EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, sur la mission « Investissements d'avenir » (et l'article 56).
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur spécial . - Le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3), doté de 10 milliards d'euros en autorisations d'engagement en 2017, prend la suite des programmes de 2010 (35 milliards d'euros en AE et CP) et de 2014 (12 milliards d'euros en AE et CP).
Pour le PIA 3, le Gouvernement a fait le choix de regrouper l'ensemble des crédits dans une mission dédiée, qui fait donc l'objet d'un projet annuel de performances propre. Ils faisaient auparavant l'objet de programmes nouveaux et éphémères insérés dans les missions concernées, par exemple la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
La mission est composée de trois programmes dont le Commissariat général à l'investissement est responsable : le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche », avec 2,9 milliards d'euros en AE ; le programme 422 « Valorisation de la recherche », avec 3 milliards d'euros en AE ; et le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », avec 4,1 milliards d'euros en AE.
Du point de vue de la gouvernance des projets, le troisième programme d'investissements d'avenir s'inscrit dans les pas des précédents : les modalités de gestion prévues en 2010 et en 2014 sont globalement reconduites. C'est pourquoi je ne vous propose aucune modification sur l'article rattaché à la mission, qui ne concerne que les modalités de gouvernance du PIA 3.
En revanche, du point de vue de la budgétisation, ce programme marque une rupture nette avec les précédents, car le Gouvernement n'a budgété aucun crédit de paiement pour 2017. Seules des autorisations d'engagement sont prévues au titre de la mission. En 2010 et en 2014, l'intégralité des AE et des CP était décaissée l'année de lancement du programme. Le Gouvernement annonce donc un programme d'investissements de 10 milliards d'euros dont il ne supporte pas le coût budgétaire, puisque zéro euro sera dépensé à ce titre en 2017. La charge de cette dépense nouvelle pèsera donc à compter de 2018.
L'absence de crédits de paiement en 2017 reporte la charge budgétaire de ce troisième PIA sur les exercices postérieurs. Cette astuce de budgétisation permet de ne pas dégrader le déficit de l'État en 2017, mais elle fragilise le programme, dont le bon déroulement dépendra des contraintes pesant chaque année sur le solde budgétaire de l'État.
En outre, contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, la création d'une mission dédiée ne répond pas aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport relatif aux programmes d'investissements d'avenir. La gestion effective des crédits continuera d'être extrabudgétaire et il ne semble pas que l'intégration du PIA 3 à la norme de dépenses soit envisagée.
En revanche, l'existence d'une mission spécifique permet de ne pas indiquer clairement à quelles politiques publiques concourent réellement les programmes. En particulier, l'affirmation selon laquelle 60 % des crédits seraient alloués à la croissance verte et au développement durable paraît largement exagérée et irréaliste.
L'analyse des projets prévus fait d'ores et déjà apparaître des débudgétisations manifestes. Certaines étaient déjà identifiées dans le cadre des deux premiers programmes d'investissements d'avenir, comme le financement du réacteur de recherche Jules Horowitz ou le plan numérique à l'école. D'autres sont nouvelles, comme le possible financement de la rénovation du Grand Palais, dont l'intégration dans le PIA ne va pas de soi.
Certes, l'essentiel des actions proposées semble effectivement relever de secteurs d'activité importants pour l'avenir de notre pays. Mais les résultats de plusieurs d'entre elles demeurent, pour partie, incertains. En outre, un risque de saupoudrage et l'apparition d'un effet d'éviction vis-à-vis de l'investissement privé ne sont pas non plus totalement à exclure.
Contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, l'abondement en crédits de paiement de 2 milliards d'euros chaque année ne simplifiera en rien le suivi du Parlement. En réalité, le travail de suivi du PIA sera dédoublé. Il faudra non seulement veiller à ce que les crédits soient bien alloués par les organismes gestionnaires aux projets prévus, mais aussi s'assurer que les fonds soient mis à la disposition des opérateurs du PIA suivant le rythme prévu par les conventions passées entre ceux-ci et l'État.
Même si je soutiens certains objectifs du PIA 3, notamment ceux qui concernent l'enseignement supérieur, il n'en reste pas moins que la mission se caractérise par une absence totale de crédits de paiement et par une normalisation budgétaire, affichée par le Gouvernement, parfaitement artificielle. Par conséquent, je vous propose de ne pas adopter les crédits de cette mission.
M. Vincent Capo-Canellas . - Nous pouvons nous féliciter de la création de cette mission qui donne une vision globale de l'ensemble des actions et des crédits engagés dans le PIA. Rejoignant le rapporteur général, l'absence totale de crédits de paiement en 2017 en dit cependant long sur l'ambition du Gouvernement.
Lors de l'examen d'une autre mission, nous avons constaté que Météo France avait besoin de 100 millions d'euros pour financer son nouveau calculateur, essentiel pour faire progresser ses capacités de prévision. Cette dépense sera-t-elle prise en charge par le PIA 3 ? C'est un cas typique de débudgétisation : lorsqu'on ne sait pas où trouver les crédits, on se reporte sur le PIA.
Jusqu'à présent, les PIA étaient suffisamment dotés pour pouvoir se substituer aussi à des crédits classiques, en cas de nécessité, par exemple pour les avances remboursables dans le domaine aéronautique. Or les intervenants du Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC) nous ont récemment alertés sur une baisse drastique des crédits qui leur étaient alloués.
À partir de ces deux exemples, on peut s'interroger sur la hiérarchisation des priorités du programme. À force de faire basculer les crédits budgétaires sur le PIA, les munitions s'épuisent et l'arme ne fonctionne plus.
M. Daniel Raoul . - Je ne peux que soutenir les priorités qui définissent les orientations du PIA 3, qu'il s'agisse de l'enseignement supérieur, de la valorisation de la recherche ou de la modernisation des entreprises, la France est très en retard sur ses voisins et doit mettre le turbo. Les 4,1 milliards d'euros affectés à la modernisation de nos entreprises devront surtout servir à développer le numérique. Il me paraît également tout à fait légitime de consacrer 6 milliards d'euros à l'économie verte, dans la mesure où la France a déjà pris du retard sur la mise en oeuvre des engagements de la COP 21.
Enfin, il n'y a rien d'étonnant à ce que ne figurent que des autorisations d'engagement et aucun crédit de paiement dans le PIA 3. Dans l'enseignement supérieur, un projet éligible au PIA met plus de deux ans à se monter, ce qui laisse un délai important avant d'envisager les décaissements.
M. Michel Bouvard . - Si la création de la mission sur le PIA a le mérite d'identifier clairement les crédits des programmes, elle ne répond ni à notre attente, ni aux observations formulées par la Cour des comptes. Dans les deux PIA précédents, les crédits étaient répartis sur plusieurs missions. Dans la pratique, les crédits de la nouvelle mission complètent ceux des autres, en parfaite contradiction avec la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit qu'une mission retrace l'ensemble des crédits d'une politique à coût complet. Nous voilà donc avec une sorte de mission transversale où ne figurent que des autorisations d'engagement.
Depuis quelques années déjà, la maquette budgétaire, initialement établie en coproduction par le Parlement et le Gouvernement, nous échappe de plus en plus. Elle se complexifie et devient difficile à lire, avec des crédits éclatés en complément de plusieurs missions et supposerait un document de politique transverse. Nous devons également reprendre la main, en sollicitant le Gouvernement, sur les indicateurs, lesquels sont inutiles pour certains, et destinés au confort de l'administration pour d'autres. Il y va de l'analyse de la performance de la dépense, qui est au coeur de nos missions.
M. Francis Delattre . - Il serait souhaitable que nous entendions le commissaire général à l'investissement sur tous ces sujets. Le plan pour le numérique à l'école est essentiel. Comment développer ce genre de projets qui prennent du temps sans prévoir aucun crédit de paiement ?
Le Grand Palais a une valeur historique exceptionnelle, témoin de l'Exposition universelle. Cependant, la dernière rénovation, lourde, s'est terminée il y a à peine dix ans. Le monde de la mode s'y plaît. Mieux vaudrait chercher des crédits ailleurs que dans le PIA. Le commissaire général à l'investissement devrait s'expliquer sur ce point.
Mme Michèle André , présidente . - Le commissaire général vient régulièrement devant notre commission, notamment le 27 avril dernier.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur spécial . - Je n'ai pas de réponse à vous donner au sujet de Météo France, sinon que les nouveaux programmes figurent dans mon rapport : le financement du nouveau calculateur de Météo France du PIA entre peut-être dans l'un d'eux. Quoi qu'il en soit, il faudra voir si le projet de Météo France est éligible à telle ou telle action du PIA, en fonction des appels à projets.
Monsieur Raoul, je ne conteste pas les priorités. Je ne fais que rappeler que les CP figuraient au même titre que les AE dans les deux PIA précédents.
M. Michel Bouvard . - Il a raison. On nous l'avait même reproché.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur spécial . - Monsieur Bouvard, je rejoins ce que vous dites sur la gouvernance. Dans mon rapport, j'indique que « la gouvernance pilotée par le commissariat général à l'investissement sous l'autorité du Premier ministre paraît utile, mais ne saurait toutefois avoir pour effet de tenir à l'écart les ministères en charge des politiques publiques concernées. Il faut veiller à ce que l'ensemble des crédits alloués par les voies budgétaires classiques et par les plans d'investissements d'avenir participent d'une stratégie globale réfléchie et concertée, ce qui ne semble pas être toujours le cas ». Enfin, financer la rénovation du Grand Palais ne relève en rien des investissements d'avenir.
M. Michel Bouvard . - C'est de l'entretien du patrimoine.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur spécial . - Oui, et cela devrait donc être couvert par des crédits que le ministère de la culture consacre au patrimoine, soit 400 millions d'euros, me semble-t-il.
Monsieur Raoul, je peux vous le confirmer, documents à l'appui : AE et CP étaient bien décaissés en même temps dans les deux PIA précédents.
Monsieur Delattre, le PIA 2 est toujours en cours. Il y figure des crédits pour le plan numérique à l'école, qui doivent pouvoir être décaissés et sont complétés par des crédits plus classiques du ministère de l'éducation nationale.
M. Francis Delattre . - En réalité, les crédits ont été coupés et la charge est supportée par les collectivités territoriales.
Mme Michèle André , présidente . - Dans les deux premiers PIA, les CP étaient entièrement décaissés en une fois et pesaient donc sur le déficit de l'année. Ils étaient immédiatement redéposés par les opérateurs sur leurs comptes au Trésor, ce qui améliorait la trésorerie de l'État et permettait des décaissements au fur et à mesure des besoins.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur spécial . - Encore une fois, peut-on considérer comme un « bleu budgétaire » un document qui affiche pour une mission des AE sans CP ? On peut se poser la question.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Investissements d'avenir ».
Article 56
L'article 56 est adopté sans modification.
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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.