TITRE II - FAVORISER LES MODES ALTERNATIFS DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS
Article 3 - Conciliation
préalable à la saisine de la juridiction de
proximité
ou du tribunal d'instance
Le présent article, dans sa rédaction initiale, modifié à la marge en première lecture au Sénat, imposait une tentative de conciliation par un conciliateur de justice, avant toute saisine de la juridiction de proximité ou du tribunal d'instance, pour les litiges mentionnés à l'article 843 du code de procédure civile, c'est-à-dire dont le montant n'excède pas 4 000 euros, à peine d'irrecevabilité de la saisine. Il assortissait ensuite cette obligation de quatre exceptions :
« 1° S i les parties sollicitent conjointement l'homologation d'un accord ;
« 2° Si les parties justifient d'autres diligences entreprises en vue de parvenir à une résolution amiable de leur litige ;
« 3° Si l'absence de recours à la conciliation est justifiée par un motif légitime ;
« 4° Si cette tentative de conciliation risque, compte tenu des délais dans lesquels elle est susceptible d'intervenir, de porter atteinte au droit des intéressés d'avoir accès au juge dans un délai raisonnable. »
En première lecture, l'Assemblée nationale a supprimé la référence aux juridictions de proximité, compte tenu de leur suppression au 1 er janvier 2017. Elle a également supprimé la référence à l'article 843 du code de procédure civile, pour la remplacer par la précision selon laquelle ne seraient concernées par l'obligation de conciliation préalable que les procédures introduites devant le tribunal d'instance par déclaration au greffe.
Or, votre rapporteur souligne qu'en ne faisant référence qu'aux litiges dont le juge est saisi par déclaration, cette modification restreint le champ d'application de l'obligation de conciliation, puisqu'en application de l'article 843 du code de procédure civile, si la juridiction peut certes être saisie par déclaration, elle peut également l'être par la voie de l'assignation. Dès lors, l'obligation de conciliation pourrait être contournée en passant par la voie de l'assignation.
Votre commission a donc adopté un amendement COM-69 pour préciser que la conciliation devrait également être mise en oeuvre en cas de saisine du tribunal par voie d'assignation.
L'Assemblée nationale a ensuite supprimé l'exception à l'obligation de conciliation liée aux délais excessifs que cette procédure pourrait engendrer (4°), estimant qu'elle était couverte par l'exception découlant de l'existence d'un motif légitime (3°).
Pourtant, la mention selon laquelle la conciliation préalable n'est pas obligatoire si elle est insusceptible d'intervenir dans des délais raisonnable reprend la rédaction applicable à la médiation préalable en matière d'autorité parentale, dont l'intérêt n'est pas contesté.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc rétabli cette exception (amendement COM-69 précité).
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (ordonnance
n° 2011-1540 du 16 novembre 2011 portant transposition de la
directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai
2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et
commerciale, art. 22 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995
relative à l'organisation des juridictions et à la
procédure civile, pénale et administrative,
art. L. 114-1 [nouveau], L. 211-4, L. 213-1 à
L. 213-10 [nouveaux] du code de justice administrative, art. L. 422-1
et L. 422-2 du code des relations entre le public et
l'administration
et art. 2-1 de la loi n° 68-1250 du
31 décembre 1968 relative à la prescription des
créances sur l'État, les départements, les communes et les
établissements publics) - Extension du champ de la médiation
administrative
Le I du présent article, adopté sans modification par le Sénat et l'Assemblée nationale en première lecture, ratifie l'ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011 portant transposition de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale.
Le I bis a été introduit à l'Assemblée nationale en première lecture pour supprimer le mot « judiciaire » de l'article 22 de la loi relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance ratifiée au I du présent article, car l'article 3b de la directive 2008/52/CE précitée ne distingue pas entre les missions judiciaires ou conventionnelles du médiateur.
Le II a été profondément modifié par l'Assemblée nationale pour unifier les modes de règlement amiable des litiges en matière administrative en une procédure unique de médiation.
À l'heure actuelle, en matière administrative, la médiation a un champ d'application très limité puisqu'elle ne concerne que les litiges transfrontaliers, comme le prévoit l'article L. 771-3 du code de justice administrative. Quant à la conciliation, prévue à l'article L. 211-4 du même code, elle n'est que très peu réglementée.
Dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, ces deux procédures sont unifiées sous la terminologie de « médiation ». Les règles fixées, qu'il s'agisse des dispositions générales ou des dispositions relatives à la médiation à l'initiative du juge sont, pour l'essentiel, la transposition en matière administrative des dispositions relatives à la médiation civile, prévues aux articles 21 et suivants de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative 9 ( * ) .
La nouvelle rédaction proposée apporte une réelle simplification des règles applicables, tout en conservant les éléments du projet de loi initial auxquels le Sénat s'était montré attaché en première lecture, tels que :
- la suppression de la limitation du recours à la médiation aux seuls litiges transfrontaliers ;
- la fixation de règles de répartition des frais de médiation ;
- les dispositions relatives à l'interruption des délais de recours contentieux lorsque la médiation est initiée par les parties.
Quant au II bis , il permet au pouvoir réglementaire, par décret en Conseil d'État, d'imposer pour certains contentieux, à titre expérimental, pour une durée de quatre ans, le recours préalable à une médiation avant l'introduction d'un recours contentieux devant les juridictions administratives.
Cette obligation pourrait concerner :
- « certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires » 10 ( * ) pour les litiges concernant des actes relatifs à leur situation personnelle ;
- les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi.
Selon l'objet de l'amendement déposé par nos collègues députés Jean-Michel Clément et Jean-Yves Le Bouillonnec, rapporteurs du présent texte à l'Assemblée nationale, à l'origine de cette disposition, cette mission de médiation serait confiée au Défenseur des droits et à son réseau de délégués.
Si, sur le principe, votre rapporteur comprend parfaitement l'objectif de cette mesure : décharger les juridictions administratives des contentieux de masse qui les engorgent, tels que les contentieux sociaux, qui représentent 16 % des recours enregistrés en 2015, ou les contentieux de la fonction publique (12 % des recours), il s'interroge néanmoins sur les capacités du Défenseur des droits à absorber ce surcroît conséquent d'activité.
Par ailleurs, le renvoi de la fixation des conditions de cette expérimentation à un décret pris en Conseil d'État lui semble particulièrement problématique. Outre l'imprécision du périmètre des litiges concernés (les recours contentieux formés par « certains agents »), votre rapporteur tient à souligner que les missions du Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante, sont fixées dans la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits 11 ( * ) .
L'article 5 de la loi organique prévoit une simple faculté pour les personnes qui s'estiment lésées dans leurs droits et libertés par le fonctionnement d'une administration de saisir le Défenseur des droits. Or, le recours à la médiation instituée par le présent II bis serait obligatoire.
En autorisant la modification du périmètre des missions du Défenseur des droits par voie réglementaire, votre rapporteur craint que le législateur n'encoure la censure du Conseil constitutionnel pour incompétence négative.
À titre conservatoire, votre commission, suivant la proposition de son rapporteur, a donc adopté un amendement COM-70 supprimant le II bis du présent article.
Enfin, les III à VI du présent article prévoient les dispositions de coordination et d'entrée en vigueur nécessaires à l'application du II.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 4 bis (supprimé) (art. 373-2-10 du code civil) - Interdiction d'injonction de médiation familiale en cas de violences intrafamiliales
Introduit en commission en première lecture à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet d'écarter la possibilité pour le juge aux affaires familiales d'enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur familial pour recevoir une simple information sur l'objet et le déroulement d'une médiation, lorsque des violences intrafamiliales ont été commises.
Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence d'une telle mesure, en ce qu'elle marque une certaine défiance à l'égard du juge. En effet, le dernier alinéa de l'article 373-2-10 du code civil ne prévoit qu'une simple faculté pour le juge aux affaires familiales d'enjoindre aux parties de rencontrer le médiateur. Il n'usera donc pas de cette faculté si celle-ci va à l'encontre des intérêts de l'une des parties ou de l'enfant du couple.
Cette disposition est d'autant plus surprenante que, contrairement à ce qui ressort des débats de l'Assemblée nationale, cette disposition ne couvre que la délivrance d'informations sur la médiation et non la mise en oeuvre de la médiation elle-même, puisque le présent article ne modifie que le dernier alinéa de l'article 373-2-10 du code civil et non pas l'alinéa précédent qui permet au juge de proposer aux parents, qui doivent l'accepter, une mesure de médiation pour mettre en place un exercice consensuel de l'autorité parentale.
Enfin, votre rapporteur s'est également interrogé sur le sens à donner aux termes : « violences commises » par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant Ces violences devraient-elles être constatées par le juge, établies dans une plainte, seulement alléguées par l'une des parties ?
Pour l'ensemble de ces raisons, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-71 supprimant cette disposition.
Votre commission a supprimé l'article 4 bis .
Article 4 ter - Poursuite de l'expérimentation de la médiation préalable obligatoire avant saisine du juge aux affaires familiales pour modifier les modalités d'exercice de l'autorité parentale
Introduit en commission en première lecture à l'Assemblée nationale, le présent article permet la poursuite de l'expérimentation de la tentative de médiation préalable obligatoire prévue par l'article 15 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.
Cet article prévoyait que la saisine du juge aux affaires familiales par les parents, aux fins de modification d'une décision ou de la convention homologuée fixant les modalités de l'exercice de l'autorité parentale ou la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, devrait être précédée, sous peine d'irrecevabilité, d'une tentative de médiation familiale.
Par arrêtés du 16 mai 2013, la direction des services judiciaires avait désigné deux juridictions expérimentales : les tribunaux de grande instance d'Arras et de Bordeaux. Le terme de l'expérimentation était fixé au 31 décembre 2014.
Compte tenu du bilan positif de cette expérimentation 12 ( * ) , le présent article renouvelle cette expérimentation pour une durée de trois ans, reprenant quasiment à l'identique la rédaction de l'article 15 de la loi de 2011.
Initialement, les rapporteurs de la commission des lois de l'Assemblée nationale, nos collèges Jean-Michel Clément et Jean-Yves Le Bouillonnec, avaient souhaité inscrire directement cette médiation préalable obligatoire dans le code civil pour qu'elle soit désormais applicable de manière pérenne dans toutes les juridictions.
La première expérimentation ayant duré moins d'un an, les arrêtés désignant les juridictions concernées n'ayant été pris qu'en 2013, le Gouvernement a préféré, par un amendement adopté en séance publique, la proroger de trois ans pour pouvoir en mesurer les impacts tant pour les juridictions que pour les justiciables.
Votre rapporteur soutient cette position prudente dans la mesure où, dès 2014, il était apparu que cette expérimentation représentait une augmentation de la charge de travail des greffes ainsi qu'un coût non négligeable pour l'État et les caisses d'allocations familiales.
La rédaction retenue au présent article comporte trois différences avec celle de l'article 15 de la loi de 2011.
En premier lieu, elle ne reprend pas la dernière exception à l'obligation de médiation préalable obligatoire : « Si cette tentative de médiation préalable risque, compte tenu des délais dans lesquels elle est susceptible d'intervenir, de porter atteinte au droit des intéressés d'avoir accès au juge dans un délai raisonnable ».
Or, l'intérêt de cette exception ne semble pas avoir été contesté et votre commission des lois a souhaité la conserver à l'article 3, en matière de conciliation préalable à la saisine du tribunal d'instance pour les litiges d'un montant inférieur à 4 000 euros.
Par cohérence avec la rédaction retenue à l'article 3 du présent texte, votre commission a donc adopté un amendement COM-72 rétablissant cette exception.
En deuxième lieu, l'Assemblée nationale a ajouté une nouvelle exception par rapport à l'expérimentation prévue dans la loi de 2011. La médiation ne pourrait intervenir « si des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant ».
Cette exception apparait inutile, dans la mesure où le dispositif prévu permet d'ores et déjà de couvrir cette hypothèse puisqu'il prévoit que la médiation n'est pas mise en oeuvre en cas de « motif légitime ».
De plus, comme votre rapporteur l'a souligné à l'appui de la suppression de l'article 4 bis , cette formulation est imprécise. Ces violences devraient-elles être constatées par le juge, établies dans une plainte, seulement alléguées par l'une des parties ?
Votre commission, suivant la proposition de son rapporteur, a donc supprimé cette précision (amendement COM-72 précité).
Enfin, le présent article ne reprend pas l'obligation faite au Gouvernement de transmettre au Parlement, six mois au moins avant le terme de l'expérimentation, un rapport procédant à son évaluation en vue de décider de sa généralisation, de son adaptation ou de son abandon.
Bien que ce rapport n'ait jamais été remis au Parlement à la suite de l'expérimentation précédente, et que la commission des lois ne soit pas traditionnellement favorable à la multiplication de ce type de rapports, votre rapporteur a estimé que celui-ci serait utile.
De plus, conformément à la décision n° 93-322 du 28 juillet 1993 « Loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel », il incombe au législateur, lorsqu'il prévoit une expérimentation, « de définir précisément [...] les conditions et les procédures selon lesquelles elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification, à leur généralisation ou à leur abandon ».
Votre rapporteur a donc proposé à votre commission, qui l'a accepté (amendement COM-72 précité), de prévoir la remise d'un tel rapport à l'issue de la nouvelle expérimentation prévue.
Votre commission a adopté l'article 4 ter ainsi modifié .
Article 4 quater (art. 22-1 A [nouveau] de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative) - Création d'une liste des médiateurs inscrits près la cour d'appel
Le présent article a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative des deux rapporteurs de la commission des lois. Il vise à créer une liste de médiateurs dans chaque cour d'appel.
Dans sa rédaction issue des travaux de la commission des lois de l'Assemblée, cet article inscrivait directement dans la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, les conditions d'établissement de cette liste ainsi que les obligations pesant sur les médiateurs, sur le modèle de la liste des experts judiciaires, prévue par la loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires.
En séance publique, l'Assemblée nationale a finalement adopté un amendement du Gouvernement renvoyant ces modalités à un décret en Conseil d'État. Elle a également adopté un sous-amendement présenté par les deux rapporteurs de la commission des lois afin que le Gouvernement adopte ce décret dans un délai de six mois suivant la promulgation de la présente loi.
À l'appui de sa position, le Gouvernement a fait valoir que les conditions d'établissement d'une telle liste relevaient du pouvoir réglementaire et que les dispositions applicables aux experts judiciaires ne pouvaient être transposées en l'état aux médiateurs, car plusieurs professions du droit (avocats, huissiers de justice, notaires) sont susceptibles d'effectuer des médiations. Par ailleurs, des règles spécifiques devraient être prévues pour les médiateurs familiaux, seuls médiateurs à être soumis à l'obtention d'un diplôme.
Votre rapporteur s'est montré tout à fait favorable à l'établissement d'une telle liste, qui garantirait au justiciable qu'il fait appel à un professionnel qualifié.
Votre commission a adopté l'article 4 quater sans modification .
Article 5 (art. 2062, 2063, 2065 et 2066 du code civil) - Extension du champ d'application de la convention de procédure participative à la mise en état de l'affaire
Le présent article modifie les dispositions du code civil relatives à la procédure participative pour prévoir que celle-ci pourrait désormais être utilisée alors même qu'un juge a été saisi et pourrait avoir pour objet, outre la résolution amiable d'un différend, comme le prévoit le droit en vigueur, la mise en état du litige.
En première lecture, à l'initiative de votre commission, le Sénat avait prévu que la liste des actes de procédure sur lesquels les parties pourraient s'accorder serait fixée par décret en Conseil d'État.
L'Assemblée nationale a ensuite apporté une modification rédactionnelle à cette disposition en première lecture.
Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 (art. 2044, 2047, 2052, 2053 à 2058 du code civil) - Clarification des règles applicables à la transaction
Le présent article modifie les règles applicables aux transactions, non modifiées depuis 1804, pour tenir compte des apports de la jurisprudence établie au fil du temps.
En première lecture, outre une modification rédactionnelle, le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait supprimé, à titre conservatoire, le dernier alinéa du présent article qui abrogeait les articles 2047 et 2053 à 2058 du code civil, faute de pouvoir en évaluer les conséquences sur le droit en vigueur.
L'Assemblée nationale, en première lecture, a rétabli cette disposition, estimant que ces articles pouvaient être abrogés sans danger car ils étaient redondants avec d'autres dispositions du code civil ou de l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations, qui n'a pas encore été ratifiée.
Compte tenu des éclairages apportés à l'Assemblée nationale par le Gouvernement 13 ( * ) , votre commission a levé les réserves qu'elle avait fait valoir sur ces abrogations.
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
Article 7 (art. 1592 et 2061, intitulé du titre XVI du livre III et art. 2412 du code civil) - Précisions relatives à l'utilisation de la notion d'arbitrage - Extension du champ d'application des clauses compromissoires
Dans sa rédaction initiale, modifiée à la marge par le Sénat en première lecture, le présent article se limitait à clarifier l'utilisation de la notion d'arbitrage dans le code civil. L'Assemblée nationale n'a pas modifié ces dispositions.
À l'initiative du Gouvernement, elle a en revanche complété le présent article, proposant une réécriture de l'article 2061 du même code, pour permettre le recours aux clauses compromissoires 14 ( * ) dans tout contrat, y compris lorsque l'une des parties au moins n'a pas contracté dans le cadre de son activité professionnelle.
Actuellement, l'article 2061 n'autorise les clauses compromissoires que dans les contrats conclus « à raison d'une activité professionnelle ». Peuvent ainsi contenir une clause compromissoire les contrats conclus par un professionnel au titre de son activité elle-même (un contrat de vente qui lie deux commerçants), mais aussi les contrats conclus par ce professionnel pour l'exercice de son activité mais qui ne relèvent pas de ses compétences professionnelles (la souscription d'un forfait téléphonique par un médecin pour son cabinet médical par exemple).
Désormais, la clause compromissoire serait autorisée dans tout contrat, y compris dans les contrats conclus entre deux particuliers ou dans les contrats conclus entre un professionnel et un particulier, dès lors que les parties ont accepté cette clause.
Selon les arguments invoqués par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, ces clauses pourraient être utilisées dans le domaine de l'immobilier par exemple (dans un règlement de copropriété, dans un cahier des charges de lotissement, dans une convention d'indivision...). Elles pourraient également s'appliquer aux nouvelles relations économiques entre particuliers, sur internet (lors de ventes ou locations de biens par exemple).
Néanmoins, bien que valide, lorsque l'une des parties n'a pas contracté dans le cadre de son activité professionnelle, la clause ne pourrait lui être opposée. Le consommateur, par exemple, aurait ainsi le choix, en cas de différend avec un professionnel, soit de comparaître devant l'arbitre, conformément à la clause qu'il a acceptée, soit de saisir la juridiction compétente.
Votre rapporteur estime que le présent article apporte des garanties suffisantes à l'extension du champ des clauses compromissoires, en prévoyant l'acceptation expresse de la clause par chacune des parties et que cette clause ne serait pas opposable lorsque la partie n'a pas contracté dans le cadre de son activité professionnelle.
Il rapporteur est tout à fait favorable, dans son principe, à la mise en place de mécanismes permettant le règlement des différends hors du cadre judiciaire et donc, à moindre coût pour les parties, dès lors que ces mécanismes sont suffisamment protecteurs de la partie la plus faible.
Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
* 9 L'article L. 771-3 du code de justice administrative, qui fixe actuellement la procédure applicable en matière de médiation pour les litiges transfrontaliers, renvoie déjà actuellement aux articles 21, 21-2 à 21-4 de la loi du 8 février 1995.
* 10 L'article 2 de cette loi prévoit qu'elle s'applique « aux fonctionnaires civils des administrations de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics [...]. Dans les services et les établissements publics à caractère industriel ou commercial, elle ne s'applique qu'aux agents qui ont la qualité de fonctionnaire. »
* 11 L'article 4 de la loi organique dispose à cet égard que le Défenseur des droits est chargé « de défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d'une mission de service public ».
* 12 Cf. Rapport de première lecture, de M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, n° 121 (2015-2016), p. 31 et 32. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-121/l15-1211.pdf
* 13 Cf. Rapport de MM. Jean-Michel Clément et Jean-Yves Le Bouillonnec, fait au nom de la commission des lois n° 3726, p. 120 à 127. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3726-tI.pdf
* 14 Le deuxième alinéa de l'article 1442 du code de procédure civile définit la clause compromissoire comme « la convention par laquelle les parties à un ou plusieurs contrats s'engagent à soumettre à l'arbitrage les litiges qui pourraient naître relativement à ce ou à ces contrats ».