II. UNE POLITIQUE DU LOGEMENT SOUTENUE PAR D'AUTRES MÉCANISMES FINANCIERS
1. La contribution d'autres financements extrabudgétaires
Il convient de rappeler que d'autres financements que les crédits budgétaires contribuent évidemment à la mise en oeuvre de dispositifs publics en faveur du logement , pour le logement social et intermédiaire mais aussi pour l'amélioration du parc ancien (en particulier pour le financement de l'Agence nationale de l'habitat - Anah).
S'agissant notamment d' Action logement , en vertu de la convention quinquennale 2014-2019, conclue entre cette société et l'État le 2 décembre 2014, ses ressources doivent permettre , outre le financement de la rénovation urbaine qui relève désormais de la mission « Politique des territoires » (programme 147 « Politique de la ville »), de développer en particulier :
- le logement locatif social , avec une enveloppe d'environ 1,2 milliard d'euros par an au cours de la période ;
- l'accession à la propriété , avec 600 millions d'euros par an ;
- la sécurisation de l'accès au logement et les dispositifs en faveur de la mobilité , notamment avec la mise en oeuvre du nouveau dispositif de sécurisation des risques locatifs, pour un montant total variant entre 358 et 388 millions d'euros par an au cours de la période ;
- le logement intermédiaire et la colocation , avec 160 à 170 millions d'euros par an ;
- la participation aux politiques publiques nationales , avec en particulier la participation au financement des aides personnelles au logement (jusqu'en 2016) et de l'Anah.
En outre, un avenant à la convention a été signé le 21 juillet 2016 et tend à amplifier la mobilisation des ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) gérée par l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action logement, à hauteur d'environ 745 millions d'euros sur la période 2016-2019.
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L'avenant du 21 juillet 2016 à la convention
quinquennale du 2 décembre 2014
Du fait notamment d'une consolidation de l'excédent des ressources sur les emplois (un solde emplois-ressources en flux, positif de 462 millions d'euros en 2015, lié à une augmentation des ressources et une baisse des emplois), d'une augmentation du niveau de trésorerie global du réseau (trésorerie globale de 3,4 milliards d'euros en 2015) ou encore des économies à venir dans le cadre de la réforme de son organisation, Action logement et l'État ont conclu un plan de mobilisation exceptionnelle des ressources de la PEEC, permettant d'investir sur la période 2016-2019, en sus de ce qui était prévu dans la convention quinquennale, près de 745 millions d'euros. Dans le cadre de ce plan, un avenant à la convention quinquennale du 2 décembre 2014 entre l'État et l'UESL-Action logement a été signé le 21 juillet 2016 afin de modifier les enveloppes maximales annuelles allouées à certains emplois. Les ressources de la PEEC ont été orientées vers plusieurs actions prioritaires : - l'élargissement de la caution « Visa pour le logement et l'emploi » (« Visale ») à tous les jeunes de moins de 30 ans entrant dans un logement ; - l'amplification de la production et la rénovation des logements sociaux : Action logement bonifiera à hauteur de 300 millions d'euros 1 milliard d'euros de prêts « haut de bilan » destinés à accélérer les investissements des bailleurs sociaux ; - l'accroissement de la création de structures collectives, notamment dédiées aux jeunes et aux travailleurs migrants (75 millions d'euros supplémentaires, en plus des 400 millions d'euros déjà prévus sur 2016-2019) ; - le renforcement de la mixité sociale dans les quartiers prioritaires, en créant une offre supplémentaire de logements locatifs intermédiaires par l'Association Foncière logement dans ces quartiers (150 millions d'euros supplémentaires), avec pour objectif 1 000 logements créés ; - le soutien de l'accession à la propriété (120 millions d'euros supplémentaires sur les 1,8 milliard d'euros prévus sur 2016-2019) ; - l'accélération de la rénovation énergétique du parc privé (100 millions d'euros supplémentaires au financement des actions de l'Anah en 2016 et 2017, portant l'engagement de 100 à 200 millions d'euros). Source : réponses au questionnaire budgétaire |
Comme votre rapporteur spécial aura l'occasion d'y revenir, le soutien financier apporté par Action logement pour la politique du logement est important et fait de cette société un partenaire essentiel pour l'État . C'est pourquoi la suppression à son bénéfice de l'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France n'est pas bienvenue même si elle ne devrait pas remettre en cause son équilibre financier pour 2017 2 ( * ) .
La Caisse des dépôts et consignations assure quant à elle toujours le financement du logement, en particulier du logement social, par le biais des fonds d'épargne dont elle assure la gestion à partir des dépôts collectés sur des produits d'épargne réglementés (livret A, livret de développement durable...) et qu'elle transforme en prêt de longue durée.
Elle gère à ce titre un encours de prêts équivalant à 152 milliards d'euros au 31 décembre 2015 au titre de la politique du logement et de la ville, soit une progression de 6,6 milliards d'euros par rapport à 2014. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, les signatures de nouveaux prêts ont atteint 21,1 milliards d'euros en 2015 (y compris 892 millions d'euros de refinancement des établissements bancaires), ce qui constitue un nouveau record.
Votre rapporteur spécial souhaite rappeler la nécessaire vigilance qui doit accompagner la mise en oeuvre de ce mode de financement du logement social adossé aux fonds d'épargne , si particulier à la France, alors que le taux du livret A n'évolue pas et se trouve déconnecté de ceux du marché .
En effet, ce taux devrait être bien plus bas si les règles en principe applicables pour sa détermination étaient effectivement appliqués, c'est-à-dire en tenant compte de l'inflation et des taux interbancaires Euribor 3 mois et Eonia. Mais le Gouvernement a fait le choix de le maintenir à 0,75 %, a priori jusqu'en août 2017...
Il convient de noter qu'au début du mois de novembre, une réforme des modalités de calcul du taux de livret A a été adoptée afin de lisser sur six mois les indices utilisées dans la formule actuelle. Le Gouvernement estime que le maintien de la formule actuelle de calcul du taux de livret A se traduirait chaque année par un coût additionnel d'environ 480 millions d'euros sur les opérations déjà financées pour le secteur du logement social.
Destinée à éviter les effets d'une rapide remontée de l'inflation, cette nouvelle formule de calcul ne garantit plus aux épargnants une rémunération au moins supérieur de 0,25 % à l'inflation, cette majoration ne s'appliquant plus si l'écart entre l'inflation et les taux monétaires est déjà au moins équivalente. Toutefois, le Gouvernement peut toujours décider de ne pas l'appliquer.
Compte tenu du niveau de rémunération du livret A actuel, le coût des prêts servis aux organismes de logement social s'avère particulièrement élevé par rapport aux taux pratiqués dans le secteur bancaire et cela conduit à de nombreuses renégociations, même si les prêts de la caisse restent intéressants pour les bailleurs sociaux compte tenu de leur très longue durée (40 ans).
En outre, autre problématique liée à la rémunération du livret A, les banques font remonter leurs encours à la Caisse des dépôts et consignations, ce qui lui coûte également cher.
En conséquence, il convient de rester prudent sur cette situation même si, selon la Caisse des dépôts et consignations, les équilibres fondamentaux des fonds d'épargne ne semblent pas menacés à 5 ans, sans risque actuellement d'être sous-capitalisés ni de manque de liquidités.
Par ailleurs, comme cela sera développé ci-après, des prêts dits de « haut de bilan » sont en cours de mise en place pour la période 2016-2018, en vue de financer des travaux de rénovation énergétique et thermique de logements sociaux (pour un objectif de 150 000 logements rénovés) et de développer une offre nouvelle (20 000 logements attendus). Prévus à hauteur de 2 milliards d'euros, ils sont bonifiés, à parité, par la Caisse des dépôts et consignations et Action logement. Lors du congrès de l'Union sociale pour l'habitat le 27 septembre 2016, le Premier ministre Manuel Valls a annoncé que l'enveloppe dédiée à ces prêts serait portée à 3 milliards d'euros 3 ( * ) .
Les bailleurs sociaux sont eux-mêmes mis à contribution pour financer les aides à la pierre versées dans le cadre de la construction de nouveaux logements. Ainsi, le Fonds national des aides à la pierre (Fnap), créé par la loi de finances pour 2016 et qui fixe les modalités de financement et de gestion des aides à la pierre bénéficie à la fois, en recettes, des crédits budgétaires inscrits sur le programme 135 et surtout de la contribution des bailleurs sociaux, désormais pérennisée à 270 millions d'euros par l'article 17 du projet de loi de finances pour 2017 4 ( * ) .
Les bailleurs participent également au financement du logement social en puisant dans leurs fonds propres mais aussi par le biais de la mise en oeuvre du mécanisme de mutualisation mis en place à la suite de la convention conclue avec l'État le 22 août 2014 et approuvée par un arrêté publié le 12 septembre 2014.
Selon les chiffres de l'Union sociale pour l'habitat, ce mécanisme de mutualisation a été mis en jeu pour 223,7 millions d'euros en 2014, avec 319 contributeurs et 216 bénéficiaires (et 14 organismes ayant un flux nul), et pour 221,3 millions d'euros en 2015, avec 308 contributeurs et 229 bénéficiaires (et 13 organismes connaissant un flux nul).
Enfin, le financement de la construction neuve dans le domaine du logement social et intermédiaire, mais aussi la réhabilitation et la rénovation des bâtiments anciens, bénéficient d'un arsenal fiscal important , s'appliquant tout à la fois sur les impôts d'État que sur les impôts locaux, ce qui n'est d'ailleurs pas sans conséquences pour les collectivités territoriales lorsque la compensation de l'État est intégrée dans les variables d'ajustement.
2. Une dépense fiscale qui demeure élevée
Avec 12,8 milliards d'euros prévus pour 2017, les dépenses fiscales rattachées à la mission (sur impôts d'État et sur impôts locaux, prises en charge par l'État) continuent de représenter une part importante des dispositifs de soutien de la politique du logement par l'État .
Elles représentent une moindre recette équivalant à 75 % des crédits budgétaires par ailleurs inscrits au titre de la mission (18,337 milliards d'euros en crédits de paiement), principalement concentrées sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » (12,7 milliards d'euros pour 2017).
Dépenses fiscales liées à la mission
(en millions d'euros)
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Dépenses fiscales sur impôts d'État |
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Programme |
2015 |
2016 |
2017 |
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177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes défavorisées |
nc |
nc |
nc |
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109 Aides à l'accès au logement |
65 |
65 |
65 |
|
135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat |
13 188 |
12 830 |
12 579 |
|
337 Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville |
0 |
0 |
0 |
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Total |
13 253 |
12 895 |
12 644 |
|
Dépenses fiscales sur impôts locaux pris en charge par l'État |
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|
Programme |
2015 |
2016 |
2017 |
|
177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes défavorisées |
0 |
0 |
0 |
|
109 Aides à l'accès au logement |
36 |
38 |
39 |
|
135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat |
87 |
91 |
94 |
|
337 Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
123 |
129 |
133 |
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Total général |
13 376 |
13 024 |
12 777 |
nc : non communiqué
Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2017
Comme le montre le tableau ci-dessus, les dépenses fiscales enregistrent une baisse de 4,5 % entre 2015 et 2017, même s'il convient de préciser que plusieurs d'entre elles ne sont, en réalité, pas chiffrées pour 2016 et/ou 2017, le chiffrage retenu pour la somme totale étant alors le dernier connu. Ainsi en est-il en particulier de la déduction des dépenses de réparation et d'amélioration des revenus fonciers imposables sur le revenu, engendrant une moindre recette chiffrée à 1,6 milliard d'euros pour 2015 (non communiqué pour 2016 et 2017).
En outre, il est étonnant de constater que contrairement aux années passées, l'exonération d'imposition sur le revenu des allocations, indemnités et prestations d'assistance et d'assurance rattachée au programme 177 ne dispose d'aucun chiffrage pour ces trois années alors que le rapport annuel de performances pour 2015 prévoit un montant stable à 45 millions d'euros.
Parmi les principales évolutions , il convient de noter :
- la baisse de 26 % entre 2015 et 2017 de la dépense liée au crédit d'impôt associé au prêt à taux zéro (PTZ) et au prêt à taux zéro renforcé (PTZ +), avec 785 millions d'euros estimés en 2017. Pour mémoire, la loi de finances pour 2016 a toutefois étendu le bénéfice du PTZ +, à compter de cette année, à l'ensemble des opérations d'acquisition de logements dans l'ancien avec travaux sur l'ensemble du territoire national, engendrant une dépense générationnelle qui passerait, selon les estimations du Gouvernement l'an dernier, de 1,1 milliard d'euros à 2,1 milliards d'euros ;
- la réduction par 4 du coût engendré par le crédit d'impôt applicable aux intérêts d'emprunts supportés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale, en cours d'extinction. Il passerait ainsi de 763 millions d'euros en 2015 à 420 millions d'euros en 2016 et 200 millions d'euros en 2017 ;
- le montant divisé de moitié de la dépense fiscale due au titre du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement locatif « Robien » , également en cours d'extinction, avec seulement 130 millions d'euros en 2017 ;
- la diminution qui se poursuit du coût induit par le crédit d'impôt associé à l'éco-prêt à taux zéro (« éco-PTZ ») , avec 65 millions d'euros de dépense fiscale en 2017 contre 110 millions d'euros en 2015, malgré les évolutions législatives opérées au cours des dernières années pour le relancer ;
- la montée en puissance du dispositif en faveur de l'investissement locatif intermédiaire prévu à l'article 199 novovicies du code général des impôts, dit « dispositif Duflot » puis « dispositif Pinel » , avec une dépense fiscale multipliée par 5 entre 2015 et 2017, pour atteindre 360 millions d'euros en 2017.
Il semblerait qu'effectivement les changements opérés dans le cadre de la loi de finances pour 2015 (dispositif « Duflot » devenu « dispositif Pinel ») aient contribué à la relance des opérations de constructions neuves, alors au plus bas compte tenu notamment des choix opérés précédemment par le Gouvernement.
Par ailleurs, l'application des taux réduit de TVA à 5 % ou à 10 % continue de représenter une part très importante des dépenses fiscales chiffrées de la mission, soit environ la moitié du total avec 6,6 milliards d'euros en 2017. Le taux à 10 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien dans les logements achevés depuis plus de deux ans représente à lui seul une perte de recettes de 3,4 milliards d'euros.
À titre de rappel, deux dispositifs fiscaux sont par ailleurs prévus pour être prolongés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017.
Il s'agit tout d'abord du « dispositif Pinel » que l'article 40 propose de prolonger pour un an à compter du 1 er janvier 2017 , pour un coût générationnel estimé à 1,6 milliard d'euros et une moindre recette de 31 millions d'euros en 2018.
Ensuite, l'article 41 du projet de loi de finances pour 2017 propose de proroger d'un an également le dispositif « Censi-Bouvard » prévu à l'article 199 sexvicies du code général des impôts, prévoyant une réduction d'impôt sur le revenu pour les investissements réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle, sauf pour les « résidences de tourisme » pour lesquelles une nouvelle réduction d'impôt serait instaurée au titre des travaux de réhabilitation réalisés (et non plus de la construction neuve).
Enfin, la dépense liée au crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), rattachée à titre principal à la mission « Écologie, développement et mobilité durables » mais directement lié à la politique de rénovation énergétique des logements, connaît une forte progression , passant de 874 millions d'euros en 2015 à 1,67 milliard d'euros en 2016 et 2017.
* 2 Voir le 2 du A du II de la seconde partie du présent rapport.
* 3 Voir le 2 du A du III de la seconde partie du présent rapport.
* 4 Cette contribution provient de la fraction des cotisations principale et additionnelle versée par les bailleurs sociaux à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) en vertu des articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation).