B. ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE DANS L'USAGE DES MOYENS À DISPOSITION DU PARLEMENT ET DU GOUVERNEMENT
1. Un nouveau régime de contrôle des frais de mandat des parlementaires
L' article 7 du projet de loi tend à instaurer un nouveau dispositif de prise en charge, par les assemblées, des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire , en substituant au versement de l'actuelle indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) un mécanisme de remboursement aux frais réels, sur présentation de justificatifs et dans la limite de plafonds.
Ce dispositif s'inscrit dans le prolongement des mesures déjà mises en oeuvre par le Sénat, les règles d'utilisation de l'IRFM étant fixées par le chapitre XX sexies de l'Instruction générale du Bureau (IGB) et par son annexe (interdiction d'acquérir un bien immobilier, versement de l'indemnité sur un compte dédié, reversement au Sénat du montant non utilisé en fin de mandat, etc .).
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité préciser et simplifier ce dispositif de contrôle des frais de mandat, sans remettre en cause son économie générale.
Elle a tout d'abord rappelé la compétence du bureau de chaque assemblée pour définir les règles de gestion de ces frais, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire .
Votre commission a également prévu que les frais exposés par les députés et sénateurs pour l'exercice de leur mandat parlementaire soient « pris en charge » - et non « remboursés » - par leur assemblée, en maintenant la double exigence de plafonds et de justificatifs de dépenses.
En effet, il apparaît nécessaire de préserver la possibilité pour les assemblées de prévoir des méthodes alternatives au remboursement des frais de mandat (avances notamment) ainsi que des contrôles a posteriori (et non uniquement a priori ) des dépenses et des justificatifs y afférents, au regard des expériences étrangères et de la double nécessité d'éviter d'entraver à l'excès le libre exercice du mandat parlementaire et de limiter autant que possible les coûts de gestion induits par une telle réforme, dont l'étude d'impact du projet de loi n'a manifestement pas pris la mesure.
Sur la proposition des trois questeurs du Sénat, votre commission a en outre prévu l' assujettissement à l'impôt sur le revenu des indemnités versées à certains parlementaires en raison des fonctions particulières qu'ils exercent dans leur assemblée : membres du Bureau, présidents de groupe politique et présidents de commission, etc. ( article 7 bis du projet de loi ).
Enfin, à l'initiative de M. Jean-Pierre Grand, elle a également encadré les conditions de versement de l' indemnité perçue par les anciens membres du Gouvernement ( article 1 er bis du projet de loi organique ).
2. Le débat relatif aux réserves parlementaires et ministérielles
L' article 9 du projet de loi organique vise à supprimer la réserve parlementaire 12 ( * ) , le Gouvernement considérant que, « bien qu'entourées de règles précises, (ses) modalités d'allocation alimentent une suspicion d'usage arbitraire et clientéliste des deniers publics » 13 ( * ) .
Votre commission observe qu'une suppression « sèche » de la réserve parlementaire (147 millions d'euros en loi de finances pour 2017) pénaliserait considérablement les petites communes dans un contexte de baisse drastique des concours financiers de l'État (- 9,6 milliards depuis 2015). Comme l'indiquait notre collègue Hervé Maurey en 2013, « ces petites communes, pour s'équiper, sont souvent privées des subventions auxquelles ont droit de plus grosses collectivités de la part du conseil général, en raison des seuils que celui-ci a désormais fixés. Par conséquent, très souvent, pour ces petites communes, il n'existe pas d'autre aide possible que la réserve parlementaire » 14 ( * ) .
À l'initiative de son rapporteur et de votre commission des finances, votre commission propose ainsi la création d'une dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements , qui présenterait d'importantes garanties en matière de transparence et maintiendrait la possibilité pour les parlementaires de proposer des projets à subventionner par l'État.
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Une nouvelle dotation de soutien à
l'investissement
Tous les ans, le bureau de chaque assemblée transmettrait au Gouvernement, avant la discussion du projet de loi de finances, une liste de projets ayant vocation, selon les députés et les sénateurs, à être soutenus. Cette liste de propositions serait publiée en open data , ce qui permettrait notamment de prévenir et de traiter tout éventuel conflit d'intérêts. Ces projets devraient respecter six critères précisément définis, notamment en ce qui concerne leur nature (investissement matériel ou immatériel et caractère exceptionnel) et leur finalité (mise en oeuvre d'une politique d'intérêt général). Les subventions issues de cette dotation seraient également soumises à un double seuil : elles ne pourraient pas représenter plus de 50 % du projet ni excéder 20 000 euros . Le Gouvernement s'assurerait que les projets proposés respectent les critères fixés par la loi organique et pourrait les faire bénéficier de la dotation dont il aurait lui-même précisé le montant dans le projet de loi de finances. Avant le 31 mai de chaque année, le Gouvernement publierait en open data la liste des projets ayant bénéficié, au cours du précédent exercice, de la dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements. Au total, ce dispositif serait donc soumis à un triple mécanisme de transparence (avant le vote du budget, pendant la procédure budgétaire et lors de l'exécution de la dépense). |
Enfin, sur la proposition conjointe de son rapporteur et de votre commission des finances, votre commission a cherché à accroître la transparence de la réserve ministérielle (19 millions d'euros en 2013, 5,4 millions en 2017) versée à l'initiative du ministre de l'intérieur pour des travaux divers d'intérêt local ( article 9 bis du projet de loi organique ).
* 12 Réserve qui correspond à des crédits inscrits par le Gouvernement en loi de finances initiale pour subventionner, sur proposition des députés et des sénateurs, des travaux divers d'intérêt local et des personnes morales de droit privé (associations et fondations principalement) ayant des activités d'intérêt général.
* 13 Étude d'impact du projet de loi organique, p. 35.
* 14 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 15 juillet 2013.