Projet de loi de finances pour 2017 : Solidarité, insertion et égalité des chances

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( Seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 31

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Rapporteur spécial : M. Éric BOCQUET

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. L'année 2017 est marquée par une baisse des crédits de la mission « Solidarité » (- 2,7 %) , qui s'explique principalement par deux transferts de crédits : le transfert du financement des dotations de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) à l'assurance-maladie et des moyens de fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) à compter du 1 ^er janvier 2017. Ces transferts, d'un montant de près de 2 milliards d'euros, traduisent un désengagement regrettable de l'État du financement de la politique du handicap .

2. À périmètre constant, les crédits de la mission progressent de 4,5 % sous l'effet du dynamisme des prestations financées par la mission, en particulier de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), et des mesures de protection juridique des majeurs, structurellement orientées à la hausse en raison du vieillissement de la population. Par ailleurs, les crédits des programmes 137 « Égalité entre les femmes et les hommes et 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » augmentent de respectivement 7,9 % et 0,8 %.

3. La prime d'activité , créée au 1 ^er janvier 2016 en remplacement de la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et de la prime pour l'emploi (PPE) a connu une montée en charge plus rapide que prévue . Son taux de recours était de 60 % en juin 2016. La programmation budgétaire ayant été construite sur une hypothèse de taux de recours de 50 %, les crédits prévus pour 2016 seront insuffisants d'environ 200 millions d'euros. En 2017, la dépense prévisionnelle de prime d'activité s'élève à 4,34 milliards d'euros , et prend en compte l'ouverture de la prime à de nouveaux publics en 2016 (bénéficiaires de l'AAH, de pensions d'invalidité et de rentes d'accident du travail/de maladie professionnelle).

4. Compte tenu de la réforme de la prime d'activité, financée directement par le budget de l'État, l'article 63 rattaché à la présente mission prévoit de supprimer le Fonds national des solidarités actives (FNSA) qui ne finançait plus, en 2016, que le « RSA jeunes », la prime de Noël versée aux bénéficiaires de certaines allocations ainsi que les frais de gestion de la prime d'activité. Les dépenses prises en charge par ce fonds sont mises à la charge du budget de l'État, ce qui conduit à majorer les crédits du programme 304 de 205 millions d'euros.

5. Le coût des mesures de protection juridique des majeurs continue à croître sous l'effet de la progression du nombre de majeurs concernés par des mesures de protection (454 089 mesures attendues en 2017), pour atteindre 647 millions d'euros (+ 1,5 %). La politique de convergence tarifaire des services mandataires se poursuit, et permet de réduire les écarts de dotations allouées aux services.

6. Le nombre d'adoptions internationales réalisées par l'intermédiaire de l'Agence française de l'adoption (AFA) poursuit sa baisse (201 adoptions réalisées en 2015 contre 3 019 en 2009). Cela pose la question de l'organisation de la politique d'adoption en France . Le Gouvernement a annoncé vouloir procéder à la fusion de l'AFA avec le GIP « Enfants en danger » afin de créer un organisme unique de la protection des enfants. Avant d'opérer un tel regroupement, il conviendra de s'assurer que la disparition juridique de l'AFA n'entraînera pas la disparition des accréditations dont elle dispose dans les pays d'origine et ne conduira pas à l'annulation des procédures d'adoptions en cours.

7. Le montant consacré à l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) , mise en place au 1 ^er janvier 2016 au profit des travailleurs immigrés âgés qui effectuent des séjours de longue durée dans leurs pays d'origine, est fortement revu à la baisse en 2017 (10 millions d'euros contre 60 millions d'euros en 2016) . Ceci traduit une forte sous-consommation de cette aide par les personnes éligibles et nécessite que le Gouvernement entreprenne une démarche plus ambitieuse d'information des publics concernés.

8. Le financement des dotations globales de fonctionnement des ESAT est transféré à l'assurance-maladie au 1 ^er janvier 2017 . Seule la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH), qui permet de prendre en charge partiellement la rémunération des personnes travaillant en ESAT, continue d'être financée par le programme 157, pour un montant de 1,3 milliard d'euros. Ce transfert revêt une certaine cohérence, en alignant le financement des ESAT sur celui des autres établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapés, mais il pourrait conduire à un affaiblissement du contrôle parlementaire sur ces crédits - ceux-ci ne seront plus présentés de manière claire et distincte dans les documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances.

9. Les moyens de fonctionnement des MDPH devraient être transférés, au 1 ^er janvier 2017, de l'État à la CNSA , pour un montant de 58 millions d'euros, ce qui permettrait de simplifier les modalités de financement des MDPH qui dépendent actuellement de trois financeurs publics. Par ailleurs, le plan de prévention et d'arrêt des départs non souhaités des personnes handicapées vers la Belgique, doté d'un montant de 10 millions d'euros en 2016, est insuffisant pour faire face aux besoins de créer des solutions de proximité pour les personnes handicapées.

10. Les dépenses d'AAH sont en hausse (+ 2,25 %) sous l'effet de la progression du nombre de bénéficiaires . Toutefois cette hausse est moins importante que les années précédentes, en raison de la révision des règles de revalorisation des prestations sociales prévue par l'article 67 de la loi de finance initiale pour 2016 conduisant à ce que l'AAH ne soit plus revalorisée en fonction de l'inflation prévisionnelle mais de l'inflation constatée sur les douze derniers mois (soit une revalorisation de + 0,1 % en avril 2016). Par ailleurs, la politique d'harmonisation des pratiques d'attribution de l'AAH doit se poursuivre .

11. Les crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » sont en hausse en 2017 (+7,9 %), du fait du renforcement des moyens consacrés à la lutte contre les violences faites aux femmes et à la lutte contre le système prostitutionnel . Ceci s'explique principalement par la création d'une aide financière à la réinsertion des personnes prostituées prévue par la loi du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.

12. Les crédits du programme 124, programme « support » des ministères sociaux, sont en légère hausse de + 0,8 %, qui traduit des évolutions contrastées : la masse salariale des administrations centrales et déconcentrées des ministères sociaux est en progression (+ 1,4 %) , du fait principalement de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, mais elle est contenue par la poursuite de la réduction des effectifs (- 138 ETPT hors mesures de transferts). Les dépenses de fonctionnement baissent en majeure partie à la suite d'un transfert de crédits de 4,68 millions et d'efforts réalisés sur la politique d'achats - hors transfert, elles augmentent de un million d'euros.

13. Les agences régionales de santé (ARS) voient leur subvention augmenter légèrement (+ 0,9 %) du fait de la progression de leur masse salariale . Elles seront à nouveau fortement mises à contribution, en 2017, au titre de la maîtrise des dépenses publiques, puisque leur schéma d'emploi prévoit la réduction de 100 ETPT supplémentaires.

Au 10 octobre 2016, date limite, en application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 38,5 % des réponses (30 sur 78) portant sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.