TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION DES CONFLITS D'INTÉRÊTS
Article 2 (art. 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Prévention et traitement des conflits d'intérêts des parlementaires et modalités de tenue, dans chaque assemblée, d'un registre public des déports
L'article 2 du projet de loi a pour objet de répondre à deux objectifs :
- préciser la procédure de prévention et de traitement des conflits d'intérêts au sein des assemblées parlementaires ;
- créer, dans chacune des assemblées, un registre public recensant les décisions de déport des parlementaires.
1. La prévention et le traitement des conflits d'intérêts au sein des assemblées parlementaires
• Le droit en vigueur : un système complet de lutte contre les conflits d'intérêts
Comme l'a souligné notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, le Parlement « s'est, depuis les débuts de la République, doté d'outils essentiellement préventifs afin de préserver la probité de ses membres » 33 ( * ) (incompatibilités parlementaires, déclarations de situation patrimoniale, etc .).
Ces règles déontologiques ont été substantiellement complétées depuis quelques années, notamment grâce à la création d'un comité de déontologie parlementaire au Sénat (25 novembre 2009) et d'un déontologue à l'Assemblée nationale (6 avril 2011).
L'existence de ces règles a été consacrée, sur le plan législatif, par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 34 ( * ) . L'article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, créé par cette loi, dispose que « le bureau de chaque assemblée, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d'intérêts. Il veille à leur respect et en contrôle la mise en oeuvre » .
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Le comité de déontologie parlementaire du Sénat Conformément au chapitre XX ter de l'Instruction générale du Bureau, ce comité est composé de neuf sénateurs désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Directement placé auprès du Président et du Bureau du Sénat, il est présidé, depuis le 24 novembre 2015, par notre collègue François Pillet 35 ( * ) . Les membres du comité sont désignés pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois pour une même durée. Ils ne perçoivent aucune indemnité, ni ne bénéficient d'aucun avantage. Le comité de déontologie parlementaire est compétent pour rendre des avis consultatifs « sur toute question d'éthique concernant les conditions d'exercice du mandat des sénateurs et le fonctionnement du Sénat » . Il peut être saisi d'une demande de conseil par le Président du Sénat, le Bureau ou par tout sénateur qui s'interroge sur les conditions d'exercice de son mandat. Le comité se voit communiquer les déclarations d'intérêts et d'activités dont le Président ou le Bureau estime qu'elles pourraient receler une situation potentielle de conflit d'intérêts. En 2016 , le comité de déontologie parlementaire du Sénat a été saisi de dix-neuf demandes de conseil et a rendu des avis spécifiques sur les clubs parlementaires et les groupes d'intérêts 36 ( * ) . Il a également publié un guide d'utilisation de l'indemnité représentative de frais de mandat ( IRFM ) 37 ( * ) et un livret relatif à la déontologie sénatoriale 38 ( * ) . |
Au Sénat, le dispositif de prévention et de traitement des conflits d'intérêts a été précisé par l' arrêté de Bureau du 25 juin 2014 (actuels chapitres XX bis à XX quinquies de l'Instruction générale du Bureau). Cet arrêté a notamment rappelé les principes déontologiques régissant le travail sénatorial : intérêt général, indépendance, intégrité, laïcité, assiduité, dignité et probité.
Outre les déclarations de situation patrimoniale et les déclarations d'intérêts et d'activités prévues par les lois de transparence de la vie publique du 11 octobre 2013 39 ( * ) , les sénateurs sont tenus de déclarer, dans un délai de trente jours, les invitations à des déplacements financés 40 ( * ) par des organismes extérieurs et les cadeaux, dons et avantages en nature dont la valeur excède 150 euros.
Le conflit d'intérêts est défini par le II du chapitre XX bis de l'Instruction générale du Bureau (IGB) comme « toute situation dans laquelle les intérêts privés d'un membre du Sénat pourraient interférer avec l'accomplissement des missions liées à son mandat et le conduire à privilégier son intérêt particulier face à l'intérêt général » .
L'IGB du Sénat précise également la procédure à suivre lorsqu'une « situation potentielle de conflit d'intérêts » est identifiée .
Il appartient, dans un premier temps, aux sénateurs « d'apprécier ces règles (déontologiques) au regard de la situation de fait qui se présente à eux et, en cas de doute sur la conduite à adopter, de demander conseil au président du comité de déontologie parlementaire du Sénat » .
Si le sénateur concerné ne met pas fin, de lui-même, à une situation de conflit d'intérêts, le Bureau peut saisir le comité de déontologie parlementaire, qui émet un avis confidentiel. Le sénateur est entendu, à sa demande, par le comité de déontologie et, le cas échéant, par le Bureau. Si ce dernier conclut à l'existence d'un conflit d'intérêts, il demande à l'intéressé « de faire cesser sans délai cette situation ou de prendre les mesures recommandées par le comité de déontologie » .
Depuis la résolution réformant les méthodes de travail du Sénat, adoptée le 13 mai 2015 à l'initiative du président Gérard Larcher, et à l'issue des travaux du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat dont les rapporteurs étaient nos collègues Roger Karoutchi et Alain Richard, le sénateur ne respectant pas ce cadre déontologique est passible de sanctions disciplinaires (article 99 ter du Règlement). Il encourt ainsi :
- la censure, qui emporte, de droit, la privation pendant un mois du tiers de l'indemnité parlementaire de base et de la totalité de l'indemnité de fonction ;
- ou la censure avec exclusion temporaire qui peut emporter la privation pendant six mois au plus des deux tiers de l'indemnité parlementaire de base et de la totalité de l'indemnité de fonction.
Ces sanctions disciplinaires sont prononcées par le Bureau, sur proposition du Président du Sénat.
Depuis le 1 er juillet 2017, un répertoire numérique assure l'information des citoyens sur les relations entre les représentants d'intérêts d'une part, et les pouvoirs publics, d'autre part. Publié par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), il vise à mieux identifier l'influence des groupes d'intérêts sur l'élaboration de la norme 41 ( * ) . Il intègre les données figurant dans le registre des représentants d'intérêts que le Sénat a créé en 2009.
• Les dispositions de l'article 2 du projet de loi
L'article 2 du projet de loi tend à réécrire l'article 4 quater de l'ordonnance 58-1100 du 17 novembre 1958.
En premier lieu, la définition du conflit d'intérêts pour un parlementaire figurerait désormais dans la loi. Elle s'inspirerait de celle retenue par le Sénat dans son Instruction générale du Bureau, puisqu'il s'agirait d'une interférence entre « un intérêt public et des intérêts privés » . Elle différerait toutefois de celles retenues à l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 42 ( * ) et dans le règlement de l'Assemblée nationale.
La définition d'un conflit d'intérêts (droit en vigueur)
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Loi « transparence » du 11 octobre 2013 |
Assemblée nationale (art. 80-1 du Règlement) |
Sénat (art. XX bis de l'Instruction générale du Bureau) |
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Champ d'application |
Ministres, élus locaux, personnes chargées d'une mission de service public, membres des autorités administratives et publiques indépendantes, fonctionnaires 43 ( * ) |
Députés |
Sénateurs |
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Définition du conflit d'intérêts |
Toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction |
Toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif du mandat |
Toute situation dans laquelle les intérêts privés d'un membre du Sénat pourraient interférer avec l'accomplissement des missions liées à son mandat et le conduire à privilégier son intérêt particulier face à l'intérêt général |
Source : commission des lois du Sénat
Comme le souligne justement le Gouvernement dans l'étude d'impact, l'exclusion des conflits d'intérêts entre deux intérêts publics paraît nécessaire pour les parlementaires car, « bien que représentants de l'ensemble de la Nation, (ils) n'en restent pas moins élus dans une circonscription territoriale. Certains d'entre eux sont également titulaires d'un mandat local. Dans ces conditions, (retenir) une définition en termes d'interférence entre l'intérêt public, dont ils sont garants en tant qu'investis d'un mandat parlementaire national, et un autre intérêt public, pourrait conduire, par exemple, un parlementaire à devoir s'abstenir systématiquement lorsque serait en débat (...) un projet dont il aurait par ailleurs à connaître dans sa circonscription ou au titre de son mandat local » 44 ( * ) .
En deuxième lieu, l'article 2 du projet de loi tend à confier à chaque assemblée le soin de préciser les conditions dans lesquelles les parlementaires veillent à prévenir ou à faire cesser un conflit d'intérêts , le cas échéant après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire.
Comme le souligne le Conseil d'État, « ces dispositions privilégient une démarche individuelle et volontaire » 45 ( * ) des parlementaires. Elles se borneraient donc à reprendre les principes énoncés par la règlementation interne des assemblées 46 ( * ) , sans rien ajouter au droit en vigueur.
En dernier lieu, l'article 2 tend à renvoyer la définition de ses conditions de mise en oeuvre au règlement de chaque assemblée qui, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, contient des règles relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'assemblée, à la procédure législative et au contrôle de l'action du Gouvernement 47 ( * ) .
2. La création d'un registre public des déports dans chacune des assemblées
• La notion de déport et son application au droit parlementaire
Juridiquement, le déport conduit « la personne concernée à ne pas prendre part au traitement d'une affaire lorsqu'elle estime en conscience ne pas pouvoir la traiter avec objectivité ou lorsqu'elle estime que son impartialité serait susceptible d'être à bon droit mise en cause par les tiers sur le fondement de la théorie des apparences » 48 ( * ) . Des procédures de récusation sont parfois prévues lorsque l'intéressé refuse de se déporter.
À titre d'exemple, les articles R. 721-1 et R. 721-9 du code de justice administrative disposent qu'un magistrat administratif qui « estime en conscience devoir s'abstenir se fait remplacer par un autre membre que désigne le président de la juridiction à laquelle il appartient » . Parallèlement, l'une des parties peut solliciter le déport d'un magistrat, qui dispose alors de huit jours pour accéder à cette demande. Si le magistrat refuse de se déporter, la juridiction statue sur son éventuelle récusation.
La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 49 ( * ) puis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 50 ( * ) ont consacré l'obligation pour certains responsables publics de se déporter dans l'hypothèse où ils seraient confrontés à un conflit d'intérêts (ministres, élus locaux, membres du collège d'une autorité administrative ou publique indépendante, etc .).
Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux députés et aux sénateurs : les parlementaires sont libres de se déporter ou non .
Comme l'a souligné notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, « l'obligation de déport soulève, en fait comme en droit, de nombreux problèmes. En premier lieu, (...) la mise en place d'une obligation de déport (qui s'assimilerait, en pratique, à une véritable interdiction de voter) viderait le mandat parlementaire d'une large partie de son contenu : il semble ainsi difficilement imaginable qu'une autorité de déontologie, aussi légitime soit-elle, puisse interdire à un parlementaire, représentant de la souveraineté nationale, de faire ce pour quoi il a été élu (...). En outre, (...) une procédure de déport obligatoire, loin de renforcer la transparence des procédures parlementaires, pourrait être utilisée de manière politicienne , notamment (parce qu'elle pourrait devenir) une manière de manipuler les majorités en empêchant quelques élus de voter sur des textes ou sur des dispositions sensibles et dont l'adoption est incertaine » 51 ( * ) .
L'obligation de déport d'un député ou d'un sénateur semble, enfin, en totale opposition avec l'article 27 de la Constitution qui dispose que « tout mandat impératif est nul. Le droit de vote des membres du Parlement est personnel » .
Au Parlement, la logique du déport n'est toutefois pas inconnue.
En premier lieu, les règles déontologiques applicables aux parlementaires les obligent à déclarer leurs intérêts dans une fiche rendue publique 52 ( * ) et les encouragent à en faire part à leurs collègues.
Le guide de bonnes pratiques annexé au chapitre XX ter de l'Instruction générale du Bureau incite également les sénateurs à réaliser des « déclarations orales d'intérêts » . Lorsqu'ils détiennent des intérêts en lien avec le texte examiné, les membres du Sénat peuvent en faire mention au début de la réunion de commission ; cette déclaration orale est mentionnée au compte rendu.
Dans le même esprit, un sénateur pressenti pour être désigné rapporteur peut renoncer à cette fonction s'il considère que son acceptation risque de le placer dans une situation de conflit d'intérêts.
En deuxième lieu, des sanctions disciplinaires sont prévues contre les parlementaires qui, malgré la demande du bureau de leur assemblée, ne mettraient pas fin à une telle situation (article 99 ter du règlement du Sénat).
Enfin, les parlementaires peuvent décider de se déporter de leur propre initiative lorsqu'ils estiment être confrontés à un conflit d'intérêts, le cas échéant après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire. À titre d'exemple, le président Gérard Larcher s'est abstenu de voter le 31 janvier 2014 sur un amendement relatif au domaine national de Chambord, dont il présidait le conseil d'administration 53 ( * ) .
À l'échelle internationale, la plupart des États ont adopté un régime aussi souple et pragmatique que le système français.
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Les règles de déport des parlementaires : comparaisons internationales 54 ( * ) L'Autriche, le Danemark, les États-Unis, la Norvège, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ne prévoient aucune obligation de déport pour un parlementaire confronté à un conflit d'intérêts ; idem au Parlement européen . Les parlementaires évaluent individuellement la situation dans laquelle ils se trouvent et peuvent décider de se retirer des débats ou de ne pas prendre part au vote. Ils doivent néanmoins informer leurs pairs et les citoyens des conflits d'intérêts auxquels ils sont confrontés. Au Royaume-Uni, une procédure de déclaration est prévue pour chaque type d'actes 55 ( * ) : à titre d'exemple, au sein de la commission de la législation privée, tout parlementaire amené à examiner une proposition de loi doit signer une déclaration garantissant qu'il n'a aucun intérêt personnel sur ce texte et que les électeurs de sa circonscription n'y ont aucun intérêt local. De même, un parlementaire de la Chambre des communes doit déclarer ses intérêts personnels pour chaque amendement qu'il signe. En Allemagne et en Suisse, la procédure de récusation des parlementaires est réservée à des cas exceptionnels , comme l'examen de la levée de leur immunité parlementaire. Au sein de l'échantillon retenu, seuls le Canada, l'Australie, la Suède et la Finlande prévoient des obligations de déport pour les parlementaires confrontés à un conflit d'intérêts. Ces dispositifs sont toutefois régis au niveau constitutionnel ou font l'objet de procédures extrêmement complexes. En pratique, leur mise en oeuvre est très rare , les parlementaires évaluant eux-mêmes la possibilité de participer, ou non, à une discussion ou à un vote. L'obligation de déport est, enfin, interprétée très strictement : en Suède, un parlementaire membre du conseil d'administration d'un organe public peut participer à une décision lui allouant des fonds, le déport n'étant nécessaire qu'en présence d'un lien direct et personnel avec ce type de structures. |
• La création de registres publics des déports
L'article 2 du projet de loi prévoit que chaque assemblée détermine les modalités de tenue d'un registre « recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d'une situation de conflit d'intérêts » .
Ce registre porterait sur l'ensemble du travail parlementaire, à savoir :
- le processus législatif (en commission, pendant les auditions, en séance publique, en commission mixte paritaire, etc. ) ;
- les travaux de contrôle et d'évaluation des politiques publiques (au sein des commissions d'enquêtes, des missions d'information, des délégations et offices parlementaires, des groupes d'études, des groupes interparlementaires d'amitié, etc .).
Il recenserait les déports des parlementaires lors des votes mais également lors des travaux préparatoires et des débats.
Ce registre serait « accessible au public » , chaque assemblée déterminant ses modalités de diffusion.
L'étude d'impact précise, enfin, que « cette inscription au registre, qui vise utilement à satisfaire un objectif de transparence, sera sans incidence sur l'éventuelle appréciation de la régularité des conditions d'adoption de la loi » 56 ( * ) .
Ce nouveau registre n'a pas d'équivalent à l'échelle internationale . Les parlements allemands et canadiens se bornent, par exemple, à inscrire le déport du parlementaire au compte rendu de la réunion ; au Parlement européen, seul le président de séance est informé des raisons d'un éventuel déport.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 2 bis (nouveau) (art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Modalités de tenue d'un registre des déports des membres du Gouvernement
Issu de l'amendement COM-47 de votre rapporteur, l'article 2 bis du projet de loi vise à créer un registre recensant les cas de déport des membres du Gouvernement .
L'obligation de déport pour les membres du Gouvernement confrontés à un conflit d'intérêts 57 ( * ) est aujourd'hui prévue par l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
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Le traitement des conflits d'intérêts au sein du Gouvernement La procédure applicable aux membres du Gouvernement est précisée, depuis 2014 58 ( * ) , par le décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres : - lorsque le Premier ministre estime se trouver en situation de conflit d'intérêts pour l'exercice de certaines de ses attributions, il les délègue au ministre premièrement nommé dans le décret relatif à la composition du Gouvernement ; - lorsqu'un ministre se trouve face à une telle situation, il en informe par écrit le Premier ministre, qui exerce directement l'attribution ; - lorsque le conflit d'intérêts concerne un membre du Gouvernement placé auprès d'un ministre, l'attribution est exercée par le ministre. |
Ainsi, l'ancienne secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche a dû se déporter des dossiers relatifs au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) en 2014 59 ( * ) . Une décision similaire a été prise concernant l'actuelle ministre des solidarités et de la santé pour les dossiers relatifs à l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) 60 ( * ) .
S'inspirant de l'article 2 du projet de loi, votre commission propose de regrouper ces décrets épars de déport au sein d'un même document : le registre des déports des membres du Gouvernement .
Ce registre serait accessible au public , dans un objectif de transparence et de prévention des conflits d'intérêts. Il recenserait également les déports constatés lors du conseil des ministres , déports qui ne font aujourd'hui l'objet d'aucune mesure de publicité.
Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .
* 33 « Prévenir effectivement les conflits d'intérêts pour les parlementaires » , rapport n° 518 (2010-2011) fait au nom du groupe de travail sur les conflits d'intérêts de la commission des lois du Sénat, p. 12. Ce rapport est consultable au lien suivant :
http://www.senat.fr/rap/r10-518/r10-5181.pdf .
* 34 Loi relative à la transparence de la vie publique.
* 35 Ont également présidé le comité de déontologie parlementaire du Sénat : M. Robert Badinter (2009-2011), Mme Catherine Tasca (2011-2014) et M. Jean-Jacques Hyest (2014-2015).
* 36 Source : rapport d'activité du comité de déontologie parlementaire du Sénat pour l'année 2015-2016, octobre 2016, p. 6 à 8. Ce rapport est consultable au lien suivant :
https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/sgp/Rapport_Activite_2015-2016.pdf .
* 37 Cf . le commentaire de l'article 7 du projet de loi pour plus de précisions sur le contrôle de l'IRFM.
* 38 Ce livret est consultable au lien suivant :
* 39 Loi organique n° 2013-906 et loi n° 2013-907.
* 40 La liste des invitations déclarées par les sénateurs effectuant des déplacements financés par des organismes extérieurs est consultable au lien suivant :
https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/sgp/Liste2014-2016_en_ligne.pdf .
* 41 Article 25 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 » .
Cf ., pour plus de précisions, le rapport n° 712 (2015-2016) fait par notre collègue François Pillet, au nom de la commission des lois du Sénat. Ce rapport est consultable au lien suivant :
http://www.senat.fr/rap/l15-712-1/l15-712-11.pdf .
* 42 Loi relative à la transparence de la vie publique.
* 43 Cette définition du conflit d'intérêts a été étendue aux fonctionnaires par la loi n ° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
* 44 Étude d'impact du projet de loi, p. 33.
* 45 Conseil d'État, avis n° 393324 du 12 juin 2017.
* 46 Cf. supra concernant la procédure de mise en oeuvre par le Sénat pour prévenir et traiter un conflit d'intérêts.
* 47 Conseil constitutionnel, 11 décembre 2014, Résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale, décision n° 2014-705 DC.
* 48 « Pour une nouvelle déontologie de la vie publique » , rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, janvier 2011, p. 71.
Ce rapport est consultable au lien suivant :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000051/index.shtml .
* 49 Loi relative à la transparence de la vie publique.
* 50 Loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
* 51 « Prévenir effectivement les conflits d'intérêts pour les parlementaires » , op.cit., p. 12.
* 52 Les déclarations d'intérêts des parlementaires sont consultables au lien suivant :
http://www.hatvp.fr/consulter-les-declarations/ .
* 53 Scrutin public n° 133 de la séance du Sénat du 31 janvier 2014, dont les résultats sont consultables au lien suivant :
https://www.senat.fr/scrutin-public/2013/scr2013-133.html .
* 54 Pour plus de précisions, voir, en annexe, l'étude de la division de la législation comparée de la direction de l'initiative parlementaire et des délégations (DIPED) du Sénat.
* 55 Alors que la France a privilégié la rédaction d'une déclaration d'intérêts globale que le parlementaire ne modifie qu'en cas d'évolution substantielle de sa situation.
* 56 Étude d'impact du projet de loi, p. 35.
* 57 Les conflits d'intérêts étant définis comme « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction » .
* 58 Décret n° 2014-34 du 16 janvier 2014 relatif à la prévention des conflits d'intérêts dans l'exercice des fonctions ministérielles.
* 59 Décret n° 2014-865 du 1 er août 2014 pris en application de l'article 2-2 du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres.
* 60 Décret n° 2017-1088 du 29 mai 2017 pris en application de l'article 2-1 du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres.