B. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE ÉCONOMIQUE POUR 2017 QUI FRÔLE L'IRRÉALISME
Dans le cadre du présent projet de loi de finances, le Gouvernement confirme la prévision de croissance de 1,5 % en 2017 avancée dans le programme de stabilité transmis en avril 2016 . Le scénario gouvernemental suppose, pour l'essentiel, une accélération du commerce mondial, donc de la demande extérieure adressée à la France, ainsi que de la demande des ménages et des entreprises. Néanmoins, les évolutions récentes du contexte international, notamment, laissent à penser que l'hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement est désormais surestimée - d'autant qu'elle est supérieure aux prévisions les plus récentes des organisations internationales et des instituts de conjoncture. D'ailleurs, il n'est pas inintéressant de noter que le Gouvernement lui-même admet que « les aléas autour de cette prévision sont nombreux » 33 ( * ) - ce qui aurait dû appeler l'adoption d'une attitude plus prudente.
Tableau n° 7 : Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2015-2020
(évolution en %, sauf mention contraire)
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2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
||
|
PIB |
1,2 |
1,5 |
1,5 |
1 ¾ |
1,9 |
2,0 |
|
|
Déflateur de PIB |
0,6 |
0,9 |
0,9 |
1,3 |
1,7 |
1,7 |
|
|
Indice des prix à la consommation hors tabac |
0,0 |
0,1 |
0,8 |
1,4 |
1 ¾ |
||
|
Masse salariale privée |
1,5 |
2,6 |
2,7 |
3,6 |
3,8 |
4,1 |
|
|
Croissance potentielle |
1,1 |
1,5 |
1,5 |
1,4 |
1,3 |
1,4 |
|
|
Écart de production (en % du PIB potentiel) |
- 2,8 |
- 2,8 |
- 2,8 |
- 2,5 |
- 2,0 |
- 1,4 |
|
Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2017
1. Une dégradation significative de l'environnement international
La principale évolution inhérente au contexte économique depuis le printemps dernier a résidé dans une dégradation de l'environnement international de la France ; alors que le commerce mondial montre des signes de ralentissement, la croissance décélèrerait dans la zone euro.
a) Un ralentissement de la croissance dans la zone euro...
Les différentes prévisions disponibles à ce jour, y compris celles avancées par le Gouvernement, laissent entrevoir une moindre progression du PIB en 2017 relativement à 2016 dans la zone euro , en raison d'une dissipation des facteurs de croissance, mais aussi d'une dégradation du contexte politique.
(1) Une dissipation progressive des facteurs externes de croissance
L'année 2017 serait marquée par une dissipation progressive des facteurs externes qui avaient, ces deux dernières années, favorisé la croissance du PIB dans la zone euro . En particulier, les prix du pétrole cesseraient de reculer et pourraient engager une remontée graduelle ; à cet égard, l'Agence internationale de l'énergie (AIE) anticipe un alignement de l'offre et de la demande de pétrole en 2017, favorisant un redressement des prix. En effet, la baisse de la production américaine ajoutée à la faiblesse des investissements consentis par l'industrie pétrolière au cours des dernières années contribueraient à mettre fin à l'excès de l'offre sur la demande . Pour autant, l'augmentation des prix du pétrole pourrait être ralentie par l'importance actuelle des stocks ; à l'inverse, l'accord conclu entre les membres de l'OPEP en septembre dernier évoqué précédemment pourrait renforcer les tendances haussières à l'oeuvre. En tout état de cause, le Gouvernement anticipe un baril de Brent à 45 dollars en 2017.
En outre, la fin du recul du taux de change de l'euro ferait disparaître un facteur de renforcement de la compétitivité des entreprises européennes et des exportations . Le scénario gouvernemental prévoit une quasi stabilité du taux de change euro contre dollar entre 2016 et 2017, l'euro devant s'élever à 1,12 dollar en moyenne au cours de l'année prochaine. Pour autant, il ne saurait être exclu que la hausse, prévisible, des taux directeurs de la Réserve fédérale, voire un nouvel assouplissement de la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE), puissent conduire à une nouvelle baisse du taux de change de l'euro, en particulier par rapport au dollar.
(2) Les risques inhérents au « Brexit »
Par ailleurs, une relative incertitude politique tend à s'installer en Europe . Outre le fait qu'un gouvernement doit encore être constitué en Espagne - même si ce processus semble en bonne voie - et qu'un référendum majeur se tiendra en Italie en décembre prochain, la perspective d'une sortie effective du Royaume-Uni de l'Union européenne ne laisse pas d'inquiéter. Si les incidences économiques immédiates du vote britannique en faveur du « Brexit » en juin dernier n'ont pas eu l'ampleur redoutée, comme l'a relevé l'Insee, l'activation du processus de sortie pourrait faire renaître les incertitudes.
Quoi qu'il en soit, les prévisions disponibles à ce jour laissent entrevoir un net ralentissement de la croissance britannique en 2017 . Ainsi, selon le Consensus Forecasts , le PIB progresserait de 0,9 % au Royaume-Uni en 2017, contre + 1,9 % en 2016. De même, l'OCDE anticipe une croissance de 1 % en 2017, ayant révisé à la baisse d'un point sa prévision de croissance du premier semestre. Si, selon le Gouvernement, le « ralentissement britannique affecterait de façon limitée l'activité de la zone euro », l'incertitude quant aux effets économiques potentiels du « Brexit » reste grande . Dans un récent rapport d'information 34 ( * ) , votre rapporteur général a, en effet, montré qu'à plus long terme, l'impact d'un « Brexit » sur le PIB par tête des États de l'Union européenne pouvait être compris entre 0,1 et 0,4 % - même, l'OCDE estime que « le PIB d'une Union européenne restreinte serait peu affectée en 2016, mais reculerait de 1 % à l'horizon 2020 » 35 ( * ) .
(3) Une croissance qui devrait être inférieure à 1,5 % dans la zone euro
Dans ces conditions, il ne saurait être exclu que la croissance dans la zone euro soit inférieure à la prévision gouvernementale (+ 1,5 %). En effet, le Consensus Forecasts d'octobre prévoit une progression de l'activité de 1,3 %, contre 1,4 % pour l'OCDE. La Commission européenne et le FMI, quant à eux, anticipent respectivement une hausse du PIB de 1,7 et 1,5 %.
b) ...et des échanges commerciaux internationaux
Au ralentissement de l'activité dans la zone euro viendrait s'ajouter une décélération significative des échanges internationaux, qui peut trouver sa source aussi bien dans une mutation de nature structurelle du commerce international, mais aussi, à en croire l'OCDE, dans une temporisation du processus d'ouverture des marchés de biens et services.
(1) Une probable décélération du commerce mondial...
À la fin du mois de septembre, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a révisé à la baisse ses anticipations de progression du commerce international pour 2017 compte tenu des évolutions observées cette année (voir supra ). Alors qu'elle prévoyait, jusqu'à présent, une augmentation du commerce mondial de 3,6 % en 2017, celle-ci estime que ce dernier ne croîtrait que de 1,8 % à 3,1 %.
Or, le Gouvernement estime que « les exportations de biens accélèreraient en 2017 (+ 3,5 %) [...] soutenues par le redressement de la demande mondiale (+ 2,7 % en 2016 puis + 3,6 % en 2017) » 36 ( * ) . Aussi, eu égard aux prévisions de l'OMC, l'évolution de la demande mondiale adressée à la France de même que des exportations françaises pourraient être moins dynamiques que ce que prévoit le Gouvernement - sachant que le regain de vitalité du commerce mondial constituait l'un des principaux fondements du scénario gouvernemental.
(2) ...dont les causes peuvent être diverses
Alors que, selon les dernières prévisions
publiées par l'OCDE,
la situation économique devrait
progressivement s'améliorer, au cours de l'année 2017, aux
États-Unis
, où la croissance serait de 3,2 %
après + 2,9 % en 2016,
au Japon
(+ 0,7 % après + 0,6 %)
et dans les
principaux pays émergents
, comme l'Inde (+ 7,5 %
après + 7,4 %) et le Brésil (- 0,3 % après
- 3,3 %) - à l'exception notable de la Chine (+ 6,2 %
après + 6,5 %), dont le PIB est entré dans une phase de
ralentissement ces dernières années -,
la
décélération du commerce mondial résulterait de
causes structurelles
.
Comme l'avait montré l'an passé votre rapporteur général, la moindre vigueur du processus de fragmentation des chaînes de production au niveau international devrait réduire les perspectives de croissance du commerce mondial dans les années à venir - un tel processus semblant être arrivé à maturité 37 ( * ) . En outre, l'OCDE a récemment expliqué le caractère « exceptionnellement faible » de la progression du commerce international par « l'affaiblissement et l'inversion de la libération du commerce » 38 ( * ) , en particulier en Asie de l'Est. L'Organisation estime qu'une pérennisation de ce phénomène viendrait « diminuer une croissance de la productivité déjà réduite et pénaliser les perspectives d'évolution du niveau de vie » 39 ( * ) .
2. Une prévision gouvernementale de croissance de 1,5 %...
Au total, ces différentes données laissent à penser que le scénario gouvernemental surestime la contribution de la demande extérieure à la hausse du PIB français en 2017 ; pour autant, les hypothèses relatives à la demande intérieure semblent tout aussi fragiles. Ainsi que l'a relevé le Haut Conseil des finances publiques dans son récent avis :
Le Gouvernement retient des augmentations de la consommation et de l'investissement encore soutenues en 2017 et à peine infléchies par rapport à 2016 : respectivement 1,6 % après 1,8 % en 2016 pour la consommation, et 3,5 % après 3,8 % en 2016 pour l'investissement des entreprises.
Parmi les déterminants de la consommation, la prévision de pouvoir d'achat du revenu disponible (+ 1,5 % en 2017 après + 1,9 % en 2016) apparaît comme une hypothèse forte compte tenu de la remontée prévue de l'inflation et du ralentissement envisagé pour les prestations sociales. Elle intègre une augmentation substantielle des revenus de la propriété, qui n'est pas documentée, et paraît peu vraisemblable.
S'agissant de l'investissement, l'amélioration du taux de marge des entreprises et la prorogation de la mesure de suramortissement jusqu'au 1 er avril seraient des facteurs de soutien. Cependant, l'impact des incertitudes liées au vote en faveur du Brexit et à la dégradation du climat européen pourrait être sous-estimé 40 ( * ) .
En dépit de ces différents éléments, le Gouvernement prévoit une croissance du PIB de 1,5 % en 2017 - révélant, à tout le moins, une absence de prise en compte des évolutions économiques et politiques intervenues depuis la présentation du dernier programme de stabilité en avril 2016.
3. ...qui excède l'ensemble des anticipations disponibles à ce jour
Quoi qu'il en soit, force est de constater que l'hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement est supérieure à l'ensemble des prévisions disponibles à ce jour , qu'il s'agisse de celles de la Commission européenne (+ 1,4 %), du Fonds monétaire international (FMI) (+ 1,3 %), de l'OCDE (+ 1,3 %) ou encore du Consensus Forecasts d'octobre (+ 1,2 %).
Aussi le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a-t-il estimé que l'« hypothèse de croissance pour 2017 est optimiste compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés ces derniers mois (atonie persistante du commerce mondial, incertitudes liées au Brexit et au climat politique dans l'Union européenne et dans le monde, conséquences des attentats notamment sur l'activité touristique...) » 41 ( * ) .
Tableau n° 8 : Prévisions d'évolution du PIB et des prix à la consommation pour la France de la Commission européenne, du FMI, de l'OCDE et du Consensus Forecasts
(évolution en %)
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2016 |
2017 |
2018 |
2021 |
||
|
Commission européenne (1) |
PIB |
1,3 |
1,4 |
1,7 |
|
|
Prix à la consommation |
0,3 |
1,3 |
1,4 |
||
|
FMI (2) |
PIB |
1,3 |
1,3 |
1,8 |
|
|
Prix à la consommation |
0,3 |
1,0 |
1,7 |
||
|
OCDE (3) |
PIB |
1,3 |
1,3 |
||
|
Prix à la consommation |
|||||
|
Consensus Forecasts (4) |
PIB |
1,3 |
1,2 |
||
|
Prix à la consommation |
0,2 |
1,2 |
(1) Commission européenne, « European Economic Forecast. Autumn 2016 », Institutional Paper 38 , nov. 2016.
(2) Fonds monétaire international, World Economic Outlook. Subdued Demand. Symptoms and Remedies , octobre 2016.
(3) OCDE, Global growth warning: Weak trade, financial distorsions , 21 septembre 2016.
(3) Consensus Forecats , octobre 2016.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)
En somme, les contraintes découlant des nouvelles règles de la gouvernance budgétaire européenne et la mise en place du HCFP avaient conduit le Gouvernement à faire preuve de davantage de rigueur dans le choix des hypothèses économiques sous-jacentes aux textes financiers lors des années passées - induisant une prudence renforcée, de nature à faciliter le respect des objectifs budgétaires arrêtés. Pourtant, dans un contexte préélectoral, celui-ci semble renouer avec d'anciennes pratiques consistant à surestimer les variables macroéconomiques - qui frôlent l'irréalisme - de manière à présenter un budget équilibré , ne laissant pas d'inquiéter sur ce que sera l'état des finances publiques à la fin de la législature qui s'achève.
* 33 Rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2017, p. 31.
* 34 Rapport d'information (n° 656, 2015-2016) d'Albéric de Montgolfier sur les conséquences économiques et budgétaires d'une éventuelle sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne fait au nom de la commission des finances du Sénat, 1 er juin 2016.
* 35 OCDE, « The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision », OECD Economic Policy Paper, n° 16, avril 2016, p. 18 [traduction de la commission des finances du Sénat].
* 36 Rapport économique, social et financier (RESF), op. cit. , p. 31.
* 37 Voir rapport général (n° 164, 2015-2016), tome I, d'Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2016 fait au nom de la commission des finances du Sénat, 19 novembre 2015, p. 21-22.
* 38 OCDE, « Global growth warning: Weak trade, financial distorsions », Interim Economic Outlook, 21 septembre 2016, p. 3 [traduction de la commission des finances du Sénat].
* 39 Id.
* 40 Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2016-3 du 24 septembre 2016, op. cit. , p. 6.
* 41 Id.