N° 216
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 décembre 2016 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de résolution européenne présentée par Mme Fabienne KELLER et M. François MARC, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la phase I de l' approfondissement de l' Union économique et monétaire ,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Sénateur.
et TEXTE DE LA COMMISSION
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
Voir le numéro :
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Sénat : |
123 (2016-2017) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le « rapport des cinq présidents », publié le 22 juin 2015, a défini une feuille de route en vue de l'achèvement de l'Union économique et monétaire (UEM) 1 ( * ) , en distinguant deux phases : une première phase d' « approfondissement par la pratique », du 1 er juillet 2015 au 30 juin 2017, se fondant sur les instruments existants, et une seconde contenant des « mesures concrètes de plus grande ampleur pour parachever l'architecture institutionnelle et économique de l'UEM » 2 ( * ) d'ici à 2025. Dans une communication du 21 octobre 2015 3 ( * ) , la Commission européenne a présenté le détail des mesures nécessaires pour mener à bien la phase I de l'approfondissement de l'UEM, telle qu'esquissée par les cinq présidents. Parmi ces dernières figurent des ajustements à la procédure de coordination des politiques économiques du semestre européen , le renforcement de la gouvernance économique à travers la création d'autorités nationales de la compétitivité et d'un comité budgétaire européen , la mise en place d'une représentation unifiée de la zone euro au sein des organisations internationales et enfin l'achèvement de l'Union bancaire , grâce à la création d'un mécanisme européen de garantie des dépôts.
La proposition de résolution européenne établie par nos collègues Fabienne Keller et François Marc , en application de l'article 73 quater du règlement du Sénat, formule un ensemble d'appréciations sur le contenu de la phase I de l'approfondissement de l'UEM et ses avancées concrètes . Analysant les mesures adoptées ou en cours de mise en oeuvre à l'aune des objectifs de clarification de la gouvernance de la zone euro et d'accroissement de sa légitimité démocratique, ils y expriment des doutes quant à la lisibilité des réformes proposées et craignent que certaines d'entre elles n'entraînent une nouvelle complexification du fonctionnement de l'UEM 4 ( * ) . Cette proposition de résolution européenne se concentre ainsi sur les aspects institutionnels de la phase I de l'approfondissement de l'UEM et n'aborde pas les questions relatives à l'Union bancaire.
Après avoir rappelé l'attachement du Sénat à l'approfondissement de l'Union économique et monétaire ( alinéa 12 ), la proposition de résolution européenne développe quatre thèmes : la mise en place des autorités nationales de la compétitivité -- renommées conseils nationaux de la productivité à l'initiative du Conseil de l'Union européenne -- ( alinéas 13 et 14 ), les missions dévolues au comité budgétaire européen ( alinéas 13 et 16 ), le fonctionnement du semestre européen ( alinéas 15 et 17 à 19 ) et la représentation extérieure de la zone euro ( alinéas 20 et 21 ).
LA CRÉATION DE NOUVEAUX ORGANES CONSULTATIFS INTERVENANT DANS LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE DE LA ZONE EURO
La constitution d'un réseau de conseils nationaux de la productivité au sein de la zone euro , chargés de suivre l'évolution de la productivité et de la compétitivité au sein de chaque État membre , repose sur l'idée selon laquelle une expertise indépendante sur ces thèmes faciliterait l'adoption de réformes structurelles, en renforçant leur appropriation au niveau national. Le Conseil de l'Union européenne a formellement approuvé la création de ces conseils le 20 septembre 2016 5 ( * ) ; ces derniers devront être mis en place par les États membres de la zone euro au plus tard le 20 mars 2018. La recommandation du Conseil encourage les États membres à « s'appuyer sur les structures existantes afin de préserver ce qui fonctionne déjà et de réduire autant que possible les coûts administratifs » 6 ( * ) . Hormis le respect de quelques principes communs tels que l'indépendance, l'autonomie fonctionnelle vis-à-vis de toute autorité publique chargée de la conception et de la mise en oeuvre de politiques en matière de productivité et de compétitivité, la capacité à « effectuer des analyses économiques et statistiques d'un degré de qualité élevé » 7 ( * ) et la désignation d'un seul conseil de la productivité par État, exerçant ses activités de manière continue, une grande marge de manoeuvre est laissée aux États membres s'agissant de l'organisation exacte de ces conseils et de leur composition. Sur le fond, les conseils nationaux de la productivité devront analyser à la fois les facteurs de la compétitivité coûts et hors coûts, de court et de long termes, tout en respectant le rôle des partenaires sociaux, les systèmes nationaux de formation des salaires et « le droit de négocier, de conclure ou de mettre en oeuvre des conventions collectives ou de recourir à des actions collectives, conformément aux législations et pratiques nationales » 8 ( * ) .
Le comité budgétaire européen proposé par les cinq présidents et créé par une décision de la Commission européenne du 21 octobre 2015 9 ( * ) a pour objectif de renforcer la surveillance budgétaire multilatérale de la zone euro , en jouant un rôle de conseil auprès de la Commission européenne. Composé d'un président et de quatre membres nommés par la Commission européenne après consultation, selon les cas, des commissaires européens compétents, des conseils budgétaires nationaux et de la Banque centrale européenne 10 ( * ) , le comité budgétaire européen a pour principales missions de fournir à la Commission européenne une évaluation indépendante de la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance en examinant notamment « les cas de manquements particulièrement graves aux règles » 11 ( * ) , rendre un avis sur l'orientation budgétaire future de la zone euro et coopérer avec les conseils budgétaires nationaux mis en place en application du Two Pack . Il dispose également de la faculté de rendre un avis sur les orientations budgétaires nationales, de signaler les éventuels risques pour le bon fonctionnement de l'UEM et de suggérer des évolutions du cadre budgétaire de l'Union. La création de ce comité budgétaire a fait l'objet d'un soutien actif de la France.
La proposition de résolution européenne porte un regard critique sur les nouveaux organes consultatifs créés dans le cadre de cette première étape d'approfondissement de l'UEM. La multiplication du nombre d'acteurs et d'instances pourrait, en effet, conduire à une complexification du processus décisionnel de la zone euro. Toutefois, les conseils nationaux de la productivité n'ayant pas encore été désignés par les États membres, et les membres du comité budgétaire européen n'étant entrés en fonction que le 19 octobre 2016 12 ( * ) , votre rapporteur général considère que le recul n'est pas suffisant pour apprécier pleinement la pertinence de ces nouvelles mesures et leurs effets . De plus, le « risque de mille-feuilles administratif » 13 ( * ) apparaît relativement limité dans la mesure où les conseils nationaux de la productivité s'appuieront pour l'essentiel sur des organes existant déjà dans les États membres, tandis que le comité budgétaire européen est une structure légère dont le secrétariat est rattaché administrativement -- mais non fonctionnellement -- au secrétariat général de la Commission européenne.
La création de ces organes étant désormais actée ou effective, il importe de s'assurer qu'ils pourront jouer un rôle utile, y compris du point de vue des parlements nationaux. Votre rapporteur général propose, par conséquent, de modifier la proposition de résolution européenne en vue de demander à ce que :
- les conseils nationaux de la productivité rendent compte de leurs travaux devant les parlements nationaux et leur transmettent tous les éléments d'analyse et d'évaluation nécessaires pour éclairer les débats parlementaires ;
- les avis et évaluations du comité budgétaire européen consultatif indépendant soient transmis, sur demande, aux présidents des commissions compétentes des parlements nationaux . Aux termes de l'article 6 du règlement du 21 octobre 2015 créant le comité budgétaire, seul un résumé des avis et évaluations adressés par le comité à la Commission européenne serait publié dans le rapport annuel d'activité du comité. Or le renforcement de la légitimité démocratique de l'UEM exige une transparence accrue à l'égard des parlements nationaux, en particulier pour faciliter leur participation au semestre européen.
Par ailleurs, s'il semble utile que le comité budgétaire puisse émettre un avis sur des éventuelles dérogations aux règles du Pacte de stabilité et de croissance, la proposition de transmettre cet avis au Conseil de l'Union européenne « pour décision » ( alinéa 16 ) apparaît en contradiction avec la volonté de clarifier et de simplifier les procédures régissant la gouvernance budgétaire de la zone euro. Ceci pourrait entraîner une confusion entre le rôle de la Commission européenne et celui du comité et risquerait d'affaiblir cette dernière dans sa mission de surveillance.
LA « RÉNOVATION » DU SEMESTRE EUROPÉEN
Dans le cadre de la phase I de l'approfondissement de l'UEM, la Commission européenne a proposé une évolution du semestre européen afin de mieux coordonner les considérations nationales et celles relatives à la zone euro. Le lancement du semestre européen 2016 a ainsi été marqué par la publication d' une recommandation sur la politique économique de la zone euro en novembre 2015 14 ( * ) , simultanément à la publication de l'examen annuel de la croissance 2016 et préalablement à l'examen de la situation pays par pays 15 ( * ) . Le « paquet d'automne » du semestre européen 2017, présenté le 16 novembre 2016, comprend lui aussi une recommandation spécifique à la zone euro 16 ( * ) . La Commission européenne y propose notamment que « les États membres de la zone euro s'attachent, individuellement et collectivement, dans le cadre de l'Eurogroupe [...] à soutenir les réformes et à renforcer la reprise par une expansion budgétaire pouvant aller jusqu'à 0,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 2017 » 17 ( * ) , ce qui correspond à 50 milliards d'euros de dépenses supplémentaires. Si cette recommandation n'a pas reçu le soutien de l'ensemble des États membres de l'Eurogroupe réuni le 5 décembre 2016 18 ( * ) , elle a suscité un débat sur l'orientation budgétaire appropriée pour la zone euro dans son ensemble. Souhaitant promouvoir l'évaluation de la situation de la zone euro en amont des discussions, la proposition de résolution européenne appelle à une réforme plus poussée du semestre européen consistant à distinguer plus nettement un premier trimestre consacré à la zone euro et un autre trimestre à la situation des États membres ( alinéa 17 ), conformément à une préconisation du Conseil d'analyse économique 19 ( * ) .
Afin de faire progresser le taux de recommandations par pays effectivement mises en oeuvre par les États membres, la Commission européenne a proposé l'adoption d'un programme d'appui à la réforme structurelle 20 ( * ) consistant à aider les États membres à élaborer et déployer les réformes institutionnelles, administratives ou structurelles nécessaires et s'inspirant du programme d'assistance technique apporté à Chypre et à la Grèce 21 ( * ) . Ce soutien ciblé, coordonné par le service d'appui à la réforme structurelle de la Commission européenne, prendrait notamment la forme d'organisation de séminaires, de financement d'études, de collecte de données et de statistiques, de campagnes de communication, d'apport d'expertise de la Commission européenne ou d'autres États membres ou encore d'appui opérationnel sur le terrain. Considérant que la dotation de 143 millions d'euros prévue pour ce programme au titre de la période 2017-2020 est modeste, la proposition de résolution européenne exprime le souhait de renforcer les moyens du service d'appui à la réforme structurelle ( alinéa 18 ). Ceci conduirait toutefois à augmenter en partie les dépenses administratives de la Commission européenne. Par ailleurs, l'exemple grec illustre qu'une assistance technique extérieure n'est ni suffisante, ni déterminante pour garantir l'appropriation de réformes structurelles ; il est donc proposé de modifier la proposition de résolution européenne sur ce point.
En vue de renforcer la « dimension sociale » de l'UEM et du semestre européen, la Commission européenne a lancé, le 8 mars 2016, une consultation publique sur un projet de « socle européen des droits sociaux » 22 ( * ) . Devant « servir de boussole pour le retour à la convergence dans la zone euro » 23 ( * ) , ce socle s'articulerait autour de trois axes : l'égalité des chances et l'accès au marché du travail, la garantie des conditions de travail équitables et un accès aux services sociaux et sanitaires de base. Des interrogations demeurent s'agissant de la valeur juridique du socle européen des droits sociaux. C'est pourquoi la proposition de résolution européenne redoute que cette initiative n'aboutisse qu'à la création d'une « liste d'indicateurs supplémentaire, sans valeur juridique » ( alinéa 19 ). Votre rapporteur général partage ces craintes mais, considérant que la consultation publique est toujours en cours, il propose de formuler de façon positive le souhait que le futur socle européen des droits sociaux comporte des règles juridiquement contraignantes ou, du moins, incitant à la convergence sociale au sein de la zone euro.
La proposition de résolution européenne évoque également, à son alinéa 15 , les clauses de flexibilité du Pacte de stabilité et de croissance 24 ( * ) dont la multiplication contribuerait à « renforcer l'opacité autour de ce dispositif sans pour autant que ces clauses apparaissent toujours efficaces » et appelle ainsi à « une clarification politique dans ce domaine » (alinéa 15). Votre rapporteur général considère pour sa part que l'utilisation, lorsqu'elle est justifiée, des clauses de flexibilité autorisées est légitime et que la révision des règles du Pacte de stabilité et de croissance n'est, à ce stade, pas souhaitable.
Concernant la participation des parlements nationaux au cycle du semestre européen , il est proposé d'insérer un nouvel alinéa appelant à réformer la conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance de l'Union européenne, prévue par l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'UEM, et de renforcer son rôle. L'expérience des membres de la commission des finances du Sénat ayant participé aux réunions de cette conférence depuis sa création indique, en effet, que son format n'est pas approprié pour permettre l'organisation de débats de fond entre parlementaires nationaux et européens. Il conviendrait ainsi de réduire le temps accordé aux exposés d'experts, ainsi que le nombre de sujets à l'ordre du jour, et de faire usage de la possibilité, offerte par le règlement de la conférence, d'adopter des conclusions à l'issue de chaque réunion.
LA REPRÉSENTATION DE LA ZONE EURO AU SEIN DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES
Parmi les différentes initiatives présentées par la Commission européenne dans le cadre de la phase I de l'approfondissement de l'UEM, l'unification de la représentation extérieure de la zone euro semble être la mesure dont la mise en oeuvre est la moins avancée. En dépit de la feuille de route 25 ( * ) et de la proposition de décision 26 ( * ) soumises par la Commission européenne en octobre 2015, le rapport d'étape établi par le Conseil « Affaires économiques et financières » (Ecofin) de l'Union européenne le 17 juin 2016 conclut à l'absence de consensus concernant une consolidation progressive des sièges des États membres de la zone euro au sein du Fonds monétaire international .
La proposition de résolution européenne indique, quant à elle, qu'un certain nombre de conditions préalables - réforme de la gouvernance de l'UEM, renforcement de sa légitimité démocratique, meilleure coordination des politiques économiques nationales - devront être réunies avant d'envisager une représentation unifiée de la zone euro au sein des institutions financières internationales ( alinéa 20 ). En complément et compte tenu de l'état des discussions au Conseil, il est proposé de préciser que l'amélioration de la coordination entre États membres de la zone euro au sein des différentes institutions financières internationales, et en particulier du FMI, constitue une voie plus crédible qu'une consolidation des sièges.
UN SYSTÈME EUROPÉEN D'ASSURANCE DES DÉPÔTS : LE TROISIÈME PILIER DE L'UNION BANCAIRE
La finalisation de l'Union bancaire constituant l'un des objectifs de la phase I d'approfondissement de l'UEM, votre rapporteur général propose de compléter la proposition de résolution européenne par quatre alinéas relatifs à la mise en place d'un système européen d'assurance des dépôts . Si la proposition de règlement présentée par la Commission européenne le 24 novembre 2015 affirme que le système européen d'assurance des dépôts devrait « rester globalement neutre en termes de coûts pour les banques » 27 ( * ) , il a été constaté, dans le cadre des travaux de la commission des finances 28 ( * ) , que l'adoption de la proposition en l'état entraînerait un effort contributif supplémentaire de l'ordre de 7 milliards d'euros pour les établissements français durant la phase de transition.
Dès lors, il semble nécessaire que les clefs de répartition des contributions au système européen d'assurance des dépôts prennent en compte le degré de concentration du secteur bancaire de chaque État participant. En outre, il conviendrait de maintenir la dérogation, prévue par l'article 10 de la directive 2014/49/UE relative aux systèmes de garantie des dépôts 29 ( * ) , permettant de minorer le niveau cible du fonds de garantie national de 0,8 % à 0,5 % du montant total des dépôts couverts.
*
Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de la proposition de résolution.
En application de l'article 73 quinquies du Règlement, elle a en conséquence adopté la proposition de résolution ainsi rédigée, dont le texte est reproduit ci-après.
* 1 Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, Donald Tusk, président du Conseil européen, Jeroen Dijsselbloem, président de l'Eurogroupe, Mario Draghi, président de la Banque centrale européenne et Martin Schulz, président du Parlement européen, Compléter l'Union économique et monétaire, juin 2015.
* 2 Ibid . p. 6.
* 3 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et à la Banque centrale européenne du 21 octobre 2015 relative aux mesures à prendre pour compléter l'Union économique et monétaire (COM (2015) 601 final).
* 4 Voir également, Sénat, rapport d'information n° 122 (2016-2017) fait par Fabienne Keller et François Marc au nom de la commission des affaires européennes sur la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire.
* 5 Recommandation du Conseil du 20 septembre 2016 sur la création de conseils nationaux de la productivité (2016/C 349/01).
* 6 Ibid ., considérant 11.
* 7 Ibid., III. 9.
* 8 Ibid, I. 3.
* 9 Décision (UE) 2015/1937 de la Commission du 21 octobre 2015 créant un comité budgétaire consultatif indépendant.
* 10 En vertu du 2. de l'article 3 du règlement (UE) 2015/1937 précité, la Commission européenne nomme, sur proposition de son président, le président du comité et l'un de ses membres. Les trois autres membres du comité sont également nommés par la Commission européenne sur proposition du président du comité budgétaire, après consultation des conseils budgétaires nationaux, de la Banque centrale européenne et du groupe de travail de l'Eurogroupe.
* 11 Article 2 du règlement (UE) 2015/1937.
* 12 Le président et les membres du comité budgétaire européen ont été officiellement nommés le 19 octobre 2016. Le comité est présidé par le Danois Niels Thygesen et composé des quatre membres suivants : Roel Beetsma (Pays-Bas), Massimo Bordignon (Pays-Bas), Sandrine Duchêne (France) et Mateusz Szczurek (Pologne).
* 13 Rapport d'information n° 122 (2016-2017) fait par Fabienne Keller et François Marc au nom de la commission des affaires européennes sur la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, p. 30.
* 14 Recommandation de recommandation du Conseil du 26 novembre 2015 sur la politique économique de la zone euro, COM (2015) 692 final.
* 15 Voir calendrier en annexe .
* 16 Recommandation de recommandation du Conseil du 16 novembre 2016 sur la politique économique de la zone euro, COM (2016) 726 final.
* 17 Ibid.
* 18 Voir la déclaration de l'Eurogroupe du 5 décembre 2016 sur les projets de plans budgétaires pour 2017.
* 19 Agnès Bénassy-Quéré et Xavier Ragot, « Pour une politique macroéconomique d'ensemble en zone euro », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 21, mars 2015.
* 20 Proposition de règlement établissant le programme d'appui à la réforme structurelle pour la période 2017-2020 et modifiant les règlements (UE) n° 1303/2013 et (UE) n° 1305/2013 (COM (2015) 701 final).
* 21 Dans le cadre de son programme d'ajustement économique.
* 22 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Conseil économique et social européen au comité des régions du 8 mars 2016, « Lancement d'une consultation sur un socle européen des droits sociaux », (COM (2016) 127 final).
* 23 Jean-Claude Juncker, discours sur l'état de l'Union, 9 septembre 2015.
* 24 Définies notamment par la communication de la Commission européenne du 13 janvier 2015, « Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du Pacte de stabilité et de croissance », COM (2015) 12 final.
* 25 Communication au Parlement européen, au Conseil et la Banque centrale européenne du 21 octobre 2015, « Feuille de route en vue d'une représentation extérieure plus cohérente de la zone euro dans les instances internationales », publiée le 21 octobre 2015 (COM (2015) 602 final).
* 26 Proposition de décision arrêtant des mesures en vue d'établir progressivement une représentation unifiée de la zone euro au sein du Fonds monétaire international (COM (2015) 603 final).
* 27 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 806/2014 afin d'établir un système européen d'assurance des dépôts, COM (2015) 586 final, p. 7.
* 28 Voir notamment le compte rendu de l'audition d'Antoine Saintoyant, sous-directeur des banques et du financement d'intérêt général à la direction générale du Trésor, Benoît de la Chapelle Bizot, directeur général délégué de la Fédération bancaire française, et Laurence Scialom, professeure à l'Université Paris Ouest, du 23 mars 2016.
* 29 Directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts.