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N° 4462
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUATORZIÈME LÉGISLATURE |
N° 385
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017 |
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Enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 février 2017 |
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI relative à la lutte contre l' accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle ,
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PAR M. Dominique POTIER
Député
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PAR M. DANIEL GREMILLET
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, sénateur , président ; Mme Frédérique Massat, députée , vice-présidente ; M. Daniel Gremillet, sénateur , M. Dominique Potier, député , rapporteurs .
Membres titulaires : Mme Sophie Primas, MM. Daniel Dubois, Henri Cabanel, Franck Montaugé, Michel Le Scouarnec, sénateurs ; M. Christophe Borgel, Mme Chantal Guittet, M. Gilles Lurton, Mme Claudine Schmid, députés.
Membres suppléants : Mme Delphine Bataille, M. Martial Bourquin, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Joël Labbé, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-Jacques Lasserre, Jackie Pierre, sénateurs ; M. Hervé Pellois, Mmes Sophie Errante, Annick Le Loch, M. Thierry Benoit, Mme Jeanine Dubié, députés .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale : |
Première lecture : 4344 , 4363 et T.A. 887 |
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Sénat : |
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Première lecture : 316 , 344 , 345 et T.A. 76 (2016-2017)
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Commission mixte paritaire : 386 (2016-2017) |
EXAMEN EN COMMISSION
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres et au développement du biocontrôle s'est réunie au Sénat le 9 février 2017.
La commission mixte paritaire procède d'abord à la désignation de son bureau, qui est constitué de M. Jean-Claude Lenoir, sénateur, président, Mme Frédérique Massat, députée, vice-présidente, M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat et M. Dominique Potier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Sont également présents M. Christophe Borgel, Mme Chantal Guittet, M. Gilles Lurton, Mme Claudine Schmid, députés ; MM. Daniel Dubois, Henri Cabanel, Franck Montaugé, Michel Le Scouarnec, Mme Dominique Estrosi Sassone, sénateurs.
M. Jean-Claude Lenoir, sénateur, président. - Cette commission mixte paritaire est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle. Je vous remercie de votre présence.
Il reste sept articles en discussion, mais trois points seulement encore en débat : l'étendue de l'exception à l'obligation faite aux sociétés de passer par une filiale de portage foncier pour acquérir des terres agricoles, à l'article 1 er ; l'exception à l'interdiction d'utiliser des produits phytopharmaceutiques classiques pour les collectivités territoriales et les particuliers, en cas d'absence de produit alternatif de biocontrôle, à l'article 8 A ; les sanctions financières en cas de non-atteinte par les distributeurs de leurs objectifs au titre du nouveau dispositif des certificats d'économies de produits phytopharmaceutiques (CEPP), à l'article 10.
Mme Frédérique Massat, députée, vice-présidente. - Merci de votre accueil. Il semble que les rapporteurs doivent encore discuter un peu avant que nous puissions entrer dans le vif du sujet...
M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de loi reprend les dispositions de la loi Sapin II, enrichies à la suite des auditions menées dans les deux assemblées.
Le Sénat avait souhaité autoriser les sociétés locataires de terres agricoles à acquérir ces terres sans créer de filiale de portage foncier, dans la mesure où la location de terres nouvelles est déjà soumise au contrôle des structures. Nous craignions que l'obligation de passer par une société de portage fasse échec au droit de préemption du preneur en place, une règle pourtant fondamentale du statut du fermage. La rédaction que nous avons retenue a fait craindre des détournements de la règle de filialisation des acquisitions de foncier, à travers des baux de complaisance. Aussi nous avons travaillé, Dominique Potier et moi, avec les services du ministère de l'agriculture pour trouver une solution satisfaisante, qui fera l'objet de propositions de rédaction à l'article 1 er . Il s'agit de reformuler la nouvelle exception introduite au Sénat, en indiquant que les acquisitions effectuées en application du droit de préemption du preneur en place ne sont pas soumises à la nouvelle obligation. Je rappelle que pour préempter, il faut avoir un bail depuis au moins trois ans et conserver le bien en exploitation durant neuf ans. Il s'agit aussi de prévoir une exception pour les sociétés qui ont conclu des baux ou des conventions de mise à disposition avant 2017. Le Sénat n'a travaillé que sur la partie relative au bail, puisque la législation en vigueur prévoit que le droit de préemption ne peut être déclenché que sur les terres louées avec un bail. La mise à disposition n'ouvre pas droit à la préemption.
Un point mineur concernant le foncier reste aussi en discussion : la date d'application du nouveau dispositif. L'Assemblée nationale propose une application du seul article 1 er dans six mois ; nous avions proposé que l'ensemble du paquet foncier, soit les articles 1 er à 5, entre en vigueur dans six mois. Nous vous proposerons finalement une application du paquet foncier dans trois mois. Les autres dispositions relatives au foncier ont été votées conformes et ne sont plus en navette.
Le deuxième bloc de dispositions concerne les produits phytopharmaceutiques et l'encouragement des techniques alternatives, comme le biocontrôle. Nos rectifications rédactionnelles aux articles 8 et 9 ne semblent pas poser problème. Deux points restent réellement en débat. Le premier est l'exception à l'interdiction de traiter avec des produits phytopharmaceutiques dans les collectivités territoriales, qui empêche d'agir contre certaines menaces quand des solutions de biocontrôle sont inefficaces. Le Sénat a ajouté un article 8 A, autorisant les produits classiques dans de telles situations - je pense au dépérissement du buis. Notre rédaction, volontairement large, visait à offrir des solutions immédiates, mais aussi pour l'avenir, au bénéfice notamment des particuliers. Il est toutefois apparu que la possibilité de traiter avec des produits classiques existait déjà pour les parcs et jardins des particuliers, à condition de passer par des prestataires disposant d'un agrément et du certificat « produits phytopharmaceutiques » ou certiphyto. Nous avons donc restreint l'exception aux seules collectivités territoriales, par une proposition de rédaction visant à permettre des traitements classiques en cas de menace sur le patrimoine historique ou biologique, menace qui sera mise en évidence par les réseaux de surveillance sanitaire, dont c'est la mission.
Le deuxième point concerne la sanction dans le dispositif expérimental des certificats d'économie de produits phytosanitaires, ou CEPP. Le Sénat l'a supprimée, privilégiant une approche par l'encouragement et par l'accompagnement plutôt que par la punition. D'autant que les sanctions, infligées aux seuls distributeurs français, se répercuteraient sur les prix, même si elles sont plafonnées à 5 millions d'euros par opérateur et à 5 euros par CEPP manquant. Le Gouvernement a notifié 17,6 millions de CEPP : la sanction maximale atteindrait donc 88 millions d'euros en 2022.
À la suppression de l'article 10, nous avons préféré une approche plus souple, en ne supprimant que la sanction pour manque de CEPP. Si celle-ci doit être réintégrée, il conviendra cependant de rester pragmatique et de ne pas la rendre automatique. Une évaluation devrait être prévue. C'est un point que nous allons probablement discuter avec passion !
M. Dominique Potier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Sur toutes les dispositions économiques de ce texte, y compris le volet foncier - une innovation introduite par amendements parlementaires - nous avions obtenu un accord unanime dans nos deux assemblées et un accord en commission mixte paritaire, dans le projet de loi Sapin II. Le Conseil constitutionnel a jugé qu'elles constituaient des cavaliers législatifs. Nous nous sommes immédiatement remis au travail pour les reprendre dans une proposition de loi. À la demande du Gouvernement, nous y avons ajouté des éléments relatifs au biocontrôle et à la maîtrise de la phytopharmacie, notamment l'introduction des CEPP, une véritable innovation dans l'action publique, à laquelle nous sommes très attachés. Nous allons enfin pouvoir, dans les années qui viennent, tenir la promesse du Grenelle de l'environnement, réactualisée dans le plan Écophyto II.
Le Sénat a apporté des changements significatifs au texte sur lequel s'était dégagé un consensus durant les débats de la loi Sapin II, concernant le portage du foncier dans des sociétés transparentes. Nous avons cherché hier, avec le Gouvernement, un terrain d'entente. Je vous demande donc, monsieur le président, de nous accorder une suspension de réunion afin d'expertiser les propositions qui nous sont parvenues dans la nuit. Ainsi, nous nous donnerions la chance de parvenir à un accord.
Sur les autres points, il me semble qu'un compromis est à notre portée - je salue le travail réalisé pour parvenir à un compromis sur les espaces publics. Néanmoins, concernant les CEPP, il n'est pas question pour nous de remettre en cause, à mi-parcours d'une expérimentation prévue pour cinq ans, le principe d'une sanction éventuelle in fine. Cela nous semble absolument contreproductif. La dynamique est lancée sur le terrain, ne l'arrêtons pas. En revanche, la proposition faite par le rapporteur du Sénat d'une évaluation permanente et d'une pause à mi-parcours pour réévaluer le dispositif me paraît judicieuse - pourvu, je le répète, qu'elle ne remette pas en cause le principe de la sanction.
Tout repose donc sur l'article 1 er , puisque des accords apparaissent possibles sur tous les autres sujets...
M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Oui, suspendons cette réunion le temps de nous entendre sur une proposition de rédaction de l'article 1 er . Je ne vois pas comment nous pourrions évoquer les autres sujets si l'article 1 er , qui constitue le coeur de ce texte, ne faisait pas l'objet d'un accord.
M. Gilles Lurton, député. - Je souhaite rappeler la position des députés du groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale sur ce texte, avant que cette pause nous permette de progresser vers un accord - que je souhaite pour ma part !
Nous partageons pleinement le souci de lutter contre l'accaparement et la financiarisation des terres agricoles par des sociétés d'investissement, au détriment, notamment, du renouvellement des générations en agriculture.
Nous craignons toutefois que ce texte n'y réponde pas, malgré la modification pragmatique et utile adoptée par le Sénat à l'article 1 er , qui dispense les sociétés de l'obligation de créer une société de portage foncier lorsqu'une entreprise agricole, constituée sous une autre forme que le GAEC ou l'EARL, achète des terres dont elle est déjà locataire.
Un autre amendement, en séance publique au Sénat, a supprimé à l'article 1 er les mentions d'entrée en vigueur, pour les renvoyer à un article additionnel, qui porte sur l'ensemble des dispositions foncières des articles 1 er à 5.
Nous avons toutefois des doutes quant à la constitutionnalité du texte au regard du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre. En outre, cette proposition de loi ressemble à une session de rattrapage, en toute fin de législature, pour un Gouvernement et une majorité qui n'ont pas su préserver nos exploitations agricoles...
Surtout, les SAFER n'auront pas les moyens financiers de préserver le foncier agricole. En 2015, elles ont exercé 1 260 préemptions, pour 54 millions d'euros, sur 6 000 hectares - à rapprocher des 570 000 hectares de terres agricoles cédés en 2015. Autrement dit, leurs moyens d'action n'ont pas pesé très lourd... Cette proposition de loi va susciter beaucoup d'espoirs, mais aussi beaucoup de déceptions.
L'autre volet du texte, relatif aux CEPP, risque de pénaliser les professionnels français par rapport à nos voisins européens. Comme le rapporteur du Sénat, nous sommes défavorables à la pénalité financière, à laquelle nous préférons un accompagnement des agriculteurs.
M. Franck Montaugé, sénateur . - Nous partageons la position du rapporteur de l'Assemblée nationale, et nous ne souhaitons prendre aucun risque sur les garanties juridiques nécessaires.
Concernant les CEPP, un cercle vertueux a été enclenché, avec l'ensemble des acteurs de la profession : 70 fiches-action déposées, 20 approuvées, 50 en cours d'évaluation par le comité ad hoc. La dynamique existe, elle répond à une forte attente des consommateurs et ne doit pas être cassée. L'esprit du texte issu de l'Assemblée nationale, que notre groupe a défendu au Sénat, doit donc être préservé.
La réunion est suspendue à 9 h 20. Elle reprend à 9 h 40.
La commission procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1 er
M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de rédaction n°1 que nous vous présentons est un compromis. Elle ouvre à l'ensemble des exploitations, quelle que soit leur forme sociétaire, la possibilité d'acheter les terres qu'elles louent sans avoir à créer de structure de portage foncier, dès lors que les terres sont couvertes par un bail conclu avant le 1 er janvier 2016.
Le Sénat souhaitait fixer la limite à 2017, l'Assemblée nationale entendait remonter plus loin encore que 2016. La date retenue a un sens, puisque nos débats publics durant la discussion de la loi Sapin II auraient pu motiver des opérations anticipant les présentes dispositions...
Lesdites sociétés pourront toujours faire valoir leur droit de préemption, dès lors qu'elles jouissent d'un bail, conformément au statut du fermage, que nous ne modifions en aucune manière. Les terres qui n'ont pas été louées avant le 1 er janvier 2016 devront, lorsqu'elles seront acquises, être portées par une société distincte.
M. Dominique Potier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - La trajectoire vise à rendre transparente la gestion de l'ensemble du foncier, donc de traiter sur un pied d'égalité tous les exploitants ; les limites que la puissance publique entend imposer à la démesure seront appliquées de manière universelle.
Nous consentons, sous l'impulsion du Sénat, à un compromis qui concerne environ 1 % des 2,2 millions à 3 millions d'hectares - soit 10 % à 15 % de la sole française - exploités par les SCEA et les SA : car ces baux ruraux témoignent très souvent d'une transmission patrimoniale familiale. En aucun cas, si l'on retient la date du 1 er janvier 2016, ils ne peuvent avoir leur origine dans un effet d'opportunité, en anticipation de la loi que nous élaborons aujourd'hui. Souvenez-vous de l'émotion suscitée par l'opération dite « des Chinois » dans l'Indre...
Ce compromis ouvre le droit à ceux qui ont conclu sincèrement des baux ruraux d'exercer la préemption ; il ne remet pas en cause l'esprit et la trajectoire commune que nous poursuivons.
La proposition de rédaction apporte une sécurité juridique bienvenue, dans le passage entre la société exploitant actuellement les terrains et le futur propriétaire, qui sera une société dédiée. Elle protège le preneur sans pour autant affecter la capacité d'intervention de la SAFER. Je remercie le Sénat de cette avancée technique, d'autant que l'adoption de l'article 1 er ainsi rédigé nous rapprocherait d'une CMP conclusive.
Gilles Lurton, député. - Les députés du groupe Les Républicains voteront les propositions de rédaction qui auront fait l'objet d'un accord entre les rapporteurs, mais, conformément à la position du groupe, s'abstiendront sur les articles eux-mêmes ainsi que sur le texte dans son ensemble.
La proposition de rédaction n o 1 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 1 er dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 7 bis (supprimé)
La suppression de l'article 7 bis est maintenue.
Article 8 A
M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Un consensus entre les deux rapporteurs a été trouvé : c'est la proposition de rédaction n°2.
La proposition de rédaction n o 2 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 A dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 8
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 dans la rédaction du Sénat.
Article 9
La commission mixte paritaire adopte l'article 9 dans la rédaction du Sénat.
Article 10
M. Dominique Potier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - Dans cette expérimentation, l'État fixe le cap, une réduction de 20 % en cinq ans des quantités de produits phytosanitaires utilisés, et laisse la chaîne d'innovation se mettre en place, avec un accompagnement des agriculteurs et un dialogue avec les fournisseurs. Puis des propositions seront faites et l'État certifiera les solutions.
L'expérimentation comprend un volet sanction, pour créer une obligation de résultat et un effet d'entraînement. Le rapporteur du Sénat a souhaité des clauses de revoyure et insiste sur la nécessité d'un dialogue permanent, afin que la sanction ne tombe pas brutalement après cinq ans. Nous donnons droit à ce souci, car nous ne nous inscrivons pas dans une logique punitive a priori. Cependant, qu'il soit bien entendu que la revoyure ne remet pas en cause la possibilité d'une sanction. Nous sommes très attendus par l'opinion publique sur ce point ! Et le principe des CEPP ne heurte pas la profession, qui a donné son accord. Je crois que la proposition de rédaction n° 3 peut nous réunir.
M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Nous sommes d'accord sur cette rédaction, qui inclut le rendez-vous de 2020. Réduire l'emploi des produits phytosanitaires, oui, mais le dialogue est indispensable. Quant à une éventuelle modification du décret d'application en 2020, la vie se renouvelle à chaque instant, nous verrons alors où nous en serons...
M. Dominique Potier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - Je suis très confiant sur le gouvernement et la majorité qui auront à rédiger le décret en 2020.
La proposition de rédaction n° 3 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 10 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 11 A
M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - M. Potier et moi-même vous présentons la proposition de rédaction n° 4, concernant l'entrée en vigueur de toutes les dispositions du texte trois mois après la promulgation. Je m'en suis déjà expliqué.
La proposition de rédaction n° 4 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 11 A dans la rédaction issue de ses travaux.
Elle adopte le texte issu de ses délibérations.
M. Jean-Claude Lenoir, sénateur, président . - C'est la dernière fois que je préside une CMP avec Mme Massat : nous ne la reverrons pas ici comme députée, puisqu'elle en a décidé ainsi. Je la salue et me réjouis que notre dernière CMP ait abouti à un compromis. On entend parfois cette interrogation : « Comment la France peut-elle fonctionner avec deux assemblées qui ne sont pas d'accord entre elles ? » Or, même en cas de divergence persistante, le texte final porte le plus souvent l'empreinte des travaux du Sénat. Et il est fréquent que nos efforts communs aboutissent à des accords : ceux-ci méritent d'être affichés !
Mme Frédérique Massat, députée, vice-présidente . - Je me félicite moi aussi de ce travail collectif fructueux. C'est en quelques semaines la troisième CMP conclusive pour nos commissions. Chaque fois, le succès est largement dû aux efforts communs de nos rapporteurs. Qu'ils en soient remerciés. Nous avons fait aujourd'hui oeuvre utile pour tous les agriculteurs : c'est un beau cadeau de fin de mandature !