B. UN SOLDE CUMULÉ RECORD DE 5,4 MILLIARDS D'EUROS FIN 2017
Lors de sa création par la loi de finances initiale pour 2006, le CAS « Pensions » a été doté d'un fonds de roulement de 1 milliard d'euros .
En raison des aléas de dépenses et de recettes (évolution des comportements de départ à la retraite, variation de l'inflation, évolution des assiettes des contributions et cotisations), le compte a besoin d'une trésorerie suffisante pour couvrir les éventuels écarts par rapport à la programmation initiale, en plus de la réserve minimale pour faire face au décalage temporel entre les décaissements et les encaissements. Par ailleurs, le solde est évidemment sensible aux aléas sur les recettes et les dépenses, qu'il faut cumuler, si bien qu'il existe systématiquement un écart entre les prévisions et les réalisations.
La tendance qui se dégage est celle d'une augmentation des disponibilités. Ainsi, entre 2014 et 2017, le fonds de roulement du compte passerait de 1,6 milliard d'euros à 5,4 milliards d'euros.
Cette prévision est toutefois entachée d'incertitudes qu'illustre la prévision sur le solde de l'exercice en cours.
Le solde prévu en loi de finances pour l'exercice 2016 s'élevait à 670 millions d'euros devant porter le solde cumulé du compte à 3,0 milliards d'euros fin 2016 . Les dernières estimations font plutôt état d'un solde de 810 millions d'euros avec en fin d'exercice un fonds de réserve de 3,2 milliards d'euros .
Hormis des incertitudes sur des composantes déterminantes pour la prévision des éléments de solde, il faut tenir compte de facteurs de calendrier. Ils peuvent en particulier influer sur le niveau des reports de crédits d'une année sur l'autre qui varient dans leur ampleur.
Ils ajoutent généralement aux crédits ouverts au titre de la loi de finances de l'année N+1 de sorte que les dotations présentées dans le projet de loi minorent les crédits finalement disponibles. En revanche, il n'y a évidemment pas de reports de recettes.
Ainsi, pour l'exercice 2016, le programme 741 a enregistré un report de crédits de 2015 pour un montant de 1,159 milliard d'euros, soit un supplément de 2,2 % par rapport aux crédits de la loi de finances pour 2016. Aucun mouvement de crédits n'est prévu d'ici la fin d'année 2016.
Concernant le programme 742, le report a été de 51 millions d'euros soit un supplément de 2,7 % par rapport aux crédits initiaux. Aucun mouvement de crédits n'est prévu d'ici la fin d'année 2016.
En ce qui concerne le programme 743 , le report des crédits de 2015 a porté sur 62 millions d'euros soit un supplément de 3,1 % par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2016. Aucun mouvement de crédits n'est prévu d'ici la fin d'année 2016 pour le programme 743.
Au total, les effets sur les soldes d'exécution annuels des reports de crédits d'un exercice à l'autre pourraient se neutraliser dans la mesure où le supplément de dépenses résultant des reports de l'année N-1 serait compensé par les économies de dépenses effectuées sur les crédits ouverts pour l'année couverte par la loi de finances de l'année (permettant, à leur tour, des reports sur l'année suivante). Mais cette équation n'est pas stable dans le temps, ce qui ajoute une incertitude supplémentaire à la prévision de solde.
Dans ces conditions, le niveau du solde cumulé en fin d'exercice 2017 pourrait être légèrement différent de celui anticipé.
En toute hypothèse, le solde cumulé du compte ressort comme de plus en plus éloigné des préconisations de la Cour des comptes qui, déjà, le jugeait trop élevé quand il atteignait 1,6 milliard d'euros.
Évolution du solde cumulé du CAS « Pensions » en fin d'année
(en milliards d'euros)
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (p) |
2017 (p) |
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Solde cumulé du CAS « Pensions » |
0,80 |
1,15 |
1,25 |
1,01 |
0,78 |
0,99 |
1,6 |
2,4 |
3,2 |
5,4 |
Source : projet annuel de performances pour 2016
En principe, au regard du niveau élevé du solde cumulé prévu fin 2017, les taux des contributions employeurs pourraient être baissés, soit ponctuellement en fin d'année comme cela a été fait en décembre 2013, soit pour toute l'année 2017. Une telle opération permettrait au Gouvernement d'alléger temporairement les dépenses de personnel des ministères et des opérateurs.
Le projet annuel de performances indique toutefois qu'« il n'apparaît pas souhaitable de modifier, par à-coups, le niveau des taux de contribution au CAS Pensions en budgétisation ou en cours d'année , dans la mesure où la dynamique spontanée des dépenses de pension ramènera mécaniquement le niveau du solde cumulé du CAS Pensions autour de 1 milliard d'euros . Une stabilisation des taux est donc privilégiée, de manière à atteindre ce niveau à moyen terme sachant que le solde d'exercice du CAS « Pensions » repassera en négatif à compter de 2020, en l'état actuel des dernières prévisions, sous l'effet de la croissance tendancielle de la dépense de pensions ».
On relève que le programme annuel de performances pour 2017 introduit une nuance par rapport au précédent dans la mesure où celui-ci mentionnait « les alentours de 2018 » comme échéance prévisible d'un retour du solde vers un excédent réduit à un milliard d'euros.
Par ailleurs, il comporte une précision sur les équilibres annuels du compte dans l'avenir proche, celui-ci devant extérioriser un déficit à compter de 2020.
Cette perspective n'est pas confirmée par les projections à long terme réalisées pour tester la soutenabilité du système de retraites non plus que par les projections publiées par le conseil d'orientation des retraites - COR (voir infra ).
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Observation n° 5 : le solde cumulé du CAS « Pensions » devrait atteindre 3,2 milliards d'euros fin 2016 et 5,4 milliards d'euros fin 2017 , soit un niveau plus de cinq fois supérieur à celui nécessaire pour assurer l'équilibre du compte en cours d'exercice. Cette situation reflète le choix du Gouvernement de privilégier la stabilisation des taux des contributions employeurs à moyen terme , le solde d'exercice du compte devant, selon lui, passer dans le rouge à compter de 2020. Cette perspective n'apparaît pas confirmée par les travaux de projection publiés récemment (voir infra ). |