Projet de loi de finances pour 2017 : Économie

II. LE PROGRAMME 134 : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME

1. Un programme de soutien aux petites et moyennes entreprises

Composé de 14 actions, le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » est le principal programme de la mission « Économie », dont il porte 53 % des crédits (en CP). Il rassemble divers instruments de soutien aux entreprises , et notamment aux petites et moyennes entreprises (PME) des secteurs de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, du commerce et du tourisme. Ces instruments prennent la forme de subventions, de prêts, de garanties ou encore d'exonérations fiscales .

Le programme 134 est mis en oeuvre par trois directions générales : la direction générale des entreprises (DGE), la direction générale du Trésor (DGT) et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). La majorité des effectifs se trouve dans les services déconcentrés , principalement au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE). Il faut ajouter à cela le conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET).

Le programme 134 porte aussi en 2017 les crédits de deux autorités administratives indépendantes (AAI) chargées de missions de régulation : l'Autorité de la concurrence et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep).

Évolution des crédits (AE) du programme 134
« Développement des entreprises et du tourisme »

(en AE) (en euros)

		Autorisations d'engagement
		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution LFI 2016/ LFI 2017
Action 2 - Commerce, Artisanat et Services	Total :	70 688 125	70 495 678	62 110 957	-8 384 721	-11,89%
	Titre 2 :	32 824 321	32 721 009	33 103 924	382 915	1,17%
	Titre 3 :	5 796 748	7 400 690	7 575 759	175 069	2,37%
	Titre 6 :	32 067 056	30 373 979	21 431 274	-8 942 705	-29,44%
Action 3 - Actions en faveur des entreprises industrielles	Total :	241 774 008	152 665 326	266 970 225	114 304 899	74,87%
	Titre 2 :	90 977 856	96 272 422	97 943 531	1 671 109	1,74%
	Titre 3 :	4 791 120	4 745 588	4 527 429	-218 159	-4,60%
	Titre 6 :	46 005 032	51 647 316	164 499 265	112 851 949	218,5%
	Titre 7 :	100 000 000
Action 4 - Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information	Total :	177 730 016	161 576 113	162 329 451	753 338	0,47%
	Titre 3 :	39 005 590	31 555 090	31 542 267	-12 823	-0,04%
	Titre 6 :	138 724 426	130 021 023	130 787 184	766 161	0,59%
Action 7 - Développement international des entreprises et attractivité du territoire	Total :	105 992 767	101 348 129	170 723 239	69 375 110	68,45%
	Titre 3 :	105 366 282	101 348 129	170 723 239	69 375 110	68,45%
	Titre 6 :	626 485
Action 8 - Expertise, conseil et inspection	Total :	17 332 485	18 974 656	19 942 514	967 858	5,10%
	Titre 2 :	17 296 449	18 914 656	19 882 514	967 858	5,12%
	Titre 3 :	36 036	60 000	60 000	0	0,00%
Action 13 - Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)	Total :	21 743 980	21 195 824	23 214 090	2 018 266	9,52%
	Titre 2 :	15 577 868	15 355 944	15 714 090	358 146	2,33%
	Titre 3 :	6 098 701	5 839 880	7 500 000	1 660 120	28,43%
	Titre 5 :	67 411
Action 14 - Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)	Total :	17 383 352	18 528 084		-18 528 084	-100,00%
	Titre 2 :	11 864 051	12 594 013		-12 594 013	-100,00%
	Titre 3 :	5 439 699	5 934 071		-5 934 071	-100,00%
	Titre 6 :	79 602
Action 15 - Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)	Total :	19 400 489	31 940 885	21 556 329	-10 384 556	-32,51%
	Titre 2 :	15 167 148	17 032 989	17 156 329	123 340	0,72%
	Titre 3 :	3 545 183	14 607 896	3 640 000	-10 967 896	-75,1%
	Titre 5 :	688 158	300 000	760 000	460 000	153,33%
Action 16 - Régulation concurrentielle des marchés	Total :	73 925 891	73 871 046	75 240 867	1 369 821	1,85%
	Titre 2 :	72 066 715	71 472 583	72 628 099	1 155 516	1,62%
	Titre 3 :	1 848 688	2 398 463	2 612 768	214 305	8,94%
	Titre 5 :	10 488

Action 17 - Protection économique du consommateur	Total :	115 076 837	120 077 338	121 206 577	1 129 239	0,94%
	Titre 2 :	102 353 825	107 540 870	108 380 011	839 141	0,78%
	Titre 3 :	3 497 049	3 608 832	3 898 930	290 098	8,04%
	Titre 5 :	61 640
	Titre 6 :	9 164 323	8 927 636	8 927 636	0	0,00%
Action 18 - Sécurité du consommateur	Total :	42 377 136	43 682 267	45 424 053	1 741 786	3,99%
	Titre 2 :	41 447 142	42 263 981	43 846 685	1 582 704	3,74%
	Titre 3 :	929 422	1 418 286	1 577 368	159 082	11,22%
	Titre 6 :	572
Action 20 - Financement des entreprises	Total :	21 475 626	25 089 513	25 098 673	9 160	0,04%
	Titre 6 :	21 475 626	25 089 513	25 098 673	9 160	0,04%
Action 21 - Développement du tourisme	Total :	2 707 139	6 933 919	2 380 376	-4 553 543	-65,67%
	Titre 3 :	664 619	5 046 430	587 261	-4 459 169	-88,36%
	Titre 6 :	2 042 520	1 887 489	1 793 115	-94 374	-5,00%
Action 22 - Économie sociale et solidaire	Total :		4 873 747	4 502 770	-370 977	-7,61%
	Titre 3 :		175 000	220 000	45 000	25,71%
	Titre 6 :		4 698 747	4 282 770	-415 977	-8,85%
TOTAL Programme 134 (AE)	Total :	927 607 851	851 252 525	1 000 700 121	149 447 596	17,56%
	Titre 2 :	399 575 375	414 168 467	408 655 183	-5 513 284	-1,33%
	Titre 3 :	177 019 137	184 138 355	234 465 021	50 326 666	27,33%
	Titre 5 :	827 697	300 000	760 000	460 000	153,33%
	Titre 6 :	250 185 642	252 645 703	356 819 917	104 174 214	41,23%
	Titre 7 :	100 000 000

TOTAL Programme 134 (AE) Hors principaux changements de périmètre.	Total :	910 224 499	832 724 441	811 400 121	-21 324 320	-2,56%
	Titre 2 :	387 711 324	401 574 454	408 655 183	7 080 729	1,76%
	Titre 3 :	171 579 438	178 204 284	161 865 021	-16 339 263	-9,17%
	Titre 5 :	827 697	300 000	760 000	460 000	153,33%
	Titre 6 :	250 106 040	252 645 703	240 119 917	-12 525 786	-4,96%
	Titre 7 :	100 000 000

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » porte aujourd'hui assez mal son nom : en raison du transfert au ministère des affaires étrangères et du développement international de l'essentiel de la politique du tourisme, les crédits de l'action 21 « Développement du tourisme » sont aujourd'hui anecdotiques - alors que ce secteur économique représente près de 7 % du PIB national. Par cohérence politique et en conformité avec les principes posés par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), il est donc souhaitable de transférer l'ensemble des crédits liés à la politique du tourisme sur la principale mission concernée au sein du budget de l'État .

Évolution des crédits (CP) du programme 134
« Développement des entreprises et du tourisme »

(en CP) (en euros)

		Crédits de paiement
		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution LFI 2016/ LFI 2017
Action 2 - Commerce, Artisanat et Services	Total :	70 264 068	65 495 679	55 610 957	-9 884 722	-15,09%
	Titre 2 :	32 824 321	32 721 009	33 103 924	382 915	1,17%
	Titre 3 :	5 182 142	7 400 690	7 575 759	175 069	2,37%
	Titre 6 :	32 257 605	25 373 980	14 931 274	-10 442 706	-41,16%
Action 3 - Actions en faveur des entreprises industrielles	Total :	261 216 029	157 587 478	269 858 637	112 271 159	71,24%
	Titre 2 :	90 977 856	96 272 422	97 943 531	1 671 109	1,74%
	Titre 3 :	5 552 165	4 745 588	4 527 429	-218 159	-4,60%
	Titre 6 :	64 686 008	56 569 468	167 387 677	110 818 209	195,90%
	Titre 7 :	100 000 000
Action 4 - Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information	Total :	177 751 859	161 576 113	162 329 451	753 338	0,47%
	Titre 3 :	38 988 433	31 555 090	31 542 267	-12 823	-0,04%
	Titre 6 :	138 763 426	130 021 023	130 787 184	766 161	0,59%
Action 7 - Développement international des entreprises et attractivité du territoire	Total :	106 281 437	101 348 129	170 723 239	69 375 110	68,45%
	Titre 3 :	105 366 280	101 348 129	170 723 239	69 375 110	68,45%
	Titre 6 :	915 157
Action 8 - Expertise, conseil et inspection	Total :	17 332 485	18 974 656	19 942 514	967 858	5,10%
	Titre 2 :	17 296 449	18 914 656	19 882 514	967 858	5,12%
	Titre 3 :	36 036	60 000	60 000	0	0,00%
Action 13 - Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)	Total :	21 242 584	21 195 824	23 214 090	2 018 266	9,52%
	Titre 2 :	15 577 868	15 355 944	15 714 090	358 146	2,33%
	Titre 3 :	5 632 460	5 839 880	7 500 000	1 660 120	28,43%
	Titre 5 :	32 256
Action 14 - Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)	Total :	17 217 679	18 528 084		-18 528 084	-100,00%
	Titre 2 :	11 864 051	12 594 013		-12 594 013	-100,00%
	Titre 3 :	5 274 026	5 934 071		-5 934 071	-100,00%
	Titre 6 :	79 602
Action 15 - Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)	Total :	19 133 921	21 742 569	22 656 329	913 760	4,20%
	Titre 2 :	15 167 148	17 032 989	17 156 329	123 340	0,72%
	Titre 3 :	3 521 347	4 409 580	4 740 000	330 420	7,49%
	Titre 5 :	445 426	300 000	760 000	460 000	153,33%
Action 16 - Régulation concurrentielle des marchés	Total :	73 962 564	73 871 046	75 212 099	1 341 053	1,82%
	Titre 2 :	72 066 715	71 472 583	72 628 099	1 155 516	1,62%
	Titre 3 :	1 895 849	2 398 463	2 584 000	185 537	7,74%

Action 17 - Protection économique du consommateur	Total :	114 165 832	120 077 338	121 163 647	1 086 309	0,90%
	Titre 2 :	102 353 825	107 540 870	108 380 011	839 141	0,78%
	Titre 3 :	3 165 083	3 608 832	3 856 000	247 168	6,85%
	Titre 5 :	79 243
	Titre 6 :	8 567 681	8 927 636	8 927 636	0	0,00%
Action 18 - Sécurité du consommateur	Total :	42 293 473	43 682 267	45 406 685	1 724 418	3,95%
	Titre 2 :	41 447 142	42 263 981	43 846 685	1 582 704	3,74%
	Titre 3 :	845 759	1 418 286	1 560 000	141 714	9,99%
	Titre 6 :	572
Action 20 - Financement des entreprises	Total :	21 475 626	25 089 513	25 098 673	9 160	0,04%
	Titre 6 :	21 475 626	25 089 513	25 098 673	9 160	0,04%
Action 21 - Développement du tourisme	Total :	4 432 798	3 849 798	4 256 460	406 662	10,56%
	Titre 3 :	1 967 256	1 962 309	2 463 345	501 036	25,53%
	Titre 6 :	2 465 542	1 887 489	1 793 115	-94 374	-5,00%
Action 22 - Économie sociale et solidaire	Total :		4 873 747	4 311 312	-562 435	-11,54%
	Titre 3 :		175 000	220 000	45 000	25,71%
	Titre 6 :		4 698 747	4 091 312	-607 435	-12,93%
TOTAL Programme 134 (CP)	Total :	946 770 355	837 892 241	999 784 093	161 891 852	19,32%
	Titre 2 :	399 575 375	414 168 467	408 655 183	-5 513 284	-1,33%
	Titre 3 :	177 426 836	170 855 918	237 352 039	66 496 121	38,92%
	Titre 5 :	556 925	300 000	760 000	460 000	153,33%
	Titre 6 :	269 211 219	252 567 856	353 016 871	100 449 015	39,77%
	Titre 7 :	100 000 000

TOTAL Programme 134 (CP) Hors principaux changements de périmètre.	Total :	929 552 676	819 364 157	810 484 093	-8 880 064	-1,08%
	Titre 2 :	387 711 324	401 574 454	408 655 183	7 080 729	1,76%
	Titre 3 :	172 152 810	164 921 847	164 752 039	-169 808	-0,10%
	Titre 5 :	556 925	300 000	760 000	460 000	153,33%
	Titre 6 :	269 131 617	252 567 856	236 316 871	-16 250 985	-6,43%
	Titre 7 :	100 000 000

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Enfin, cinq opérateurs relèvent du programme : l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), l'Agence nationale des fréquences (ANFr), l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca), le Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA), ainsi que Business France, résultant de la fusion de l'Agence française pour le développement international des entreprises (Ubifrance) et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) en 2015.

2. Un effort budgétaire limité, qui traduit avant tout une volonté de rationalisation des dispositifs d'intervention

Les crédits demandés au titre du programme 134 pour l'année 2017 s'élèvent à 999,8 millions d'euros en CP, soit une forte hausse de 19,3 % par rapport à l'année 2016. Cette hausse s'explique en fait en totalité par les changements de périmètre mentionnés supra , c'est-à-dire le rattachement de la « compensation carbone » (action 3), le transfert à Bpifrance des garanties à l'exportation (action 7), et la suppression de la subvention à la Commission de régulation de l'énergie (action 14).

Sans prise en compte de ces changements, les crédits demandés sur le programme 134 affichent en fait une légère baisse de 1,1 % par rapport à l'exercice précédent, celle-ci étant inégalement répartie entre les différentes catégories de dépenses.

Répartition par titre des crédits 2017 du programme 134
« Développement des entreprises et du tourisme »

(en millions d'euros) (en CP)

	PLF 2017
Titre 2 : personnel	408,7	41 %
Autres dépenses	591,2	59 %
Titre 3 : fonctionnement	237,4	24 %
Titre 5 : investissement	0,8	0 %
Titre 6 : intervention	353,0	35 %
Total :	999,8	100 %

Source : documents budgétaires

De fait, la maîtrise des dépenses globales du programme repose avant tout sur la poursuite de la rationalisation des divers dispositifs de soutien aux entreprises . Cette tendance, qui se retrouve chaque année, se lit avant tout dans la forte baisse des crédits d'intervention, qui représentent 30 % des crédits du programme 134 : à périmètre constant, ceux-ci passent de 253 millions d'euros en 2016 à 236 millions d'euros en 2017 en CP, soit une baisse notable de 6,4 % (16,2 millions d'euros) , qui vient s'ajouter à la baisse de 14 % (40 millions d'euros) en projet de loi de finances pour 2016.

L'effet de cette baisse se concentre sur l'action 02 « Commerce, artisanat et services » et sur l'action 03 « Actions en faveur des entreprises industrielles », dont les crédits de titre 6 diminuent respectivement de 41,1 % et de 10,4 %. Parmi les dispositifs qui voient leurs crédits diminuer au titre de l'année 2017, certains appellent des remarques particulières :

• la subvention versée au fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac) continue à baisser , pour s'établir à 16,5 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP en 2017. Cette diminution tendancielle (cf. tableau ci-dessous) s'inscrit dans le cadre de la profonde réforme du Fisac intervenue en 2014 ^{4 ( * )} , consistant à passer d'une logique de guichet à une logique d'appel à projets, dans la limite de l'enveloppe budgétaire initiale , avec une gestion en AE ? CP. Cette réforme visait à mettre fin aux dysfonctionnements du Fisac identifiés par la Cour des comptes dans un référé du 31 juillet 2014, et notamment le saupoudrage et les effets d'aubaine.

Évolution de la dotation et des dépenses du Fisac

(en millions d'euros)

Dotations Fisac (AE)	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	PLF 2017
Loi de finances initiale	78	64	42,7	32,3	27	19,3	18,12	16,5
Régulation budgétaire et redéploiements internes	1,5	2,6	0,9	12,7	9,3	-4,8	-	-
Total disponible	79,5	66,6	41,8	45	28,6	14,5	-	-
Dépenses (engagements)	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	PLF 2017
Opérations urbaines et rurales	46,4	56,5	31	31,2	53,8	27,4	-	-
Développement économique	15	13,5	8,3	4,5	4	3,5	-	-
Opérations nationales diverses (dont études)	24,3	10,3	13	8,1	8,6	4.5	-	-
Total :	85,7	80,3	52,3	43,8	66,4	35,4	-	-

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Si cette réforme est parfaitement justifiée dans son principe, encore faut-il à présent trouver le « juste » niveau de la dotation du Fisac , afin que celui-ci puisse faire la preuve de son utilité, en continuant à financer des projets mais de façon plus hiérarchisée, en concentrant ses aides sur les dossiers prioritaires. Or le montant des crédits demandés en projet de loi de finances n'est toujours pas entièrement pertinent jusqu'à présent , comme le montrent deux cas particuliers :

- d'une part, l'intégration au Fisac des aides aux stations-service de proximité auparavant distribuées par le Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), supprimé en 2015. Si celles-ci sont désormais soumises au droit commun des aides aux commerces de proximité et à la procédure d'appel à projets correspondante, ce qui ne pose pas de problème, vos rapporteurs spéciaux avaient également soulevé la question des quelque 2 200 dossiers du CPDC restés en souffrance , et déposé lors du projet de loi de finances pour 2016 un amendement de crédits de 12,5 millions d'euros visant à assurer leur traitement. Ce montant, alors contesté par le Gouvernement, avait été ramené à 3,12 millions d'euros. Le transfert des 12,5 millions d'euros initialement demandés, intervenu par le décret n° 2016-631 du 19 mai 2016, confirme finalement le bien-fondé des remarques de vos rapporteurs spéciaux ;

- d'autre part, la mobilisation d'un million d'euros sur les crédits du Fisac pour des projets spécifiques de revitalisation commerciale des centres-villes, annoncé le 20 octobre 2016 par Martine Pinville , secrétaire d'État chargée du commerce, de l'artisanat, de la consommation et de l'économie sociale et solidaire. Cette annonce fait suite à la publication d'un rapport montrant l'aggravation du phénomène de dévitalisation des centres-villes, dont le taux de vacance commerciale est passé de 6,1 % à 10,4 % entre 2001 et 2014 ^{5 ( * )} . Là encore, si cette décision du Gouvernement est tout à fait bienvenue sur le fond, elle a pour conséquence d'exclure un million d'euros de l'enveloppe en principe soumise à l'appel à projets de droit commun. Sur le strict plan budgétaire, une réflexion est donc nécessaire pour fixer la dotation du Fisac à un montant pertinent, afin d'éviter que des imprévus de ce type ne remettent en cause l'autorisation parlementaire initiale , comme cela était trop souvent le cas avant la réforme de 2014.

• les « actions en faveur du développement des PME » s'élèvent à 4,1 millions d'euros, soit une forte baisse par rapport aux 7,2 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2016. Il s'agit essentiellement de contributions versées à des organismes professionnels nationaux (commerce, artisanat, services) ou à des organismes de formation tels que l'Institut supérieur des métiers (ISM), qui assure la formation des élus des chambres de métiers et de l'artisanat, et l'Institut national des métiers d'art (INMA), qui mène une action renforcée en faveur de ces métiers souvent fragilisés par les contraintes du marché et la raréfaction du savoir-faire.

• les subventions versées aux centres techniques industriels (CTI) et organismes assimilés s'élèvent à 15,1 millions d'euros pour 2017, contre 17,4 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2016. Les CTI financent des actions de promotion, de modernisation, d'expérimentation et de normalisation en faveur de toutes les entreprises de leur filière. Toutefois, cette baisse est essentiellement imputable au passage à un financement par taxe affectée de deux CTI (cf. infra ), prévu par la loi de finances pour 2016, l'ensemble demeurant globalement stable ;

• les actions de soutien à la compétitivité hors prix des PME du secteur industriel poursuivent leur diminution , à 20,1 millions d'euros en CP en 2017, contre 23,6 millions d'euros en CP en loi de finances initiale pour 2016. Il ne s'agit pas d'aides directes, mais d'actions collectives mises en oeuvre par différents partenaires (organisations professionnelles, chambres consulaires, formateurs, consultants etc.). Elles portent sur des thématiques précises : gestion des ressources humaines, export, nouvelles technologies, normalisation, relation entre donneur d'ordre et sous-traitant etc. Ces actions peuvent être pilotées en centrale (structuration de filières en émergence, action en faveur du « fabriqué en France » etc.) ou par le réseau déconcentré.

D'une manière générale, la réduction du volume de ces multiples dispositifs d'intervention en faveur des entreprises apparaît justifiée sur le principe , tant ceux-ci sont aujourd'hui éclatés, régis par des règles complexes et peu ou pas évalués. En effet, ces aides sont fréquemment versées à des intermédiaires multiples (réseaux consulaires, organismes professionnels, établissements publics etc.), ce qui accroît le risque de saupoudrage, de concurrence et d'effets d'aubaine.

On peut toutefois regretter que cette réduction s'apparente parfois davantage à un « rabot » qu'à une véritable rationalisation , pourtant nécessaire. Dans le prolongement de la réforme du Fisac, il importe donc de poursuivre l'effort de simplification des procédures et de réduction du nombre de structures , afin que les aides puissent être versées de manière cohérente et ciblée sur les projets et filières prioritaires : revitalisation des zones rurales et des zones urbaines sensibles, soutien aux PME industrielles fragilisées par un contexte économique difficile etc.

En outre, la présentation de ces multiples dispositifs est modifiée d'une année sur l'autre dans les documents budgétaires , ce qui en rend le suivi très difficile, sinon impossible. Les réponses au questionnaire budgétaire ne permettent que très partiellement de compenser cette faiblesse, à laquelle il est impératif de remédier .

À périmètre courant, en revanche, les crédits d'intervention du programme 134 augmentent fortement, en raison du rattachement de la « compensation carbone », à hauteur de 116,7 millions d'euros pour 2017 , contre 93 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2016. Introduit par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique ^{6 ( * )} , ce dispositif permet aux entreprises électro-intensives exposées à la concurrence internationale de compenser, à hauteur de 80 %, les surcoûts liés au prix du carbone dans le cadre du système européen d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (7,76 euros par tonne en 2016). Environ 500 sites industriels et 400 entreprises en bénéficient. Il s'agit d'un outil bienvenu, qui devrait permettre de protéger une filière industrielle importante des risques de délocalisation . Prévu par la directive 2003/87/CE modifiée établissant le système d'échange des quotas, il a d'ailleurs été mis en place par plusieurs États membres voisins de la France, dont l'Allemagne.

3. La rigidité persistante des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement courant

Par contraste avec la baisse des dépenses d'intervention en faveur des entreprises (cf. supra ), les crédits de personnel et de fonctionnement affichent respectivement une légère hausse et une stabilité globale.

Tout d'abord, les crédits de personnel (titre 2) augmentent de 1,8 % à périmètre constant (et diminuent de 1,33 % à périmètre courant, en raison du transfert de la CRE), pour s'établir à 408,7 millions d'euros. Certes, le plafond d'emplois demandé pour 2017 est de 5 079 ETPT, contre un plafond autorisé de 5 214 ETPT pour 2016, soit une suppression de 135 ETPT. Mais en réalité, cette diminution formelle de 135 ETPT s'explique essentiellement par des mesures de transfert (- 123 ETPT, dont les effectifs de la Commission de régulation de l'énergie). En dépit de la suppression à périmètre constant de 49 ETPT au titre du schéma d'emplois 2017, la masse salariale poursuit donc son augmentation , notamment du fait des recrutements d'agents de catégorie A (+ 28 ETPT), auxquels il faut ajouter un glissement vieillesse-technicité (GVT) positif de 4,3 millions d'euros ainsi que diverses mesures catégorielles et générales.

Dans le détail, la masse salariale de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) augmente de 1,6 % (3,6 millions d'euros), notamment du fait de ses nouvelles missions ^{7 ( * )} . La masse salariale de la direction générale des entreprises (DGE) augmente également de 1,6 % (2,1 millions d'euros), et celle du conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) de 5,1 % (mais cela représente seulement 968 000 euros) ^{8 ( * )} .

Les crédits de fonctionnement (titre 3), quant à eux, sont stables, à - 0,1 % à périmètre constant , soit 237,4 millions d'euros demandés pour 2017. Sachant que les subventions aux opérateurs représentent 57 % du total des dépenses de fonctionnement (135,4 millions d'euros), et que celles-ci sont par ailleurs en légère baisse (cf. infra ), le programme 134 n'affiche pas de réelles économies sur les dépenses de fonctionnement courant (fournitures, informatique, études etc.). Cette situation est regrettable dans la mesure où elle pèse, au sein d'une enveloppe globale stable, sur le volume des aides et dispositifs de soutien aux entreprises. Il est donc impératif de dégager des marges de manoeuvres supplémentaires : à cet égard, les multiples études et marchés d'expertises (techniques, socio-économiques etc.) commandés à des prestataires extérieurs sur les crédits du programme 134 gagneraient à être rationalisés. Ceci implique une mutualisation et donc une coordination accrue entre les différents acteurs et services administratifs , ce qui est l'un des principaux défis de ce programme où chaque dispositif tend à être géré « en silo » par rapport aux autres.

4. Les autorités administratives indépendantes restent épargnées par l'effort budgétaire

Les deux autorités administratives indépendantes (AAI) rattachées au programme 134 affichent une hausse plus forte de leurs crédits :

- la dotation de l'Arcep (action 13) est de 23,2 millions d'euros en CP pour 2017, en forte hausse de 9,5 % (2 millions d'euros), après une baisse de 3,6 % en 2016. Celle-ci est principalement imputable à la hausse de 28 % (soit 1,7 million d'euros) des dépenses de fonctionnement . D'après le projet annuel de performances, cette hausse s'explique par « une séquence budgétaire particulière pour l'Autorité », au titre notamment de la « revue stratégique » de ses priorités, de la présidence de l'Organe des régulateurs européens des communications (ORECE) en 2017, et des nouvelles missions confiées par le parlement ^{9 ( * )} . Toutefois, cette hausse conjoncturelle des dépenses ne doit pas conduire l'Arcep à négliger les gisements d'économies sur ses coûts fixes ;

- la dotation de l'Autorité de la concurrence (action 15), prévue à 23,2 millions d'euros, est en hausse plus modeste de 4,2 % (914 000 euros), mais celle-ci fait suite à une forte hausse de 10 % (2 millions d'euros) en 2016. Là aussi, la hausse des dépenses de fonctionnement constitue un facteur important, mais c'est surtout le passage de 300 000 euros à 760 000 euros (+ 153 %) des crédits d'investissement , pour la réalisation de divers travaux domaniaux.

Comme l'a montré notre collègue Jacques Mézard dans son rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les AAI ^{10 ( * )} , il demeure pourtant d'importantes marges de manoeuvre budgétaire dans les AAI, notamment en matière de dépenses immobilières . Il apparaît ainsi qu'en 2015, la cible de 400 euros par mètre carré (hors taxes et hors charges) fixée par France Domaine pour les prises à bail à Paris était dépassé par l'Arcep (477 euros) - et au total par 12 des 42 AAI. La cible de 12 mètres carrés par agent est par ailleurs peu respectée. Nathalie Morin, cheffe du service France Domaine, indiquait ainsi à la commission d'enquête qu'en pratique, « les relations entre France Domaine et les AAI sont compliquées car mal assises juridiquement. (...) La relation entre France Domaine et les AAI dépend donc essentiellement de la bonne volonté des présidents de ces AAI ».

5. Un effort particulier réalisé par les opérateurs

Par rapport aux services administratifs et aux AAI, les opérateurs du programme 134 réalisent un effort plus important : leurs subventions pour charges de service public (SCSP, titre 3) affichent une baisse de 2,9 % en 2017 (4 millions d'euros), certes moindre que celle de 3,8 % (5,5 millions d'euros) prévues en loi de finances initiale pour 2016, mais néanmoins significative.

Évolution des subventions aux opérateurs du programme 134

(en milliers euros) (en CP) (crédits de titre 3)

	Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution LFI 2016/ PLF 2017
ANFr - Agence nationale des fréquences	30 666	31 794	31 304	-490	-1,5%
Business France (fusion AFII et Ubifrance)	105 366	101 348	98 123	-3 225	-3,2%
EPARECA - Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux	6 081	6 272	5 977	-295	-4,7%
Total mission :	142 113	139 414	135 404	-4 010	-2,9%

Seules sont mentionnées les subventions pour charges de service public (SCSP) du programme 134.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Pour mémoire, l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) est financé par des redevances (220 millions d'euros en 2016), et le Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA) est financé par une taxe affectée (9,9 millions d'euros, stable).

Le plafond d'emplois des opérateurs rattachés au programme 134 figure dans le tableau ci-après. Il fait apparaître une suppression de 26 ETPT à périmètre constant au titre de l'exercice 2016.

La baisse - modeste - de la dotation et du plafond d'emplois de l'ANFr s'inscrit dans un effort global de maîtrise de la dépense publique.

L'Epareca, qui finance la restructuration de centres commerciaux de proximité dégradés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, a quant à lui signé un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) avec l'État le 13 juillet 2016. Celui-ci implique une révision de sa doctrine d'investissement, avec un objectif de 80 millions d'euros investis sur la période 2016-2020 , concentrés sur des projets prioritaires, mieux ciblés et mieux définis. À cet égard, l'esprit de cette réforme se rapproche de celle du Fisac (cf. supra ).

Évolution du plafond d'emplois des opérateurs du programme 134

(en ETPT)

	Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution 2017/2016
ANFr	299	305	304	-1
Business France		1 532	1 523	-9
Epareca	43	43	43	0
FNPCA	4	4	4	0
INPI	715	744	738	-6

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

6. Bpifrance et Business France : deux réussites qui renouvellent les modalités du soutien de l'État aux entreprises

Bpifrance et Business France , respectivement société de droit privé et opérateur de l'État, constituent deux acteurs récents mais très importants du programme 134 . Les développements ci-dessous concernent les aspects budgétaires de cette évolution ; une analyse de leur rôle dans l'action publique économique est fournie dans la troisième partie du présent rapport.

S'agissant tout d'abord de Bpifrance , dont le champ d'action excède largement celui de la mission « Économie », le programme 134 porte les crédits suivants :

- d'une part, une dotation de 25 millions d'euros (action 20, stable) destinée au financement de l'activité de garantie de Bpifrance Financement , en couverture des risques correspondant aux différents stades de vie de l'entreprise : création, développement, transmission, innovation, export et trésorerie. Il s'agit, sauf exception, de garantir des prêts bancaires classiques, en moyenne à hauteur de 40 % des pertes assumées par le prêteur. Cette dotation, complétée par des ressources propres de Bpifrance et des subventions des régions et du Fonds européen de développement économique et régional (FEDER), permet un effet de levier important : les garanties accordées correspondent à 12 fois le montant de la dotation budgétaire ^{11 ( * )} ;

- d'autre part, une nouvelle dotation de 72,6 millions d'euros (action 07) au titre de la rémunération de Bpifrance Assurance Export pour la gestion des garanties publiques à l'exportation , auparavant assurées par la Coface. Ces crédits se décomposent de la façon suivante : 54,4 millions d'euros correspondant à la part fixe de la rémunération annuelle de Bpifrance ; 12,2 millions d'euros de frais exceptionnels liés au transfert ; 6 millions d'euros destinés à financer des investissements informatiques qui seront validés et contrôlés par la tutelle ministérielle, cette dernière ligne pouvant le cas échéant être mobilisée pour financer d'autres dépenses. D'après le projet annuel de performances, « le transfert d'activité de la Coface à une filiale du groupe Bpifrance doit permettre une économie de l'ordre de 20% sur les coûts de gestion de l'opérateur », une réduction dont tient compte le montant de 72,6 millions d'euros de la dotation.

Les flux liés aux garanties elles-mêmes seront quant à eux retracés sur le nouveau compte de commerce « Soutien financier au commerce » , créé par l'article 25 du présent projet de loi de finances. Ces garanties seront assurées pour le compte de l'État, sous son contrôle et à son nom, par un système de « garantie directe » en lieu et place de la « garantie oblique » qui prévalait pour la Coface. Bpifrance Assurance Export proposera à la fois une assurance-export classique, et accessoirement une « garantie prospection » sous forme d'avance remboursable.

Alors que Bpifrance est une société de droit privé, Business France est l'un des cinq opérateurs rattachés au programme 134 , et est doté du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). À ce titre, Business France reçoit une subvention pour charges de service public (SCSP), fixée à 98,1 millions d'euros pour 2017 en AE et en CP (crédits de titre 3), en baisse de 3,2 millions d'euros (- 3,2 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

Cette diminution ne signifie en aucun cas une moindre ambition de l'État en matière de soutien à l'internationalisation des entreprises. Bien au contraire, elle est la conséquence non seulement des gains de productivité résultant de la fusion intervenue en 2015 entre l'Agence française pour le développement international des entreprises (Ubifrance) et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), mais aussi et surtout de la volonté de diversification des recettes de cet opérateur - qui pourrait même à terme contribuer à l'effort de maîtrise des dépenses de la mission « Économie ».

Concrètement, la facturation est à présent déclinée en trois phases : gratuité (avec un ticket modérateur) pour l'accompagnement collectif et les premiers conseils, qui relèvent de la mission de service public ; facturation de 50 % des coûts pour la phase d'accompagnement personnalisé et d'amorçage ; facturation à coût complet avec marge pour l'accompagnement récurrent et les services aux grands groupes, qui relèvent de l'activité concurrentielle de Business France ^{12 ( * )} .

Dans ce cadre, le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 de Business France, signé le 6 octobre 2015, prévoit la hausse graduelle des recettes commerciales . Dès l'année 2015, celles-ci ont atteint 90,7 millions d'euros (46 % des ressources de l'opérateur), au lieu des 80 millions d'euros prévus dans le budget initial, permettant de dégager un résultat net d'exploitation de 3,6 millions d'euros ^{13 ( * )} . À terme, ces recettes pourraient représenter plus de la moitié des recettes de l'opérateur.

Cette stratégie est vertueuse à la fois pour l'équilibre budgétaire de la mission « Économie » et pour l'efficacité de Business France . Il s'agit en effet d'un cercle vertueux, dans la mesure où le simple fait de facturer des prestations autrefois proposées gratuitement au titre du service public a permis d'envoyer un « signal » positif aux entreprises , qui considèrent désormais ces prestations comme analogue à celles d'un cabinet de conseil privé, ce qui en retour contribue à la motivation et à la professionnalisation des agents ^{14 ( * )} . De fait, la hausse des tarifs a conduit à un accroissement de la demande. Business France se rapprocherait ainsi du modèle de l'INPI , aujourd'hui intégralement financé par des redevances (cf. supra ) - ce qui n'exclut pas une bonne gestion de son parc immobilier, comme en témoigne la vente de quatre immeubles en 2015.

Au-delà de la dotation inscrite sur les crédits du programme 134, Business France reçoit aussi une SCSP de 6 millions d'euros pour (- 5 % en 2017) au titre du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ». L'existence de cette subvention s'explique par le rôle de Business France dans l'attractivité des territoires, via sa mission d'attraction des investissements internationaux (mission « Invest », cf. infra ). Toutefois, pour des questions de lisibilité budgétaire, il apparaît souhaitable de rattacher cette subvention au programme 134 de la mission « Économie » , sans pour autant en diminuer le montant au-delà de son évolution tendancielle. Dans son rapport du 21 septembre 2016 sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), notre collègue Bernard Delcros fait une proposition identique ^{15 ( * )} .

En conclusion, la création de Bpifrance et de Business France, ainsi que leurs premières réussites (cf. infra ), constituent l'une des principales marques de la volonté du Gouvernement de soutenir les entreprises dans leur développement , et notamment à l'international - ce qui en retour ne peut que favoriser la croissance et l'emploi en France. Cette volonté trouve une traduction directe sur le plan budgétaire : alors que le programme 134 est composé de nombreux dispositifs, très éclatés, gérés « en silo » et mal évalués, Bpifrance et Business France reçoivent chacun une dotation importante, dont ils disposent ensuite pour mener leurs missions avec une vision cohérente . À terme, les autres interventions de l'État en faveur des entreprises pourraient gagner, au moins dans certains cas, à se rapprocher de ce mode de fonctionnement.

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* ⁴ Dans le cadre de la loi n° 2014-626 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (loi ACTPE).

* ⁵ Inspection générale des finances (IGF) et Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), La revitalisation commerciale des centres-villes , juillet 2016.

* ⁶ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ⁷ Celles-ci lui ont été confiées par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation (« loi Hamon »), notamment en matière de protection des intérêts économiques des consommateurs et de veille sur la qualité et la sécurité des produits et des services.

* ⁸ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁹ La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a notamment confié à l'Arcep de nouvelles missions en matière de neutralité d'Internet, de l'amélioration de la couverture mobile et de l'accompagnement des réseaux d'initiative publique (cf. infra , programme 343).

* ¹⁰ Rapport n° 126 (2015-2016) de Jacques Mézard, au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler », 28 octobre 2015.

* ¹¹ Source : questionnaire budgétaire.

* ¹² Source : questionnaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ¹³ Source : compte de résultat 2015 de Business France.

* ¹⁴ Source : visite des bureaux de Business France à San Francisco (17 avril 2015), dans le cadre de la mission d'une délégation de la commission des finances aux États-Unis.

* ¹⁵ Rapport d'information n° 888 (2015-2016) fait par Bernard Delcros au nom de la commission des finances, « Repenser le FNADT en faveur du développement rural », déposé le 21 septembre 2016. La proposition n° 7 consiste à « renforcer la cohérence du périmètre d'intervention du FNADT en sortant de son champ la subvention pour charges de service public versée à Business France ».