Projet de loi de finances pour 2017 : Égalité des territoires et logement

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT » : LE SOUTIEN LIMITÉ DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES À LA CONSTRUCTION ET À LA RÉHABILITATION DES LOGEMENTS

Placé sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » regroupe, sous sept actions, les crédits relatifs au logement et à la construction ainsi que ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement .

Répartition des crédits par actions du programme
(avant votes par l'Assemblée nationale)

(en euros)

Actions		Exécution 2015	LFI 2016*	PLF 2017*	Évolution 2017/2016
01 Construction locative et amélioration du parc	AE	293 569 981	505 000 000	204 800 000	-59,45%
	CP	306 916 195	255 000 000	204 800 000	-19,69%
02 Soutien à l'accession à la propriété	AE	3 583 400	3 705 000	3 700 000	-0,13%
	CP	3 583 400	3 705 000	3 700 000	-0,13%
03 Lutte contre l'habitat indigne	AE	4 781 729	4 700 000	4 700 000	0,00%
	CP	5 078 307	4 700 000	4 700 000	0,00%
04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction	AE	72 409 320	53 698 665	53 375 000	-0,60%
	CP	68 577 061	53 698 665	53 375 000	-0,60%
05 Soutien	AE	17 477 454	14 135 178	14 665 771	3,75%
	CP	17 960 713	14 135 178	14 665 771	3,75%
07 Urbanisme et aménagement	AE	73 641 660	64 921 630	127 500 000	96,39%
	CP	55 716 064	104 921 630	95 900 000	-8,60%
Total	AE	465 463 544	646 160 473	408 740 771	-36,74%
	CP	457 831 740	436 160 473	377 140 771	-13,53%

* Hors fonds de concours

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

La plupart des crédits restent stables entre 2016 et 2017, à l'exception de ceux des actions 01 et 07.

En effet, s'agissant de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc » , comme cela sera détaillé ci-après, les crédits consacrés aux aides à la construction de logements sociaux, dites « aides à la pierre », sont considérablement réduites comparés à celles votées en loi de finances initiale l'an dernier (- 60 % en autorisations d'engagement et - 20 % en crédits de paiement). La création du Fonds national des aides à la pierre (Fnap) explique en grande partie cette baisse pour les autorisations d'engagement.

L'action 07 « Urbanisme et aménagement » évolue quant à elle au gré de la mise en oeuvre du dispositif des « maires bâtisseurs » créé par le décret n° 2015-734 du 24 juin 2015.

Pour mémoire, cette aide aux communes participant à l'effort de construction de logement se matérialise par une aide forfaitaire par logement construit, au-delà d'un certain seuil, dans les communes situées en zones tendues, disposant d'un potentiel financier par habitant inférieur à 1 030 euros et non carencées au titre de l'article 55 de la « loi SRU » (article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation).

Le montant de l'aide est modulé en fonction de l'enveloppe budgétaire allouée chaque année au dispositif et du nombre de logements ouvrant droit à l'aide (pour 2017, en fonction du nombre de logements autorisés sur 2016).

Pour 2016, le projet annuel de performances indique que 45,2 millions d'euros ont été versés entre 532 communes, pour 34 239 logements autorisés au-delà du seuil de construction.

Comme l'an dernier, votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver un dispositif soutenant les communes qui construisent des logements dans les zones tendues . Pour autant, il constate que son champ d'application reste très limité (en particulier du fait du seuil retenu pour le potentiel financier des communes), avec seulement 532 communes bénéficiaires en 2016 (même si c'est 60 de plus qu'en 2015), et que le montant forfaitaire par logement n'atteint que 1 320 euros alors qu'il était annoncé pour s'établir autour de 2 000 euros lors de sa création.

Pour 2017, première année de pleine application de ce dispositif, le projet annuel de performances indique une enveloppe de 80 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 48,4 millions d'euros en crédits de paiement (contre 20 millions d'euros en autorisations d'engagement et 60 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016).

Au cours de la première lecture, l'Assemblée nationale a, en seconde délibération, adopté un amendement tendant notamment à réduire de 10 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 24 millions d'euros en crédits de paiement l'enveloppe prévue pour le programme 135 afin de gager les crédits ouverts sur d'autres missions. Cette minoration serait permise par un « meilleur ciblage des interventions discrétionnaires ».

A. 200 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS DE PAIEMENT POUR LES AIDES À LA PIERRE : LA PARITÉ AVEC LES BAILLEURS SOCIAUX N'EST D'ORES ET DÉJÀ PLUS RESPECTÉE

1. La confirmation d'un engagement majoritairement porté par les bailleurs sociaux

Pour 2017, le projet annuel de performances pour la mission « Égalité des territoires et logement » prévoit 200 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des aides à la pierre, soit une baisse de 60 % en autorisations d'engagement et de 20 % en crédits de paiement par rapport à 2016.

Pour mémoire, le projet de loi de finances pour 2016 prévoyait initialement une enveloppe de 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et seulement 100 millions d'euros en crédits de paiement. Toutefois, en première lecture à l'Assemblée nationale, un abondement de 100 millions d'euros pour les autorisations d'engagement et de 150 millions d'euros pour les crédits de paiement avait été adopté, conformément aux engagements du Président de la République. Il s'agissait ainsi de garantir une parité avec la contribution des bailleurs sociaux qui progressait parallèlement de 150 millions d'euros, pour atteindre 270 millions d'euros (issus d'une fraction des cotisations principale et additionnelle versée par les bailleurs sociaux à la CGLLS en vertu des articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation).

Comme votre rapporteur spécial l'avait prédit dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » pour 2016, l'inscription d'un financement quasi paritaire entre l'État et les bailleurs sociaux n'aura pas duré davantage qu'une année . En effet, pour 2017, seuls 200 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus , tandis que le III de l'article 17 du projet de loi de finances pour 2017 pérennise le montant de la contribution des bailleurs sociaux à 270 millions d'euros (initialement fixé pour la seule année 2016 par l'article 144 de la loi de finances pour 2016, codifié à l'article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation).

En outre, la parité n'a, en pratique, même pas été respectée au cours de l'année 2016 puisque le décret d'avance de juin 2016 a procédé à l'annulation de 150 millions d'euros au titre du financement des aides à la pierre ! Votre rapporteur spécial avait alors dénoncé le fait qu'au cours du débat budgétaire, pour apaiser les tensions, le Gouvernement avait passé de 100 à 250 millions d'euros le montant des crédits de paiement pour que, six mois plus tard, ils soient finalement annulés.

Évolution des crédits budgétaires inscrits au titre des aides à la pierre
au sein du programme 135

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

En outre, l'article 17 du projet de loi de finances pour 2017 procède, une nouvelle fois cette année, à un prélèvement sur le fonds de roulement de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) de 50 millions d'euros . Comme l'an dernier, votre rapporteur spécial considère qu' on peut y voir une forme de recyclage , conduisant les bailleurs sociaux à participer indirectement au financement de la politique du logement de l'État.

Au-delà, ce prélèvement relève d'un choix de court terme du Gouvernement qui , une nouvelle fois, gère ses difficultés budgétaires en ponctionnant là où il peut. En effet, même s'il est exact que la CGLLS dispose à l'heure actuelle des fonds propres nécessaires pour respecter le seuil de solvabilité qui lui est exigé (8 %), avec 412 millions d'euros puis, une fois le prélèvement opéré, 362 millions d'euros, sa situation financière pourrait davantage se tendre et limiter ses capacités d'action au cours des prochaines années.

En effet, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la caisse, essentielle pour la garantie des prêts accordés aux bailleurs sociaux auprès de la Caisse des dépôts et consignations (à défaut de celle des collectivités territoriales), pourrait rencontrer des difficultés d'ici 2019 au regard du niveau de ses fonds propres.

À cette période, se conjugueront à la fois :

- la nécessité de garantir les prêts dits « de haut de bilan » accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux, ce qui pourrait correspondre à 1,5 milliard d'euros à garantir à l'horizon 2017-2018 ;

- le possible relèvement du seuil de solvabilité devant être respecté par la CGLLS, pour passer de 8 % à 10 % (selon les règles prudentielles applicables).

En outre, il a été indiqué à votre rapporteur spécial qu'il n'est pas à exclure que l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) décide, à l'avenir, de revenir sur sa décision de ne pas imposer à la CGLLS le respect du ratio en principe applicable aux grands risques (à savoir qu'un établissement ne peut présenter d'exposition à l'égard d'un client dont la valeur dépasserait 25 % de ses fonds propres éligibles).

Il conviendra donc de rester vigilant sur la situation financière de la CGLLS et d'envisager, en tout état de cause, de mettre un terme à la pratique annuelle du prélèvement sur son fonds de roulement.

Outre les crédits budgétaires, le projet annuel de performances prévoit le rattachement de crédits issus de fonds de concours pour 466 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Toutefois, cela ne constitue pas un abondement supplémentaire du même montant mais une estimation du budget du Fonds national des aides à la pierre (Fnap) , établissement public administratif qui assure désormais le financement et la gestion des aides à la pierre en vertu de l'article L. 435-1 du code de l'habitation et de la construction issu de l'article 144 précité de la loi de finances pour 2016.

Votre rapporteur spécial s'est étonné de la présentation budgétaire retenue par le Gouvernement, qui conduit à présenter deux fois les crédits budgétaires de l'État : dans les autorisations d'engagement et les crédits de paiement, d'une part, et dans le montant du fonds de concours, d'autre part.

Le ministère du logement a indiqué que cela s'expliquait par la situation particulière du Fnap . En effet, cet établissement public administratif dispose de ressources parmi lesquelles figurent les crédits budgétaires mais, une fois la programmation des aides à la pierre décidée, les enveloppes régionales transitent par le budget de l'État.

S'agissant de 2016, le ministère du logement indique que l'exécution au titre des aides à la pierre devrait atteindre environ 450 millions d'euros en autorisations d'engagement et 400 millions d'euros en crédits de paiement (en cumulant la partie de l'année où les crédits étaient encore gérés par l'État et celle où le Fnap a été installé).

Il devrait s'agir d'une assez bonne année pour le logement social , la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages ayant estimé que plus de 130 000 logements devraient être financés , ce qui correspond à l'objectif initialement fixé (hors construction en outre-mer et dans le cadre de la rénovation urbaine). En outre, il semblerait que les constructions prévues en Île-de-France soient particulièrement importantes, 28 millions d'euros d'autorisations d'engagement supplémentaires ayant dû être attribués pour cette région.

Ces bons résultats méritent d'être soulignés , même s'ils doivent se concrétiser dans les faits, pour les nombreux ménages qui attendent un logement social, en particulier dans les zones tendues. Il faut également espérer que la programmation soit adaptée aux besoins effectivement constatés (en termes de surface, de localisation, de montant des loyers...).

Votre rapporteur spécial rappelle également que la plus grande vigilance devra être assurée au cours des prochaines années quant au niveau du financement retenu pour les aides à la pierre, alors que le montant des restes à payer reste élevé, avec une estimation de 1,9 milliard d'euros pour la fin de l'année 2016 .

2. La mise en place de prêts dits de « haut de bilan » : un financement facilité mais aussi une dette certaine

En mai 2016, l'État a lancé la mise en place des prêts dits de « haut de bilan » , destinés à faciliter le financement des opérations de réhabilitation et de construction de l'ensemble des organismes du logement social, sur tout le territoire national.

Distribués entre 2016 et 2018, ces prêts, pour un montant total de 2 milliards d'euros , seront bonifiés par la Caisse des dépôts et consignations et Action logement.

Ils devraient couvrir principalement des opérations de rénovation énergétique et thermique, avec un objectif de 150 000 logements rénovés et un financement à hauteur de 10 000 euros par logement environ. 20 000 constructions nouvelles sont par ailleurs prévues.

Accordés par la Caisse des dépôts et consignations sur fonds d'épargne, au regard des plans d'investissement des bailleurs sociaux, les prêts devraient être conclus pour une période de 30 à 40 ans, avec un différé d'amortissement et un taux d'intérêt nul pendant les 20 premières années. Ensuite, les annuités devraient être calculées avec un taux d'intérêt correspondant au livret A (0,75 %) auquel seraient ajouté 0,60 %.

Le versement du prêt devrait être réalisé par tranche , après contrôle de l'avancée des opérations financées.

À l'occasion du congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH) le 27 septembre 2016, Manuel Valls, Premier ministre, a annoncé qu'un troisième milliard devrait compléter cette enveloppe. À ce stade, rien ne semble encore être défini pour ce montant supplémentaire.

En tout état de cause, la demande a été importante puisque, selon la Caisse des dépôts et consignations, les projets présentés correspondaient au total à 6,5 milliards d'euros (pour 2 milliards d'euros disponibles) et se partageaient entre 430 bailleurs sociaux.

Ces prêts sont susceptibles de constituer une modalité de financement utile et bienvenu pour les bailleurs sociaux , avec pour objectif de réduire les tensions sur leurs fonds propres, dans une logique d'accélération des opérations. Il est intéressant qu'ils soient majoritairement ciblés sur la rénovation énergétique et thermique de bâtiments anciens.

Pour autant, votre rapporteur spécial rappelle qu' il s'agit d'emprunts qui, même à très faible taux, devront être remboursés et constituent, de fait, une dette certaine pour les organismes qui les contractent . En cela, ils diffèrent radicalement des subventions, notamment celles issues des aides à la pierre pour la construction nouvelle.

En outre, la garantie de ces prêts doit notamment être assurée par la CGLLS . C'est la raison pour laquelle il est essentiel que celle-ci dispose des fonds propres nécessaires , compte tenu des exigences qui lui sont imposées en termes de ratio de solvabilité ^{15 ( * )} .

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* ¹⁵ Cf. le 1 du A du présent III.