C. LA MASSE SALARIALE ET LES DÉPENSES D'INTERVENTION NE SONT PAS MAÎTRISÉES, L'INVESTISSEMENT DIMINUE
Les dépenses peuvent être analysées selon la politique publique à laquelle elles se rattachent ( cf . A du présent rapport) mais également sous l'angle de leur répartition par destination (fonctionnement, investissement...).
Le budget de l'État se répartit ainsi en trois agrégats d'ampleur comparable : les dépenses de personnel (hors CAS « Pensions »), les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention (parmi lesquelles deux tiers environ de dépenses de guichet, c'est-à-dire dont le versement est automatique dès lors que le demandeur remplit les critères et sur lesquelles l'État n'a que peu de maîtrise).
L'exercice 2016 paraît prolonger et confirmer les tendances déjà identifiées les années précédentes : les dépenses de personnel augmentent, de même que celles d'intervention , tandis que l'investissement sert de variable d'ajustement .
Décomposition des facteurs d'évolution des dépenses de l'État par catégorie entre la loi de finances initiale pour 2016 et le projet de loi de finances rectificative
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général
1. Une hausse des dépenses d'intervention discrétionnaires de 9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016
L'analyse de l'évolution des dépenses par catégorie 24 ( * ) fait apparaître une hausse importante des dépenses d'intervention : celles-ci sont supérieures de 1,6 milliard d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale, soit une augmentation de 2 % portée principalement par les dépenses d'intervention discrétionnaires qui croissent de près de 9 % par rapport à la budgétisation initiale . Cette augmentation s'explique par les ouvertures de crédits intervenues en cours de gestion au titre de la politique de l'emploi, en particulier en matière de contrats aidés , pour un montant total de 1,7 milliard d'euros ( cf . supra).
2. La masse salariale : un dérapage de 802 millions d'euros par rapport à la prévision initiale
La masse salariale de l'État donne lieu à des ouvertures de crédits en fin de gestion de 700 millions d'euros , un montant inédit depuis le début du quinquennat et supérieur à la moyenne du dépassement constaté entre 2012 et 2016 sur ce poste, qui s'établit à 411 millions d'euros. Au total, les dépenses de personnel (y compris contributions au CAS « Pensions ») devraient être, en 2016, supérieures de 802 millions aux prévisions de la loi de finances initiale .
Ces ouvertures de crédits, qui démontrent l'incapacité du Gouvernement à maîtriser la masse salariale de l'État, proviennent principalement d'une anticipation erronée du glissement vieillesse technicité (GVT) et de la hausse du point d'indice décidée en mars 2016 par le Gouvernement. D'après le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis précité du 14 novembre 2016, la masse salariale devrait progresser d'environ 1,3 % sur l'année , un montant inégalé depuis 2005.
3. Hors charge de la dette, l'investissement est la catégorie de dépenses qui recule le plus en 2016
En revanche, les dépenses d'investissement de l'État se contractent en 2016 : elles diminuent de 231 millions d'euros, soit une baisse de 1,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 et de 13,4 % par rapport à l'exécution 2015. La diminution entre l'exécution 2015 et la prévision révisée pour 2016 est de - 12,3 % et s'explique essentiellement par le fait que les dépenses d'investissement de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » (réseau routier notamment) sont en grande partie financées par des fonds de concours de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) pour 1,5 milliard d'euros.
Les économies faites sur les dépenses de l'État ont donc fortement contraint les dépenses d'investissement de l'État et les décaissements au titre des deux programmes d'investissement d'avenir ne remettent pas en cause ce constat : y compris dépenses d'investissements d'avenir, l'investissement de l'État a reculé de 1,4 % entre la loi de finances initiale pour 2016 et le présent projet de loi de finances rectificative.
Si le PIA, dispositif très dérogatoire d'un point de vue budgétaire, a vocation à préserver l'investissement de l'État en période de contraintes fortes sur la dépense publique, force est de constater qu'il n'y parvient pas complètement.
La tendance ne devrait pas être renversée en 2017 malgré le lancement du troisième programme d'investissements d'avenir dans la mesure où la mission est certes créée, mais n'est dotée d'aucun crédit de paiement .
Évolution des principales catégories de dépenses de l'État entre la loi de finances initiale pour 2016 et le projet de loi de finances rectificative
(en %)
Note de lecture : la hauteur des colonnes est proportionnelle au poids de la catégorie dans le budget de l'État.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général
* 24 Les chiffrages présentés sont établis selon une classification des crédits par labels de dépense . Des différences peuvent apparaître entre, d'une part, cette classification, par destination de la dépense, et, d'autre part, la nomenclature budgétaire par titre/catégorie qui répond à une logique de destinataire.
Le titre 3 correspond ainsi aux labels « fonctionnement » et « subventions pour charges de service public ». Les titres 5 et 7 correspondent au label « investissements de l'État ». La classification par label distingue quant à elle les interventions de l'État par la nature de celles-ci (guichet et hors guichet), ce qui correspond aux titres 1 et 6.