cas particuliers .

1/ Le premier de ces cas particuliers concerne les projets soumis à évaluation environnementale relevant d'un régime d'autorisation préalable qui ne répond pas aux conditions fixées par le I . Certaines autorisations en effet, ne sont pas motivées au regard des incidences environnementales du projet, ne comportent pas de prescriptions liées aux mesures d'évitement, de réduction ou de compensation de l'impact du projet sur l'environnement ou alors ne prévoient pas de suivi des incidences du projet.

C'est le cas par exemple des autorisations de déroger à la protection des espèces qui ne prévoient ni mesures ERC, ni mesures de suivi.

L'ordonnance prévoit ainsi que cette décision d'autorisation devra être complétée par l'autorité compétente afin d'être conforme aux prescriptions du I. La décision est motivée et une participation du public d'au moins un mois est organisée.

2/ Le deuxième de ces cas concerne les projets soumis à évaluation environnementale relevant d'un régime déclaratif , comme par exemple un projet qui ne relève que d'une déclaration dite « loi sur l'eau » ou d'une déclaration « ICPE » .

Dans ce cas, le projet est autorisé par une décision de l'autorité compétente pour délivrer le récépissé de déclaration, qui devra contenir lui-même les éléments mentionnés au I. Selon le guide d'interprétation de la réforme publié par le CGDD, ce cas devrait être très rare.

3/ Le dernier cas concerne tous les projets soumis à évaluation environnementale mais ne relevant d'aucun régime particulier d'autorisation ou de déclaration , comme par exemple un premier boisement ou un déboisement non soumis à autorisation de défrichement , ou alors un aménagement routier sur un terrain qui appartient au maître d'ouvrage qui ne requiert ni déclaration d'utilité publique, ni déclaration de projet au sens de l'article L. 126-1.

Dans ces cas, le projet est autorisé par le préfet par une décision qui doit contenir les éléments mentionnés au I.

Le III concerne l'évaluation des incidences sur l'environnement des projets dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations successives . On peut citer par exemple les infrastructures de transport, qui font l'objet d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet puis d'une ou plusieurs autorisations environnementales. Dans ce cas :

- les incidences sur l'environnement sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation ;

- lorsque ces incidences n'ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l'octroi de cette première autorisation, le maître d'ouvrage doit actualiser l'étude d'impact - au plus tard lors de la dernière autorisation - en procédant à une évaluation de ces incidences, dans le périmètre de l'opération pour laquelle l'autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l'échelle globale du projet ; il peut, en cas de doute quant à la nécessité d'actualiser l'étude d'impact, consulter pour avis l'autorité environnementale ;

- cette étude d'impact actualisée est soumise de nouveau à l'avis des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

- cette étude d'impact accompagnée de ces avis est soumise à la participation du public par voie électronique lorsque le projet a déjà fait l'objet d'une enquête publique ;

- l'autorité compétente peut, pour délivrer l'autorisation sollicitée, fixer par une nouvelle décision, les mesures à la charge du ou des maîtres d'ouvrage destinées à éviter, réduire et le cas échéant compenser les incidences notables et les mesures de suivi.

Sur cette question de l'actualisation de l'étude d'impact, l'ordonnance reprend le principe issu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne ^{6 ( * )} , selon lequel l'appréciation des impacts d'un projet sur l'environnement doit se faire le plus en amont possible. Il convient en effet d'avoir une appréciation globale des incidences sur l'environnement des projets ou de leur modification. Ainsi, l'incidence sur l'environnement est non seulement celle des travaux envisagés mais aussi celle du projet à réaliser.

Le IV prévoit les modalités selon lesquelles l'autorité compétente informe le public et les collectivités territoriales d'une décision d'octroi ou de refus d'autorisation d'un projet soumis à évaluation environnementale . Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires particulières et du secret de la défense nationale, elle rend publiques :

- la décision ;

- les informations relatives au processus de participation du public ;

- la synthèse des observations du public et des autres consultations ;

- les lieux où peut être consultée l'étude d'impact.

PROJETS SOUMIS À ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE

PROCÉDURE D'EXAMEN AU CAS PAR CAS

c) Article L. 122-1-2 (3° de l'article 1 de l'ordonnance) : un cadrage préalable précisé

L'article L. 122-1-2 est relatif au « cadrage préalable » que peut demander le maître d'ouvrage à l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation. Ce cadrage a pour objet de l'aider à mieux définir le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l'étude d'impact.

Le 3° de l'article 1 ^er de l'ordonnance modifie les deux premiers alinéas de l'article L. 122-1-2 :

- ce cadrage préalable que le maître d'ouvrage peut demander avant de présenter une demande d'autorisation contient des informations non plus seulement sur le degré de précision mais également sur le champ de l'étude d'impact , c'est-à-dire sur les incidences qu'elle devra plus spécifiquement analyser compte tenu de la zone impactée par exemple ;

- dans ce cadre, l'autorité compétente consulte l'autorité environnementale et les collectivités territoriales et leurs groupements ;

- à la demande du maître d'ouvrage, l'autorité compétente organise une réunion d'échange d'informations avec les parties prenantes locales intéressées par le projet afin que chacune puisse faire part de ses observations sur les incidences potentielles du projet.

Ces précisions répondent aux nouvelles exigences de la directive 2011/92/UE telle qu'elle a été modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014.

d) Article L. 122-3 (4° de l'article 1 de l'ordonnance) : le contenu du décret d'application de la section

LES PRINCIPAUX APPORTS DE L'ORDONNANCE À L'ARTICLE L. 122-3 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

- l'article encadre le décret en Conseil d'État qui doit être pris en application de la section et qui consacre notamment le passage d'une approche « par procédure » à une approche « par projet » dans la nouvelle nomenclature des études d'impact annexée à l'article R. 122-2 ;

- le contenu de l'étude d'impact est actualisé avec l'introduction notamment d'une description des mesures prises en application de la démarche « ERC » ainsi que de scénarios alternatifs non retenus ; elle doit permettre de décrire de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d'un projet sur un certain nombre de facteurs (population et santé humaine, biodiversité, terres, sol, air, eau, climat, biens matériels, patrimoine culturel et paysage) et de décrire et d'apprécier l'interaction entre ces facteurs ; en outre, une description plus exhaustive du projet est prévue, une étude d'impact davantage ciblée sur les enjeux identifiés a priori, ou encore la prise en compte des incidences du projet sur le climat et de sa vulnérabilité au changement climatique ; le maître d'ouvrage doit s'assurer que l'étude d'impact doit être assurée par des « experts compétents ».

Le 4° de l'article 1 ^er de l'ordonnance réécrit entièrement l'article L. 122-3 du code de l'environnement , relatif au décret en Conseil d'État précisant les modalités d'application des articles précédents , afin de tenir compte des modifications apportées par l'ordonnance.

Ce décret - qui a été pris le 11 août 2016 ^{7 ( * )} - fixe ainsi notamment :

- les catégories de projets qui, en fonction des critères et des seuils déterminés en application de l'article L. 122-1 et, le cas échéant après un examen au cas par cas, font l'objet d'une évaluation environnementale (article R. 122-2 du code de l'environnement et son tableau annexé) ;

- le contenu de l'étude d'impact (article R. 122-5) ;

- les conditions dans lesquelles le ministre chargé de l'environnement peut se saisir ou être saisi, pour avis , de toute étude d'impact (article R. 122-6) ;

- les modalités de saisine de l'autorité environnementale et des collectivités territoriales et le délai et les conditions dans lesquels ces avis sont émis et rendus publics (articles R. 122-6 et R. 122-7) ;

- le contenu de l' avis de cadrage préalable (article R. 122-4) ;

- les modalités de publication par voie électronique de l'étude d'impact par le maître d'ouvrage (article R. 122-9) ;

- les modalités et le contenu de la décision d'examen au cas par cas (article R. 122-3) ;

- les modalités des procédures d'autorisation des trois cas particuliers mentionnés au II de l'article L. 122-1-1 (article R. 122-8) ;

- les modalités d'application des exemptions prévues par l'article L. 122-3-4 (article R. 122-14).

Votre rapporteur souligne que c'est ainsi en réalité le décret du 11 août 2016 qui comprend la simplification la plus importante de la réforme de l'évaluation environnementale , avec la nouvelle nomenclature qui fait passer un très grand nombre de projets de la colonne « étude d'impact systématique » à la colonne « étude d'impact après examen au cas par cas ».

D'après les informations fournies à votre rapporteur par le Commissariat général au développement durable (CGDD), sur dix projets soumis à la procédure d'un examen au cas par cas, seul un fait l'objet d'une étude d'impact .

La portée de cette modification de la nomenclature devrait donc être très importante en termes de diminution du nombre de projets soumis à étude d'impact, notamment pour des petits projets agricoles par exemple.

LA NOUVELLE NOMENCLATURE DES ÉTUDES D'IMPACT - D'UNE APPROCHE « PAR PROCÉDURE » À UNE APPROCHE « PAR PROJET »

La nomenclature des études d'impact évolue dans le cadre de la transposition des annexes I et II de la directive « projets » , d'une part, en simplifiant et clarifiant leur rédaction, d'autre part, en passant à l'examen au cas par cas d'un certain nombre de projets auparavant soumis à étude d'impact systématique .

Un guide de lecture de la nomenclature des études d'impact (article R. 122-2) a été publié en février 2017 par le Commissariat général au développement durable (CGDD).

Objectif : réduction du nombre de dossiers soumis à étude d'impact de façon systématique en concentrant les évaluations sur les projets potentiellement les plus impactants.

Ce qui change pour les ICPE

Avant le décret du 11 août 2016 , on distinguait trois cas de figure :

- toutes les installations soumises au régime d'autorisation étaient soumises à évaluation environnementale systématique ;

- les installations relevant du régime de l'enregistrement pouvaient être soumises à évaluation si l'autorité compétente le décide dans le cadre de la procédure d'enregistrement ;

- les installations soumises à déclaration n'impliquaient ni examen au cas par cas ni évaluation environnementale systématique.

Depuis la publication du décret du 11 août 2016 , parmi les installations soumises au régime d'autorisation, seuls les projets importants sont soumis à évaluation systématique, tandis que les autres seront désormais soumis à un examen au cas par cas. Les dispositions restent inchangées pour les autres types d'ICPE (enregistrement ou déclaration).

Exemples de projets ICPE auparavant soumis à évaluation systématique et désormais soumis à la procédure du « cas par cas » : les installations de transit, de regroupement ou de tri de déchets d'équipements électriques et électroniques dont le volume susceptible d'être entreposé est supérieur à 1000 m ³ , les installations de compostage de déchets non dangereux ou de matière végétales (+ de 50 t/j de matières traitées), les silos et installations de stockage en vrac de céréales, grains, produits alimentaires (plus de 15 000 m ³ ), les tanneries...

Ces projets feront désormais l'objet d'un examen au cas par cas au terme duquel l'autorité environnementale déterminera si une étude d'impact est nécessaire ou pas. Si elle ne demande pas une étude d'impact, le projet d'ICPE devra néanmoins faire l'objet d'une procédure d'autorisation avec enquête publique sur la base d'un document d'incidence sur l'environnement et, selon les cas, d'une étude de dangers .

La nouvelle nomenclature concentre ainsi les études d'impacts sur les projets les plus sensibles (IED, carrières, projets éoliens, élevages bovins et porcins les plus importants, stockage de pétrole, stockage géologique de CO ₂ ), c'est-à-dire sur la moitié des demandes d'autorisations annuelles actuelles.

Au total, d'après Jacques Vernier, entendu par votre rapporteur, environ 50 000 ICPE sont soumises à autorisation et relevaient donc avant le décret du régime de l'évaluation environnementale systématique. Aujourd'hui, 10 000 seulement de ces ICPE soumises à autorisation demeurent dans cette catégorie. 80% des ICPE soumises à autorisation ne requièrent plus d'étude d'impact systématique.

Ce qui change pour les infrastructures de transport

Dans le domaine des transports, le nombre de projets soumis à évaluation environnementale systématique est réduit également avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance et du décret. Par exemple les gares sont désormais soumises à un examen au cas par cas , de même que la plupart des routes . En revanche, la construction de lignes à grande vitesse (LGV) reste soumise à étude d'impact systématique.

Cette réforme devrait permettre, selon la fiche d'impact de l'ordonnance, de passer une trentaine de projets « transports » par an de l'évaluation systématique à l'examen au cas par cas (essentiellement des projets routiers).

Ce qui change pour les projets « milieux aquatiques, littoraux et maritimes »

Avant l'ordonnance et le décret, les projets soumis à autorisation « loi sur l'eau » donnaient systématiquement lieu à une étude d'impact. Aujourd'hui, un certain nombre de ces projets basculent dans la procédure au cas par cas .

Ainsi, les ports, les travaux, ouvrages et aménagements sur le domaine public maritime et les cours d'eau, et les ports de commerce restent soumis à évaluation systématique, seuls les ports de plaisance basculant au cas par cas. Concernant les plans d'eau ou barrages, sont désormais soumis au cas par cas les projets les plus « impactants » (1 million de m ³ ou d'une hauteur d'eau supérieure de 20 mètres au terrain naturel).

Pour les stations d'épuration, celles d'une capacité supérieure ou égale à 150 000 EH (soit 7 dossiers en 2015) restent soumises à étude d'impact systématique tandis que celles d'une capacité comprise entre 150 000 et 10 000 EH et celles situées dans la bande littorale de 100 mètres (4 dossiers en 2015) sont soumises à l'examen au cas par cas.

Autre exemple, l'épandage de boues est une rubrique qui bascule en totalité au cas par cas.

Les IOTA exemptés d'étude d'impact après un examen au cas par cas devront néanmoins faire l'objet d'une procédure d'autorisation avec enquête publique sur la base d'un document d'incidence sur l'environnement.

Ce qui change pour les projets « énergie »

Dans la catégorie des ouvrages de transport et de distribution de l'énergie électrique, les postes de transformation dont la tension est supérieure à 63kV passent de l'évaluation systématique au cas par cas.

Les plus grandes installations photovoltaïques restent soumises à évaluation environnementale tandis que les plus grandes installations sur serres passent au cas par cas et les autres installations, sur toitures notamment, ne sont plus concernées.

Au total, une centaine de projets par an passerait d'une évaluation systématique à un examen au cas par cas .

Source : Fiche d'impact de l'ordonnance

De manière plus précise, pour le contenu de l'étude d'impact , l'ordonnance a modifié la liste des informations que celle-ci doit contenir au minimum, afin de la calquer quasi-parfaitement avec la liste prévue par l'article 5 de la directive 2011/92/UE telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014.

Elle doit ainsi au moins comprendre :

- une description du projet comportant des informations relatives à la localisation, à la conception, aux dimensions et aux autres caractéristiques pertinentes du projet ;

- une description des incidences notables du projet sur l'environnement ;

- une description des caractéristiques du projet et des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les incidences négatives notables probables sur l'environnement ;

- une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l'environnement ;

- un résumé non technique de toutes les informations mentionnées plus haut ;

- toute information supplémentaire, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et des éléments de l'environnement sur lesquels une incidence pourrait se produire.

Le décret du 11 août 2016 est néanmoins allé plus loin que cette liste minimale d'éléments obligatoires en fixant de manière plus exhaustive et détaillée le contenu de l'étude d'impact, qui doit être « proportionné » ^{8 ( * )} . On retrouve cette liste à l'article R. 122-5 du code de l'environnement .

ARTICLE R. 122-5 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT - LE CONTENU DE L'ÉTUDE D'IMPACT

I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine .

II. - En application du 2° du II de l'article L. 122-3, l'étude d'impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d'incidences sur l'environnement qu'il est susceptible de produire :

1° Un résumé non technique des informations prévues ci-dessous. Ce résumé peut faire l'objet d'un document indépendant ;

2° Une description du projet , y compris en particulier :

- une description de la localisation du projet ;

- une description des caractéristiques physiques de l'ensemble du projet , y compris, le cas échéant, des travaux de démolition nécessaires, et des exigences en matière d'utilisation des terres lors des phases de construction et de fonctionnement ;

- une description des principales caractéristiques de la phase opérationnelle du projet , relatives au procédé de fabrication, à la demande et l'utilisation d'énergie, la nature et les quantités des matériaux et des ressources naturelles utilisés ;

- une estimation des types et des quantités de résidus et d'émissions attendus , tels que la pollution de l'eau, de l'air, du sol et du sous-sol, le bruit, la vibration, la lumière, la chaleur, la radiation, et des types et des quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement.

Pour les installations relevant du titre I ^er du livre V du présent code et les installations nucléaires de base mentionnées à l'article L. 593-1, cette description pourra être complétée dans le dossier de demande d'autorisation en application des articles R. 181-13 et suivants et de l'article 8 du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 modifié relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives ;

3° Une description des aspects pertinents de l'état actuel de l'environnement , dénommée « scénario de référence » , et de leur évolution en cas de mise en oeuvre du projet ainsi qu'un aperçu de l'évolution probable de l'environnement en l'absence de mise en oeuvre du projet, dans la mesure où les changements naturels par rapport au scénario de référence peuvent être évalués moyennant un effort raisonnable sur la base des informations environnementales et des connaissances scientifiques disponibles ;

4° Une description des facteurs mentionnés au III de l'article L. 122-1 susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet : la population , la santé humaine , la biodiversité , les terres , le sol , l'eau , l'air , le climat , les biens matériels , le patrimoine culturel , y compris les aspects architecturaux et archéologiques, et le paysage ;

5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres :

a) De la construction et de l'existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition ;

b) De l'utilisation des ressources naturelles, en particulier les terres, le sol, l'eau et la biodiversité, en tenant compte, dans la mesure du possible, de la disponibilité durable de ces ressources ;

c) De l'émission de polluants, du bruit, de la vibration, de la lumière, la chaleur et la radiation, de la création de nuisances et de l'élimination et la valorisation des déchets ;

d) Des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l'environnement ;

e) Du cumul des incidences avec d'autres projets existants ou approuvés , en tenant compte le cas échéant des problèmes environnementaux relatifs à l'utilisation des ressources naturelles et des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement susceptibles d'être touchées. Ces projets sont ceux qui, lors du dépôt de l'étude d'impact :

- ont fait l'objet d'une étude d'incidence environnementale au titre de l'article R. 181-14 et d'une enquête publique ;

- ont fait l'objet d'une évaluation environnementale au titre du présent code et pour lesquels un avis de l'autorité environnementale a été rendu public.

Sont exclus les projets ayant fait l'objet d'un arrêté mentionnant un délai et devenu caduc, ceux dont la décision d'autorisation est devenue caduque, dont l'enquête publique n'est plus valable ainsi que ceux qui ont été officiellement abandonnés par le maître d'ouvrage ;

f) Des incidences du projet sur le climat et de la vulnérabilité du projet au changement climatique ;

g) Des technologies et des substances utilisées.

La description des éventuelles incidences notables sur les facteurs mentionnés au III de l'article L. 122-1 porte sur les effets directs et, le cas échéant, sur les effets indirects secondaires, cumulatifs, transfrontaliers, à court, moyen et long termes, permanents et temporaires, positifs et négatifs du projet ;

6° Une description des incidences négatives notables attendues du projet sur l'environnement qui résultent de la vulnérabilité du projet à des risques d'accidents ou de catastrophes majeurs en rapport avec le projet concerné. Cette description comprend le cas échéant les mesures envisagées pour éviter ou réduire les incidences négatives notables de ces événements sur l'environnement et le détail de la préparation et de la réponse envisagée à ces situations d'urgence ;

7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ;

8° Les mesures prévues par le maître de l'ouvrage pour :

- éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ;

- compenser , lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité.

La description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5° ;

9° Le cas échéant, les modalités de suivi des mesures d'évitement, de réduction et de compensation proposées ;

10° Une description des méthodes de prévision ou des éléments probants utilisés pour identifier et évaluer les incidences notables sur l'environnement ;

11° Les noms, qualités et qualifications du ou des experts qui ont préparé l'étude d'impact et les études ayant contribué à sa réalisation ;

12° Lorsque certains des éléments requis ci-dessus figurent dans l'étude de maîtrise des risques pour les installations nucléaires de base ou dans l'étude des dangers pour les installations classées pour la protection de l'environnement, il en est fait état dans l'étude d'impact.

III. - Pour les infrastructures de transport visées aux 5° à 9° du tableau annexé à l'article R. 122-2, l'étude d'impact comprend, en outre :

- une analyse des conséquences prévisibles du projet sur le développement éventuel de l'urbanisation ;

- une analyse des enjeux écologiques et des risques potentiels liés aux aménagements fonciers, agricoles et forestiers portant notamment sur la consommation des espaces agricoles, naturels ou forestiers induits par le projet, en fonction de l'ampleur des travaux prévisibles et de la sensibilité des milieux concernés ;

- une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité. Cette analyse comprendra les principaux résultats commentés de l'analyse socio-économique lorsqu'elle est requise par l'article L. 1511-2 du code des transports ;

- une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter ;

- une description des hypothèses de trafic, des conditions de circulation et des méthodes de calcul utilisées pour les évaluer et en étudier les conséquences.

Elle indique également les principes des mesures de protection contre les nuisances sonores qui seront mis en oeuvre en application des dispositions des articles R. 571-44 à R. 571-52.

IV. - Pour les projets soumis à autorisation en application du titre Ier du livre II, l'étude d'impact vaut étude d'incidence si elle contient les éléments exigés pour ce document par l'article R. 181-14.

V. - Pour les projets soumis à une étude d'incidences en application des dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre IV, le formulaire d'examen au cas par cas tient lieu d'évaluation des incidences Natura 2000 lorsqu'il permet d'établir l'absence d'incidence sur tout site Natura 2000. S'il apparaît après examen au cas par cas que le projet est susceptible d'avoir des incidences significatives sur un ou plusieurs sites Natura 2000 ou si le projet est soumis à évaluation des incidences systématique en application des dispositions précitées, le maître d'ouvrage fournit les éléments exigés par l'article R. 414-23. L'étude d'impact tient lieu d'évaluation des incidences Natura 2000 si elle contient les éléments exigés par l'article R. 414-23.

VI. - Pour les installations classées pour la protection de l'environnement relevant du titre Ier du livre V du présent code et les installations nucléaires de base relevant du titre IX du livre V du code de l'environnement susmentionnée, le contenu de l'étude d'impact est précisé et complété en tant que de besoin conformément au II de l'article D. 181-15-2 du présent code et à l'article 9 du décret du 2 novembre 2007 susmentionné.

VII. - Afin de veiller à l'exhaustivité et à la qualité de l'étude d'impact :

a) Le maître d'ouvrage s'assure que celle-ci est préparée par des experts compétents ;

b) L'autorité compétente veille à disposer d'une expertise suffisante pour examiner l'étude d'impact ou recourt si besoin à une telle expertise ;

c) Si nécessaire, l'autorité compétente demande au maître d'ouvrage des informations supplémentaires à celles fournies dans l'étude d'impact, mentionnées au II et directement utiles à l'élaboration et à la motivation de sa décision sur les incidences notables du projet sur l'environnement prévue au I de l'article L. 122-1-1.

Votre rapporteur constate que l'on retrouve, à la lecture combinée de ces deux articles - article L. 122-3 et article R. 122-5, l'ensemble des éléments que la nouvelle rédaction de l'article L. 122-3 semblait avoir fait disparaître : les incidences notables sur la santé humaine, l'état initial de la zone grâce à la mention du « scénario de référence », le suivi des mesures d'évitement, de réduction et de compensation, le cumul des incidences avec d'autres projets.

Pour les infrastructures de transport, l'article L. 122-3 prévoit que l'étude d'impact expose également une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter.

En revanche, l'ordonnance fait disparaître le II bis de l'article L. 122-3, relatif aux zones d'aménagement concerté, dans la mesure où l'article L. 122-1-1 a déjà posé le principe d'une appréciation des incidences par une étude d'impact dès la première autorisation avec une actualisation lors des autorisations ultérieures.

e) Articles L. 122-3-1 à L. 122-3-4 (5°, 6° et 7° de l'article 1er de l'ordonnance) : contrôle du respect des prescriptions du maître d'ouvrage et sanctions

Le 5° de l'article 1 ^er de l'ordonnance modifie l'article L. 122-3-1 afin de prévoir que l'autorité compétente peut saisir le représentant de l'État dans le département pour qu'il exerce les pouvoirs prévus par l'article L. 171-8 du code de l'environnement en cas de non-respect par le maître d'ouvrage des prescriptions, caractéristiques et mesures prises relatives à l'évitement, la réduction et la compensation (mise en demeure, fixation de mesures urgentes, sanctions administratives).

Le 6° de l'article 1 ^er de l'ordonnance modifie légèrement l'article L. 122-3-2 du code de l'environnement afin de prévoir que les dépenses réalisées pour procéder aux contrôles, expertises ou analyses prescrits par l'autorité administrative pour assurer le respect de ses obligations par le maître d'ouvrage sont à la charge du pétitionnaire ou du maître d'ouvrage .

Le 7° de l'article 1 ^er de l'ordonnance modifie à la marge l'article L. 122-3-3 , qui prévoit que dès lors qu'un manquement est révélé, la personne qui exerce le contrôle (autorité compétente pour autoriser le projet et qui exerce le contrôle des mesures ERC) établit un rapport transmis à l'autorité administrative. Une copie de ce rapport est transmise à l'intéressé qui peut faire part de ses observations dans un délai d'un mois.

f) Article L. 122-3-4 (8° de l'article 1er de l'ordonnance) : exceptions et dérogations

Le 8° de l'article 1 ^er de l'ordonnance introduit un nouvel article L. 122-3-4 au sein du code de l'environnement.

Le I de ce nouvel article transpose l'article 1 ^er de la directive 2011/92/UE telle que modifiée par la directive 2014/52/UE afin de prendre en compte les intérêts de la défense nationale et les situations d'urgence à caractère civil . Pour des projets qui se trouvent dans l'un ou l'autre cas, des dérogations peuvent être accordées à l'application des dispositions relatives à l'évaluation environnementale. Cette compétence appartient au ministre de la défense et au ministre de l'intérieur.

Le II prévoit les modalités selon lesquelles les informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts mentionnés aux articles L. 124-4 et L. 124-5 du code de l'environnement sont retirées des dossiers de participation du public ou de consultation.

3. L'évaluation environnementale des plans et programmes (articles L. 122-4 à L. 122-11 du code de l'environnement)

LES PRINCIPAUX APPORTS DE L'ORDONNANCE AU RÉGIME DE L'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES PLANS ET PROGRAMMES

Concernant les plans et programmes , l'ordonnance et son décret d'application achèvent de transposer la directive 2001/42/CE par :

- une extension du nombre de plans et programmes relevant du champ de l'évaluation environnementale : le décret du 11 août a complété la liste par les documents d'urbanisme figurant dans le code de l'urbanisme (même s'ils demeurent soumis aux règles d'évaluation environnementale du code de l'urbanisme) ; l'article R. 122-17 du code de l'environnement liste ainsi les 54 plans et programmes faisant aujourd'hui l'objet d'une évaluation environnementale systématique et les 12 relevant d'un examen au cas par cas ;

- l'introduction d'une disposition permettant au ministre chargé de l'environnement, de sa propre initiative ou sur demande de l'autorité responsable de l'élaboration du plan ou programme, de déterminer si un plan ne figurant pas sur la liste de l'article R. 122-17 relève du champ de l'évaluation environnementale obligatoire ou d'un examen au cas par cas (« clause de rattrapage »).

- les définitions des « plans et programmes » et de « l'évaluation environnementale » harmonisées avec celles de la directive de 2001 ;

- le maintien du principe d'une distinction entre les plans et programmes soumis à évaluation systématique et ceux pouvant faire l'objet d'un examen au cas par cas ;

- une précision des exemptions et exceptions à l'évaluation environnementale des plans et programmes sont précisées.

a) Article L. 122-4 (9° de l'article 1er de l'ordonnance) : évaluation environnementale systématique et procédure d'examen au cas par cas

Le 9° de l'article 1 ^er de l'ordonnance réécrit l'article L. 122-4 du code de l'environnement , relatif à l'évaluation environnementale de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement.

Le I introduit deux définitions issues de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement :

- les « plans et programmes » sont définis comme les « plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l'Union européenne » ; il est à noter que seront désormais désignés sous ce vocable de « plans et programmes » dans toute la section les plans, schémas, programmes et autres documents de planification figurant initialement dans le code ;

- l' « évaluation environnementale » est définie comme « un processus constitué de l'élaboration d'un rapport sur les incidences environnementales, la réalisation de consultations, la prise en compte de ce rapport et de ces consultations lors de la prise de décision de l'autorité qui adopte ou approuve le plan ou programme, ainsi que la publication d'informations sur la décision, conformément aux articles L. 122-6 et suivants » .

Il est ainsi mis fin à la distinction française entre « étude d'impact » des projets et « évaluation environnementale » des plans et programmes . L'évaluation environnementale, tant pour les projets que pour les plans et programmes, est définie comme un processus au sens large comprenant plusieurs étapes dont l'élaboration d'une étude d'impact pour les projets et d'un rapport sur les incidences environnementales pour les plans et programmes , et aboutissant à la décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'un projet ou d'un plan ou programme.

Les II et III clarifient le champ de l'évaluation environnementale , en distinguant, comme pour les projets, les plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation systématique et ceux qui peuvent faire l'objet soit d'une évaluation systématique, soit d'une évaluation après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale. C'est le pouvoir réglementaire qui fixe, par décret, la liste des plans et programmes devant être soumis à évaluation environnementale et la liste de ceux pouvant y être soumis.

Sont soumis à une évaluation environnementale systématique ( II ) :

- les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme ou de l'aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés ;

- les plans et programmes pour lesquels une évaluation des incidences Natura 2000 est requise en application de l'article L. 414-4.

Peuvent être soumis à une évaluation environnementale systématique ou à une évaluation seulement après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale ( III ) :

- les plans et programmes mentionnés au II qui portent sur des territoires de faible superficie s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ;

- les autres plans et programmes qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ;

- les modifications des plans et programmes si elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement.

L'article R. 122-17 liste précisément les 54 plans et programmes devant obligatoirement faire l'objet d'une évaluation environnementale (I) et les 12 relevant d'un examen au cas par cas (II).

LISTE DES PLANS ET PROGRAMMES SOUMIS À ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE SYSTÉMATIQUE ET DES PLANS ET PROGRAMMES SOUMIS À ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE APRÈS UN EXAMEN AU CAS PAR CAS PAR L'AUTORITÉ ENVIRONNEMENTALE

Article R. 122-17 du code de l'environnement

I. - Les plans et programmes devant faire l'objet d'une évaluation environnementale sont énumérés ci-dessous :

1° Programmes opérationnels élaborés par les autorités de gestion établies pour le Fonds européen de développement régional, le Fonds européen agricole et de développement rural et le Fonds de l'Union européenne pour les affaires maritimes et la pêche ;

2° Schéma décennal de développement du réseau prévu par l'article L. 321-6 du code de l'énergie ;

3° Schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables prévu par l'article L. 321-7 du code de l'énergie ;

4° Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux prévu par les articles L. 212-1 et L. 212-2 du code de l'environnement ;

5° Schéma d'aménagement et de gestion des eaux prévu par les articles L. 212-3 à L. 212-6 du code de l'environnement ;

6° Le document stratégique de façade prévu par l'article L. 219-3, y compris son chapitre relatif au plan d'action pour le milieu marin ;

7° Le document stratégique de bassin maritime prévu par les articles L. 219-3 et L. 219-6 ;

8° Programmation pluriannuelle de l'énergie prévue aux articles L. 141-1 et L. 141-5 du code de l'énergie ;

8° bis Stratégie nationale de mobilisation de la biomasse prévue à l'article L. 211-8 du code de l'énergie ;

8° ter Schéma régional de biomasse prévu par l'article L. 222-3-1 du code de l'environnement ;

9° Schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie prévu par l'article L. 222-1 du code de l'environnement ;

10° Plan climat air énergie territorial prévu par l'article R. 229-51 du code de l'environnement ;

11° Charte de parc naturel régional prévue au II de l'article L. 333-1 du code de l'environnement ;

12° Charte de parc national prévue par l'article L. 331-3 du code de l'environnement ;

13° Plan départemental des itinéraires de randonnée motorisée prévu par l'article L. 361-2 du code de l'environnement ;

14° Orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques prévues à l'article L. 371-2 du code de l'environnement ;

15° Schéma régional de cohérence écologique prévu par l'article L. 371-3 du code de l'environnement ;

16° Plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à évaluation des incidences Natura 2000 au titre de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, à l'exception de ceux mentionnés au II de l'article L. 122-4 du même code ;

17° Schéma mentionné à l'article L. 515-3 du code de l'environnement ;

18° Plan national de prévention des déchets prévu par l'article L. 541-11 du code de l'environnement ;

19° Plan national de prévention et de gestion de certaines catégories de déchets prévu par l'article L. 541-11-1 du code de l'environnement ;

20° Plan régional de prévention et de gestion des déchets prévu par l'article L. 541-13 du code de l'environnement ;

21° Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs prévu par l'article L. 542-1-2 du code de l'environnement ;

22° Plan de gestion des risques d'inondation prévu par l'article L. 566-7 du code de l'environnement ;

23° Programme d'actions national pour la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole prévu par le IV de l'article R. 211-80 du code de l'environnement ;

24° Programme d'actions régional pour la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole prévu par le IV de l'article R. 211-80 du code de l'environnement ;

25° Programme national de la forêt et du bois prévu par l'article L. 121-2-2 du code forestier ;

26° Programme régional de la forêt et du bois prévu par l'article L. 122-1 du code forestier ;

27° Directives d'aménagement mentionnées au 1° de l'article L. 122-2 du code forestier ;

28° Schéma régional mentionné au 2° de l'article L. 122-2 du code forestier ;

29° Schéma régional de gestion sylvicole mentionné au 3° de l'article L. 122-2 du code forestier ;

30° Schéma départemental d'orientation minière prévu par l'article L. 621-1 du code minier ;

31° Les 4° et 5° du projet stratégique des grands ports maritimes, prévus à l'article R. 5312-63 du code des transports ;

32° Réglementation des boisements prévue par l'article L. 126-1 du code rural et de la pêche maritime ;

33° Schéma régional de développement de l'aquaculture marine prévu par l'article L. 923-1-1 du code rural et de la pêche maritime ;

34° Schéma national des infrastructures de transport prévu par l'article L. 1212-1 du code des transports ;

35° Schéma régional des infrastructures de transport prévu par l'article L. 1213-1 du code des transports ;

36° Plan de déplacements urbains prévu par les articles L. 1214-1 et L. 1214-9 du code des transports ;

37° Contrat de plan État-région prévu par l'article 11 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification ;

38° Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires prévu par l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales ;

39° Schéma de mise en valeur de la mer élaboré selon les modalités définies à l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions ;

40° Schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris et contrats de développement territorial prévus par les articles 2,3 et 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ;

41° Schéma des structures des exploitations de cultures marines prévu par à l'article D. 923-6 du code rural et de la pêche maritime ;

42° Schéma directeur territorial d'aménagement numérique mentionné à l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales ;

43° Directive territoriale d'aménagement et de développement durable prévue à l'article L. 102-4 du code de l'urbanisme ;

44° Schéma directeur de la région d'Ile-de-France prévu à l'article L. 122-5 ;

45° Schéma d'aménagement régional prévu à l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales ;

46° Plan d'aménagement et de développement durable de Corse prévu à l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales ;

47° Schéma de cohérence territoriale et plans locaux d'urbanisme intercommunaux comprenant les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale dans les conditions prévues à l'article L. 144-2 du code de l'urbanisme ;

48° Plan local d'urbanisme intercommunal qui tient lieu de plan de déplacements urbains mentionnés à l'article L. 1214-1 du code des transports ;

49° Prescriptions particulières de massif prévues à l'article L. 122-24 du code de l'urbanisme ;

50° Schéma d'aménagement prévu à l'article L. 121-28 du code de l'urbanisme ;

51° Carte communale dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 ;

52° Plan local d'urbanisme dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 ;

53° Plan local d'urbanisme couvrant le territoire d'au moins une commune littorale au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement ;

54° Plan local d'urbanisme situé en zone de montagne qui prévoit une unité touristique nouvelle au sens de l'article L. 122-16 du code de l'urbanisme.

II. - Les plans et programmes susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas sont énumérés ci-dessous :

1° Directive de protection et de mise en valeur des paysages prévue par l'article L. 350-1 du code de l'environnement ;

2° Plan de prévention des risques technologiques prévu par l'article L. 515-15 du code de l'environnement et plan de prévention des risques naturels prévisibles prévu par l'article L. 562-1 du même code ;

3° Stratégie locale de développement forestier prévue par l'article L. 123-1 du code forestier ;

4° Zones mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales ;

5° Plan de prévention des risques miniers prévu par l'article L. 174-5 du code minier ;

6° Zone spéciale de carrière prévue par l'article L. 321-1 du code minier ;

7° Zone d'exploitation coordonnée des carrières prévue par l'article L. 334-1 du code minier ;

8° Plan de sauvegarde et de mise en valeur prévu par l'article L. 631-3 du code du patrimoine ;

8 bis Plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine prévu par l'article L. 631-4 du code du patrimoine ;

9° Plan local de déplacement prévu par l'article L. 1214-30 du code des transports ;

10° Plan de sauvegarde et de mise en valeur prévu par l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme ;

11° Plan local d'urbanisme ne relevant pas du I du présent article ;

12° Carte communale ne relevant pas du I du présent article.

III. - Lorsqu'un plan ou un programme relevant du champ du II ou du III de l'article L. 122-4 ne figure pas dans les listes établies en application du présent article, le ministre chargé de l'environnement, de sa propre initiative ou sur demande de l'autorité responsable de l'élaboration du projet de plan ou de programme, conduit un examen afin de déterminer si ce plan ou ce programme relève du champ de l'évaluation environnementale systématique ou d'un examen au cas par cas, en application des dispositions du IV de l'article L. 122-4.

L'arrêté du ministre chargé de l'environnement soumettant un plan ou un programme à évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas est publié au Journal officiel de la République française et mis en ligne sur le site internet du ministère chargé de l'environnement.

Ses effets cessent au plus tard un an après son entrée en vigueur ou à l'entrée en vigueur de la révision des listes figurant au I et II du présent article, si elle est antérieure.

IV. - Pour les plans et programmes soumis à évaluation environnementale en application du I, du II ou du III, l'autorité environnementale est :

1° La formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour les plans et programmes dont le périmètre excède les limites territoriales d'une région ou qui donnent lieu à une approbation par décret ou à une décision ministérielle, ainsi que pour les plans et programmes mentionnés aux 4°, 8°, 8° ter , 9°, 11°, 15°, 17°, 22°, 24°, 30°, 37° et 38° du I et aux 2° et 5° du II ;

2° La mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour les autres plans et programmes mentionnés au I et au II.

La formation d'autorité environnementale peut, de sa propre initiative et par décision motivée au regard de la complexité et des enjeux environnementaux du dossier, exercer les compétences dévolues à la mission régionale d'autorité environnementale. Dans ce cas, la mission régionale d'autorité environnementale transmet sans délai le dossier à la formation d'autorité environnementale. Les délais prévus aux articles R. 122-18 et R. 122-21 courent à compter de la date de saisine de la mission régionale d'autorité environnementale.

V. - Lorsqu'elle est prévue par la législation ou la réglementation applicable, la révision d'un plan, schéma, programme ou document de planification mentionné au I fait l'objet d'une nouvelle évaluation.

Lorsqu'elle est prévue par la législation ou la réglementation applicable, la révision d'un plan, schéma, programme ou document de planification mentionné au II fait l'objet d'une nouvelle évaluation après un examen au cas par cas.

VI. - Sauf disposition particulière, les autres modifications d'un plan, schéma, programme ou document de planification mentionné au I ou au II ne font l'objet d'une évaluation environnementale qu'après un examen au cas par cas qui détermine, le cas échéant, si l'évaluation environnementale initiale doit être actualisée ou si une nouvelle évaluation environnementale est requise.

VII. - Par dérogation aux dispositions de la présente section, les règles relatives à l'évaluation environnementale des plans et programmes mentionnés aux rubriques 43° à 54° du I et 11° et 12° du II sont régies par les dispositions du chapitre IV du titre préliminaire du code de l'urbanisme.

Le IV précise que les incidences notables sur l'environnement d'un plan ou d'un programme sont appréciées en tenant compte des critères mentionnés à l'annexe II ^{9 ( * )} de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001.

Le V :

- fixe des exemptions à l'obligation de réaliser une évaluation environnementale : plans et programmes établis uniquement à des fins de défense nationale ou de protection civile, plans et programmes financiers ou budgétaires ;

- prévoit les modalités selon lesquelles les informations susceptibles de porter atteinte à un certain nombre d'intérêts mentionnés aux articles L. 124-4 et L. 124-5 sont retirées des dossiers de participation du public ou de consultation.

Le VI prévoit que les documents d'urbanisme énumérés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 du code de l'urbanisme (et repris à l'article R. 122-17 du code de l'environnement) font l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues au code de l'urbanisme . Le chapitre IV du titre préliminaire du livre I ^er du code de l'urbanisme est en effet consacré à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme. Il regroupe des dispositions relatives au champ d'application de l'évaluation, au contenu et à la procédure mais qui diffèrent peu de celles du code de l'environnement. Le choix de maintenir ces dispositions dans le code de l'urbanisme repose, d'après les informations transmises par les services du ministère à votre rapporteur, sur trois objectifs :

- adapter ces dispositions aux spécificités des documents d'urbanisme : le code de l'environnement se limite à prévoir par exemple que les « modifications » des plans et programmes soumis à évaluation environnementale font l'objet d'un examen au cas par cas, tandis que le code de l'urbanisme précise le régime pour chaque type d'évolution (révision, modification ou mise en compatibilité) ; en outre, certains documents d'urbanisme comprennent déjà un rapport de présentation (reprenant notamment une analyse de l'état initial de l'environnement), qui est donc complété lorsque la procédure est soumise à évaluation environnementale et qui vaut alors « rapport environnemental » ;

- promouvoir l'intégration des préoccupations environnementales dans la démarche de planification ;

- centraliser les dispositions relatives à la planification urbaine permettant aux acteurs de l'urbanisme, notamment les collectivités territoriales, de ne pas avoir à se référer à plusieurs codes lors de l'élaboration des documents d'urbanisme.

Toutefois, pour des raisons de lisibilité, les documents d'urbanisme relevant de la démarche d'évaluation environnementale sont listés à l'article R. 122-17 du code de l'environnement, ce qui permet également de les inclure dans le dispositif de « clause balai » prévu au III du même article.

b) Article L. 122-5 (10° de l'article 1er de l'ordonnance) : la « clause de rattrapage » ou « clause balai »

Le 10° de l'article 1 ^er de l'ordonnance réécrit entièrement l'article L. 122-5 , relatif au décret en Conseil d'État devant être pris pour l'application de la section sur l'évaluation environnementale des plans et programmes.

Avant d'être modifié par l'ordonnance, cet article prévoyait une nouvelle évaluation environnementale ou son actualisation dans le cas de modifications apportées aux plans et programmes concernés, sauf dans le cas de modifications mineures. Mais cette disposition se retrouve aujourd'hui notamment à l'article L. 122-4 (III, 3°).

Le décret en Conseil d'État doit notamment préciser :

- la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale de manière systématique ou à un examen au cas par cas et les conditions de son actualisation annuelle ;

- les conditions dans lesquelles un plan ou un programme, relevant du champ du périmètre d'application prévu pour l'évaluation environnementale systématique ou l'évaluation environnementale au cas par cas, mais ne figurant pas sur la liste fixée par le décret , peut être tout de même soumis à évaluation - de manière systématique ou au cas par cas - pour une durée n'excédant pas un an, sur décision du ministre chargé de l'environnement ; c'est ce qu'on appelle la « clause de rattrapage » ou « clause balai » , qui doit permettre une complète transposition de la directive 2001/42/CE ;

- les modalités des exemptions prévues par le V de l'article L. 122-4 ;

- le contenu du rapport sur les incidences environnementales mentionné à l'article suivant L. 122-6 ;

- les cas dans lesquels les modifications des plans et programmes soumis à évaluation environnementale peuvent faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale.

Le décret d'application de l'ordonnance, le décret n° 2016-110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes prévoit l'ensemble de ces dispositions et les codifie à l'article R. 122-17 du code de l'environnement .

Votre rapporteur relève que la « clause de rattrapage » préconisée par le rapport Vernier a ainsi été introduite dans notre droit uniquement pour les plans et programmes et non pour les projets.

D'après les échanges que votre rapporteur a eus avec les services du ministère en charge de l'environnement, la question de l'application de la « clause de rattrapage » aux projets a fait l'objet de nombreuses discussions , notamment dans le cadre du Conseil national de la transition écologique (CNTE). Si la quasi-majorité des acteurs étaient prêts à accepter l'introduction d'une telle clause dans le régime des projets, il a néanmoins été considéré que l'impact pourrait être lourd pour certains petits projets, notamment agricoles (petits élevages par exemple). Le choix a ainsi été fait de prévoir des seuils plutôt bas pour la catégorie du « cas par cas » mais sans introduction de la clause de rattrapage. En outre, un précontentieux européen avancé était en cours , avec un avis motivé adressé à la France, mais uniquement pour les plans et programmes . Votre rapporteur rejoint les motivations de cet arbitrage, tout en ayant conscience que la jurisprudence européenne pourrait être amenée à faire évoluer ce point, qui a pour objet de permettre de « rattraper » des projets petits en ampleur mais pas en termes d'impact sur l'environnement.

c) Article L. 122-6 (11° de l'article 1er de l'ordonnance) : harmonisations avec la directive et la loi biodiversité

L'article L. 122-6 est modifié à la marge par l'ordonnance afin d' harmoniser les dénominations retenues par la directive 2001/42/CE, à savoir « plans et programmes » et « rapport sur les incidences environnementales » et de reprendre les trois éléments du triptyque ERC « éviter-réduire-compenser » précisé par la récente loi pour la reconquête de la biodiversité du 3 août 2016.

d) Article L. 122-7 (12° de l'article 1er de l'ordonnance) : l'avis de l'autorité environnementale

L'article L. 122-7 est modifié afin de prévoir que la personne responsable de l'élaboration d'un plan ou d'un programme soumis à évaluation environnementale (l'État, un établissement public, une collectivité territoriale) transmet le projet de plan ou de programme pour avis à l'autorité environnementale accompagné d'un rapport sur les incidences environnementales.

L'avis rendu par l'autorité environnementale porte sur la qualité du rapport et analyse la façon dont l'environnement a été pris en compte par le plan ou programme. C'est pourquoi la mention selon laquelle dans un délai de trois mois l'avis était réputé favorable, qui figurait auparavant à l'article L. 122-7, n'est pas reprise dans la version modifiée par l'ordonnance. En revanche, l'article R. 122-21 précise qu'à défaut de s'être prononcée dans un délai de trois mois, l'autorité environnementale est réputée n'avoir « aucune observation à formuler ».

En outre, cet avis ou l'information relative à l'absence d'observations émises dans le délai, est mis en ligne sur le site internet de l'autorité environnementale .

e) Articles L. 122-8 à L. 122-11 (13° à 18° de l'article 1er de l'ordonnance) : coordinations

Les 13° à 18° de l'article 1 ^er de l'ordonnance procèdent à des coordinations rendues nécessaires par l'abrogation de l'article L. 122-8, relatif aux procédures de mise à disposition du public de l'évaluation environnementale des plans et programmes. En effet, ces dispositions sont supprimées du chapitre relatif à l'évaluation environnementale puisqu'elles sont désormais regroupées au sein du chapitre relatif à la participation du public. Cette mise à disposition est assurée soit par l'enquête publique, soit par la participation du public par voie électronique (article L. 123-19), les deux procédures imposant une durée de participation minimale de 30 jours lorsque le projet, plan ou programme est soumis à évaluation environnementale.

(1) Consultations transfrontalières

Le nouvel article L. 122-8 (qui était l'ancien article L. 122-9) prévoit ainsi, conformément à la directive de 2001, la transmission d'une copie des projets de plans ou de programmes dont la mise en oeuvre est susceptible de produire des effets notables sur l'environnement d'un autre État membre de l'Union européenne . L'État concerné est ainsi invité à donner son avis.

Votre rapporteur relève que dans ce cadre, l'article 7 de la directive prévoit également une transmission du rapport sur les incidences environnementales du plan ou programme concerné, et proposera donc à votre commission de compléter l'article L. 122-8 sur ce point .

(2) Information du public une fois le plan ou le programme adopté

Le nouvel article L. 122-9 (qui était l'ancien article L. 122-10) prévoit l' information du public par l'autorité environnementale une fois le plan ou le programme adopté. Cette dernière doit mettre à disposition du public : le plan ou le programme proprement dit, une déclaration résumant la manière dont le rapport sur les incidences environnementales et les consultations ont été prises en compte, les motifs qui ont fondé les solutions retenues par le plan ou programme et les mesures destinées à évaluer les incidences sur l'environnement de la mise en oeuvre du plan ou du programme.

L'article prévoit aussi que le public doit être informé de la décision motivée de l'autorité environnementale de ne pas soumettre tel projet de plan ou de programme à évaluation environnementale dans le cas d'un examen au cas par cas.

(3) Référé suspension

L'article L. 122-11 prévoit que le juge des référés fait droit à toute demande de suspension d'une décision d'approbation d'un plan ou d'un programme devant faire l'objet d'une évaluation environnementale dès que l'absence de cette dernière est constatée.

4. Les procédures communes et coordonnées d'évaluation environnementale

Le 19° de l'article 1 ^er de l'ordonnance crée une nouvelle section 3 au sein du chapitre II du titre II du livre I ^er du code de l'environnement consacré à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes. Cette section est intitulée « Procédures communes et coordonnées d'évaluation environnementale » . Cette nouvelle section comprend deux nouveaux articles . Les dispositions réglementaires correspondantes ont été codifiées (articles R. 122-26 à R. 122-28) par le décret d'application de l'ordonnance du 11 août 2016.

La création de ces nouvelles procédures répond à un objectif de rationalisation des procédures, de simplification et de réduction des délais . L'article 2 de la directive 2011/92/UE telle que modifiée par la directive 2014/52/UE prévoit explicitement que les États membres ont la possibilité de prévoir de telles procédures coordonnées et/ou communes.

(1) Procédure unique portant sur un plan ou programme et un projet

Le nouvel article L. 122-13 crée des procédures communes et coordonnées d'évaluation environnementale entre les plans/programmes et les projets (par exemple : le projet stratégique d'un grand port maritime et un projet d'aménagement qu'il prévoit).

Ces procédures permettent que l'évaluation environnementale du plan ou du programme puisse valoir évaluation environnementale d'un projet réalisé dans son périmètre.

Cette procédure unique est à l'initiative conjointe de l'autorité responsable du plan ou du programme (par exemple le directoire d'un grand port maritime dans le cas cité plus haut) et du ou des maîtres d'ouvrage concernés (par exemple le maître d'ouvrage responsable de l'aménagement prévu par le projet stratégique). Elle ne sera néanmoins possible qu'à condition que le rapport sur les incidences environnementales réalisé dans le cadre de l'élaboration du plan ou du programme contienne les éléments exigés au titre de l'étude d'impact du projet et à condition que les consultations requises par les deux procédures aient été réalisées.

Grâce à cette procédure, il y aura un rapport d'évaluation environnementale unique et une enquête publique unique .

Deux types de procédure unique sont prévus et détaillés à l'article R. 122-25.

Le premier cas de figure est la procédure d'évaluation environnementale dite « commune » , c'est-à-dire lorsque des procédures uniques de consultation et de participation du public portent à la fois sur le plan ou programme et sur le projet . Dans ce cas, l'autorité environnementale unique pour la procédure est celle compétente pour le plan ou le programme, sauf si l'autorité environnementale compétente au titre du projet est la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, auquel cas c'est cette dernière qui est l'autorité environnementale unique. Le rapport d'évaluation environnementale est alors commun au plan ou programme et au projet.

Le deuxième cas de figure est la procédure d'évaluation environnementale dite « coordonnée » , c'est-à-dire lorsque le maître d'ouvrage d'un projet prévu par un plan ou programme est dispensé de demander un nouvel avis de l'autorité environnementale et de conduire une nouvelle procédure de participation du public . L'évaluation environnementale réalisée au titre du plan ou programme peut être réutilisée pour le projet. Dans ce cas, avant le dépôt de la demande d'autorisation, le maître d'ouvrage saisit l'autorité environnementale compétente au titre du projet qui a un mois pour déterminer si le rapport sur les incidences environnementales du plan ou programme peut valoir étude d'impact du projet. Dans ce cadre, l'autorité environnementale peut demander le cas échéant des compléments au maître d'ouvrage, qui a 15 jours pour lui transmettre. Cette procédure permet un gain de temps quant au délai de réponse de l'autorité environnementale : un mois au lieu de deux ou trois mois.

À titre d'exemple, pour un projet d'aménagement portuaire prévu dans le cadre du projet stratégique d'un grand port maritime, une procédure unique d'évaluation environnementale sera désormais possible. De même pour un projet de digue prévu dans le cadre d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN). L'élément qui détermine si la procédure unique sera de type « commune » ou « coordonnée » n'est pas le type de plan/programme ou de projet mais le stade d'avancement respectif de leur élaboration et de leur évaluation environnementale . Pour pouvoir faire l'objet d'une procédure « commune », il faut que le niveau d'étude des impacts du projet soit suffisamment précis pour figurer dans un rapport commun.

(2) Procédure d'évaluation environnementale commune à un projet et à la modification d'un plan ou programme ou à la mise en compatibilité du document d'urbanisme induite par le projet

L e nouvel article L. 122-14 crée une procédure commune entre l'évaluation environnementale d'un projet et l'évaluation environnementale de la modification d'un plan/programme (comme par exemple un projet de ZAC et une révision du plan local d'urbanisme) ou de la mise en compatibilité du document d'urbanisme induite par le projet (comme par exemple un projet de ZAC et la mise en compatibilité du document d'urbanisme).

Elle permet de faire une procédure unique avec un rapport d'évaluation unique, une autorité environnementale unique et une procédure de participation du public unique.

L'autorité environnementale unique est celle compétente pour le projet, sauf si celle au titre du plan ou programme est la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable.

Cette autorité environnementale unique est consultée sur l'étude d'impact du projet qui tient donc lieu de rapport sur les incidences environnementales de la mise en compatibilité du document d'urbanisme ou de la modification du plan ou programme.

(3) Évaluation environnementale commune à plusieurs projets faisant l'objet d'une autorisation concomitante

Lorsque plusieurs projets font l'objet d'une autorisation concomitante , l'article R. 122-26 du code de l'environnement prévoit que les maîtres d'ouvrage concernés peuvent mettre en oeuvre une évaluation environnementale commune si l'étude d'impact contient les éléments nécessités au titre de l'ensemble des projets.

Lorsque la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable est compétente pour un des projets, c'est elle qui fait figure d'autorité environnementale unique, sinon c'est le préfet de région qui est compétent.

5. Coordinations nécessitées par la réforme des règles de l'évaluation environnementale

Les 20° à 22° de l'article 1 ^er de l'ordonnance contiennent des dispositions de coordination au sein du code de l'environnement , afin de le mettre en cohérence avec les modifications apportées aux règles de l'évaluation environnementale.

L'article L. 126-1 relatif à la déclaration de projet est complété afin de tenir compte de la consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les articles L. 123-10 et L. 123-14 sont complétés afin de mentionner les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements consultés en application du V de l'article L. 122-1-12 issu de l'ordonnance.

6. Les articles 2 à 5 de l'ordonnance : mises en cohérence

L' article 2 comporte deux dispositions relatives à des mises en cohérence du vocabulaire de plusieurs codes. La notion d'autorité environnementale se substitue à celle d'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement dans l'ensemble des dispositions législatives et le terme d'étude d'impact est remplacé par celui d'évaluation environnementale dans un certain nombre d'articles du code de l'environnement et du code de l'urbanisme. Le terme « étude d'impact » désigne désormais le rapport environnemental pour les projets et le terme « évaluation environnementale » désigne le processus complet d'autorisation du projet.

L' article 3 met en cohérence des références du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique avec le code de l'environnement tel que modifié par l'ordonnance.

L' article 4 met en cohérence un article du code minier sur le sujet de l'autorité environnementale.

L' article 5 , relatif à l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme, précise que les mesures d'évitement, de réduction et de compensation figurent dans un document en annexe de la décision d'urbanisme.

7. Une entrée en vigueur échelonnée dans le temps

L'article 6 de l'ordonnance prévoit les dates d'entrée en vigueur des dispositions de l'ordonnance qui varient selon les cas de figure. On en distingue trois.

(1) Pour les projets soumis à évaluation environnementale

Pour les projets relevant d'un examen au cas par cas , les nouvelles dispositions prévues par l'ordonnance s'appliquent lorsque la demande d'examen au cas par cas a été déposée depuis le 1 ^er janvier 2017 .

Pour les projets faisant l'objet d'une évaluation environnementale systématique , les dispositions de l'ordonnance s'appliquent lorsque la première demande d'autorisation a été déposée depuis le 16 mai 2017 , date « butoir » pour la transposition de la directive « projets » de 2014. Pour les projets pour lesquels l'autorité compétente est le maître d'ouvrage, et donc pour lesquels il n'y a pas de demande d'autorisation, les dispositions de l'ordonnance s'appliquent à ceux dont l'enquête publique est ouverte à compter du premier jour du sixième mois suivant la publication de l'ordonnance, c'est-à-dire du 1 ^er février 2017.

Comme l'indique la synthèse de la consultation du public sur les projets d'ordonnance et de décret relatifs à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes, plusieurs contributeurs ont demandé à ce que leur date d'entrée en vigueur soit décalée de 6 mois.

(2) Pour les plans et programmes

Pour les plans et programmes, les dispositions de l'ordonnance ont commencé à s'appliquer à ceux pour lesquels l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique ou l'avis sur la mise à disposition du public a été publiée après le 1 ^er septembre 2016. Un contentieux européen était en cours pour les plans et programmes, ce qui explique une entrée en vigueur plus précoce.

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* ² Cet article est modifié à la marge par l'article 2 de l'ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale.

* ³ Dans de nombreux cas de figure, le préfet de région et le préfet de département sont une seule et même personne.

* ⁴ Pour les projets , l'autorité environnementale peut être : 1. le ministre chargé de l'environnement, notamment lorsque le projet donne lieu à une autorisation, une approbation ou une exécution prise par décret ; 2. la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable AE CGEDD, notamment pour les projets réalisés sous maîtrise d'ouvrage du ministère ou d'un organisme sous sa tutelle ; 3. les missions régionales d'autorité environnementale du CGEDD pour les projets qui ont fait l'objet d'une saisine obligatoire de la CNDP et qui doivent être réalisés sur le territoire de la région concernée ; 4. les préfets de région dans tous les autres cas.

En revanche pour les plans et programmes , on ne distingue plus que 2 cas de figure : la formation d'AE CGEDD pour les plans et programmes dont le périmètre excède les limites territoriales d'une région ou qui donnent lieu à une approbation par décret ou à une décision ministérielle, ou les missions régionales d'autorité environnementale du CGEDD pour les autres plans et programmes.

* ⁵ Il s'agit des consultations réalisées pour des projets dont l'impact environnemental peut dépasser une frontière. Elles sont régies par la Convention d'Espoo, du 25 février 1991.

* ⁶ C-201/02 du 7 janvier 2004 Wells, C-290/03 du 4 mai 2006 Barker, C-392/96 commission c.Irlande 21 sept.1999.

* ⁷ Il s'agit du décret n°2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes.

* ⁸ Cette notion figurait auparavant à l'article L. 122-3 du code de l'environnement.

* ⁹ Cette annexe fixe deux types de caractéristiques constituant des critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences : les caractéristiques des plans et programmes et les caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée (probabilité, durée, fréquence et caractère réversible des incidences, caractère cumulatif des incidences, nature transfrontière des incidences, risques pour la santé humaine ou pour l'environnement, etc).