III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
LES POINTS POSITIFS DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE
À l'instar des auteurs de la proposition de résolution, Colette Mélot et André Gattolin, votre rapporteur estime que la proposition de directive constitue par bien des aspects un progrès par rapport à la législation actuelle. Il en retient tout particulièrement :
- l' élargissement de la notion de « service de média audiovisuel » à travers la suppression du critère de comparabilité aux programmes télévisuels, l'inclusion des vidéos de courte durée, ainsi que de la section vidéo d'un service 8 ( * ) et, surtout, l'intégration des plateformes de partage de vidéos ;
- les obligations de promotion des oeuvres audiovisuelles européennes et de protection des mineurs étendues aux SMAD ;
- la dérogation au principe du pays d'origine en ce qui concerne les obligations de contribution à la production d'oeuvres européennes ;
- la garantie du statut d'indépendance des régulateurs nationaux des SMA ainsi que l'institution et la reconnaissance du rôle de l'ERGA.
LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
ÉLARGIR LA DÉFINITION DES PLATEFORMES DE PARTAGE DE VIDÉOS
Dans sa définition des plateformes de partage de vidéos, la proposition de directive retient un critère principal : la fonction de « stockage » de programmes et de vidéos générées par les utilisateurs. Cette approche tend toutefois à exclure d'autres plateformes ou intermédiaires numériques qui fondent une part non négligeable de leur activité sur la diffusion, la recommandation ou la reprise de vidéos d'utilisateurs, sans les stocker. Il s'agit en premier lieu des « médias sociaux » mais cela concerne aussi les moteurs de recherche, ...
Votre rapporteur estime que la proposition de directive devrait également prendre en compte les plateformes qui « mettent à disposition » des vidéos d'utilisateurs . Il semble en effet contreproductif de vouloir circonscrire à certains supports l'objectif de protection des mineurs vis-à-vis de certains contenus vidéo pouvant nuire à leur épanouissement physique, mental ou moral, alors que les mêmes contenus échapperaient aux contrôles sur d'autres plateformes tout aussi facilement accessibles.
CRÉER UN SOCLE COMMUN DE RÈGLES POUR LES SERVICES DE MÉDIAS AUDIOVISUELS ET LES PLATEFORMES DE PARTAGE DE VIDÉOS
En dépit de l'objectif affiché par la Commission européenne d'instaurer une concurrence plus équitable dans un contexte de convergence croissante des acteurs du secteur audiovisuel, force est de constater que la proposition de directive maintient un certain nombre de règles différenciées pour les services linéaires et non-linéaires.
Votre rapporteur regrette ainsi que les obligations des plateformes de partage de vidéos ne concernent que la protection des mineurs et la lutte contre l'incitation à la haine et à la violence . De même, les chaînes de télévision restent soumises à des règles beaucoup plus strictes en matière de communications commerciales que les nouveaux médias .
Dans ce contexte, la proposition formulée par les rapporteurs du Parlement européen de définir des règles de base communes applicables à l'ensemble des services de médias audiovisuels et aux plateformes de partage de vidéos semble pertinente . Ce socle commun concernerait les points suivants :
- la lutte contre l'incitation à la violence ou à la haine, et la lutte contre la discrimination ;
- la protection des mineurs face aux contenus préjudiciables ;
- les communications commerciales audiovisuelles, le parrainage et le placement de produits ;
- la protection des oeuvres cinématographiques et la chronologie des médias ;
- les droits d'information aux destinataires d'un service ;
- la corégulation et l'autorégulation et ainsi que les codes déontologiques.
Ces règles de base communes devraient, bien entendu, tenir compte de la spécificité de chaque média.
Aux yeux de votre rapporteur, elles devraient également s'appliquer dans le respect du principe d'harmonisation minimale, laissant la possibilité aux États membres d'adopter dans ces domaines des règles plus strictes ou plus détaillées. Votre rapporteur note à cet égard avec regret que la Commission ait décidé de faire une exception et d'appliquer en ce qui concerne les plateformes de partage de vidéos le principe d'harmonisation maximale, rendant impossible l'introduction d'autres mesures que celles limitativement énumérées dans la proposition de directive.
EXIGER UN QUOTA D'oeUVRES AUDIOVISUELLES EUROPÉENNES PLUS ÉLEVÉ DANS LES CATALOGUES DES SERVICES À LA DEMANDE
La Commission a prévu de rendre contraignantes les obligations de promotion des oeuvres audiovisuelles européennes applicables aux SMAD, en fixant un quota minimum de 20 % d'oeuvres audiovisuelles européennes dans leur catalogue qu'ils devront par ailleurs s'efforcer de mettre en avant sur leur écran d'accueil.
Le pourcentage de 20 % retenu par la Commission européenne pour la part minimale d'oeuvres audiovisuelles européennes dans les catalogues des SMAD a donné lieu à de nombreux débats.
Rappelons ici que les chaînes de télévision sont actuellement tenues de diffuser chaque année sur leurs antennes 50 % d'oeuvres européennes. Le niveau de 20 % proposé pour les SMAD peut sembler donc minimal et peu ambitieux. Cette impression est confirmée par plusieurs études qui démontrent que les catalogues des SMAD en Europe proposent d'ores et déjà près de 30 % d'oeuvres européennes 9 ( * ) .
Votre rapporteur estime que la directive devrait fixer des objectifs plus élevés concernant la présence d'oeuvres européennes sur les plateformes de vidéo à la demande . Les rapporteurs du Parlement européen ont proposé d'établir une part minimale de 30 %. Le droit français impose 60 % d'oeuvres européennes pour les SMAD, dont 40 % d'oeuvres françaises. Afin de rétablir des conditions de concurrence équitable entre services linéaires et SMAD, sans obérer le développement économique de ces entreprises qui s'appuient sur une clientèle jeune qui a tendance à privilégier une offre audiovisuelle extra-européenne et principalement d'origine américaine, il semble raisonnable de fixer un quota de 40 % .
La définition des oeuvres audiovisuelles européennes est d'ailleurs suffisamment large (voir ci-dessous) pour permettre d'atteindre ce quota sans trop de difficultés.
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Définition des oeuvres audiovisuelles européennes La directive 2010/13/UE dite SMA définit ainsi les oeuvres audiovisuelles européennes. Elles doivent être : - originaires d'États membres; - originaires d'États tiers européens parties à la convention européenne sur la télévision transfrontière du Conseil de l'Europe ; - ou coproduites dans le cadre d'accords concernant le secteur audiovisuel conclus entre l'Union et des pays tiers et répondant aux conditions définies dans chacun de ces accords. Source : directive 2010/13/UE« Services de médias audiovisuels » |
ADAPTER LE PRINCIPE DU PAYS D'ORIGINE ET LES RÈGLES SUR LA COMPÉTENCE DES ÉTATS MEMBRES
L' adaptation du principe du pays d'origine permettant à un État membre d'imposer à un SMAD établi dans un autre État une obligation de contribution à la production d'oeuvres européennes est bienvenue . Elle permettra de lutter contre les stratégies de contournement et d'optimisation de certains opérateurs.
Il conviendra toutefois de veiller à clarifier le mécanisme de mise en oeuvre concrète de cette mesure de manière à ce que l'État membre d'établissement prenne en compte dans sa taxation celles éventuellement imposées par les États membres ciblés, ce afin d'éviter une double taxation.
Étendre la dérogation au principe du pays d'origine
Votre rapporteur juge que la dérogation au principe du pays d'origine telle qu'elle est envisagée par la Commission européenne a une portée trop limitée . La Commission ne va pas au bout de la logique qui consiste à rétablir une concurrence équitable entre tous les acteurs qui ciblent un marché national, qu'ils soient établis dans cet État ou dans un autre État membre. La dérogation devrait par conséquent également être étendue à la promotion et à la mise en avant des oeuvres européennes, soit au final à l'ensemble de la nouvelle rédaction de l'article 13 de la directive. De même, il semble judicieux que la dérogation au principe du pays d'origine puisse s'appliquer aux mesures concernant la protection des mineurs afin de préserver efficacement les jeunes téléspectateurs de programmes diffusés à partir d'un État où la législation en la matière est moins exigeante.
Associer les États ciblés par une plateforme de partage de vidéos à sa régulation
Les plateformes de partage de vidéos, adossées pour la plupart à de grands groupes de l'industrie numérique, sont établies dans un nombre restreint d'États membres pour des motifs d'optimisation fiscale ou réglementaire. Les règles de compétence de la proposition de directive concernant les plateformes de partage de vidéos risquent donc de limiter fortement l'efficacité de la corégulation et d'autorégulation des plateformes en la confiant à un petit groupe d'États probablement moins exigeants.
Votre rapporteur considère que les autres États membres dont les publics sont visés par une plateforme de partage de vidéos devraient également être associés à la régulation de celle-ci.
Revoir les critères permettant de désigner l'État compétent en matière de contrôle des chaînes satellitaires extra-européennes
Les chaînes de télévision extra-européennes diffusées par satellite en Europe font l'objet d'une régulation au même titre que les services de médias audiovisuels européens. L'article 2, paragraphe 4 de l'actuelle directive SMA définit les critères techniques servant à établir l'État membre compétent pour exercer le contrôle des contenus des chaînes extra-européennes. Ils sont au nombre de deux, et interviennent dans l'ordre suivant :
- le critère premier est celui de la localisation géographique de la liaison montante vers un satellite ;
- le critère second, en l'absence de liaison montante située dans un État membre, est la nationalité de la capacité satellitaire utilisée.
On peut définir le critère de la liaison montante comme la recherche du lieu d'installation au sol de l'antenne qui transmet le signal de la chaîne vers le satellite qui assure ensuite sa diffusion en Europe. Le critère de capacité satellitaire correspond, quant à lui, à la nationalité de l'opérateur de satellites qui transporte la chaîne concernée.
En cas de manquements à la législation européenne « signalés » sur une chaîne extra-européenne, il peut s'avérer délicat de déterminer rapidement l'État de localisation de la liaison montante. Cette information n'est pas publique et un délai de plusieurs jours est nécessaire pour l'obtenir auprès de l'opérateur satellitaire. Il n'existe donc pas de visibilité immédiate dans l'application de ce critère. De plus, ce critère présente l'inconvénient majeur d'être volatil puisque la localisation est susceptible de « migrer » d'un État à l'autre en quelques semaines, et, par là même, de rendre potentiellement éphémère la compétence d'un État membre sur une chaîne extra-européenne « signalée ». Formulant ce constat, Eutelsat indique qu'il est devenu fréquent qu'une chaîne change très rapidement de distributeur de capacités satellitaires (intermédiaire entre la chaîne et l'opérateur de satellite) et donc de localisation de liaison montante. Cette instabilité peut conduire à faire échapper de nombreux contenus à la réglementation et à l'application de sanctions.
Dans ce contexte, en accord avec les auteurs de la proposition de résolution, votre rapporteur estime qu' il serait opportun d'inverser les critères de l'article 2, paragraphe 4 en donnant la priorité à la capacité satellitaire .
Ainsi, l'État membre compétent sera celui dont relève la capacité satellitaire concernée, c'est-à-dire l'État membre où est établi l'opérateur de satellites qui transporte la chaîne concernée. L'identification de l'opérateur de satellites et de son État d'établissement se fait simplement et rapidement et ne laisse place à aucune interprétation, contrairement au critère de la liaison montante. De ce fait, un lien automatique entre le satellite et le régulateur compétent sera réalisé, qui empêchera les velléités de certaines chaînes de mettre en place des stratégies destinées à échapper aux principes de la directive.
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Une problématique qui touche particulièrement la France En raison de l'établissement en France de l'opérateur satellitaire Eutelsat , le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) est conduit à assumer un rôle particulièrement important vis-à-vis de ses partenaires européens dans la régulation des chaînes de télévision extra-européennes. Il s'agit d'un peu plus d'un millier de chaînes, pour une part importante établies au Proche et Moyen Orient. À plusieurs reprises, le CSA a été appelé à contrôler et à faire cesser la diffusion de certaines des chaînes en provenance de cette zone géographique pour la présentation de contenus portant atteinte à l'ordre public, à la dignité de la personne humaine, contrevenant à la protection de l'enfance et de l'adolescence, ou incitant à la haine ou à la violence.
Source : Réponse du Conseil supérieur de
l'audiovisuel à la consultation
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LIMITER L'ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES APPLICABLES AUX TÉLÉVISIONS EN MATIÈRE DE PUBLICITÉ COMMERCIALE
Votre rapporteur n'est pas opposé à l'idée d'assouplir les règles quantitatives applicables aux chaînes de télévision en matière de publicité commerciale. La proposition de la Commission européenne visant à supprimer la limite quantitative horaire de 20 % de publicité au profit d'une limite quantitative quotidienne (20 % entre 7 h et 23h) se justifie dans un contexte économique où les chaînes de télévision perdent des parts de marché sur le marché publicitaire face aux opérateurs en ligne 10 ( * ) .
Donner davantage de souplesse aux chaînes de télévision dans l'organisation des espaces publicitaires doit leur permettre d'en tirer de meilleurs revenus. Il est en effet important de permettre une augmentation des revenus publicitaires des chaînes car celle-ci favorisera la création de contenus audiovisuels. Le risque de s'orienter vers un modèle de télévision « à l'américaine » - où la publicité semble omniprésente aux heures de grande d'écoute (pour lesquelles les tarifs publicitaires sont les plus élevés) - ne doit pas inquiéter selon votre rapporteur. Les télévisions commerciales développent désormais aujourd'hui des approches beaucoup plus qualitatives que quantitatives en matière de publicité, conscientes du fait que le téléspectateur n'est plus aussi captif que par le passé et qu'il convient par conséquent de lui éviter la saturation publicitaire. De plus, l'offre télévisuelle est désormais multiple et permet de rassembler des publics différents à des horaires différents. Les heures de grande écoute ne sont donc plus aussi uniformes que par le passé. Au final, la proposition de la Commission européenne est intéressante en ce qu'elle donne aux chaînes de télévision les moyens de décider elles-mêmes du meilleur agencement possible de leur espace publicitaire.
En accord avec les auteurs de la proposition de résolution, votre rapporteur estime toutefois que ces nouvelles règles quantitatives ne devraient pas s'appliquer entre 7h et 10h, plage horaire qui correspond à la diffusion des programmes pour jeunes enfants , téléspectateurs particulièrement captifs. Il recommande par conséquent que le régime actuel d'une limite quantitative horaire de 20 % de publicité (soit 12 minutes par heure) soit maintenu entre 7h et 10h. Cette demande semble de bon sens et est cohérente avec les dispositions de la directive qui encouragent les fournisseurs de services de médias audiovisuels à élaborer des codes déontologiques relatifs à la communication commerciale audiovisuelle relatives à des denrées alimentaires et boissons accompagnant les programmes pour enfants 11 ( * ) .
Parmi les modifications envisagées par la Commission européenne dans le domaine de la publicité commerciale, deux mesures apparaissent en revanche extrêmement contestables :
La première concerne l' augmentation du nombre de coupures publicitaires de 2 à 3 au cours d'une heure de programme. Votre rapporteur est totalement opposé à l'introduction d'une nouvelle coupure publicitaire dans les oeuvres audiovisuelles telles que les films conçus pour la télévision et les oeuvres cinématographiques . Deux coupures publicitaires sont actuellement autorisées. La pratique s'est installée dans les habitudes de consommation des téléspectateurs et est acceptée par les auteurs qui la conçoivent toutefois comme une limite à ne pas dépasser pour respecter l'intégrité des oeuvres 12 ( * ) . Augmenter davantage le nombre de coupures reviendrait à du « saucissonnage » et dénaturerait les oeuvres en portant atteinte au travail de leurs auteurs et à leur droit moral. La plus-value économique attendue qui justifie cette mesure semble par ailleurs sujette à caution. Si la Commission table sur des revenus publicitaires supplémentaires, il y a plus fort à parier que la mesure dévalue le média télévisuel en ce qui concerne le visionnage de films et détourne les téléspectateurs vers les services de vidéo à la demande qui sont à même de proposer les mêmes oeuvres sans interruption.
La seconde a pour objet le changement d'approche au sujet du placement de produits dans les médias audiovisuels. La directive passerait d'une logique d'interdiction du placement de produits, sauf dans les cas autorisés, à une logique d'autorisation générale, sauf interdits. Ce renversement qui vise à dynamiser cette source de revenus éventuelle pour les chaînes de télévision risque de favoriser une certaine confusion entre information et publicité dans l'esprit des téléspectateurs /consommateurs et susciter de nombreux questionnements sur la liberté éditoriale des fournisseurs de services de médias audiovisuels. Pour ces raisons, votre rapporteur propose de maintenir le régime en vigueur .
RÉTABLIR LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCESSIBILITÉ DES PERSONNES HANDICAPÉES
La proposition de suppression de l'article 7 de la directive SMA relatif à l'accessibilité des personnes handicapées au motif qu'une proposition de directive englobant l'ensemble des problématiques sur l'accessibilité des biens et services aux personnes handicapées est en cours d'élaboration, n'apparaît pas de bonne méthode .
Des progrès importants ont été réalisés, en particulier en France, même s'il reste beaucoup à accomplir (voir encadré ci-dessous), sur la base juridique de l'article 7. Il paraît préférable que ces mesures liées au sous-titrage, à la langue des signes et à l'audiodescription continuent de relever d'une législation sectorielle telle que la directive SMA plus adaptée aux spécificités du secteur. La future directive sur l'accessibilité des biens et services aux personnes handicapées devrait se concentrer sur l'accès à l'offre ou sur l'acte d'achat du service. Pour les services de médias audiovisuels, il s'agirait par conséquent de ne traiter que des terminaux permettant l'accès au contenu audiovisuel et non des contenus audiovisuels en tant que tels.
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Un état des lieux des fonctionnalités disponibles au niveau des services audiovisuels français Afin de dresser un état des lieux des fonctionnalités disponibles au niveau des services audiovisuels, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a mené diverses études, dont la dernière date de l'année 2014, auprès des utilisateurs et des éditeurs de services français. Il ressort de ces études que : - s'agissant des contenus linéaires visualisés sur un téléviseur ( via la TNT ou des réseaux de services gérés), le sous-titrage est disponible conformément aux conventions conclues avec les éditeurs. En revanche, un utilisateur qui regarde un contenu linéaire sur un autre support, une vidéo de rattrapage ou une vidéo à la demande sur un support quelconque, n'accédera généralement pas au sous-titrage ; - les éditeurs respectent généralement leurs obligations en termes d'audiodescription sur la TNT. Néanmoins ce flux additionnel est absent de tout autre moyen d'accès aux programmes audiovisuels (site internet, application pour matériel mobile, etc.) ; - aucune interface proposant un accès aux contenus audiovisuels ne présente de fonctionnalités et d'ergonomie réellement adaptées à l'utilisation de personnes souffrant d'une déficience visuelle ou auditive ; - l'audiodescription et le sous-titrage ne sont pas toujours attachés à l'oeuvre ce qui n'incite pas les éditeurs à mettre à disposition ces flux dans l'ensemble de leur offre. Source : Conseil supérieur de l'audiovisuel |
Il faut être conscient que le défi en matière d'accessibilité des personnes handicapées est particulièrement difficile à relever pour les services de vidéo à la demande car l'étendue de l'offre qu'ils proposent entraîne pour eux des coûts importants.
REDÉFINIR LES CRITÈRES DE L'INDÉPENDANCE DES RÉGULATEURS NATIONAUX DE L'AUDIOVISUEL
Votre rapporteur se félicite de l'inscription dans la directive du nécessaire statut d'indépendance des autorités de régulation nationales de l'audiovisuel . C'est un signal important à l'heure où certains régulateurs, en Grèce, en Pologne, en Hongrie, ou dernièrement en Croatie, connaissent des difficultés.
Toutefois, on peut s'interroger sur la nécessité de donner dans la directive une liste détaillée des critères permettant d'établir cette indépendance . Aux yeux de nombreux États membres, en procédant de la sorte, la Commission européenne empiète sur leurs compétences et porte atteinte au principe de subsidiarité . Le cas de l'Allemagne est emblématique. Ce pays figure parmi les États les plus hostiles, car ces critères sont problématiques au regard de ses règles nationales : les radiodiffuseurs publics n'y sont en effet pas contrôlés par les régulateurs des Länder mais par des comités des programmes internes à chaque radiodiffuseur. Retenir les critères de la directive conduirait à une remise en question dans ce pays de l'organisation du secteur public de la radiodiffusion.
On le voit, il apparaît préférable de laisser aux États membres une marge de manoeuvre raisonnable dans la définition des critères de l'indépendance des régulateurs afin de prendre en considération les différences d'organisation du secteur audiovisuel au sein des États membres.
CLARIFIER L'ORGANISATION INTERNE ET LE RÔLE DU GROUPE DES RÉGULATEURS EUROPÉENS DE SERVICES DE MÉDIAS AUDIOVISUELS (ERGA)
Deux ans après sa création par une décision de la Commission européenne du 3 février 2014, le Groupe des régulateurs européens de services de médias audiovisuels (ERGA) voit son rôle et ses missions reconnus par la proposition de directive. Il est important cependant que ce rôle ne se situe pas en deçà de celui prévu par la décision qui l'a créé, et que son institution par la directive ne vaille pas soumission à la Commission européenne. C'est pourquoi votre rapporteur souhaite que les membres de l'ERGA puissent continuer à décider eux-mêmes du règlement intérieur du Groupe et estime que cette compétence, contrairement à ce que prévoit le paragraphe 4 de l'article 30 bis de la proposition de directive, ne saurait appartenir à la Commission.
Enfin, les négociations entre États membres sur la proposition de directive ont donné lieu à une polarisation entre soutiens à l'ERGA, d'une part, et défenseurs de l'actuel Comité de contact qui regroupe les représentants des États membres en matière audiovisuelle, d'autre part. Cette opposition met à juste titre en évidence l'absence d'une répartition des rôles clairement définie par la proposition de directive entre un organe constitué de représentants d'autorités indépendantes et un organe dont la composition émane directement des États membres.
Le texte des co-rapporteurs du Parlement a fait le choix de consolider le rôle du Comité de contact au détriment de l'ERGA, afin de redonner aux États membres la prééminence dans la mise en oeuvre de la directive. Il devrait cependant être possible de faire valoir, en toute indépendance, le point de vue des régulateurs au niveau européen en tant que praticiens, au quotidien, de la régulation audiovisuelle. Il y a là une bonne articulation à trouver avec le rôle des États membres dans la version finale de la directive.
* 8 La Commission européenne intègre ainsi la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne du 21 octobre 2015 « New Media Online GmbH » selon laquelle les sites de presse en ligne relèvent de la régulation audiovisuelle dès lors qu'ils diffusent des vidéos qui ne sont pas la simple retranscription des informations écrites des organes de presse.
* 9 Parmi celles-ci, « Étude sur l'origine des films présents dans les catalogues de SMAD accessibles en Europe » Observatoire européen de l'audiovisuel- Novembre 2015. Laura Ene et Christian Grece : http://www.obs.coe.int/documents/205595/264625/DG+CNECT+-+Note+4-2015+-+Origin+Of+Films+In+VOD+Catalogues+In+The+EU28.pdf/9e28ec6f-f8af-4c9a-92f5-a82f79eb2cda.
* 10 En France, les dépenses publicitaires sur le numérique devraient dépasser en 2016, pour la première fois, celles opérées en télévision. Au niveau mondial, la bascule pourrait intervenir en 2017.
* 11 Article 9, paragraphe 2, de la directive 2010/12/UE.
* 12 Ce dont semble convenir la Commission européenne au Considérant 18 de la proposition de directive COM (2016) 287 final, se contredisant elle-même... : « Pourtant, afin de sauvegarder le caractère spécifique du paysage télévisuel européen, il convient de continuer à limiter le nombre des interruptions autorisées pendant la diffusion des oeuvres cinématographiques et des films conçus pour la télévision, ainsi que de certaines catégories de programmes qui nécessitent encore une protection particulière ».