Proposition de loi relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires

Rapport n° 196 (2016-2017) de Mme Catherine TROENDLÉ , fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 décembre 2016

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N° 196

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires ,

Par Mme Catherine TROENDLÉ,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		4044 , 4243 et T.A. 845
Sénat :	160 et 197 (2016-2017)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 7 décembre 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de Mme Catherine Troendlé et établi son texte sur la proposition de loi n° 160 (2016-2017), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires.

Le rapporteur a indiqué que cette proposition de loi était d'abord destinée à réformer le dispositif de cessation définitive de l'engagement souscrit par les sapeurs-pompiers volontaires institué en 2004, la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), au terme d'une réflexion conduite par l'Assemblée des départements de France (ADF) avec l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers.

Elle a expliqué que la réforme consistait principalement à substituer un mécanisme de répartition, financé par flux budgétaires, au dispositif actuel par capitalisation. Elle a souligné que ces modifications devaient être impérativement adoptées avant la fin de l'année 2016, pour une entrée en vigueur rétroactive au 1 ^er janvier 2016, alors que le contrat d'assurance souscrit pour gérer ce dispositif est échu depuis le 31 décembre 2015.

Le rapporteur a ajouté que la proposition de loi tendait également à réformer l'encadrement supérieur des SDIS, avec une double novation : la création d'un cadre d'emplois de catégorie A+ et la fonctionnalisation des emplois supérieurs de SDIS. Elle a précisé que cette réforme s'accompagnerait de la publication d'une vingtaine de textes réglementaires.

Enfin, le rapporteur a évoqué les autres dispositions de la proposition de loi, parmi lesquelles la suppression de l'interdiction, pour les anciens militaires bénéficiaires d'une pension afférente au grade supérieur (PAGS), de souscrire un engagement de sapeur-pompier volontaire et la création de la dotation de soutien aux investissements structurants des services d'incendie et de secours évoquée lors de l'examen des crédits de la sécurité civile pour 2017.

Tout en regrettant les conditions très contraintes d'examen de la proposition de loi mais conscient de la nécessité de respecter le calendrier impératif de la réforme de la PFR, le rapporteur a expliqué avoir travaillé en amont avec son homologue de l'Assemblée nationale et proposé d'adopter sans modification la proposition de loi.

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'originalité de notre service public de la sécurité civile est double. En premier lieu, cette mission régalienne relève d'une responsabilité conjointe de l'État qui en garantit la cohérence au plan national, et des collectivités locales qui assurent au quotidien la protection des populations au moyen des services d'incendie et de secours.

La spécificité du modèle français - et sa force - tiennent particulièrement à la double nature des sapeurs-pompiers ^{1 ( * )} : d'une part, les professionnels relevant de la fonction publique territoriale en constituent l'armature et, d'autre part, les volontaires - les quatre cinquièmes des effectifs - qui ont souscrit un engagement bénévole au service du bien commun permettent, chaque jour, la promptitude des secours partout sur l'ensemble du territoire.

Les pouvoirs publics ont progressivement construit un statut du volontaire tout à la fois pour conforter et encourager le volontariat qui s'érodait et manifester la juste reconnaissance de la Nation à ce concours citoyen : en 1991 avec le renforcement de la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires (SPV), en 1996 avec la définition de leurs mission et la détermination d'une indemnisation, en 2004 puis en 2011 avec des règles renforcées et améliorées.

Le Sénat est aujourd'hui saisi d'une proposition de loi adoptée le 29 novembre dernier par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, d'abord destinée à réformer le dispositif de cessation définitive de l'engagement institué en 2004, la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), au terme d'une réflexion conduite par l'Assemblée des départements de France (ADF) avec l'État et les pompiers.

Ce volet doit être impérativement adopté avant la fin de la présente année, pour une entrée en vigueur rétroactive au 1 ^er janvier 2016, alors que le contrat d'assurance souscrit pour gérer ce dispositif est échu depuis le 31 décembre 2015.

Parallèlement, le ministère de l'intérieur a ouvert le chantier de l'encadrement supérieur des SDIS qui se traduira par la publication d'une vingtaine de textes réglementaires en conséquence des modifications prévues par la proposition de loi au statut des emplois de catégorie A des sapeurs-pompiers professionnels.

Tout en regrettant les conditions très contraintes de son intervention, votre commission des lois, consciente de la nécessité de respecter le calendrier impératif de la réforme de la PFR et grâce au travail de son rapporteur mené en collaboration avec son homologue de l'Assemblée nationale, a adopté sans modification le texte soumis à son examen, qui a recueilli l'approbation de principe des différentes parties au dossier.

I. POUR UN SYSTÈME MOINS COÛTEUX À DROITS INCHANGÉS : LA RÉFORME PROPOSÉE DE LA PRESTATION DE FIDÉLISATION ET DE RECONNAISSANCE

L'objet premier de la proposition de loi qui justifie l'extrême urgence imposée au Sénat réside donc dans la réforme de la PFR.

Un rappel des grands principes fondant le régime actuel devrait permettre d'éclairer les motifs et l'économie générale du système proposé qui sera sans conséquence pour ses bénéficiaires au regard du droit en vigueur.

A. LA PFR OU LA VOLONTÉ DE CONSTRUIRE UN AVANTAGE DE RETRAITE POUR LES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

La PFR a été créée par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 en remplacement de l'allocation de vétérance instituée par une loi du 3 mai 1996 ^{2 ( * )} en contrepartie de l'engagement civique des volontaires.

L'allocation de vétérance ( art. 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 )

Peuvent en bénéficier les SPV qui ont cessé leur activité avant le 1 ^er avril 2004 et accompli 20 ans de services, ramenés à 15 ans pour le volontaire dont l'incapacité opérationnelle est médicalement reconnue.

L'allocation est composée :

- d'une part forfaitaire dont le montant annuel est fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre du budget ;

- d'une part variable dont le montant annuel est modulé selon l'ancienneté.

Elle est due à compter de l'année où le sapeur-pompier atteint la limite d'âge de son grade ou de l'année de cessation d'activité en cas de prolongation.

66 557 anciens SPV perçoivent cette allocation d'un montant annuel environ égal à 388 €.

La prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) est un complément de pension par capitalisation. Elle permet au SPV d'acquérir des droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère.

1. La contrepartie financière de longues années de volontariat civique

Pour prétendre au versement, le SPV doit avoir accompli vingt années au moins de services, en une ou plusieurs fractions. Mais il est dispensé de la condition de services lorsqu'il a interrompu son engagement à la suite d'un accident survenu ou d'une maladie contractée en service. La rente viagère lui est servie à compter de la date à laquelle il cesse définitivement son engagement dès lors qu'il est âgé d'au moins 55 ans.

Ce régime est cofinancé par l'État, les SDIS et les SPV :

• Les SDIS versent une contribution annuelle obligatoire évaluée en fonction du nombre de SPV gérés par eux au 31 décembre de l'année précédente, à hauteur de 375 € par volontaire. L'État contribue à ces dépenses pour près de la moitié du total.

En 2015, cette compensation s'est élevée à 32 millions d'euros pour une charge totale de 72 millions versés par les SDIS.

• Le sapeur-pompier cotise chaque année à partir de sa sixième année d'engagement.

Le total de ces cotisations a représenté 6,7 millions d'euros en 2013.

• Le montant annuel de la prestation dépend du nombre d'années de services accomplis. Il est respectivement de :

- 469 € pour 20 années ;

- 938 € pour 25 années ;

- 1 407 € pour 30 années ;

- 1 876 € pour 35 années.

Au 31 décembre 2015, 14 287 anciens sapeurs-pompiers volontaires percevaient la prestation pour un montant annuel total d'environ 8,15 millions d'euros.

Les engagements pris par le régime sont, à tout moment intégralement garantis par la constitution de provisions techniques suffisantes.

2. Un système complexe et coûteux

La gestion du système fait intervenir plusieurs acteurs :

- l'APFR (association nationale chargée, en application de la loi, de la surveillance de la PFR). Chaque SDIS doit y adhérer.

Aux termes de la loi du 13 août 2004, il revenait à l'APFR de souscrire un contrat collectif d'assurance auprès d'une ou plusieurs entreprises d'assurance, institutions de prévoyance ou organismes mutualistes. Par ailleurs, sous sa surveillance, la gestion du régime devait être confiée à un organisme qui pouvait être différent de l'assureur ;

- la CNP (caisse nationale de prévoyance) avec qui l'APFR a conclu le marché d'assurance. Elle gère la prestation.

Il convient de souligner le caractère onéreux de la gestion administrative et financière du dispositif qui s'élève à 6,5 millions d'euros par an.

Le système adopté en 2004 a conduit les représentants des SDIS au sein de l'APFR à ouvrir, à l'automne 2012, un débat sur l'avenir de ce régime dans la perspective de la conclusion d'un nouveau contrat d'assurance à compter du 1 ^er janvier 2016.

Le coût du financement de la prestation, pour les contributeurs publics, est apparu élevé au regard des montants perçus annuellement par ses bénéficiaires. Les représentants des SDIS relevaient « l'important décalage temporel actuel entre le montant des contributions des SDIS (70,49 M€ en 2014) et celui des rentes versées aux sapeurs-pompiers volontaires (8,2 M en 2014) inhérent à la nature du régime retenu lors de la création de la prestation, les deux courbes ne se croisant que vers 2050 » ^{3 ( * )} .

Par ailleurs, en raison du rendement actuel des placements opérés pour le compte du régime notamment et des perspectives sur le montant des droits, un besoin de financement complémentaire est apparu inéluctable pour garantir les paiements des rentes viagères, évalué à 33 millions d'euros pour 2015 et 111 millions d'euros pour 2016.

En conséquence, une prorogation d'un an du contrat d'assurance a été négociée et, dans l'intervalle, s'est engagée une concertation entre les élus, l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers (FNSP) pour réformer le système.

Finalement, un pacte a été conclu le 6 avril 2016 entre l'État, l'Assemblée des départements de France (ADF), l'Association des maires de France (AMF), la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS), le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires (CNSPV) et la FNSP.

Une solution consensuelle a été arrêtée qui fait l'objet des articles 1 ^er et 2 de la présente proposition de loi.

B. LES PRINCIPES DE LA RÉFORME

Ainsi que les signataires du Pacte l'avaient exprimé, les modalités du régime de la PFR sont redéfinies mais les droits des bénéficiaires sont entièrement préservés.

1. De la capitalisation à la répartition

Le principal bouleversement apporté au dispositif actuel réside dans le changement de système du régime, assis désormais sur un mécanisme de répartition, financé par flux budgétaires : le montant des contributions annuelles des SDIS (ou des communes et établissements publics de coopération intercommunale gérant un corps de sapeurs-pompiers adhérant facultativement au régime) serait fixé en fonction des besoins et donc du montant des prestations à verser.

Le régime serait financé par les seules autorités de gestion et la cotisation obligatoire des SPV serait supprimée. En conséquence, les volontaires affiliés au régime de la PFR et qui n'ont pas encore acquis de droits faute d'avoir atteint la condition de services de vingt ans, seront remboursés du montant des cotisations qu'ils ont versées avant le 1 ^er janvier 2016, date d'entrée en vigueur de la mise en place de la « nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance » (NPFR) ^{4 ( * )} .

2. Une plus grande implication de l'État

L'État sera plus présent dans la surveillance du système par un contrôle renforcé de l'APFR qui passe par :

- la présence de droit d'un représentant du ministre chargé de la sécurité civile aux séances du conseil d'administration de l'association ;

- la transmission au ministre du rapport annuel d'activité et l'obligation de lui transmettre toute information qu'il estime nécessaire pour s'assurer de la bonne gestion des deux régimes -PFR et NPRF.

II. LA RÉFORME DE L'ENCADREMENT SUPÉRIEUR DES SDIS

Le second volet de la proposition de loi constitue la partie législative de la réforme de l'encadrement supérieur des SDIS. Il s'articule avec un ensemble de décrets en préparation. Six d'entre eux dont le texte a été transmis à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, complètent les dispositions proposées par ses articles 5 à 11 consacrés aux sapeurs-pompiers professionnels.

Appelée selon ses promoteurs « à tirer vers le haut toute la profession », la réforme repose sur une double novation : la création d'un cadre d'emplois de catégorie A+ et la fonctionnalisation des emplois supérieurs de SDIS.

A. LA CRÉATION D'UNE CATÉGORIE A+

La revalorisation de la carrière des officiers de sapeurs-pompiers de catégorie A est concrétisée par la scission en deux de leur cadre d'emplois. Deux projets de décret redessinent la profession par l'intégration des colonels au sein d'un cadre d'emplois spécifique classé A+.

1. D'un avancement linéaire au sein du cadre unique ...

Aujourd'hui, la filière « incendie et secours » est « couronnée » par un cadre d'emplois de catégorie A regroupant les capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels de sapeurs-pompiers professionnels et comportant quatre grades correspondant à chacun de ces rangs d'officiers ^{5 ( * )} .

Fonctions des différents grades ( décret n° 2001-682 du 30 juillet 2001 )

1 - Les capitaines coordonnent les opérations et dirigent les personnels et moyens. Il peut leur être confié des fonctions techniques, administratives et de formation.

Ils exercent les fonctions de chef de colonne et peuvent occuper celles de chef de centre de secours, de chef de centre de secours principal ou de chef de service dans un centre, un groupement ou une direction.

2 - Les commandants, lieutenants-colonels et colonels sont chargés de préparer et mettre en oeuvre les décisions de leurs autorités d'emploi.

Ils assurent les tâches de conception, d'encadrement et de commandement des personnels placés sous leur autorité. Ils peuvent occuper les fonctions de chef de site, chef de poste de commandement, commandant des opérations de secours et être chargés des emplois de direction des services d'incendie et de secours.

Le grade de capitaine est accessible par la voie du concours - externe et interne - ou de la promotion interne par voie d'inscription sur une liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire (CAP) compétente, ouverte aux lieutenants hors classe de sapeurs-pompiers professionnels justifiant de quatre ans de services effectifs dans ce grade.

Peuvent être nommés commandants au choix les capitaines qui justifient de cinq ans de services effectifs dans leur grade.

Les commandants peuvent accéder au grade de lieutenant-colonel selon la même procédure et la même condition de service dans leur grade.

En revanche, les colonels peuvent être choisis parmi les lieutenants-colonels qui :

- soit justifient de 3 ans de services effectifs dans leur grade et exercent la fonction de directeur départemental de services d'incendie et de secours ;

- soit justifient de 5 ans dans leur grade et sont affectés à un autre emploi de direction.

L'effectif des différents grades est respectivement de 1 489 pour les capitaines, 1 085 pour les commandants, 574 pour les lieutenants-colonels et 198 pour les colonels.

2. ... à la spécificité des plus hauts grades

La carrière des officiers depuis le grade de capitaine est remodelée.

L'ADF a souligné auprès de votre rapporteur l'effort financier résultant de cette réforme : un montant de huit millions d'euros, pour les SDIS, sur la période 2017-2020, dont près d'un million pour les A+.

a) L'accession de la filière sapeurs-pompiers à la catégorie A+

Un projet de décret prévoit de créer un cadre d'emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels, classé dans la catégorie A+.

Ce nouveau cadre serait composé de trois grades : colonel, colonel hors classe et contrôleur général, ce dernier grade étant doté d'un échelon exceptionnel.

Il serait accessible par concours interne ou par examen professionnel ouvert aux lieutenants-colonels de sapeurs-pompiers professionnels justifiant de six ans de services effectifs dans ce grade.

Les deux autres grades seraient pourvus par la voie de l'inscription au tableau d'avancement après avis de la CAP :

- colonel hors classe parmi les colonels au sixième échelon de leur grade et justifiant de quatre ans de services effectifs dans leur grade, sous réserve d'une condition d'emploi particulière pendant deux ans ;

- contrôleur général parmi les colonels hors classe au cinquième échelon de leur grade et sous condition d'emploi (directeur de SDIS, emploi fonctionnel à l'État, dans une collectivité territoriale, un établissement public administratif ou certains emplois impliquant l'exercice de hautes responsabilités), en position d'activité ou de détachement dans au moins deux structures durant huit ans au cours des quinze années précédentes.

Les membres de ce cadre d'emplois auraient pour première mission d'assurer la direction fonctionnelle et opérationnelle des SDIS. Mails ils auraient également vocation à exercer leurs fonctions dans les services de l'État ou de ses établissements publics.

Les articles 5, 10 et 11 de la proposition de loi en tirent les conséquences, d'une part, en ce qui concerne la prise en charge de ces officiers momentanément privés d'emploi et, d'autre part, pour la liquidation de leur pension de retraite.

b) La redéfinition de la catégorie A

Le cadre d'emplois de catégorie A des officiers de sapeurs-pompiers serait donc désormais réduit aux capitaines, commandants et lieutenants-colonels et en conséquence composé des trois grades correspondants.

Leurs fonctions seraient redéfinies sans bouleverser sur le fond le droit en vigueur : les officiers des trois grades pourraient assurer la direction fonctionnelle et opérationnelle des centres d'incendie et de secours et les capitaines aussi, ce que le droit en vigueur ne leur permet pas, les fonctions de chef de groupement dans les départements de la troisième catégorie (« C ») telle qu'elle serait réformée, c'est-à-dire ceux des départements les moins peuplés.

Il convient à ce propos de mentionner que, parallèlement à la réforme des statuts particuliers des cadres d'emplois des officiers de sapeurs-pompiers, il est prévu par décret de réduire de cinq à trois catégories le classement des SDIS selon leur population.

Si les modalités d'accès aux grades de capitaine et lieutenant-colonel demeurent inchangées, la nomination comme commandant obéirait à l'avenir aux deux voies de la promotion interne : examen professionnel pour les capitaines ayant accompli trois ans de services effectifs dans leur grade et atteint le quatrième échelon depuis un an ; inscription au tableau d'avancement pour ceux réunissant sept ans de services effectifs dans leur grade et au neuvième échelon depuis un an.

B. L'ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DES EMPLOIS FONCTIONNELS AUX SDIS

Le coeur de la réforme de l'encadrement des SDIS réside dans la fonctionnalisation de leurs emplois supérieurs.

1. Des emplois supérieurs aujourd'hui pourvus par la promotion interne

Selon le droit en vigueur, les fonctions de directeur de SDIS sont ouvertes aux officiers de sapeurs-pompiers qui ont accompli :

- soit 6 ans de services effectifs dans un emploi de direction effectué dans au moins deux SDIS,

- soit 3 ans de services effectifs dans un emploi de directeur départemental adjoint,

ce, sous une condition de grade dépendant de la catégorie à laquelle appartient le service départemental considéré :

- lieutenant-colonel (ou les conditions statutaires de nomination à ce grade) pour un service classé en cinquième catégorie ;

- lieutenant-colonel pour un SDIS de quatrième catégorie ;

- colonel (ou les conditions statutaires de nomination à ce grade) pour un SDIS de troisième catégorie ;

- colonel pour les SDIS de première et deuxième catégories.

En outre, pour les trois premières catégories, les intéressés doivent également avoir occupé des emplois de direction dans certains SDIS selon les conditions fixées par un décret du 30 juillet 2001 ^{6 ( * )} .

Les directeurs adjoints doivent avoir accompli trois ans de services effectifs dans un emploi de direction d'un autre SDIS et détenir le grade de :

- commandant pour les SDIS de cinquième catégorie ;

- lieutenant-colonel (ou les conditions statutaires de nomination à ce grade) pour les SDIS de troisième et quatrième catégories ;

- colonel (ou les conditions statutaires de nomination à ce grade) pour les SDIS de première et deuxième catégories.

Actuellement, soixante-treize directeurs ont le grade de colonel, quinze celui de lieutenant-colonel. Les grades des directeurs-adjoints sont pour quarante-et-un d'entre eux celui de colonel, et pour les trente-neuf autres celui de lieutenant-colonel.

2. L'application du principe fonctionnel aux emplois supérieurs

L' article 7 de la proposition de loi bouleverse ce paysage en fonctionnalisant les emplois de directeur et directeur-adjoint de SDIS.

Ce faisant, il s'inscrit dans la logique de la spécificité des emplois fonctionnels, emplois de direction des collectivités locales régis par des modalités particulières d'accès et de fin de fonction ( cf . infra examen des articles).

Les emplois fonctionnels des collectivités locales

( art. 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 )

Plusieurs fois modifié depuis la mise en place du statut de la fonction publique territoriale par la loi du 26 janvier 1984, le périmètre des emplois fonctionnels est aujourd'hui ainsi délimité :

- directeur général des services et directeur général adjoint des services des départements et des régions ;

- directeur général des services, directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ;

- directeur général des services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général, directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général, directeur général adjoint d'établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du Centre national de la fonction publique territoriale.

L' article 8 de la proposition de loi modifie, en conséquence de leur changement de nature, les modalités de nomination aux emplois fonctionnels des SDIS.

Leur régime serait complété par voie réglementaire. Un projet de décret crée, à cet effet, un statut d'emplois de directeur départemental et directeur départemental adjoint des services d'incendie et de secours dont l'accès serait réservé par la voie du détachement aux officiers du nouveau cadre d'emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels - colonel, colonel hors classe et contrôleur général.

Le détachement sur un emploi fonctionnel serait prononcé pour une durée de cinq ans au plus, renouvelables une fois. Ce dispositif est conçu pour écarter les difficultés rencontrées dans les nominations aux emplois de direction des SDIS qui aboutissent trop souvent à de très longues vacances de ces postes, entravant de ce fait le fonctionnement et l'organisation opérationnels des services d'incendie et de secours.

C'est pourquoi l' article 6 de la proposition de loi met en place un système de sanction financière à la charge des SDIS qui n'auraient pas pourvu le poste vacant de directeur ou directeur-adjoint à l'issue d'une double-période de trois mois chacune et le rejet de six candidatures : ils seraient alors contraints de verser une contribution financière au CNFPT, lequel, par l'effet de l'article 5 de la proposition de loi, se verrait confier la prise en charge des officiers de sapeurs-pompiers de catégorie A+ momentanément privés d'emploi. La FNSP, doit-on préciser, aurait préféré que cette compétence revienne à l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).

*

* *

Votre rapporteur a procédé à une large consultation des parties prenantes à ce dossier.

Dans l'ensemble, elle a constaté un accord général de principe -des représentants des collectivités comme de ceux des sapeurs-pompiers- aux différents volets de la réforme portée par la proposition de loi. La CFE- CGC (Avenir Secours) a cependant indiqué qu'elle n'était pas favorable à la fonctionnalisation des emplois supérieurs des SDIS.

Certes, le texte aurait pu être complété par diverses dispositions destinées à conforter le modèle français de sécurité civile. Mais les différentes dispositions contenues par la proposition de loi constituent autant d'avancées notables pour améliorer la situation des sapeurs-pompiers et faciliter le fonctionnement opérationnel des services d'incendie et de secours.

C'est pourquoi, en raison de l'adoption impérative avant le terme de la présente année de la réforme de la PFR, votre rapporteur a proposé à la commission des lois qui l'a suivie, de l'adopter sans modification.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

Le titre I ^er comporte un ensemble de mesures destinées à conforter le volontariat des sapeurs-pompiers.

CHAPITRE IER - PRESTATION DE FIDÉLISATION ET DE RECONNAISSANCE DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

Les articles 1 ^er et 2 de la proposition de loi réforment le régime du droit à pension des sapeurs-pompiers volontaires (SPV).

Le second d'entre eux réforme la prestation de fidélisation et de reconnaissance que le premier articule avec les deux précédents régimes de fin d'engagement volontaire.

Article 1er A - Rapport au Parlement sur la prestation de fidélisation et de reconnaissance

Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement de la députée Valérie Rabault.

Il prévoit, dans les trois mois de la promulgation de la loi, la remise, par le Gouvernement, d'un rapport au Parlement sur la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), axé sur quatre points :

1- le coût de la PFR pour les années 2015 et 2016 à la charge de l'État et des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ;

2- le coût estimé d'un abaissement de 20 à 15 ans de la durée d'engagement volontaire pour prétendre au bénéfice de la PFR régie par le dispositif résultant de la présente proposition de loi ;

3- le coût d'une revalorisation de 10 % des rentes existantes ;

4- les conditions de l'inscription de la PFR dans le compte personnel d'activité ouvert aux sapeurs-pompiers volontaires (SPV).

Votre commission a adopté l'article 1 ^er A sans modification .

Article 1er (art. 12, 14, 15-1 à 15-8 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) - Coordinations résultant de la nouvelle PFR

L'article 1 ^er , dont la rédaction résulte d'un amendement du rapporteur, M. Jean-Paul Bacquet, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, tire les conséquences de la création d'une nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance (NPFR) par l'article 2.

• Le dispositif en vigueur

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a institué une prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) permettant au SPV d'acquérir des droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère. Celle-ci est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2005.

Le régime de la PFR

Pour prétendre au versement de la prestation, le SPV doit avoir accompli vingt années au moins de services, en une ou plusieurs fractions. La rente viagère lui est servie à compter de la date à laquelle il cesse définitivement son engagement dès lors qu'il est âgé d'au moins 55 ans.

La PFR n'est pas imposable. Elle n'est assujettie à aucun prélèvement social. Elle est incessible et insaisissable et cumulable avec tout revenu ou prestation sociale.

Ce régime est cofinancé par l'État, le SDIS et le SPV. Les contributions des SDIS, à hauteur de 375 euros par SPV inscrit à l'effectif au 31 décembre de l'année n-1, s'élevaient à 72 millions d'euros environ pour 2015 dont à peu près 32 millions d'euros compensés par l'État. En 2013, les cotisations obligatoires des SPV (exigibles dès la sixième année d'engagement) représentaient 6,7 millions d'euros.

Le régime est aujourd'hui géré par capitalisation.

Le nombre de bénéficiaires de la prestation était en 2015 de 14 287. Ils étaient 12 143 en 2014 et 10 343 en 2013. Le montant total des versements effectués au titre de la PFR s'élevait à 8,15 millions d'euros en 2015.

Ce dispositif est réformé par l'article 2 de la proposition de loi. Son article 1 ^er en tire les conséquences pour le régime actuel de ses bénéficiaires.

L'ensemble de ces dispositions entrera rétroactivement en vigueur au 1 ^er janvier 2016 .

• Les coordinations opérées par l'article 1 ^er

Elles sont de plusieurs ordres :

1 - Les conséquences de la mise en place de la NPFR

L'article 1 ^er vise d'abord à préciser et clarifier le périmètre de chacune des prestations de fin d'engagement puis tire les conséquences des principes fondant la NPFR.

a) L'allocation de vétérance

Elle est perçue par :

- les SPV des corps départementaux ayant cessé définitivement le service avant le 1 ^er janvier 2004 ;

- les sapeurs-pompiers des corps communaux ou intercommunaux qui cessent définitivement le service avant la date d'adhésion de leur autorité de gestion au régime de la PFR ou de la NPFR.

b) L'allocation de fidélité

Elle est due aux volontaires des corps départementaux qui ont cessé définitivement leur service entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2004, en ayant accompli 20 ans de services en une ou plusieurs fractions.

Par ailleurs, les sapeurs-pompiers des corps départementaux et communaux ou intercommunaux qui ont adhéré au régime de la PFR ont droit, sous la même condition de service, à l'intégralité du montant annuel de l'allocation de fidélité au titre des services accomplis avant le 1 ^er janvier 2005 s'ils étaient encore en service à cette date et ont été affiliés au régime de la PFR avant le 1 ^er janvier 2016.

c) La PFR

1. L'article 1 ^er considère tout d'abord les engagements pris par ce régime comme intégralement garantis par les provisions techniques constituées avant le 1 ^er janvier 2016, d'un montant de 820 millions d'euros. En conséquence, celles-ci assureront à l'avenir le financement du régime.

2. Il procède ensuite au basculement automatique des adhérents du bloc communal au régime de la PFR vers celui de la NPFR.

3. Le contrat collectif d'assurance est logiquement limité, pour l'avenir, à la gestion des droits acquis au titre de la PFR avant le 1 ^er janvier 2016.

4. Désormais, l'organisme gestionnaire serait celui auprès duquel aura été souscrit le contrat collectif d'assurance pour la mise en oeuvre de la PFR contrairement à la situation actuelle, qui permet à l'association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance (APFR) de confier la gestion du régime à une autre entité.

L'APFR, association nationale créée par l'article 83 de la loi du 13 août 2004 ^{7 ( * )} , est chargée de la surveillance de la prestation. L'adhésion des SDIS à cet organisme est obligatoire.

5. En symétrie du mode de financement de la NPFR limité aux cotisations des collectivités, le montant total des cotisations versées avant le 1 ^er janvier 2016 par les SPV affiliés à la PFR sans avoir encore acquis de droits, leur sera remboursé par l'organisme gestionnaire.

2 - Des modifications au fonctionnement de l'APFR

Celles-ci constituent un renforcement du contrôle de l'État sur l'APFR :

- en premier lieu, un représentant du ministre chargé de la sécurité civile assisterait désormais, de droit, aux séances du conseil d'administration de l'association ;

- cette dernière devrait établir un rapport annuel d'activité, en y intégrant les perspectives financières des deux régimes de fin d'engagement - PFR et NPFR.

Ce document serait remis au ministre chargé de la sécurité civile et présenté à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS) ;

- l'association, enfin, devrait transmettre au ministre toutes les informations qui lui paraissent nécessaires pour s'assurer de la bonne gestion des deux régimes.

Par ailleurs, l'APFR, aujourd'hui chargée de la surveillance de la PFR, serait aussi demain responsable de son contrôle.

3 - Une clarification de la notion d'ayant droit

L'article 1 ^er de la proposition de loi renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer le périmètre des ayants droit.

Aujourd'hui, la loi du 3 mai 1996 apparaît imprécise ^{8 ( * )} . Dans le cas du SPV qui a interrompu son service à la suite d'un accident ou d'une maladie imputable au service, la prestation viagère qui lui est due est perçue, à son décès, par « ses ayants droit » sans plus de précision. Une allocation annuelle est versée, quelle que soit la durée du service, au conjoint survivant du sapeur-pompier décédé en service commandé ou, à défaut, à ses descendants directs jusqu'à leur majorité. En revanche, la prestation, en cas de décès du pompier, peut être versée à un bénéficiaire qu'il avait expressément désigné ou, à défaut, à son conjoint.

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur auprès de la DGSCGC, le décret devrait retenir la définition des ayants droit prévue par la législation sur la protection sociale des SPV ^{9 ( * )} : le conjoint, le concubin ou la personne liée par un pacte civil de solidarité et, le cas échéant, les enfants ou les héritiers. Dans ce cas, la PFR serait versée aux enfants ou aux héritiers à parts égale entre eux jusqu'à leur majorité.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 2 (art. 15-10 à 15-14 [nouveaux] de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance

L'article 2 dont la rédaction a été précisée en commission puis en séance publique par des amendements du rapporteur et du Gouvernement, crée un nouveau régime de fin d'engagement en remplacement, pour l'avenir, de la PFR. Celui-ci est dénommé « nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance » (NPFR) et intégré au sein de la loi du 3 mai 1996.

Il reprend en partie le dispositif actuel, principalement en ce qui concerne les conditions exigées des bénéficiaires et leurs droits mais s'en distingue fondamentalement par son système de financement.

1 - Les adhérents au nouveau régime

Adhéreront à la NPFR selon les mêmes modalités que celles régissant la PFR :

- à titre obligatoire, les SDIS.

Les cinq communes et EPCI ayant facultativement adhéré à la PFR sont également contraints à cette adhésion obligatoire pour éviter toute rupture du service ;

- à titre facultatif, les autres communes ou EPCI gérant un corps de sapeurs-pompiers.

2 - Les conditions requises pour percevoir la nouvelle prestation

La condition de service est inchangée : 20 ans de services au moins en une ou plusieurs fractions en qualité de SPV, ramenés à 15 ans pour le volontaire dont l'incapacité opérationnelle est reconnue médicalement.

La condition de service n'est pas exigée du volontaire qui a interrompu son engagement en raison d'un accident ou d'une maladie imputable au service. Dans ce cas, le sapeur-pompier ou, le cas échéant, ses ayants droit ^{10 ( * )} perçoivent de plein droit la NPFR due pour 20 ans de services ou, si l'intéressé avait déjà accompli cette durée, celle qu'il aurait dû percevoir s'il avait achevé son engagement en cours.

La cessation définitive du service doit intervenir à compter du 1 ^er janvier 2016 et le sapeur-pompier être âgé d'au moins 55 ans.

3 - Le financement de la NPFR

La NPFR, dont le montant et les modalités de revalorisation sont fixés par voie réglementaire, reposera sur un principe de répartition et un financement en flux budgétaires qui se substitueront au mécanisme de la capitalisation.

Celui-là se traduira par le versement d'une contribution annuelle obligatoire versée par chaque SDIS, ou pour les SPV des corps communaux ou intercommunaux, par chaque commune ou EPCI. Le montant de la contribution sera fixé en fonction des besoins, c'est-à-dire du montant des prestations à verser aux bénéficiaires.

Lorsque le SPV aura accompli ses années de service dans plusieurs corps de sapeurs-pompiers, le versement de la prestation sera dû par chacun de ces corps dans des conditions à définir par un décret en Conseil d'État.

Les deux catégories de contributeur se distinguent par l'aide financière de l'État, inscrite en loi de finances, qui ne bénéficierait qu'aux SDIS, adhérents à titre obligatoire au régime pour les corps départementaux des centres d'incendie et de secours intégrés.

4 - De la PFR à la NPFR, une prestation de même nature

La NPFR, comme la PFR, ne serait pas imposable ; elle n'entrerait pas en compte pour le versement de cotisation sociale. Incessible et insaisissable, elle serait cumulable avec tout revenu ou prestation sociale.

Par ailleurs, le changement de mécanisme du régime sera neutre sur le montant versé à chaque bénéficiaire, qui serait celui de la PRF.

5 - La gestion de la NPFR

La surveillance et le contrôle du nouveau régime seraient confiés à l'APFR. Celle-ci contracterait avec un organisme national de gestion pour lui en confier la gestion administrative et financière.

Votre commission et son rapporteur approuvent ce bouleversement structurel qui apparaît plus rationnel et moins coûteux pour les collectivités publiques sans réduire les droits des bénéficiaires qui demeureront inchangés.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 2 sans modification .

Article 2 bis (art. 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Adaptation de la législation applicable à Mayotte en matière de PFR

L'article 2 bis a été inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, M. Jean-Paul Bacquet.

Il vise à supprimer les modalités d'application à Mayotte de la PFR car le département n'a jamais adhéré à ce dispositif.

En revanche, la PFR réformée s'appliquera dans la collectivité unique.

L'article 2 bis clarifie ainsi l'état du droit en vigueur dans cette collectivité d'outre-mer. C'est pourquoi votre commission l'a adopté sans modification .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA REVALORISATION DES INDEMNITÉS ALLOUÉES AUX SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

Article 3 (art. 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Simplification de la procédure de revalorisation des indemnités horaires

L'article L. 723-9 du code de la sécurité intérieure encadre l'activité des sapeurs-pompiers volontaires du point de vue financier et social. À ce titre, le volontariat est à but non lucratif mais il ouvre droit à des indemnités horaires, à des prestations sociales et de fin de service.

Les indemnités horaires sont régies par l'article 11 de la loi du 3 mai 1996 qui ouvre aux sapeurs-pompiers volontaires le droit de percevoir, pour l'exercice de leurs fonctions et activités au sein des services d'incendie et de secours, des indemnités non imposables, non assujetties aux prélèvements sociaux, incessibles, insaisissables et cumulables avec tout revenu ou prestation sociale.

Leur montant est compris dans une fourchette déterminée par un décret en Conseil d'État.

Celle-ci est fixée par l'article 2 du décret n° 2012-492 du 16 avril 2012 aux termes duquel le montant horaire de base des indemnités est modulé selon les grades des sapeurs-pompiers volontaires.

Leur montant minimal correspond à celui de l'indemnité horaire de base du grade de sapeur, le montant maximal à celui de l'indemnité horaire de base du grade d'officier. Un arrêté interministériel fixe les montants intermédiaires.

Initialement, ces derniers montants étaient fixés pour trois ans. Mais la mesure n° 25 de l'engagement national pour le volontariat, signé à Chambéry en octobre 2013, à l'occasion du congrès annuel des sapeurs-pompiers, par l'ADF, l'AMF, la CNSIS, le CNSPV et la FNSP, a prévu une revalorisation annuelle du montant de l'indemnité horaire qui tient compte de l'évolution des prix à la consommation. Elle concrétisait l'engagement alors pris à Chambéry par le Président de la République, M. François Hollande, pour assurer l'attractivité du volontariat et améliorer les conditions de vie des sapeurs-pompiers : « l'indemnité horaire des volontaires verra son pouvoir d'achat entièrement garanti ». Ce qui fut fait par un décret du 2 juin 2015 (n° 2015-601). L'année suivante, un décret du 30 mai a revalorisé les montants minimal et maximal à compter du 1 ^er juin 2016, soit respectivement 7,61 euros et 11,45 euros.

Cette procédure de revalorisation, qui exige le recours à un décret en Conseil d'État, apparaît très lourde. La saisine du Conseil d'État semble superflue alors qu'il s'agit de prendre essentiellement en compte l'inflation.

Pour ces motifs, l'article 3 de la proposition de loi prévoit d'abandonner le décret au profit d'un arrêté conjoint des ministres chargé de l'intérieur et du budget.

Votre rapporteur approuve cet allègement opportun qui n'altère pas l'objectif assigné à la mesure.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 3 sans modification .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS APPLICABLES AUX BÉNÉFICIAIRES DE LA PENSION AFFÉRENTE AU GRADE SUPÉRIEUR

Article 4 (art. 36 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013) Pension afférente au grade supérieur

L'article 4 vise à résoudre la difficulté rencontrée par les sapeurs-pompiers volontaires, anciens militaires qui bénéficiaient d'une pension afférente au grade supérieur (PAGS), créée temporairement dans un contexte de réduction des effectifs, par la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 du 18 décembre 2013 (n° 2013-1168). La PAGS permet aux officiers et sous-officiers concernés de quitter l'armée en contrepartie d'une pension revalorisée.

Conditions du bénéfice de la PAGS

Les bénéficiaires sont les officiers et sous-officiers de carrière en position d'activité aux grades de colonel, lieutenant-colonel, commandant, capitaine, adjudant-chef ou adjudant qui présentent, à la date de leur radiation des cadres entre le 1 ^er janvier 2014 et le 31 décembre 2019, une ancienneté de service au moins égale à celle exigée par le code des pensions civiles et militaires de retraite pour la liquidation immédiate de leur pension et qui se trouvent à plus de cinq ans de la limite d'âge applicable à leur grade avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 décembre 2013.

Leur pension est alors calculée sur l'indice de rémunération du grade supérieur à celui qu'ils détiennent lors de leur radiation des cadres.

Mais les titulaires d'une PAGS en perdent le bénéfice s'ils reprennent une activité dans :

- une administration de l'État, une collectivité territoriale ou un de leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial ;

- un établissement de santé, social et médico-social.

Dans ce cas, la pension est supprimée à compter du premier jour du mois au cours duquel débute l'activité incompatible.

Tel qu'il est rédigé, l'article 36 de la loi du 18 décembre 2013 interdit aux bénéficiaires d'une PAGS de souscrire un engagement de sapeur-pompier volontaire, ce qui apparaît à tout le moins curieux puisque celui-ci n'exerce pas une activité professionnelle.

Votre rapporteur avait soulevé cette question dont les conséquences sont particulièrement injustes pour un volontaire au service du bien commun, à la tribune du Sénat lors de l'examen des crédits consacrés à la sécurité civile pour 2016 ^{11 ( * )} .

L'article 4 de la proposition de loi permet de résoudre cette contrariété en écartant, pour les sapeurs-pompiers volontaires, l'application de l'incompatibilité avec une activité dans un organisme public.

Votre rapporteur se réjouit de cette heureuse issue.

Sur sa proposition, votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

Article 4 bis (art. L. 5151-9, L. 5151-11 et L. 6323-6 du code du travail ; art. 39 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016) Prise en compte de l'activité du sapeur-pompier volontaire au titre du compte personnel de formation

L'article 4 bis a été inséré dans le texte de la commission des lois à l'initiative de la députée Valérie Rabault puis réécrit en séance par deux amendements identiques du Gouvernement et de M. Pierre Morel-A-L'Huissier. Il vise à intégrer l'activité du sapeur-pompier volontaire dans le dispositif du compte d'engagement citoyen au titre des activités bénévoles ou de volontariat qui permettent d'alimenter les heures inscrites sur le compte personnel de formation (CPF) dans la limite de soixante heures et d'acquérir des jours de congé destinés à l'exercice desdites activités, inscrits dans le compte d'engagement citoyen (CEC).

Le CPF, rappelons-le, a été institué par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, en remplacement du droit individuel à la formation (DIF). Il constitue avec le compte personnel de prévention de la pénibilité (CPPP) et le CEC le compte personnel d'activité. Cette réforme entrera en vigueur le 1 ^er janvier 2017.

Le CEC n'intègre pas aujourd'hui les activités de SPV, ce à quoi remédie l'article 4 bis qui met à la charge de l'autorité de gestion du SPV soit, selon le cas, l'État, le SDIS, la commune ou l'EPCI, le financement de la mobilisation des heures de formation.

En conséquence de l'éligibilité de l'engagement volontaire au CEC, l'article 4 bis supprime l'expérimentation ouverte à cette fin par l'article 39 de la loi du 8 août 2016.

Le dispositif proposé traduit une juste prise en compte des missions assumées par les SPV.

En conséquence votre commission a adopté l'article 4 bis sans modification .

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS

Les sept articles constituant ce titre II procèdent à une refonte de l'encadrement des SDIS dans l'objectif d'améliorer le service public du secours.

Une partie de cette réforme relève de la compétence du pouvoir réglementaire. Une vingtaine de textes sont en préparation.

Article 5 (art. 12 et 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Prise en charge des officiers de sapeurs-pompiers de catégorie A+ momentanément privés d'emploi

L'article 5 s'inscrit dans la réforme de l'encadrement supérieur des SDIS, avec la création d'un cadre d'emplois de catégorie A+ constitué par les colonels, colonels hors classe et contrôleurs généraux de sapeurs-pompiers professionnels. Ce nouveau cadre d'emplois sera créé, parallèlement à la réforme législative, par décret.

L'article 5 confie au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) le soin de prendre en charge ces A+ momentanément privés d'emploi. Le CNFPT exerce déjà cette mission pour les administrateurs territoriaux et ingénieurs en chef, fonctionnaires de catégorie A+.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. 12-2 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Sanction de la vacance des emplois de directeur et directeur-adjoint de SDIS

L'article 6 vise à limiter les durées excessives de vacance des emplois de directeur et directeur-adjoint de SDIS rencontrées dans certains départements.

D'après les données transmises à votre rapporteur par la DGSCGC, au 1 ^er novembre 2016, on compte cinq intérims sur les emplois de directeur et douze intérims sur ceux de directeur-adjoint. Ces vacances qui s'éternisent durent en moyenne au moins deux ans et neuf mois pour les premiers et six ans et cinq mois pour les seconds.

Le non-remplacement des fonctionnaires d'encadrement qui donne donc lieu à des intérims parfois très longs, n'est pas compatible avec le bon fonctionnement du service public de la sécurité civile. Mais aujourd'hui, il n'existe pas de moyen contraignant pour mettre fin à ces vacances persistantes.

C'est ce à quoi veut remédier l'article 6 en instaurant des pénalités financières à la charge des SDIS qui n'auraient pas pourvu l'emploi vacant à l'issue d'un délai de deux fois trois mois à compter de la transmission des candidatures au poste correspondant, soit de directeur départemental, soit de directeur départemental adjoint.

Dans ce cas, le service devrait verser une contribution financière d'un montant égal à une fois le montant constitué par le traitement indiciaire moyen de l'emploi fonctionnel considéré augmenté des cotisations sociales afférentes, soit 100 000 euros environ pour le poste de directeur.

Cette contribution serait versée au CNFPT, chargé, par l'article 5, de prendre en charge les plus hauts grades des officiers de sapeurs-pompiers privés d'emploi.

Le dispositif créé par l'article 6 serait précisé par décret en Conseil d'État. D'après les éléments transmis à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, la procédure serait encadrée par un choix garanti à l'autorité de nomination pour pourvoir à la vacance : les candidatures devraient être au nombre de trois, réunies sur une liste présentée au président du CASDIS. Faute pour celui-ci d'en avoir retenu une à l'issue d'un délai de trois mois, une nouvelle liste comportant trois autres noms lui serait alors transmise. Ce n'est qu'à l'issue de l'échec de cette seconde étape que s'appliquerait la pénalité financière.

Par la voie de son représentant, M. Olivier Richefou, président du conseil départemental de la Mayenne, l'ADF a exprimé à votre rapporteur son opposition de principe à ce mécanisme de sanction.

Si elle comprend le fondement de cette position, votre rapporteur observe que cette contribution ne devrait trouver à s'appliquer qu'exceptionnellement en raison de la fonctionnalisation des postes de directeur et directeur-adjoint de SDIS. Par ailleurs, l'obligation de présenter à l'autorité territoriale six candidatures garantit à celle-ci un choix qui devrait lui permettre de disposer du profil recherché.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; art. L. 5218-8-8 et L. 5219-10 du code général des collectivités territoriales ; art. 114 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ; art. 2 de l'ordonnance n°2012-1398 du 13 décembre 2012) Fonctionnalisation des emplois de directeur et directeur-adjoint des services départementaux d'incendie et de secours

L'article 7 dont la rédaction a été précisée en séance à l'initiative du rapporteur, intègre à la catégorie des emplois fonctionnels ceux de directeur départemental et directeur départemental adjoint des services d'incendie et de secours.

Les emplois fonctionnels, rappelons-le, sont des emplois de direction des collectivités territoriales et de leurs établissements publics régis par des modalités particulières d'accès et de fin de fonction.

Ils sont pourvus par détachement et, pour certains également, par la voie du recrutement direct. Le statut de la fonction publique territoriale ( cf. article 53 de la loi du 26 janvier 1984) organise la fin du détachement d'un fonctionnaire occupant un de ces emplois dans le cadre d'une procédure spécifique :

- elle ne peut intervenir qu'après un délai de six mois suivant soit la nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale ;

- elle est précédée d'un entretien avec l'autorité territoriale et fait l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du CNFPT (ou du centre de gestion) ;

- elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant cette information.

L'intéressé est alors réintégré dans un emploi correspondant à son grade. Si la collectivité ne peut lui offrir un tel poste, le fonctionnaire peut demander soit à être reclassé en étant maintenu en surnombre pendant un an ^{12 ( * )} , soit à bénéficier de droit d'un congé spécial, soit à être licencié moyennant le versement d'une indemnité.

L'article 7 de la proposition de loi adapte la procédure de droit commun aux spécificités des missions du service public de la sécurité civile, domaine partagé avec l'État, le ministère de l'intérieur assurant la mise en oeuvre de cette responsabilité particulière.

En conséquence, non seulement le conseil d'administration du SDIS et le CNFPT seraient informés de la fin des fonctions d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel, mais également le ministre de l'intérieur.

Par ailleurs, l'adoption de cette décision dont l'article 7 prévoit expressément qu'elle serait motivée, devrait obéir à des conditions particulières fixées par un décret en Conseil d'État.

Enfin, l'ensemble de la procédure serait également applicable aux titulaires d'un de ces emplois fonctionnels parvenus au terme de leur détachement, renouvellement compris. Le Gouvernement prévoit, en effet, dans le volet réglementaire, de fixer à 5 ans, renouvelables une fois, la durée des fonctions dans ces emplois fonctionnels.

Le bénéfice du congé spécial leur serait interdit, ce que contestent les organisations syndicales de sapeurs-pompiers reçues par votre rapporteur. Il convient, cependant, de rappeler que la durée maximale du congé spécial -accordé aux fonctionnaires âgés d'au moins 55 ans (et comptant au moins vingt ans de services)- est de cinq ans ; à son expiration, l'intéressé qui occupait un emploi fonctionnel est mis d'office à la retraite. Or, les emplois fonctionnels des SDIS relèveront de la classe active, ce qui permettra à leurs titulaires de bénéficier d'une même cessation anticipée d'activité. Si le congé spécial leur était également applicable, cette durée d'anticipation serait doublée pour atteindre dix ans. En définitive, le dispositif prévu par la proposition de loi offrira à l'ensemble des emplois fonctionnels des délais similaires de cessation d'activité même si le fondement en sera différent.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

Article 8 (art. L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales) Conditions de nomination des directeur et directeur-adjoint de SDIS

L'article 8 modifie les dispositions pertinentes du code général des collectivités territoriales ( cf . article L. 1424-32) en conséquence de la réforme introduite par l'article 7.

Aujourd'hui ^{13 ( * )} , le directeur du SDIS, nommé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du président du CASDIS, est choisi sur une liste d'aptitude établie, chaque année, par arrêté ministériel.

L'article 8 réorganise le cadre législatif régissant la nomination des directeurs de SDIS en regroupant la procédure de nomination du directeur et celle du directeur-adjoint, ces postes devenant des emplois fonctionnels, en application de l'article 7 de la proposition de loi.

En conséquence, l'obligation de choisir l'agent sur la liste d'aptitude annuelle est supprimée puisque la nomination aux emplois fonctionnels n'est pas soumise au droit commun du recrutement par concours ou selon l'une des modalités de la promotion interne (liste d'aptitude après examen professionnel ou avis de la commission administrative paritaire).

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

Article 9 (art. L. 1424-33 du code général des collectivités territoriales) Délégation de signature

L'article 9 élargit le champ de la délégation de signature du préfet à l'encadrement du SDIS.

Aujourd'hui, la délégation de signature préfectorale est limitée au directeur et au directeur-adjoint du SDIS.

La proposition de loi prévoit d'autoriser le préfet à l'accorder aussi, dans la limite de leurs attributions, aux sapeurs-pompiers professionnels occupant un emploi de chef de groupement si les deux têtes de la direction sont absentes ou empêchées.

Les chefs de groupement - fonctionnels ou territoriaux - sont des fonctionnaires de catégorie A, recrutés parmi les commandants, lieutenants colonels et colonels de SPP.

Cette disposition apparaît pragmatique.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990) Prise en compte de l'indemnité de feu dans le calcul de la pension de retraite des sapeurs-pompiers professionnels ayant occupé un emploi fonctionnel de SDIS

L'article 10 vise à garantir aux sapeurs-pompiers professionnels qui occuperont un emploi fonctionnel de directeur ou directeur-adjoint de SDIS la prise en compte de l'indemnité de feu pour le calcul de leur pension de retraite.

Cette indemnité est fixée au taux de 19 % du traitement indiciaire brut ( cf. article 6-3 du décret n° 90-850 du 25 septembre 1990). Elle est intégrée dans la base de calcul de la pension de retraite depuis le 1 ^er janvier 1991 ( cf. article 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990). Pour bénéficier de cette majoration de pension qui est différée jusqu'à l'âge de 57 ans, l'intéressé doit avoir accompli une durée de services effectifs de dix-sept ans en qualité de sapeur-pompier professionnel.

Cependant, les professionnels radiés des cadres ou mis à la retraite pour invalidité, ou leurs ayants cause s'ils sont décédés avant leur admission à la retraite, sont dispensés du respect de cette double condition. Il convient de préciser que la majoration de pension n'est applicable qu'aux seules années de services effectuées en qualité de sapeur-pompier professionnel.

Aux termes de l'article 10, l'exercice des fonctions sur un emploi fonctionnel sera sans effet sur ce mécanisme : la durée de celles-ci, assimilées aux services accomplis en tant que sapeur-pompier professionnel, sera prise en compte au titre de la durée de services exigée.

Ce mécanisme semble cohérent avec le périmètre actuel des bénéficiaires de l'indemnité de feu : les directeurs et directeurs-adjoints de SDIS la perçoivent en effet aujourd'hui. Il n'y a donc pas lieu de modifier ce régime en conséquence de la fonctionnalisation de ces deux emplois, les fonctions opérationnelles restant les mêmes.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 10 sans modification

Article 11 (art. 125 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983) Bonification du temps de travail pour la liquidation de la retraite des sapeurs-pompiers professionnels ayant occupé un emploi fonctionnel de SDIS

Les sapeurs-pompiers professionnels bénéficient, sous certaines conditions, d'une bonification du temps de service qu'ils ont accompli pour la liquidation de leur pension de retraite.

Régime de la bonification ( art. 125 de la loi de finances pour 1984 [ n° 83-1179 du 29 décembre 1983 ])

La bonification est égale à un cinquième du temps des services accomplis en qualité de sapeur-pompier professionnel dans la limite de cinq annuités.

Elle bénéficie au sapeur-pompier professionnel :

- qui a accompli en tant que tel dix-sept ans de service effectif ;

- qui est radié des cadres pour invalidation imputable au service, reclassé ou admis au bénéfice d'un congé pour raison opérationnelle ;

- qui a perdu cette qualité à la suite d'un accident de service ou d'une maladie professionnelle sans durée de service ; en revanche, les années de service effectuées dans le cadre du reclassement ou du congé pour raison opérationnelle n'ouvrent pas droit à bonification.

Mais les années passées en congé pour raison opérationnelle sont prises en compte au titre de la durée minimale de service.

L'article 11 de la proposition de loi garantit aux sapeurs-pompiers professionnels occupant un emploi fonctionnel de direction d'un SDIS le maintien du bénéfice de ce dispositif de bonification.

Dans le même esprit que celui qui l'a guidée à l'article 10, votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

TITRE III - DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À LA SÉCURITÉ CIVILE

Article 12 (art. L. 751-2 et L. 752-1 du code de la sécurité intérieure) Modification terminologique

L'article 12 actualise la dénomination de l'inspection générale de la défense et de la sécurité civile qui contrôle les services d'incendie et de secours.

Celle-ci serait désormais appelée « inspection générale de la sécurité civile » pour tenir compte du changement de dénomination qui devrait intervenir dans le cadre d'une réorganisation de la DGSCGC. Un arrêté du 23 novembre 2016 a redéfini les missions de l'inspection.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .

Article 12 bis Rapport au Parlement sur la répartition de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du député Pierre Morel-A-L'Huissier, réécrit en séance par son auteur.

Il prévoyait initialement le dépôt par le Gouvernement, dans les six mois de la promulgation de la loi, d'un rapport au Parlement sur la répartition entre départements de la fraction du taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), affectée aux SDIS.

L'auteur de l'amendement entend clarifier la contribution de l'État aux services d'incendie et de secours par l'intermédiaire d'une partie du produit de cette taxe et la contribution nette en conséquence de chaque département au financement de ces services. Le ministre de l'intérieur, rappelle-t-il, intervenant au congrès national des sapeurs-pompiers, le 4 octobre 2014 en Avignon, avait alors noté que l'État participait à hauteur de 25 % au financement des services d'incendie et de secours, les départements et le bloc communal assumant respectivement 30 % et 45 % de la charge totale. Le ministre déduisait, en effet, de la contribution des départements, le montant de TSCA qui leur est reversé, soit alors 1 milliard d'euros.

Le dispositif finalement adopté par les députés prévoit de publier en annexe au projet de loi de finances de l'année un tableau présentant, pour chaque département, le montant estimé pour l'exercice suivant et pour l'exercice en cours ainsi que le montant définitivement versé au titre de l'exercice précédent.

Votre commission a adopté l'article 12 bis sans modification .

Article 13 (suppression maintenue)
Compensation financière des pertes de recettes potentielles

L'article 13, figurant dans la proposition initiale, visait à compenser, à due concurrence, les pertes de recettes qui résulteraient, pour les collectivités territoriales, pour l'État et pour les organismes de sécurité sociale, de l'application de la présente proposition de loi, d'une part, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement et, d'autre part, par la création de taxes additionnelles aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Il a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement du Gouvernement qui pour motiver la suppression de ce gage, observe que la proposition de loi permettra « une réduction significative de la dépense publique pour l'État et les collectivités locales de la prestation de fidélisation et de reconnaissance du sapeur-pompier volontaire » ^{14 ( * )} .

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 13.

Article 14 (art. L. 1424-36-2 et L. 1424-36-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Aides de l'État aux investissements structurants des SDIS et à la NPFR

L'article 14, résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, concrétise l'annonce faite par le ministère de l'intérieur au cours de la discussion des crédits de la sécurité civile pour 2017, d'une nouvelle aide de l'État aux SDIS alors que le fonds d'aide à l'investissement (créé en 2003) a été mis en extinction en 2013.

1 - Une aide fléchée de l'État

L'article 14 crée dans le code général des collectivités territoriales une « dotation de soutien aux investissements structurants des services d'incendie et de secours » conformément à l'annonce faite par M. François Hollande, Président de la République, lors du dernier congrès des sapeurs-pompiers, le 24 septembre 2016 à Tours.

• Éligibilité des projets

Seraient éligibles à ce fonds, les investissements « concourant à la mise en oeuvre de projets présentant un caractère structurant, innovant ou d'intérêt national » pour la sécurité civile.

Parmi les opérations ouvertes au financement de ce nouveau fonds, le Gouvernement a identifié :

- le projet de système de gestion opérationnelle (SGA-SGO) ^{15 ( * )} des SDIS unifié au niveau national, évalué à 600 millions d'euros sur 10 ans, pour uniformiser les logiciels équipant les centres de traitement des appels et les centres opérationnels des SDIS ^{16 ( * )} ;

- plus largement, les projets structurants des SDIS tels que l'expérimentation du projet d'unification des plateformes d'appel d'urgence ou des projets élaborés dans le cadre du CoTRRiM (contrat territorial de réponse aux risques et aux effets de menace), comme la constitution d'une capacité nationale de lutte contre les feux de navires en mer.

Le nouveau fonds de soutien est donc destiné à financer des projets nationaux, déclinés territorialement, pour renforcer la capacité des services d'incendie et de secours à répondre aux divers risques.

• Bénéficiaires

Les crédits du fonds de soutien ne profiteront pas aux seuls SDIS puisque les bénéficiaires potentiels sont :

- les services d'incendie et de secours ;

- les services de l'État ;

- toute collectivité ou organisme public auquel seraient parties un ou plusieurs services d'incendie et de secours,

à condition qu'ils portent un projet éligible à la dotation ( cf. supra ).

2 - Une enveloppe financière résultant de la reconversion des crédits

Les crédits alimentant la nouvelle dotation de soutien devraient s'élever à 20 millions d'euros pour 2017 ainsi qu'il l'a été annoncé au cours de la discussion budgétaire, pour respecter la déclaration du Chef de l'État à Tours.

Votre rapporteur observe, ainsi qu'elle l'a souligné dans son avis sur les crédits de la sécurité civile présenté à la commission des lois le 16 novembre dernier ^{17 ( * )} , que cette enveloppe de 20 millions d'euros ne signifie pas un effort financier supplémentaire de l'État. Ces crédits correspondent au montant des économies attendues de la réforme de la PFR versée aux sapeurs-pompiers volontaires (SPV).

Cependant, même s'il s'agit d'un redéploiement de crédits, la sanctuarisation de ces sommes au sein d'un fonds consacré à des investissements structurants de sécurité civile mérite d'être approuvée puisqu'elle bénéficiera à ce service public essentiel et confortera notre système de protection des populations.

Il convient de noter que pour 2017, la contribution de l'État au financement de la PFR est inscrite à hauteur de 3,4 millions d'euros.

3 - L'article 14, enfin, inscrit au sein du code général des collectivités territoriales la contribution de l'État au financement de la NPFR.

Cette charge fera l'objet d'un arrêté annuel du ministre chargé de la sécurité civile.

Ces mesures permettront donc de garantir, du moins pour les prochaines années, le niveau actuel de financement de l'État aux dépenses de sécurité civile.

C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 14 sans modification .

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

___________

MERCREDI 7 DÉCEMBRE 2016

Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Nous sommes aujourd'hui saisis en urgence d'une proposition de loi adoptée le 29 novembre dernier par l'Assemblée nationale, d'abord destinée à réformer l'indemnité de fin de service des sapeurs-pompiers volontaires, la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), au terme d'une réflexion conduite par l'Assemblée des départements de France avec l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers. Ce volet doit être impérativement adopté avant la fin de la présente année, pour une entrée en vigueur rétroactive au 1 ^er janvier 2016, alors que le contrat d'assurance souscrit pour gérer ce dispositif est échu depuis le 31 décembre 2015. Il a fallu au préalable trouver un consensus entre les départements, l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers, ce qui n'allait pas de soi. Je vous rappelle que la PFR a été créée par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 en remplacement de l'allocation de vétérance. Elle permet au sapeur-pompier volontaire d'acquérir des droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère. Pour prétendre au versement, le sapeur-pompier volontaire doit avoir accompli vingt années au moins de services, en une ou plusieurs fractions. Mais il est dispensé de la condition de services lorsqu'il a interrompu son engagement à la suite d'un accident survenu ou d'une maladie contractée en service. La rente viagère lui est servie à compter de la date à laquelle il cesse définitivement son engagement dès lors qu'il est âgé d'au moins 55 ans. Ce régime est cofinancé par l'État, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les sapeurs-pompiers volontaires. Les SDIS versent une contribution annuelle obligatoire évaluée en fonction de leur nombre de sapeurs-pompiers volontaires, à hauteur de 375 € par volontaire. L'État contribue à ces dépenses pour près de la moitié du total, soit 32 millions d'euros en 2015, pour une charge totale de 70 millions d'euros. Le sapeur-pompier cotise chaque année à partir de sa sixième année d'engagement. Le total de ces cotisations représentait 6,7 millions d'euros en 2013.

Au 31 décembre 2015, 14 287 anciens sapeurs-pompiers volontaires percevaient la prestation, pour un montant annuel total d'environ 8,15 millions d'euros. Les engagements pris par le régime sont, à tout moment, intégralement garantis par la constitution de provisions techniques suffisantes. La gestion du système fait intervenir plusieurs acteurs : l'APFR, association nationale chargée de la surveillance de la PFR, à laquelle chaque SDIS doit adhérer ; la CNP (caisse nationale de prévoyance), avec qui l'APFR a conclu le marché d'assurance et qui gère la prestation.

Il convient de souligner le caractère onéreux, que j'ai découvert avec surprise, de la gestion administrative et financière du dispositif, qui s'élève à 6,5 millions d'euros par an.

Les représentants des SDIS ont ouvert, à l'automne 2012, un débat sur l'avenir de ce régime dans la perspective de la conclusion d'un nouveau contrat d'assurance à compter du 1 ^er janvier 2016. Le coût du financement de la prestation, pour les contributeurs publics, est apparu élevé au regard des montants perçus annuellement par ses bénéficiaires. Par ailleurs, en raison du rendement actuel des placements opérés pour le compte du régime et des perspectives sur le montant des droits, un besoin de financement complémentaire est apparu inéluctable pour garantir le paiement des rentes viagères, évalué à 33 millions d'euros pour 2015 et 111 millions d'euros pour 2016. Une prorogation d'un an du contrat d'assurance a été négociée et, dans l'intervalle, s'est engagée entre les élus, l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers une concertation pour réformer le système, qui s'est conclue par un pacte signé le 6 avril 2016. Les principes de la réforme sont les suivants : les modalités du régime de la PFR sont redéfinies mais les droits des bénéficiaires sont entièrement préservés. Le principal bouleversement réside dans le changement de système du régime, assis désormais sur un mécanisme de répartition. Le montant des contributions annuelles des SDIS serait fixé en fonction des besoins et donc du montant des prestations à verser. Le régime serait financé par les seules autorités de gestion et la cotisation obligatoire des sapeurs-pompiers volontaires serait supprimée. L'État serait plus présent dans la surveillance du système par un contrôle renforcé de l'APFR qui passe par la présence de droit d'un représentant du ministre chargé de la sécurité civile aux séances du conseil d'administration de l'association, d'une part, la transmission au ministre du rapport annuel d'activité et l'obligation de lui transmettre toute information qu'il estime nécessaire pour s'assurer de la bonne gestion des deux régimes
- PFR et NPFR -, d'autre part.

Le second volet de la proposition de loi constitue la partie législative de la réforme de l'encadrement supérieur des SDIS et s'articule avec un ensemble de décrets en préparation. Aujourd'hui, la filière « incendie et secours » est « couronnée » par un cadre d'emplois de catégorie A regroupant les capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels de sapeurs-pompiers professionnels et comportant les quatre grades correspondants. L'entrée dans le cadre intervient par la voie du concours
- externe et interne - ou de la promotion interne par inscription sur une liste d'aptitude. L'accès aux grades de commandant et lieutenant-colonel s'opère selon la promotion interne au choix sous une condition de services. En revanche, pour devenir colonel, les lieutenants-colonels doivent aussi respecter une condition d'emploi : être directeur départemental de service d'incendie et de secours ou occuper un autre emploi de direction.

Dans la proposition de loi, la revalorisation de la carrière des officiers de sapeurs-pompiers de catégorie A est concrétisée par la scission en deux de leur cadre d'emplois. Un projet de décret prévoit de créer un cadre d'emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels, classé dans la catégorie A+. Ce nouveau cadre serait composé de trois grades : colonel, colonel hors classe et contrôleur général, ce dernier grade étant doté d'un échelon exceptionnel. Il serait accessible par concours interne ou par examen professionnel. Les grades de colonel hors classe et contrôleur général seraient pourvus par la voie de l'inscription au tableau d'avancement sous réserve d'une double condition de services et d'emploi. Les membres de ce cadre d'emplois auraient vocation à exercer leurs fonctions dans les services de l'État ou de ses établissements publics. Les articles 10 et 11 de la proposition de loi en tirent les conséquences pour la liquidation de leur pension de retraite.

Le cadre d'emplois de catégorie A des officiers de sapeurs-pompiers serait donc désormais réduit aux capitaines, commandants et lieutenants-colonels et en conséquence composé des trois grades correspondants. Leurs fonctions seraient redéfinies sans bouleverser sur le fond le droit en vigueur mais les capitaines pourraient assurer en plus les fonctions de chef de groupement dans les départements de catégorie C, c'est-à-dire ceux des départements les moins peuplés. Un décret prévoit en effet de réduire de cinq à trois catégories le classement des SDIS selon leur population, c'est une nouveauté.

Si les modalités d'accès aux grades de capitaine et lieutenant-colonel demeurent inchangées, la nomination comme commandant obéirait à l'avenir aux deux voies de la promotion interne : examen professionnel et inscription au tableau d'avancement.

Le coeur de la réforme de l'encadrement des SDIS réside dans la fonctionnalisation de leurs emplois supérieurs. Selon le droit en vigueur, les fonctions de directeur de SDIS sont ouvertes aux officiers de sapeurs-pompiers qui ont accompli soit six ans de services effectifs dans un emploi de direction effectué dans au moins deux SDIS, soit trois ans de services effectifs dans un emploi de directeur départemental adjoint, ce sous une condition de grade dépendant de la catégorie à laquelle appartient le service départemental considéré.

Les directeurs adjoints doivent remplir une double condition de services et de grade. L'article 7 de la proposition de loi bouleverse ce paysage en fonctionnalisant les emplois de directeur et directeur-adjoint de SDIS.

L'article 8 de la proposition de loi modifie, en conséquence, les modalités de nomination à ces emplois. Leur régime serait complété par voie réglementaire. Un projet de décret crée, à cet effet, un statut d'emplois de directeur départemental et directeur départemental adjoint des services d'incendie et de secours dont l'accès serait réservé par la voie du détachement aux officiers du nouveau cadre d'emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels, colonel, colonel hors classe et contrôleur général. Le détachement sur un emploi fonctionnel serait prononcé pour une durée de cinq ans au plus, renouvelable une fois. Ce dispositif est conçu pour écarter les difficultés rencontrées dans les nominations aux emplois de direction des SDIS qui aboutissent trop souvent à de très longues vacances de ces postes. C'est le constat qui est fait. C'est pourquoi l'article 6 de la proposition de loi met en place un système de sanction à la charge des SDIS qui n'auraient pas pourvu le poste vacant de directeur ou directeur-adjoint à l'issue d'une double-période de trois mois chacune et le rejet de six candidatures : ils seraient alors contraints de verser une contribution financière au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), lequel, par l'effet de l'article 5, se verrait confier la prise en charge des officiers de sapeurs-pompiers de catégorie A+ momentanément privés d'emploi.

Les autres dispositions de la proposition de loi sont les suivantes : un rapport au Parlement sur la PFR dans les trois mois de la promulgation de la loi (article 1 ^er A) ; l'adaptation de la législation applicable à Mayotte en matière de PFR (article 2 bis ) ; la simplification de la procédure de revalorisation des indemnités horaires (article 3) ; la suppression de l'interdiction, pour les anciens militaires bénéficiaires d'une pension afférente au grade supérieur (PAGS), de souscrire un engagement de sapeur-pompier volontaire (article 4), ce qui était une demande de longue date ; la prise en compte de l'activité du sapeur-pompier volontaire au titre du compte personnel de formation (article 4 bis ) ; la faculté, pour le préfet, de déléguer sa signature aux sapeurs-pompiers professionnels occupant un emploi de chef de groupement si les deux têtes de la direction sont absentes ou empêchées (article 9) ; l'actualisation de la dénomination de l'inspection générale qui contrôle les services d'incendie et de secours (article 12) ; un rapport au Parlement sur la répartition de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (article 12 bis ) ; la création de la dotation de soutien aux investissements structurants des services d'incendie et de secours que j'ai évoquée dans mon avis budgétaire (article 14).

Tout en regrettant les conditions très contraintes de notre intervention, je suis consciente de la nécessité de respecter le calendrier impératif de la réforme de la PFR. J'ai travaillé en collaboration avec mon homologue de l'Assemblée nationale, le député Jean-Paul Bacquet, et procédé à une large consultation des parties prenantes à ce dossier. Dans l'ensemble, j'ai constaté un accord général de principe aux différents volets de la réforme portée par la proposition de loi. Les syndicats ont fait preuve d'unanimité, ce qui est exceptionnel. Certes, le texte aurait pu être complété. Mais les différentes dispositions de la proposition de loi constituent autant d'avancées notables pour améliorer la situation des sapeurs-pompiers et faciliter le fonctionnement opérationnel des services d'incendie et de secours. C'est pourquoi je vous propose d'adopter sans modification la présente proposition de loi.

M. Philippe Bas , président . - Madame le rapporteur, vous avez montré encore tout récemment, lors de la présentation du rapport d'information sur l'activité des services départementaux d'incendie et de secours en matière de secours à personne dont vous êtes l'auteur avec M. Pierre-Yves Collombat ainsi que de l'avis budgétaire relatif à la sécurité civile, toute votre expérience en la matière, ce qui vous permet de nous présenter ce rapport très circonstancié.

M. Alain Vasselle . - J'ai bien noté, Madame le rapporteur, votre appel à un vote conforme. Mais si le texte ramène de 20 ans à 15 ans la durée requise pour bénéficier de la PFR, ce que j'ai cru comprendre, est-ce que les sapeurs-pompiers ne resteront pas moins longtemps alors même qu'il faudrait éviter l'hémorragie au sein des effectifs ? À mon sens, le véritable problème auquel nous sommes confrontés réside dans la démotivation des volontaires dans la mesure où ce sont les professionnels qui sont appelés en priorité lors d'opérations de secours, les volontaires ne venant qu'en appui. Je pense que ce n'est pas la bonne formule.

M. Alain Marc . - Nous sommes rentrés dans la période de célébration de la sainte Barbe et j'y participe dans tous les centres de secours de mon département. Je suis d'accord sur le principe de la PFR. Le problème est de trouver suffisamment de volontaires, notamment à la campagne. C'est une grosse déception car ce rapport ne répond pas à cette question du volontariat. En Aveyron, nous avons 1300 sapeurs-pompiers volontaires et 114 professionnels. J'avais suggéré que la Nation rende en retour à tous ces volontaires qui lui apportent beaucoup, en accordant pas exemple des trimestres de retraite à ceux qui se sacrifient et lui consacrent beaucoup de temps.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Ne soyons pas plus royalistes que le roi : si ce texte recueille l'adhésion des syndicats consultés, c'est déjà un motif de satisfaction. Je souhaiterais simplement que notre rapporteur précise la teneur de l'adaptation du dispositif à Mayotte, évoquée lors de la présentation de son rapport. Ce département connait avant tout un problème de moyens. Le service d'incendie et de secours de Mayotte est récent, sa mise en place étant concomitante à la départementalisation. Or les difficultés du passage à la départementalisation à Mayotte sont principalement liées au manque de moyens alloués. C'est sur ce plan qu'il faudrait venir au secours de Mayotte. Quelle est la nature de cette adaptation, compte tenu de ce contexte ?

M. Philippe Bas , président . - J'appuie les propos de notre collègue Alain Vasselle. Dans les zones rurales, le renouvellement des entrées dans le corps des sapeurs-pompiers volontaires connait de plus en plus de difficultés : les corps de métiers y sont en effet souvent moins disponibles. Se multiplient des conventions entre les SDIS, d'une part, et les administrations, les entreprises et les différents corps professionnels, d'autre part, pour faciliter le volontariat.

Nos SDIS réussissent à organiser le temps d'intervention entre les sapeurs-pompiers pour leur permettre d'assurer une permanence. Grâce au rapport d'information de Mme Catherine Troendlé, notre rapporteur, et de M. Pierre-Yves Collombat consacré aux secours à personne, nous avons pu constater à quel point celui-ci était devenu prépondérant dans l'activité des sapeurs-pompiers, bien avant la lutte contre les incendies. Cette proposition de loi est l'occasion de rappeler au Gouvernement notre préoccupation face à l'ampleur des défis qu'affrontent les SDIS, même si elle devait être adoptée conforme par notre assemblée.

M. François Zocchetto . - Je salue la parfaite connaissance de ces questions par notre rapporteur mais je m'interroge. Combien tout cela va-t-il coûter ? Doit-on comprendre qu'il faut se préparer pour 2017 à payer deux années, compte tenu du rattrapage effectué en 2016 ?

M. François Grosdidier . - Nous constatons tous la charge croissante d'activité des sapeurs-pompiers liée au secours à personne. Je ferai part d'un exemple à ce sujet, une des activités épuisantes pour les sapeurs-pompiers de Metz, dans le cadre des appels reçus par le 18, provient d'appels passés par des téléphones utilisés illégalement en milieu carcéral ou lors d'extractions de détenus. Je dis cela devant Hugues Portelli, le rapporteur pour avis de notre commission sur l'administration pénitentiaire.

M. Hugues Portelli . - En théorie, si l'on respecte les textes, l'extraction est à présent une compétence qui relève de l'administration pénitentiaire.

M. Philippe Bas , président . - Cette période transitoire n'est pas sans poser des difficultés. Le prix à payer dans l'immédiat, c'est qu'un certain nombre de détenus en détention préventive doit être libéré faute d'avoir été présenté à un juge à temps.

M. Alain Vasselle . - Je me souviens que nous avons légiféré à propos des sapeurs-pompiers volontaires, au début des années 1990. Jean-Louis Debré était alors ministre de l'intérieur. Leur statut avait évolué. Aujourd'hui, un salarié doit obtenir l'accord de son entreprise pour s'engager en tant que sapeur-pompier volontaire. Beaucoup d'entreprises refusent, car cela pose bien sûr des difficultés d'organisation. Le Gouvernement peut-il être interpellé en séance publique par notre rapporteur sur ce point ? Heureusement pour nos finances publiques, les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires restent majoritaires. Notre collègue Alain Marc a certes indiqué qu'il y avait 1 300 volontaires dans l'Aveyron, mais il existe une hémorragie au plan national dans les vocations.

Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Le système de la nouvelle PFR se greffe complètement sur le système ancien. Les conditions d'éligibilité seront les mêmes : à partir de 20 ans de services et de 15 ans d'ancienneté, en cas d'incapacité opérationnelle du sapeur-pompier.

Concernant l'intervention des sapeurs-pompiers volontaires en appui des sapeurs-pompiers professionnels, dans certains départements, des corps de sapeurs-pompiers, notamment des centres de première intervention non intégrés peuvent sortir directement. Mais dans la plupart des départements, tout est départementalisé. Dans ce cas, les sapeurs-pompiers volontaires dépendent totalement des sapeurs-pompiers professionnels. Les volontaires sont envoyés en première ligne, mais on leur demande ensuite de rentrer lorsque l'intervention est prise en charge par les sapeurs-pompiers professionnels. Alors que la plupart des volontaires ont quasiment la même formation que les professionnels, cela constitue une vraie cause de démotivation pour eux. Tout dépend de l'organisation mise en place dans chaque département, du directeur du SDIS ou du commandant des opérations de secours.

Concernant le coût pour les entreprises, il y a un système mis en place par conventionnement, mais je n'ai pas pu l'étudier de manière approfondie lors de l'examen de cette proposition de loi. On a vu une recrudescence très importante en 2016 de conventions signées avec les entreprises.

Concernant la reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, il y a trois ans, le congrès des sapeurs-pompiers a consacré la signature d'un pacte contenant 25 mesures pour promouvoir le volontariat. Après une importante hémorragie, on a réussi à endiguer, à peine, la baisse du nombre de sapeurs-pompiers volontaires. Il y a un levier important avec les jeunes sapeurs-pompiers volontaires. Une des mesures mises en oeuvre est la valorisation de leur temps d'engagement dans le cadre d'options au baccalauréat ou dans certaines filières spécifiques de sécurité.

Je ne veux pas minimiser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, mais il ne faut pas oublier qu'ils touchent des vacations et bénéficient de la PFR. Ils reçoivent enfin une médaille spécifique de reconnaissance.

M. Philippe Kaltenbach . - Il ne s'agit que d'une médaille...

M. Philippe Bas , président . - La remise de cette distinction remplit un rôle social important, pour tout le corps des sapeurs-pompiers.

Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Oui, les sapeurs-pompiers volontaires apprécient sincèrement cette démarche. Il y a aussi des mesures spécifiques pour promouvoir les femmes sapeurs-pompiers volontaires, récemment présentées par le ministre de l'intérieur.

Pour Mayotte, il y a des dispositions d'adaptation car Mayotte n'a pas adhéré à la PFR. Le texte supprime donc la possibilité d'y adhérer puisque ce dispositif va s'éteindre et ouvre la possibilité d'adhérer directement à la nouvelle PFR.

Sur le maillage territorial, je vous invite à lire le rapport de M. le député Bacquet, président du Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, qui met en lumière les difficultés liées à la fermeture des centres de première intervention et des centres de secours, et leur contrepartie très négative en matière de proximité.

Concernant le coût de la PFR, en 2016, il est de 70 millions d'euros, dont 32 millions sont pris en charge par l'État. À partir de 2017, la contribution des SDIS sera beaucoup plus faible en raison du changement de système. Les communes qui ont un corps non départementalisé et adhéreront à la nouvelle PFR devront cotiser.

M. Alain Vasselle . - Les communes paient lorsque ce n'est pas transféré aux intercommunalités. Notre collègue François Zocchetto a raison de s'inquiéter des conséquences de cette proposition de loi pour les collectivités territoriales.

M. Alain Marc . - Lorsqu'il s'agit d'un système départementalisé, la moitié est prise en charge par le conseil départemental, l'autre par les communes et les intercommunalités. Il s'agit de sommes considérables.

Je suis très favorable à la création d'un échelon A+ pour les officiers supérieurs. Mais comme souvent, quand l'État ne paie pas, il y a des mesures catégorielles intéressantes. Lorsqu'il s'agit de ses propres agents, il est plus modéré.

M. François Bonhomme . - Pourriez-vous nous indiquer précisément la répartition de la PFR, et notamment la part des autres contributeurs ?

Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intégrés, il n'y a pas de changement, le SDIS prend en charge la PFR. Pour ceux qui ne sont pas intégrés, les communes et intercommunalités ont la possibilité d'adhérer à la PFR, mais elles devront prendre en charge entièrement la cotisation, il n'y aura aucune compensation de l'État. Pour chaque département, la contribution financière dépend du nombre de sapeurs-pompiers volontaires, et chaque SDIS contribue en fonction de ce nombre. La PFR réformée ne fonctionnera plus selon un mécanisme de capitalisation mais de répartition, ce qui reviendra beaucoup moins cher aux SDIS.

Les sommes gérées par la CNP aujourd'hui, représentant 820 millions d'euros, continueront à être versées à ceux qui ont bénéficié de l'ancienne PFR, jusqu'à son extinction.

M. Philippe Kaltenbach . - Notre groupe votera en faveur de ce texte, d'autant que c'est une proposition de loi socialiste qui l'avait inspiré.

Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Je pense que ce sujet dépasse les clivages et qu'il est d'inspiration transpartisane. Nous travaillons en étroite collaboration avec M. Bacquet, le président du CNSPV.

Pour revenir aux questions posées, l'effort financier que représente la réforme de l'encadrement supérieur pour les SDIS est de 8 millions d'euros pour la période 2017-2020, dont près d'un million pour la seule catégorie A+, les emplois supérieurs de direction.

Plus globalement, pourquoi la fonctionnalisation ? Certains de nos collègues ont exprimé des réserves. La demande est venue des élus. Des directeurs de SDIS sont en place depuis longtemps. A l'heure actuelle, la mobilité des encadrants n'est pas toujours possible si les intéressés n'en expriment pas le souhait. Ce texte permettra d'instaurer une mobilité facilitée. Au bout de cinq ans dans tous les cas, ou au bout de six mois si le personnel de direction ne convient pas, la mobilité pourra s'effectuer. En tout état de cause, elle sera obligatoire à partir de dix ans passés au même poste. Cela permettra un « turn over » et un renouvellement des personnels d'encadrement des SDIS.

M. Alain Marc . - L'opérationnel reste le préfet. Donc c'est le préfet qui choisit le directeur de SDIS alors que c'est le département qui paie.

Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Ce n'est pas tout à fait exact : le SDIS joue un rôle actif dans le choix. Une liste de trois noms lui sera proposée par le ministère, via le préfet, pour qu'il choisisse. Si aucune des propositions ne convient et qu'aucun choix n'est effectué dans le délai de trois mois, une nouvelle liste de trois noms sera soumise au SDIS. La nomination se fera donc de façon conjointe. Ce n'est qu'au bout de six mois que le SDIS devra verser une pénalité, s'il n'a pas effectué de choix, au CNFPT, ce dernier devant alors prendre en charge l'agent concerné qui ne trouve pas d'emploi.

M. Philippe Bas , président . - Dans la mesure où il n'y a pas d'amendement, notre commission peut se prononcer sur le texte. Je constate qu'il fait l'objet d'une adoption à l'unanimité.

Le texte de la proposition de loi est adopté sans modification.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises

M Julien Marion , adjoint au directeur général et directeur des sapeurs-pompiers

M. Jean-Philippe Vennin , sous-directeur

M. Jean-Luc Queyla , chef de bureau

Direction générale des collectivités territoriales

Mme Eve Perennec-Segarra , adjointe au sous-directeur de la fonction publique territoriale

M. Jean-Marc Lescure , adjoint au chef du bureau des statuts et de la réglementation des personnels territoriaux

Conférence nationale des services d'incendie et de secours

M. Olivier Richefou , président

Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires

M. Jean-Paul Bacquet , député, président

Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires (APFR)

M. Alexandre Joly , président de l'APFR et président du CASDIS 78

Fédération nationale des sapeurs-pompiers

Colonel Éric Faure , Président

Lieutenant-colonel Christophe Marchal , membre du comité exécutif

M. Guillaume Bellanger , directeur de cabinet

Association nationale des directeurs de SDIS

M. Patrick Secardin , directeur départemental du SDIS 78

Organisations syndicales

Avenir Secours : M. Serge Hérard , président

CGT : M. Sébastien Delavoux , animateur du collectif fédéral CGT des agents des SDIS

FA/SPP-PATS : MM. Jacky Cariou , vice-président, et Guillaume Ruchaud , membre du bureau exécutif

SNSPP PATS FO : MM. Eric Ferret , chargé des relations publiques, et Yaël Lecras , référent de la commission SSSM

SPASDIS CFTC : M. Olivier Charpentier , secrétaire général

SUD : MM. Frédéric Greffe , secrétaire national adjoint, et Manu Coulet , trésorier

UNSA SDIS : M. Jacques Noaille , secrétaire général adjoint

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* ¹ Les personnels de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) et du bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM) relèvent du statut militaire.

* ² Cf. loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers.

* ³ Cf . Pacte relatif à la réforme du régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, signé le 6 avril 2016.

* ⁴ Le montant annuel de la cotisation du sapeur-pompier volontaire est égal à 57 euros.

* ⁵ Cf. décret n° 2001-682 du 30 juillet 2001 portant statut particulier du cadre d'emplois des capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels de sapeurs-pompiers professionnels.

* ⁶ Cf. décret n° 2001-683 du 30 juillet 2001 modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif aux emplois de direction des SDIS.

* ⁷ Cf . article 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

* ⁸ Cf. article 15-4.

* ⁹ Cf. loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service.

* ¹⁰ Comme pour la PFR, en cas de décès du SPV avant ou après la date de liquidation, la prestation peut être versée à un bénéficiaire qu'il aura expressément désigné ou, à défaut, à ses ayants droit.

* ¹¹ Cf. débats Sénat, séance du 30 novembre 2015.

* ¹² Au terme de ce délai, si le fonctionnaire n'a pas retrouvé de poste il est pris en charge par le CNFPT.

* ¹³ Cf. article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴ Cf. exposé sommaire de l'amendement CL 16.

* ¹⁵ Système de gestion des appels - Système de gestion opérationnelle.

* ¹⁶ Cf. avis n° 146 (2016-2017), tome XVI.

* ¹⁷ Cf. avis n° 146, tome XVI, précité.