PROGRAMME 205 - « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »
Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » joue un rôle économique et social important et constitue le support de certaines fonctions régaliennes de l'État , la France disposant du deuxième domaine maritime dans le monde , avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE) .
L'économie maritime était à l'origine en 2014 de 301 655 emplois directs 14 ( * ) (dont 40 000 marins ), hors tourisme littoral et emplois indirects, ce qui représente environ 1,5 % de la population active française.
La dotation du programme 15 ( * ) en 2017 s'établit à 203,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 200 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse significative de 9,4 % en AE (+ 17,4 millions d'euros ) et de 9,0 % en CP ( + 16,5 millions d'euros ).
Cette augmentation des crédits du programme s'explique uniquement par l'extension des allègements de charges patronales du transport maritime commercial relatifs aux cotisations famille et chômage décidée dans le cadre de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue. L'action 03 « Flotte de commerce » porte ainsi désormais 83,5 millions d'euros de crédits (AE=CP), en hausse de 19 millions d'euros par rapport à 2016 (64,5 millions d'euros).
En revanche, les crédits des autres actions connaissent une diminution de 2,5 million d'euros .
Par ailleurs, le différentiel de 3,4 milliards d'euros entre AE et CP s'explique par le caractère pluriannuel de plusieurs programmes de modernisation et d'amélioration du capital technique : systèmes d'information des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage - CROSS, signalisation, contrôle et surveillance maritimes, etc.
Selon le directeur des affaires maritimes, entendu par votre rapporteur spécial, le programme 205 pourrait se voir appliquer, comme en 2016, une réserve de précaution de 8 % de ses crédits hors titre 2 (masse salariale), soit un montant prévisionnel proche de 16 millions d'euros .
Présentation des crédits du programme 205 inscrits pour 2017
(en millions d'euros)
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Actions |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Écart |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Écart |
|
Sécurité et sûreté maritimes |
29,3 |
29,7 |
0,4 |
26,7 |
26,7 |
- |
|
Gens de mer et engagement maritime |
27,8 |
28,0 |
0,2 |
27,8 |
27,7 |
- 0,1 |
|
Flotte de commerce |
64,5 |
83,5 |
19,0 |
64,5 |
83,5 |
19,0 |
|
Action interministérielle de la mer |
11,4 |
9,7 |
-1,7 |
11,4 |
9,6 |
-1,8 |
|
Soutien au programme |
6,7 |
6,9 |
0,2 |
6,7 |
6,9 |
0,2 |
|
Gestion durable des pêches et de l'aquaculture |
46,4 |
45,6 |
-0,8 |
46,4 |
45,6 |
- 0,8 |
|
TOTAL |
186,0 |
203,4 |
17,4 |
183,5 |
200,0 |
16,5 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017
1. La sécurité et la sûreté maritimes demeurent une priorité régalienne, comme en témoigne la légère hausse des crédits qui leur est consacrée
L'action 01 du programme 205 est dédiée à la sécurité et à la sûreté maritimes .
Regroupant 14,6 % des crédits du programme , elle est dotée de 29,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 26,7 millions d'euros de crédits de paiement (CP) pour 2017, soit une hausse de 5 % des crédits en AE et de 4,5 % en CP . À ces crédits budgétaires devraient venir s'ajouter 3,5 millions d'euros de fonds de concours .
En vertu des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI) relatives à la sauvegarde de la vie humaine en mer et à la prévention des pollutions marines, la France est tenue d'exercer un triple rôle en matière de sécurité et de sûreté maritimes :
- elle vérifie la bonne application des normes internationales à bord des navires français en tant qu'État du pavillon ;
- elle contrôle les navires de commerce étrangers qui font escale dans les ports français en tant qu'État du port ;
- elle garantit la sécurité des routes de navigation le long des côtes françaises en tant qu'État côtier .
Une somme de 14,8 millions d'euros en AE et de 13,1 millions d'euros en CP est consacrée à la signalisation maritime , c'est-à-dire au fonctionnement courant et technique des 6 500 phares et des balises situés en métropole comme outre-mer ainsi q u'au service de l'armement des phares et balises (APB) , service à compétence nationale (SCN) basé à Quimper.
Selon les éléments transmis à votre rapporteur spécial, 2,6 millions d'euros en AE et 0,9 million d'euros en CP seront consacrés en 2017 à la construction d'un baliseur pour le port de La Rochelle en replacement de l'Estrée, âgée de 43 ans. De fait, la flotte de 35 baliseurs dont dispose l'État possède un âge moyen de 28 ans et cinq navires ont d'ores-et-déjà dépassé l'âge de 40 ans , ce qui impose un effort de renouvellement du matériel relativement important.
9,6 millions d'euros en AE et 8,3 millions d'euros en CP sont prévus pour financer la surveillance du trafic maritime réalisée par les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) , notamment les systèmes de radiocommunications , les moyens radars ainsi que différents outils tels que MARILYN (qui permet de conduire et de planifier les opérations de recherche et de sauvetage en mer ainsi que la recherche de pollutions) et Spationav (outil de surveillance du trafic maritime commun à l'ensemble des gardes côtes).
Il avait été décidé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 d'augmenter de 1,4 million d'euros la subvention du ministère à la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM) , association qui participe au sauvetage en mer 16 ( * ) confrontée à de graves difficultés financières, pour la faire passer à 3,7 millions d'euros , ce qui représente une hausse de 61 % .
À la suite de la remise au Premier ministre le 1 er juillet 2016 par notre collègue députée Chantal Guittet de son rapport sur la pérennisation du modèle de la SNSM , il a été décidé de rendre pérenne l'augmentation de 1,4 million d'euros de la subvention de l'État à l'association par rapport aux 2,3 millions d'euros précédemment versés.
1,65 million d'euros (AE=CP) sera consacré en 2017 aux centres de sécurité des navires , chargés du contrôle des navires au titre de l'État du pavillon et de l'État du port.
2. La qualité de la formation et des actions en faveur des gens de mer, atout majeur pour l'emploi maritime
L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime », qui rassemble 13,7 % des crédits du programme 205, regroupe 28,0 millions d'euros en AE et 27,7 millions d'euros en CP (AE=CP) consacrées à la formation des gens de mer (marine marchande, pêches maritimes, cultures marines, plaisance professionnelle) et au développement de l'emploi maritime . Les crédits de cette action sont stables par rapport à 2016 .
Sur cette enveloppe, la formation secondaire des gens de mer , dispensée dans les 12 lycées professionnels maritimes (LPM) ainsi que dans les centres agréés en outre-mer qui préparent aux métiers de la pêche et à quelques métiers du transport maritime, bénéficie de 5,49 millions d'euros de crédits.
La formation supérieure , pour sa part, est assurée par l'École nationale supérieur maritime (ENSM) , établissement public créé en 2010, situé sur quatre sites (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) et qui prépare aux carrières d'officier de la marine marchande et délivre le titre d'ingénieur .
La subvention pour charges de service public versée à l'ENSM s'élève à 18,5 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 300 000 euros par rapport à 2016, pour accompagner l'établissement dans la mise en oeuvre de son projet. Cette subvention finance à plus de 80 % la masse salariale de l'opérateur, qui représente 253 équivalents temps plein travaillés (ETPT) . Le centre de l'ENSM occupe désormais un nouveau bâtiment au Havre 17 ( * ) , qui a été inauguré par le Président de la République le 6 octobre 2015, après avoir accueilli ses premiers élèves lors de la rentrée de septembre.
700 000 euros sont consacrés à la formation continue des gens de mer, afin de couvrir la rémunération d'environ 245 stagiaires et 1 240 mois de stage de formation continue .
Les actions menées par la direction des affaires maritimes en faveur des gens de mer (services de santé, lutte contre le « dumping social » au niveau international, politiques de l'emploi, cessations anticipées d'activité) sont financées à hauteur de 1 million d'euros par les crédits de l'action 02.
3. L'extension des exonérations de charges patronales en faveur du transport maritime se traduira par une hausse de 29,4 % des crédits de l'action 03 « Flotte de commerce » en 2017
Dans le contexte de la mondialisation, l'action 03 « Flotte de commerce » vise à soutenir le secteur du transport maritime français , confronté à une concurrence internationale exacerbée, en finançant des allègements de cotisations sociales patronales des entreprises d'armement maritime françaises.
Cette action regroupe désormais 41,1 % des crédits du programme 205 , soit 83,5 millions d'euros (AE=CP), en hausse de 29,4 % (soit 19 millions d'euros ) par rapport à 2016 ( 64,5 millions d'euros ).
Cette hausse résulte de l'application de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue qui est venue élargir le périmètre des exonérations de charges sociales patronales des entreprises d'armement maritime relatives à la famille et à l'assurance chômage .
Il s'agit de renforcer la compétitivité des entreprises françaises , de soutenir l'emploi maritime et de contribuer au rajeunissement de la flotte de commerce française , en agissant sur le levier de la réduction du coût du travail des marins . Ces aides sont conformes aux orientations communautaires C (2004) 43 du 17 janvier 2004 relatives aux d'aides d'État au transport maritime 18 ( * ) .
Dans cette perspective, les crédits de l'action 03 pour 2017 comprennent :
- la compensation pour 40,9 millions d'euros (AE=CP), contre 41,2 millions d'euros en 2016, à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) de l'exonération des cotisations sociales patronales maladie, vieillesse et accidents du travail pour les marins des navires battant pavillon français soumis à titre principal à une concurrence internationale effective, en application de l'article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français. Selon le projet annuel de performances pour 2016, « cette dotation est évaluée au plus juste de la réalité des dépenses et en fonction de la conjoncture » ;
- les compensations à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et à Pôle emploi des exonérations de cotisations sociales patronales relatives à la famille et à l'assurance chômage des marins des navires à passagers bénéficiant de l'article 10 de la loi n° 2005-412 précitée, pour un montant de 32,4 millions d'euros , contre 21,4 millions d'euros en 2016, soit une hausse de 11 millions d'euros engendrée par l'application de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue ;
- le remboursement à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) à hauteur de 10,2 millions d'euros (AE=CP) contre 10,9 millions d'euros en 2016 d es charges spécifiques de retraite et d'accident du travail des personnels sédentaires de l'ancienne Compagnie générale maritime (CGM) , privatisée en 1996. Le nombre des pensionnés relevant de ce régime en extinction baisse chaque année d'une centaine de personnes .
4. Les crédits en faveur de l'action interministérielle de la mer connaissent une diminution substantielle
L'action 04 « Action interministérielle de la mer » regroupe 9,7 millions d'euros de crédits en AE et 9,6 millions d'euros en CP, en baisse significative de 15 % (1,7 million d'euros) par rapport à 2016.
Ces crédits, qui représentent 4,8 % des crédits du programme 205 , sont consacrés à l'action civile de l'État en mer , au dispositif POLMAR terrestre (lutte contre les pollutions maritimes accidentelles) et à la plaisance .
L'action de l'État en mer , dotée de 7,15 millions d'euros (AE=CP) contre 9,8 millions d'euros en 2016, regroupe notamment les crédits dédiés au fonctionnement technique du dispositif de contrôle et de surveillance des activités maritimes (police des pêches, de la navigation, de la sécurité des navires, des épaves, de l'environnement) et ceux relatifs à la surveillance des pêches dans les zones des terres australes et antarctiques françaises (TAAF) .
1,8 million d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP (contre 1,6 million d'euros en 2016) sont consacrés au fonctionnement de POLMAR-Terre et à l'amélioration des outils de lutte contre la pollution (mise en place de barrages flottants, nettoyage du littoral, stockage et transport des déchets).
750 000 euros , contre 560 000 euros en 2016, sont allouées aux dépenses de plaisance (délivrance des titres de navigation, constitution d'un registre unique d'immatriculation des navires), la France comptant 5 millions de plaisanciers réguliers .
L'action 05 « Soutien au programme » regroupe les 6,9 millions d'euros (AE=CP), contre 6,7 millions d'euros en 2015, soit 3,4 % des crédits du programme 205 , qui permettent d'assurer le financement des dépenses de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes de l'administration centrale de la direction des affaires maritimes : fonctionnement courant et immobilier des sièges, formation des agents, frais de mission, etc.
5. La gestion durable des pêches et de l'aquaculture demeure une priorité dans le cadre de la nouvelle programmation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)
L'action 06 « Gestion durable des Pêches et de l'Aquaculture » regroupe les 45,6 millions d'euros (AE=CP), contre 46,8 millions d'euros en 2016, soit 22,4 % des crédits du programme , consacrés à l'amélioration des filières pêche et aquaculture , secteurs encadrés par la politique commune des pêches (PCP) , politique européenne d'application directe qui a fait l'objet d'une réforme avec la mise en place du nouveau Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) .
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Le Brexit, un sujet d'inquiétude pour les pêcheurs français Lors de son audition, le directeur des pêches a attiré l'attention de votre rapporteur spécial sur la vive inquiétude que provoque chez les pêcheurs la perspective du Brexit . Tant que le Royaume-Uni restera membre de l'Union européenne, ceux-ci pourront en effet pêcher dans ses eaux territoriales, qui leur sont accessibles comme le sont également les eaux territoriales de tous les États membres de l'UE. Mais le Brexit est susceptible de remettre cet accès en question . Or, les pêcheurs français réalisent 45 % de leurs captures dans les eaux britanniques , ce taux pouvant même atteindre 80 % pour les ports de la Manche . Préserver un accès aux eaux britanniques sera donc un enjeu crucial des discussions sur le Brexit pour la pêche française . Source : commission des finances du Sénat |
Selon le projet annuel de performances pour 2017, « le budget 2017 permet la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme de la PCP et mobilise les crédits nécessaires à la montée en charge des engagements au titre du nouveau fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) . Le programme opérationnel de la France a été approuvé le 31 décembre 2015 par la Commission européenne et l'année 2016 a permis la mise en place des circuits financiers et la prise en charge des premiers dossiers ».
Au sein des 45,6 millions d'euros de crédits que porte l'action 06 pour 2017, 15,8 millions d'euros , contre 16,5 million d'euros en 2016, concernent l'élaboration et le contrôle de la PCP avec :
- 6,5 millions d'euros consacrés au suivi scientifique et statistique des ressources halieutiques ;
- 5,9 millions d'euros qui viennent financer le contrôle des pêches ;
- 3,4 millions d'euros pour couvrir les frais de gestion et de contrôle des fonds européens FEAMP 2014-2020 .
L'amélioration de la performance des filières pêche et aquaculture bénéficie pour sa part de 29,8 millions d'euros de crédits, contre 30,3 millions d'euros en 2016, soit :
- 6,4 millions d'euros au titre de la participation de l'État au financement des caisses chômage intempéries 19 ( * ) , qui permettent de diminuer la prise de risque des marins ;
- 20,5 millions d'euros qui portent sur les contreparties nationales des fonds européens pour la pêche (FEP et FEAMP) ;
- 2,9 millions d'euros d'intervention économiques qui ne sont pas cofinancées par l'Union européenne (repeuplement de civelles, plan de gestion anguilles).
Comme les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial le soulignent, « les dépenses d'interventions de l'action 06 sont directement liées à la politique commune des pêches , sa mise en oeuvre et son accompagnement. Elles sont également liées à la grande crise qu'a connue ce secteur et au Plan qui a été mis en place pour en sortir (Plan pour une pêche durable et responsable, PPDR) en 2008 , avec un apport de crédit de l'ordre de 300 millions d'euros sur trois ans . Ainsi les pics d'engagement de 2009, puis 2011 et 2012 correspondent aux principales années d'engagement dans le cadre du Fonds européen pour la pêche (FEP). [...] L'affaiblissement des crédits ouverts en loi de finances initiale à partir de 2013 marque la fin du PPDR et la fin de la période de programmation du FEP. Avec la nouvelle programmation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) , les engagements devraient à nouveau augmenter , à un niveau toutefois inférieur à la période 2009/2011 en l'absence des crédits du PPDR.
« La temporalité de la programmation des fonds européens sur sept ans , combinée à l'impact d'une crise [...] , rend complexe la lisibilité de l'évolution des crédits pêche/aquaculture ces dernières années pour ce qui relève des aides économiques. En proportion, les crédits affectés aux missions régaliennes, environnementales et socio-économiques restent relativement stables » .
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Le FEAMP Le règlement (CE) n° 508/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relatif au Fonds européen pour les Affaires maritimes et la Pêche (FEAMP) a été publié au Journal Officiel de l'Union Européenne le 20 mai 2014. Le FEAMP constitue le volet budgétaire du paquet sur la réforme de la politique commune de la pêche (PCP) et concernera la période 2014-2020. Il intègre plusieurs lignes budgétaires de la précédente programmation en faveur des acteurs des filières de la pêche et de l'aquaculture : - le volet interne de la PCP, en gestion partagée, concerne les mesures de soutien à la pêche, l'aquaculture et le développement local ; l'organisation commune de marché ; la compensation des surcoûts liés à l'ultrapériphicité pour les 6 régions ultrapériphériques ; un volet contrôle ; un volet collecte des données ; un volet politique maritime intégrée en gestion partagée ; - le volet externe de la PCP, en gestion directe, concerne les contributions volontaires aux Organisations régionales de gestion de la pêche (ORGP), aux Conseils consultatifs (CC) et certains coûts relatifs aux contrôles et l'assistance technique. Le FEAMP ne traite donc ni des contributions obligatoires aux ORPG, ni des contreparties financières des accords de pêche durables avec des pays tiers ; |
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- la politique maritime intégrée (PMI), volet en gestion directe, qui concerne l'élaboration et la mise en oeuvre d'actions en relation avec les océans, mers, zones côtières et les secteurs maritimes complétant les différentes politiques européennes (politiques de pêche, transports, industrie, cohésion territoriale, environnement, énergie et tourisme). Le règlement FEAMP comporte en outre les règles de programmation du fonds, avec un renvoi pour une large part au règlement UE n°1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au FEDER, FSE, Fonds de cohésion, FEADER et FEAMP. La mise en oeuvre de ce cadre commun permet une simplification des procédures ainsi qu'une meilleure articulation des différents fonds. Le FEAMP comporte enfin des dispositions spécifiques en raison des particularités de la PCP et de la PMI dont le respect de 4 conditionnalités ex-ante (plan national stratégique pour le développement de l'aquaculture - PNSPDA ; capacités administratives en matière de collecte de données et de contrôle ; rapport sur la capacité de la flotte). Le soutien financier est subordonné au respect par les États membres et les opérateurs des principes de la Politique commune de la pêche. Il est prévu que le soutien pourra être interrompu, suspendu ou corrigé en cas de non-conformité avec les règles de la Politique commune de la pêche par les États membres ou les opérateurs. Le montant consacré au FEAMP pour la période 2014-2020 s'élèvera à 6,4 milliards d'euros pour 28 États membres, dont 5,75 milliards d'euros en gestion partagée et 0,65 milliard d'euros en gestion directe. Ce montant constitue un maintien (en euros courants) des dépenses consacrées à ces volets lors de la précédente période de programmation. La France bénéficiera au total d'une enveloppe globale de 588 millions d'euros de crédits du FEAMP pour la période 2014-2020, qui permettra de financer la mise en oeuvre de la réforme de la Politique commune de la pêche dans ses différentes composantes : développement durable de la pêche, de l'aquaculture et des zones côtières dépendantes de ces activités (369 millions), collecte de données (66 millions), contrôle des pêches (56 millions), compensation des surcoûts supportés par les Régions ultrapériphériques du fait de leur éloignement (86,45 millions), aide au stockage (4,7 millions) et politique maritime intégrée (5,3 millions). Dans le cadre du régime de compensation des surcoûts additionnels supportés par les pêcheurs et aquaculteurs ultramarins en raison de leur éloignement, des moyens financiers sont également prévus en augmentation et étendus à tous les départements d'outre-mer français, à hauteur de 86,45 millions d'euros sur la période 2014-2020. Source : direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) |
* 14 D'après le cluster maritime français 2013-2014.
* 15 Il s'agit là des crédits bruts, hors réserve de précaution, hors fonds de concours et attributions de produits.
* 16 La SNSM dispose de 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises.
* 17 Ce nouveau bâtiment a été cofinancé par l'État, la communauté de l'agglomération havraise (CODAH), la région Haute-Normandie mais également par le grand port maritime du Havre, la CCI du Havre ainsi que l'ADEME.
L'apport total de l'État dans cette opération est de 10 millions d'euros. 6,5 millions d'euros ont déjà été versés, dont, pour 2015, 3 millions d'euros via le programme 205 et 1 million d'euros via le CAS « Immobilier ». 1 million d'euros sera versé par le programme 205 en 2016 tandis que le CAS « Immobilier » versera 1,5 million d'euros en 2016 et en 2017.
* 18 Le régime concernant les cotisations sociales patronales au régime spécial de sécurité sociale (ENIM) a été autorisé par la décision « Aide d'État N66/2000 » modifiée par la décision « N538/20051 » et celui visant les cotisations familiales et d'assurance chômage a été autorisé par la décision « Aides d'État N88/2001 » modifié par la décision « N40/20082 ».
* 19 Les caisses de chômage intempéries sont des systèmes de garantie financière auxquels peuvent adhérer toues les marins actifs embarqués à bord d'un navire de pêche. Elle vise à compenser le manque à gagner engendré par l'absence de sortie en mer par gros temps.