Projet de loi de finances pour 2017 : Régimes sociaux et de retraite

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( Seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 26

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude BOULARD

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Première partie - Mission « Régimes sociaux et de retraite »

1. Après avoir fortement augmenté entre 2006 et 2012, la tendance à la baisse des concours de l'État au financement des régimes spéciaux portés par la mission « Régimes sociaux et de retraite », déjà observée en 2015 et 2016, se confirmerait en 2017 . Sous l'effet de la faible inflation et de la réduction du nombre de pensionnés, notamment du fait des régimes « fermés », les subventions d'équilibre versées par l'État (6,25 milliards d'euros) diminueraient légèrement, de 1,1 % par rapport à 2016, portant la réduction à 3,1 % par rapport à l'exécution 2015.

2. Les subventions versées par l'État et financées par la présente mission, représentent 68 % des ressources des régimes spéciaux , soit une part du financement de leurs dépenses qui demeure stable depuis 2015 . Une certaine dispersion du niveau de subventionnement doit être constatée, les régimes des mines, de la SEITA et des marins bénéficiant d'un taux d'apport supérieur au taux moyen, à l'inverse des régimes des transports terrestres.

3. Alors que le ratio démographique des régimes spéciaux est plus faible que dans les autres régimes, la situation tend à se stabiliser dans les régimes de la RATP et des marins tandis que les effectifs de cotisants diminuent de façon plus importante dans le régime de la SNCF.

4. Si l'âge de départ à la retraite effectif dans les régimes spéciaux demeure significativement inférieur à celui observé dans le régime général et dans les fonctions publiques d'État et territoriale (56 ans et 9 mois à la SNCF et 54 ans et 8 mois à la RATP en moyenne en 2015), les mesures de convergence, en particulier l'application à compter de 2017 de la réforme des retraites de 2010 , devraient conduire à une réduction progressive de cet écart.

5. Comme les autres organismes de sécurité sociale, les caisses de retraite des régimes spéciaux sont incitées à participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique mais peinent à réaliser les performances demandées. Dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion, elles se voient assigner des objectifs de réduction de l'ordre de 15 % de leurs dépenses de fonctionnement sur la période 2014-2017 et de leurs effectifs de 2 % à 2,5 % par an, sans y parvenir .

6. Le plafond de crédits fixé par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 est respecté. Le montant inscrit dans le présent projet de loi de finances est inférieur de 2,2 % au plafond du triennal , ce qui permet de faire mieux que l'objectif de stabilisation des dotations d'équilibre de l'État aux régimes spéciaux de retraite à l'horizon 2017. Toutefois, le ralentissement de l'inflation explique largement cette performance.

7. Compte tenu de la diminution tendancielle du montant des subventions nécessaires pour équilibrer les régimes spéciaux, le besoin de financement des régimes financés par la mission est estimé à 148 milliards d'euros (contre 153 milliards d'euros dans l'estimation de l'année dernière) à l'horizon 2050 et à 270 milliards d'euros à l'horizon 2115 .

Deuxième partie - Compte d'affectation spéciale « Pensions »

1. Après une augmentation de 176 % entre 1990 et 2013, les dépenses de pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État tendent à ralentir. Dans le prolongement des observations formulées l'année dernière par votre rapporteur spécial, ces dernières progresseraient seulement de 3,7 % entre 2013 et 2016 , pour s'établir à 53,9 milliards d'euros (hors pensions d'invalidité et prestations ne donnant pas lieu à cotisation) tandis qu' en 2017 l'augmentation des pensions civiles et militaires de l'État serait limitée à 1 % .

2. Cette faible augmentation des pensions, qui permettrait de réduire leur poids dans le PIB, prévu en baisse sensible sur le long terme (à l'horizon 2060, un recul compris entre 1 et 0,7 point de PIB à partir du niveau actuel de 2,4 points de PIB), proviendrait d'une quasi-stabilisation des effectifs (+ 0,1 %) dans un contexte de faible revalorisation des pensions en stock (+ 0, 6 % en octobre 2017).

3. Les contributions totales de l'État et de ses opérateurs au CAS « Pensions » s'élèvent, hors versement de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales à 48,9 milliards d'euros en 2017. Elles sont en forte progression (+ 3,4 % par rapport à 2016) en raison du dynamisme de l'assiette, le taux de contribution demeurant inchangé. De ce fait, les contributions employeurs dépassent légèrement le plafond (48,4 milliards d'euros) fixé dans le cadre du triennal pour 2015-2017. De leur côté, les cotisations salariales progresseraient encore plus fortement, la hausse du taux de cotisation salariale amplifiant les effets d'assiette seuls à l'oeuvre pour les contributions d'employeurs. Elles progresseraient de plus de 6 % avec un prélèvement supplémentaire de près de 390 millions d'euros.

4. Les pensions versées produisent des retours fiscaux , à travers les différents impôts qui leur sont appliqués. Les estimations précises manquent sur ce point mais on peut avancer un total de l'ordre de 13,5 milliards d'euros (en prenant les seuls taux moyens implicites d'imposition du revenu et de taxation de la consommation si bien que la contribution de l'État nette des produits fiscaux correspondants peut être évaluée à 35 milliards d'euros, ce chiffre majorant sans doute la réalité).

5. Les engagements financiers portés par l'État au titre des retraites de ses agents baissent et sont estimés à environ 1 535 milliards d'euros fin 2015 (contre 1 560 milliards l'an dernier), soit 75 % du produit intérieur brut (PIB) correspondant à la valeur prévisionnelle des créances des retraités actuels et des personnels en activité. Cette évaluation est sensible au taux d'actualisation et ne recouvre en rien le besoin de financement associé aux pensions (voir infra ).

6. Après une exécution très proche de la prévision initiale en 2014, la programmation pour 2017 apparaît, comme en 2015 et 2016, marquée par un principe de précaution financière. Compte tenu des différentes hypothèses portant sur les recettes et les charges, les recettes du CAS « Pensions » s'élèveraient à près de 59,9 milliards d'euros et les dépenses à 57,7 milliards d'euros . Le solde d'exécution du compte extérioriserait un excédent de 2,2 milliards d'euros , en forte progression par rapport à l'estimation pour 2016, elle-même révisée à la hausse.

7. Le solde cumulé du CAS « Pensions » continuerait d'augmenter. Celui-ci devrait atteindre 3,2 milliards d'euros en 2016 contre une prévision de 2,9 milliards d'euros et passer à 5,4 milliards d'euros fin 2017, soit un niveau plus de cinq fois plus élevé que nécessaire pour assurer l'équilibre du compte en cours d'exercice. Cette situation reflète le choix du Gouvernement de privilégier la stabilisation des taux des contributions employeurs, dans la perspective, discutable, d'une réduction des excédents du compte après 2018.

8. De fait, l'évaluation du besoin de financement actualisé du régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État fait apparaître un excédent cumulé de 95 milliards d'euros à l'horizon 2050 ( soit un excédent structurel de l'ordre de 2,7 milliards d'euros par an) et, même, de 437 milliards d'euros en 2115 . Compte tenu de la perspective de réduction du poids des pensions de l'État dans le PIB, le maintien de la contribution des employeurs au niveau actuel (74,28 % pour les personnels civils) est difficilement justifiable autrement que par des motifs plus globaux de pilotage des comptes publics. Il est vrai que la réduction du montant des contributions versées par l'État employeur ne modifierait pas le solde public général, qui n'est impacté que par la variation de l'écart entre les cotisations salariales et les dépenses de pensions.

9. Le protocole sur l'amélioration des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations, entré progressivement en application entre 2016 et 2020 devrait se traduire à court terme par une amélioration du solde du compte. Pour l'ensemble des fonctions publiques son effet est estimé, en solde, à 1,3 milliard d'euros à l'horizon 2020. Mais, à plus long terme, l'élévation du niveau des pensions servies consécutive à l'élargissement et à la revalorisation des assiettes liquidatives devrait a minima effacer des gains, finalement transitoires. En toute hypothèse, même à court terme, l'amélioration de l'équilibre des pensions publiques ne rejaillira que très modérément sur le solde public dans la mesure où elle provient pour l'essentiel d'une hausse des contributions des employeurs, qui pèsent sur les dépenses publiques. Seule la composante liée aux cotisations salariales se traduira par une réduction du déficit public.

Les délais limites de réponse des ministères aux questionnaires budgétaires de votre rapporteur spécial étaient fixés au 10 octobre 2016 par l'article 49 de la LOLF. À cette date, 100 % des réponses avaient été transmises pour le questionnaire relatif au compte d'affectation spéciale « Pensions » et 98 % des réponses avaient été transmises s'agissant de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».