III. L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
1. Le « malaise carcéral »
Farhad Khosrokhavar, sociologue associé à l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS) a récemment publié un ouvrage 27 ( * ) sur les prisons françaises, dont l'ambition est de « remettre en cause la dichotomie tranchée entre détenus et surveillants, notamment en soulignant qu'ils peuvent souffrir du même type de maux, certes sous des formes différentes, qu'on pourrait qualifier de malaise carcéral ».
La première manifestation de ce malaise résulte de la surpopulation carcérale, particulièrement dans les maisons d'arrêt.
Selon le ministère de la justice 28 ( * ) , au 1 er octobre 2016, la France comptait 68 513 écroués détenus (+ 4,2 % par rapport au 1 er octobre 2015), pour 58 476 places opérationnelles (+ 1,1 % par rapport au 1 er octobre 2015), soit une densité carcérale de 117,2 %. Dans les maisons d'arrêt, la surpopulation s'élève à 140 %, avec trois établissements ou quartiers dont le taux d'occupation est supérieur à 200 %.
En un an, le nombre de matelas au sol est passé de 988 à 1 430, soit une augmentation de 4,4 % et entre 2015 et 2016, malgré la création de 720 nouvelles places opérationnelles.
L'encellulement individuel, consacré par la loi pénitentiaire de 2009 29 ( * ) a introduit une dérogation pour une durée de cinq ans, prolongée par la loi de finances rectificative pour 2014 30 ( * ) .
Les conséquences de la surpopulation carcérale sont multiples : à la fois sur la prise en charge des détenus et la politique de lutte contre la récidive et de réinsertion, sur la violence, la dignité des détenus mais aussi sur les conditions de travail du personnel pénitentiaire .
2. Un programme immobilier pénitentiaire ambitieux dont le financement est reporté
Le ministre de la justice a annoncé, en octobre 2016, un ambitieux plan de construction d'établissements pénitentiaires. Ce programme immobilier prévoit la création :
- de neuf maisons d'arrêt, soit 4 355 places supplémentaires à horizon 2023 (924 millions d'euros d'autorisation d'engagement, aucun crédit de paiement) ;
- de 16 nouveaux quartiers de préparation à la sortie (QPS) permettant la création de 1 740 places à horizon 2024 (235 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 2,6 millions d'euros de crédits de paiement).
Pour initier ce programme, une enveloppe de 1,2 milliard d'euros d'autorisations d'engagement est prévue dans le présent projet de loi de finances, mais elle n'est assortie de pratiquement aucun crédit de paiement.
Autrement dit, grâce à ce subterfuge, le Gouvernement peut annoncer un programme immobilier ambitieux sans dégrader le déficit public. Il autorise ainsi l'administration pénitentiaire à initier les recherches de terrain et à engager les dépenses afférentes ; charge au prochain Gouvernement de trouver les moyens pour les financer .
Par ailleurs, 977 millions d'euros en autorisations d'engagement (et 9,1 millions d'euros en crédits de paiement) sont prévus pour le renouvellement de plusieurs marchés de gestion déléguée.
3. Ressources humaines : l'enjeu de la fidélisation des personnels
Le présent projet de loi de finances prévoit la création de 1 255 emplois (ETP) dans l'administration pénitentiaire, principalement affectés à déployer le plan de lutte antiterrorisme et le plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (526 ETP) et à assurer l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires (477 ETP).
En outre, 100 personnes seraient affectées à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales et 134 ETP permettrait de « combler les postes vacants de personnel de surveillance en établissement ».
Selon le ministère de la justice, les campagnes de communication relatives aux métiers pénitentiaires commenceraient à porter leurs fruits et de nouveaux outils devraient permettre de mieux anticiper l'évolution des besoins.
4. La sécurité dans les établissements pénitentiaires : supprimer les téléphones portables
Hors dépenses de personnel, les crédits de paiement prévus en faveur de l'administration pénitentiaire sont en légère augmentation de 45 millions d'euros (+ 3,6 %).
Une partie de ces moyens supplémentaires vise à renforcer la sécurité dans les établissements pénitentiaires, par le biais de la généralisation de brouilleurs contre les communications illicites, par la création d'un service pénitentiaire de renseignement, la sécurisation des abords des établissements ou la rénovation de la vidéosurveillance.
Selon la direction de l'administration pénitentiaire, ce sont plus de 30 000 téléphones portables qui ont été découverts dans les établissements pénitentiaires depuis le début de l'année . Certains détenus les utilisent même pour contacter leurs victimes, prendre en photo des personnels, voire continuer, depuis leur cellule, leurs exactions. Cette situation n'est pas admissible et il est indispensable que toutes les mesures nécessaires soient prises pour faire cesser ce phénomène, qu'il s'agisse de brouiller les communications ou de renforcer les fouilles notamment lors des parloirs, quitte à ce qu'une réflexion soit clairement engagée sur la possibilité de donner accès aux détenus à des téléphones, notamment le soir, afin de maintenir leurs liens avec l'extérieur, dans des conditions strictement encadrées .
Selon la direction de l'administration pénitentiaire, « alors que la technologie ne cesse de s'améliorer, les dispositifs de brouillage actuellement installés ne sont toutefois pas évolutifs. Les plus anciens dispositifs ne brouillent que la 2G. Or les portables visés émettent en 3G voire en 4G » 31 ( * ) .
Dans certains établissements anciens, réalisés dans le cadre d'un partenariat public-privé, des contentieux sont en cours concernant l'adaptation nécessaire des dispositifs de brouillage avec l'évolution technologique.
Par ailleurs, « les systèmes de brouillage sont susceptibles de troubler les communications téléphoniques du voisinage immédiat des établissements pénitentiaires, (phénomène dénoncé donnant lieu le cas échéant à des plaintes des opérateurs mobiles). Nonobstant la nécessité de prévenir d'éventuels risques sanitaires des personnels pénitentiaires et des personnes détenues, un signal de brouillage trop puissant perturbe le voisinage tandis que les opérateurs de téléphonie mobile sont conduits à augmenter la puissance d'émission depuis la balise. Le brouillage est rendu in fine moins efficace. Les systèmes de brouillage sont susceptibles d'entrer en interaction avec d'autres systèmes de sécurité, causant ainsi des déclenchements intempestifs d'alarme ».
Le nouveau programme immobilier, qui suggère notamment d'éviter de construire des établissements pénitentiaires dans des zones trop éloignées des centres urbains, ne pourra pas occulter cette question .
5. Remettre de l'ordre dans les extractions judiciaires
En 2010, il a été décidé de confier à l'administration pénitentiaire les missions d'extractions judiciaires jusqu'alors confiées aux forces de sécurité intérieure (police, gendarmerie). En contrepartie, 800 ETP ont été transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice.
Fin 2012, sept régions administratives (Lorraine, Auvergne, Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, Picardie, Midi-Pyrénées, Franche-Comté) ainsi que les trois départements franciliens de la cour d'appel de Versailles sont passés sous la compétence du ministère de la justice.
À la suite de difficultés, la poursuite du déploiement a été interrompue durant toute l'année 2013 : le nombre de postes transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice a alors été réévalué (de 800 à 1 200 ETP).
Selon les informations transmises par le ministère de la justice, « au 31 juillet 2016, le processus de transfert concerne 48 % du total des extractions judiciaires (données 2013). Ces missions sont accomplies par 665 personnels de l'administration pénitentiaire (AP), répartis entre les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) qui assurent la mission, et les autorités de régulation des extractions judiciaires (ARPEJ) qui organisent et planifient.
« En cas d'impossibilité pour l'administration pénitentiaire de réunir les moyens humains et matériels nécessaires pour assurer une mission requise par l'autorité judiciaire, les services de l'ARPEJ communiquent au magistrat ou autorité requérante une impossibilité de faire. Le magistrat ou l'autorité requérante a alors la possibilité soit de déplacer la date de la mission (...) ; soit de mettre en oeuvre la mission par voie de visioconférence ; soit, enfin, de saisir les forces de police ou de gendarmerie nationales aux fins d'exécution de la mission . »
Cette situation est source d'insatisfactions, tant pour les forces de police et de gendarmerie que pour les magistrats .
Selon le ministère de la justice, « en raison d'un niveau jugé insatisfaisant d'ETPT transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice pour opérer le transfert sur l'ensemble du territoire (1 200 ETPT), le taux d'impossibilités de faire opposer à l'autorité judiciaire s'est sensiblement accru tout au long de l'année 2015. Ce niveau, de 4,18% des missions requises pour l'année 2014, a atteint 11 % à la fin de l'année 2015, soit une augmentation de près de 7 points. Au 31 juillet 2016, le taux d'impossibilités de faire est de 20 %, soit une augmentation de 9 points . »
En effet, selon le récent rapport d'une mission d'inspection 32 ( * ) , la circulaire de 2011 relative aux modalités d'organisation de la reprise des missions d'extractions judiciaires 33 ( * ) , « introduisant le concept d'impossibilité de faire, et les articles D. 57 et D. 315 du code de procédure pénale énonçant que les extractions sont « normalement » réalisées par l'administration pénitentiaire, sont autant de bonnes raisons « de ne pas faire », pour des motifs tenant à l'organisation, aux moyens matériels ou humains, alors que cette mission ressort d'une activité régalienne essentielle au bon fonctionnement de la justice et au respect des exigences de la procédure pénale ».
Outre la sous-estimation initiale des moyens nécessaires à l'accomplissement de cette mission, le rapport d'inspection souligne des dysfonctionnements dans le pilotage et l'organisation de cette nouvelle mission de la part du ministère de la justice .
Le ministre de la justice, Jean-Jacques Urvoas, a indiqué, lors d'une visite au tribunal de grande instance d'Angers, le 17 novembre 2016, que ces dysfonctionnements constituaient « le chantier le plus urgent ». Cette analyse est partagée par votre rapporteur spécial.
Un recours facilité à la visio-conférence pourrait être envisagé, pour des actes de procédure ou des délits mineurs, limitant ainsi le nombre d'extractions judiciaires .
6. La prise en charge des détenus « radicalisés »
En 2014, à la suite des plaintes de détenus concernant certains détenus « radicalisés », le directeur du centre pénitentiaire de Fresnes a décidé de mettre à l'écart les détenus faisant l'objet d'un mandat de dépôt pour des faits de terrorisme ou d'associations de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste. Il s'agissait de les placer dans des cellules individuelles, de les autoriser à participer avec les autres détenus aux activités encadrées, mais de ne les autoriser à participer aux activités non-encadrées qu'entre eux.
Après les attentats de janvier 2015, le Premier ministre, Manuel Valls a annoncé 34 ( * ) la création de cinq unités dédiées à la gestion des personnes détenues radicalisées ou en voie de radicalisation 35 ( * ) , en insistant sur deux enjeux particuliers :
- la professionnalisation et la sédentarisation des surveillants pénitentiaires volontaires ;
- la nécessité d'adopter une approche pluridisciplinaire, avec l'Éducation nationale, les services de probation et d'insertion pénitentiaire (SPIP), les médecins.
Outre le placement dans des cellules individuelles et un encadrement accru dans leurs activités, le principe est la mise en place de stages sur la vision du monde des détenus, avec l'intervention d'experts extérieurs, de victimes, de juges anti-terroristes pour confronter la vision du monde des détenus avec celle d'autres personnes.
|
Les modalités de la prise en charge des détenus radicalisés « [L'appellation d'unité dédiée ] est désormais modifiée car la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement a cantonné l'affectation en unité dédiée à des personnes détenues condamnées qui troublent le bon ordre des établissements, ce qui ne rassemble pas les caractéristiques du public accueilli dans ces unités. On parle donc désormais d'unités de prévention de la radicalisation (UPRA). « L'affectation en UPRA est réservée aux hommes détenus majeurs, en raison de l'implantation de ces unités dans des établissements ou des quartiers d'hébergement n'accueillant qu'une population pénale masculine. Cette affectation implique automatiquement un encellulement individuel, de manière notamment à respecter le principe de séparation des prévenus et des condamnés. Tout détenu placé en UPRA est pris en charge dans le respect du régime ordinaire de détention, avec les droits et obligations afférents (maintien des liens familiaux, accès aux activités, accès au culte, etc.). « Toute personne écrouée pour des faits de terrorisme liés à l'islam radical est en principe incarcérée dans l'un des établissements pénitentiaires comportant une UPRA en vue d'y être évaluée puis, le cas échéant, être prise en charge. « L'ouverture de ces unités à des détenus radicaux non incarcérés pour des faits de terrorisme liés à l'Islam radical est la seconde voie d'entrée. Grâce au repérage réalisé de façon pluridisciplinaire dans les établissements, des personnes détenues pour des motifs autres que des faits liés au terrorisme, pourront, une fois les outils de détection stabilisés, être admises dans l'une des unités d'évaluation et/ou de prise en charge. « Parmi ces cinq unités, deux sont consacrées à l'évaluation des personnes détenues radicalisées ou en voie de radicalisation, implantées à la maison d'arrêt de Fresnes depuis le 25 janvier 2016 et à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis depuis le 29 mars 2016. « À la suite de l'évaluation ainsi réalisée, les personnes détenues sont orientées en fonction de leur profil et de leur réceptivité, dans un programme de prise en charge en détention normale ou dans une autre unité de prévention de la radicalisation. Si elles n'en relèvent manifestement pas et justifient des mesures de sécurité particulières, elles sont placées à l'isolement. Les personnes détenues concernées par la première orientation sont affectées dans l'une des trois autres unités de prise en charge, implantées aux maisons d'arrêt d'Osny (depuis le 25 janvier 2016), de Fleury-Mérogis (depuis le 29 mars 2016) et, pour les personnes les plus résistantes à une prise en charge, au centre pénitentiaire de Lille Annoeullin (depuis le 25 janvier 2016). « Chaque unité propose des modes de prise en charge différents liés au profil des personnes. Néanmoins, l'encellulement individuel est la norme dans ces unités (d'une vingtaine de places chacune) qui assurent également une relative étanchéité avec le reste de la détention. Par ailleurs, le personnel y est dédié (ce qui est rendu possible par les renforcements permis par le plan de lutte contre le terrorisme) et a bénéficié de formations spécifiques. » Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Il existait ainsi environ 120 places dans les cinq unités de prévention en 2016.
Sur le plan budgétaire, au cours de l'année 2015, 15 millions d'euros ont été fléchés au profit de la prise en charge et du suivi des individus radicalisés, permettant notamment, « l'aménagement des unités de prévention de la radicalisation, les aménagements immobiliers pour accroître les activités de travail, éducation et sport en détention et des zones d'hébergement et locaux communs » et, à hauteur 7 millions d'euros, pour le développement des activités en détention.
Dès 2015, le ministère de la justice a souhaité qu'une évaluation soit menée sur ce programme et, à ce titre, il a mis en place une « recherche-action », qui a permis à des chercheurs de travailler avec des professionnels de l'administration pénitentiaire à la fois sur les méthodes d'évaluation et de détection, mais aussi de mettre en place des programmes de prise en charge des détenus radicalisés et de prévention de la radicalisation.
Le rapport 36 ( * ) , remis en mars 2016 à la suite de la « recherche-action » menée par l'Association française des victimes du terrorisme et Dialogues citoyens, indique que « selon le ministère de la justice, plus de 86 % des personnes incarcérées à ce jour (en mandat de dépôt ou condamnées pour association de malfaiteurs en vue de commettre un acte terroriste) ne se sont pas radicalisés en prison. (...) Cependant, la prison peut être un accélérateur du processus de radicalisation. »
Il soulignait en conclusion que « la radicalisation en prison est une problématique complexe pouvant impliquer des choix rationnels, idéologiques, des ressentiments, de la manipulation exercée ou subie, de la dissimulation, tandis que pour certains, elle relève de troubles psychiques qui doivent être traités comme tels. C'est la raison pour laquelle il ne peut pas y avoir d'évaluation efficace des risques et besoins liés à la radicalisation sans la mobilisation de tous les acteurs susceptibles d'amener des éclairages sur ces questions . (...) Un premier constat est le besoin d'une plus grande présence et réactivité des professionnels sollicités (dont les CPIP et les nouveaux binômes éducateurs/psychologues dédiés) pour répondre aux demandes des détenus sur le terrain. En effet, la présence du SPIP et des psychologues au sein de la détention est peu visible. Une majorité des détenus condamnés déplorent l'absence de réponse à leurs demandes écrites, les prévenus se plaignent du manque d'interlocuteurs et d'activités. Une présence et une réactivité des agents de réinsertion et des personnels s'avéreraient pourtant efficaces pour lutter contre la radicalisation et/ou la violence en détention ».
Les unités de prévention de la radicalisation (UPRA) seront remplacées par six quartiers d'évaluation de la radicalisation, a annoncé le ministre de la justice en octobre 2016 37 ( * ) . Par ailleurs, « les quelque 300 profils identifiés comme les « violents et prosélytes » seront soumis à un régime de détention proche de l'isolement (fouilles régulières, changements de cellule, limitation des effets personnels) ».
Outre le prosélytisme et les tensions qui peuvent résulter de la présence de tels profils au sein de l'établissement, l'isolement de ces détenus peut également se justifier par le souhait de ne pas faire de la prison un lieu de rencontre entre ces détenus et d'autres incarcérés pour des faits liés au grand banditisme ou à la criminalité organisée.
Les directions de l'établissement pénitentiaire de Fresnes ou de la maison d'arrêt d'Osny, rencontrées par votre rapporteur spécial, ont souligné leur volonté de traiter ce phénomène de façon pragmatique, tout en soulignant qu'aucune « recette miracle » n'existait .
* 27 Farhad Khosrokhavar, « Prisons de France - Violence, radicalisation, déshumanisation : surveillants et détenus parlent », édition Robert Laffont, octobre 2016.
* 28 Statistique mensuelle des personnes écrouées ou détenues en France, situation au 1 er octobre 2016, direction de l'administration pénitentiaire, bureau des statistiques et des études.
* 29 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
* 30 Article 106 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2014.
* 31 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 32 Mission sur le transfert de la charge des missions d'extractions judiciaires du ministère de l'intérieur vers le ministère de la justice, Inspection générale des services judiciaires, Inspection des services pénitentiaires, Inspection générale de l'administration, Inspection générale de la Police nationale, Inspection générale de la gendarmerie nationale.
* 33 Circulaire du 2 septembre 2011 relative aux modalités d'organisation de la reprise des missions d'extractions judiciaires par le ministère de la justice et des libertés.
* 34 Plan de lutte contre le terrorisme annoncé par le Premier ministre le 21 janvier 2015.
* 35 Selon la définition de Fahrad Khosrokhavar, la radicalisation est « le processus par lequel un individu ou un groupe adopte une forme violente d'action, directement liée à une idéologie extrémiste à contenu politique, social ou religieux qui conteste l'ordre établi sur le plan politique, social ou culturel » (« Radicalisation », Éditions de la maison des sciences de l'homme, novembre 2014).
* 36 Recherche-action « Détection et prise en charge de la radicalisation religieuse des personnes détenues en milieu carcéral - Janvier 2015-mars2016 », sous la direction de Ouisa Kies.
* 37 Conférence de presse du 25 octobre 2016.