EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE LIMINAIRE - Solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2015
Commentaire : le présent article retrace le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2015 ainsi que l'écart aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques.
Conformément à l'article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le présent projet de loi de règlement comprend un article liminaire qui présente « un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte » ainsi que, le cas échéant, « l'écart aux soldes prévus par la loi de finances de l'année et par la loi de programmation des finances publiques ».
Tableau de synthèse de l'article liminaire du projet de loi de règlement
(en points de PIB)
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(a) |
(b) |
(c)=(a)-(b) |
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Exécution 2015 |
Soldes prévus par le PLF 2015 et la LPFP 2014-2019 |
Écarts aux soldes prévus par la LPFP 2014-2019 |
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Solde structurel (1) |
- 1,9 |
- 2,1 |
+ 0,2 |
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Solde conjoncturel (2) |
- 1,6 |
- 2,0 |
+ 0,4 |
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Mesures ponctuelles et temporaires (3) |
0,0 |
- 0,1 |
+ 0,1 |
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Solde effectif (1)+(2)+(3) |
- 3,6 |
- 4,1 |
+ 0,6 |
Source : article liminaire du projet de loi de règlement
Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE PREMIER - Résultats du budget de l'année 2015
Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2015.
Conformément à l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, la loi de règlement « arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ». Tel est l'objet du présent article.
Le I arrête le résultat budgétaire de l'État en 2015 à la somme de - 70 524 213 950,73 euros ; et le II détaille, pour cette même année, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.
L'analyse détaillée du solde arrêté au présent article figure dans l'exposé général du présent rapport. L'analyse des dépenses exécutées sur les missions du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux fait l'objet du tome II du présent rapport.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 2
Tableau de
financement de l'année 2015
Commentaire : le présent article retrace le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier en 2015.
Le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2015. Le tableau de financement 77 ( * ) qui y figure arrête ainsi à 189,1 milliards d'euros le besoin de financement de l'État et décrit les ressources mobilisées pour y répondre.
Une analyse du besoin et des ressources de financement de l'État en 2015 figure dans l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE
3
Résultats de l'exercice 2015 -
Affectation au bilan et
approbation du bilan et de l'annexe
Commentaire : le présent article, dans lequel figurent le compte de résultat et le bilan de l'État, a pour objet d'approuver le bilan après affectation du résultat comptable de l'exercice.
Conformément au III de l'article 37 de la LOLF, la loi de règlement affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice, tel qu'il procède du compte de résultat établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues à l'article 30 de la loi organique, et approuve le bilan après affectation ainsi que l'annexe.
Le résultat comptable de l'État en 2015 est arrêté à - 82,503 milliards d'euros , soit la différence entre 364,338 milliards d'euros de charges nettes et 281,834 milliards d'euros de produits régaliens nets.
Le bilan, après affectation du résultat comptable, se compose d'un actif net de 982,296 milliards d'euros et d'un passif de 2 097,321 milliards d'euros. La situation nette s'établit à - 1 115,025 milliards d'euros.
Le compte de résultat et le bilan font l'objet de présentations détaillées dans le compte général de l'État annexé au présent projet de loi de règlement et dans le rapport de présentation qui l'accompagne. Par ailleurs, les principales évolutions du résultat patrimonial, de la situation nette et les conditions de la certification des comptes de l'État en 2015 sont analysées dans l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 4 - Budget général - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement
Commentaire : le présent article a pour objet d'ajuster et d'arrêter, pour le budget général, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et des dépenses au titre de l'année 2015.
Le présent article ajuste et arrête, pour le budget général, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement engagées (410,370 milliards d'euros) et des dépenses (404,760 milliards d'euros).
Les ajustements opérés sont les suivants :
- une ouverture de crédits à hauteur de 1,795 milliard d'euros en AE et 1,794 milliard d'euros en CP ;
- des annulations de crédits restés sans emploi et non reportés en 2016 qui s'élèvent à 8,678 milliards d'euros en AE et 1,328 milliard d'euros en CP.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 5 - Budgets annexes - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement
Commentaire : le présent article a pour objet d'ajuster et d'arrêter, pour les budgets annexes, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et les résultats desdits budgets au titre de l'année 2015.
Le I du présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées, soit 2,38 milliards d'euros . 24,2 millions d'euros d'AE non engagées et non reportées sont par ailleurs annulés.
Le II ajuste et arrête les recettes et les dépenses, soit 2,38 milliards d'euros . Il annule 27,3 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés et procède à l'ouverture de 56,0 millions d'euros de crédits complémentaires, soit 33,0 millions d'euros sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et 23,0 millions d'euros sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Comme chaque année, ces ouvertures complémentaires sont des opérations d'ordre correspondant à l'augmentation du fonds de roulement en fonction des résultats de 2015.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 6 - Comptes spéciaux - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés - Affectation des soldes
Commentaire : le présent article récapitule le montant des ouvertures complémentaires et annulations de crédits de l'exercice 2015, s'agissant des comptes spéciaux. Il arrête le solde de ces derniers au 31 décembre 2015 et, sauf exceptions, le reporte à la gestion 2016.
Le I du présent article ajuste et arrête le montant des autorisations d'engagement consommées sur les comptes spéciaux dont les opérations s'élèvent en 2015 à 64,62 milliards d'euros pour les comptes d'affectation spéciale (CAS) et à 108,60 milliards d'euros pour les comptes de concours financiers. 1,98 milliard d'euros d'AE non engagées et non reportées sont annulés sur les comptes d'affectation spéciale et 4,30 milliards d'euros sur les comptes de concours financiers.
Le II ajuste et arrête les résultats des comptes spéciaux ; les crédits de paiement (CP) ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme suit :
- 64,54 milliards d'euros de dépenses et 65,86 milliards d'euros de recettes pour les comptes d'affectation spéciale (2,15 milliards d'euros de crédits non consommés et non reportés sont annulés) ;
- 108,57 milliards d'euros de dépenses et 108,66 milliards d'euros de recettes pour les comptes de concours financiers (3,87 milliards d'euros de crédits non consommés et non reportés sont annulés) ;
- 47,03 milliards d'euros de dépenses et 47,28 milliards d'euros de recettes pour les comptes de commerce ;
- 5,00 milliards d'euros de dépenses et 3,01 milliards d'euros de recettes pour les comptes d'opérations monétaires. Cette ligne supporte en outre une majoration d'autorisation de découvert de 11,31 milliards d'euros correspondant à la traditionnelle dotation pour mémoire des opérations avec le Fonds monétaire international (voir encadré).
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L'imputation en loi de règlement des opérations avec le FMI Le montant inscrit au projet de loi de règlement correspond au solde débiteur repris au 1 er janvier 2015 augmenté du solde débiteur des opérations menées en 2015 . Il est inscrit pour mémoire , dans la mesure où les opérations de prêt au FMI sont réalisées par la Banque de France , sur ses propres ressources. Cette « médiatisation » par la Banque de France des relations financières de la France avec le FMI assure la neutralité des opérations pour la trésorerie et le budget de l'État . Concrètement, lorsque le FMI appelle auprès de la France sa participation à un prêt consenti dans le cadre d'accords d'emprunt, la somme requise est prélevée sur le Trésor (en dépenses du compte), mais fait l'objet d'une compensation immédiate, à due concurrence, par la Banque de France (en recettes du compte). L'État, pour cette opération, mobilise auprès de la Banque de France les créances qu'il acquiert sur le Fonds à l'occasion même des prêts qu'il accorde à ce dernier ; parallèlement, la disponibilité par la Banque de France des avoirs du Fonds, dont elle est le dépositaire, lui autorise l'exécution à partir d'une provision permanente. En contrepartie, les remboursements et intérêts versés par le FMI au titre du prêt sont immédiatement et intégralement reversés à la Banque de France par le Trésor . Les opérations financières du FMI étant déterminées par ses propres besoins et ceux de ses pays membres, et s'avérant donc imprévisibles ex ante pour le Gouvernement, le compte « Opérations avec le Fonds monétaire international » ne fait apparaître aucune prévision au stade de la loi de finances initiale . De même, eu égard à la spécificité de son objet, aucun objectif de performances n'est associé à ce compte. Le résultat des opérations afférentes se trouve enregistré ex post , en loi de règlement . Le compte résulte alors de la juxtaposition de deux sections : - d'une part, une section « Relations avec le FMI », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec le FMI . Cette partie du compte, dont le solde est par nature débiteur, enregistre ainsi les variations de la créance que le Trésor détient sur le Fonds ; - d'autre part, une section « Relations avec la Banque de France », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec la Banque de France à raison des opérations avec le FMI. Cette partie du compte, dont le solde est par nature créditeur, enregistre ainsi les variations de la dette du Trésor envers la Banque de France née de la compensation, par cette dernière, des versements au Fonds. Le solde consolidé de ces deux sections représente la créance de la France sur le FMI, nette de la dette du Trésor à l'égard de la Banque de France. Ce solde n'est pas pris en compte pour le calcul du solde budgétaire de l'État , les opérations du Trésor avec le FMI ne donnant lieu à décaissements et encaissements réels que pour la Banque de France , et n'affectant que son bilan. Source : annexe « Comptes d'opérations monétaires » au projet de loi de règlement |
Le III du présent article arrête les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2016, à la date du 31 décembre 2015, soit :
- un solde débiteur global de 39,12 milliards d'euros ;
- un solde créditeur global de 14,71 milliards d'euros.
Le IV reporte à la gestion 2016 les soldes arrêtés au III, à l'exception :
- d'un solde débiteur de 69,00 millions d'euros concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » (1 054 millions d'euros), correspondant aux montants des remises de dettes de l'année 2015 aux pays étrangers ;
- d'un solde créditeur de 103,59 millions d'euros relatif au compte de commerce « Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes » afin de mettre en cohérence le solde avec le montant des dépenses prévu en loi de finances initiale pour 2016 ;
- d'un solde débiteur de 109,99 millions d'euros relatif au compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change » qui n'est jamais repris en balance d'entrée de l'année suivante.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 7 - Règlement du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » clos au 31 décembre 2015
. Commentaire : le présent article tire les conséquences de la clôture, au 31 décembre 2015, du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » en arrêtant le montant de son solde créditeur.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE PRINCIPALEMENT DESTINÉ AU FINANCEMENT DE DÉPENSES DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
Créé par l'article 54 de la loi de finances pour 2009 78 ( * ) , le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État », dit CAS « Fréquences », était composé de trois programmes :
- le programme 761 « Désendettement de l'État », qui n'a jamais porté de crédits ;
- le programme 762 « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques (ministère de la défense) » ;
- le programme 763 « Optimisation du spectre hertzien et des infrastructures du réseau physique de télécommunications du ministère de l'intérieur ».
Il retraçait :
« 1° En recettes :
« a) Le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1 er janvier 2009 ;
« a bis) Le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz ;
« b) Le produit de la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites de l'État intervenant dans les conditions fixées au II de l'article 61 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;
« c) Le produit de la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication radioélectrique des services de l'État, dans les conditions fixées au II de l'article 48 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 ;
« d) Le produit des redevances d'occupation domaniale résultant d'autorisations d'utilisation de points hauts des réseaux de télécommunication et de transmission des services de l'État, dans les conditions fixées au même II ;
« e) Les versements du budget général ;
« f) Les fonds de concours ;
« 2° En dépenses :
« a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications utilisant le spectre hertzien ou visant à en améliorer l'utilisation, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;
« b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception ou au traitement des émissions électromagnétiques, à des fins de surveillance ou de renseignement ;
« c) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement destinées à l'acquisition et à la maintenance d'infrastructures, de réseaux, d'applications, de matériels et d'équipements d'information et de communication radioélectriques liées à l'exploitation du réseau ;
« d) Les versements au profit du budget général pour un montant qui ne peut être inférieur à 15 % du produit visé au a du 1°. Ces versements ne s'appliquent pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2019 et par le ministère de l'intérieur jusqu'au 31 décembre 2018 ».
B. LA SUPPRESSION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FRÉQUENCES » AU 31 DÉCEMBRE 2015 PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2016
La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 prévoyait le financement d'une part importante des dépenses du ministère de la défense via des recettes exceptionnelles (REX) issues, en particulier, de la cession de la bande des 700 MHz libérée par les évolutions de format de la télévision terrestre numérique (TNT) pour un montant estimé à 1,57 milliard d'euros en 2015 .
L'article 40 de la loi de finances pour 2015 79 ( * ) avait relevé cette prévision de 600 millions d'euros, portant les crédits inscrits sur le CAS « Fréquences » à 2,14 milliards d'euros quand, dans le même temps, les crédits de paiement de la mission « Défense » étaient réduits de 600 millions d'euros par rapport à la loi de programmation militaire.
Conformément à l'annonce du Président de la République à l'issue du Conseil de défense du 29 avril 2015, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 a prévu la substitution de crédits budgétaires aux ressources exceptionnelles à hauteur de 2,17 milliards d'euros pour l'année 2015 .
Cette rebudgétisation des crédits de la défense a été opérée par la loi de finances rectificative pour 2015 80 ( * ) .
Le CAS « Fréquences » devenant sans objet, l'article 47 de la loi de finances pour 2016 81 ( * ) a procédé à sa clôture au 31 décembre 2015 , tout en prévoyant que les dépenses et les recettes prévues au titre du CAS seraient inscrites au budget général de l'État à compter de 2016.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article tire les conséquences de la clôture du CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » par l'article 47 de la loi de finances pour 2016 précité en procédant au règlement de ce compte , conformément au 4° du IV 82 ( * ) de l'article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Son solde créditeur est ainsi arrêté au montant de 197 230,89 euros .
Exécution 2015 du CAS « Fréquences »
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Recettes 2015 |
15 692 922 |
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Report 2014 |
4 309 |
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Consommation 2015 |
15 500 000 |
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Solde |
197 231 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de règlement 2015.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La sécurisation des ressources du ministère de la défense répondant à une préoccupation constante du Sénat , votre commission s'est montrée favorable à leur rebudgétisation prévue par la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et la loi de finances rectificative pour 2015 précitées, ainsi qu'à la clôture du CAS « Fréquences » prévue par l'article 47 de la loi de finances pour 2016 précité.
Le présent article ne vise qu'à tirer les conséquences de dispositifs déjà adoptés par le Sénat .
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 8 - Règlement du compte spécial « Liquidation d'établissements publics de l'État et liquidations diverses » clos au 31 décembre 2015
. Commentaire : le présent article prévoit de liquider le solde créditeur de 17,497 millions d'euros du compte de commerce « Liquidation d'établissements publics de l'État et liquidations diverses », clos à compter du 1 er janvier 2016 selon l'article 51 de la loi de finances pour 2016.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE COMPTE DE COMMERCE « LIQUIDATION D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE L'ÉTAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES » : DES RECETTES ET DES DÉPENSES DE TRÈS FAIBLE AMPLEUR
1. Les comptes de commerce : une catégorie de comptes spéciaux, destinés à retracer des opérations de caractère industriel et commercial
Le principe d'universalité budgétaire, avec celui d'annualité (le budget doit être voté chaque année), de spécialité (les dépenses doivent avoir une destination précise, autorisée par le Parlement), d'unité (l'ensemble du budget doit être retracé dans un document unique) fait partie des grands principes de droit budgétaire reconnus par la jurisprudence constitutionnelle : selon le Conseil constitutionnel, « les principes de l'annualité, de l'universalité et de l'unité du budget répondent au double impératif d'assurer la clarté des comptes de l'État et de permettre un contrôle efficace par le Parlement » .
Plusieurs dérogations au principe de non-affectation sont prévues par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont l'article 16 dispose que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ». Les budgets annexes et les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances.
Les comptes de commerce constituent une catégorie de compte spécial. L'article 22 de la LOLF dispose qu'ils ont pour objet de retracer « des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale ».
2. Un compte retraçant essentiellement les opérations liées à la mise en jeu de la responsabilité des comptables du Trésor dans le cadre d'une activité aujourd'hui abandonnée
Ce compte de commerce retraçait les opérations de recettes et de dépenses auxquelles donne lieu la liquidation de certains établissements publics de l'État et des organismes para-administratifs ou professionnels dissous et les liquidations résultant d'activités exercées par des services de l'État. Il s'agit essentiellement d'opérations liées à la mise en jeu de la responsabilité des comptables du Trésor dans le cadre de leur ancienne activité de collecte de l'épargne.
En effet, par une survivance issue d'un arrêté du 7 novembre 1814, les Trésoriers payeurs généraux (TPG) étaient habilités à exercer une activité de collecte et de gestion de l'épargne auprès des particuliers, à titre privé et sous leur propre responsabilité. L'activité de gestion de ces fonds particuliers concernait une majorité de personnes physiques, mais aussi des sociétés commerciales, des associations, des personnes protégées par la loi ou encore des fondations.
La couverture financière de la responsabilité particulière des Trésoriers payeurs généraux reposait alors sur trois éléments : outre la souscription d'une assurance spécifique pour couvrir d'éventuels sinistres, les TPG devaient contribuer à un fonds de garantie créé pour assumer la couverture complémentaire des risques. Enfin, la mise en jeu de la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor a pu conduire à la prise en charge, sur leurs deniers propres, d'une partie de la régularisation des sinistres déterminée par le fonds de garantie.
A l'occasion de la réforme de l'activité d'épargne du Trésor public, il a été décidé de désengager le Trésor public de la gestion des fonds particuliers, puisqu'il s'agissait là d'une activité entrant totalement dans le champ concurrentiel. L'arrêté du 2 février 2001 relatif à l'activité de service de dépôt de fonds particuliers exercée par les Trésoriers payeurs généraux, a ainsi mis fin, le 31 décembre 2001, à cette activité.
L'article premier de la loi de finances n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 rectificative pour 2002 a procédé à la liquidation de la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor dans le cadre de la gestion des fonds particuliers. Les droits et obligations en ont été transférés à l'État, sans préjudice de la mise en jeu préalable des assurances déjà souscrites. Concrètement, les recettes et dépenses correspondant à la liquidation de ces opérations ont été dès lors imputées au compte de commerce « Liquidation d'établissements publics de l'État et liquidation diverses ».
3. Des recettes qui ont pu être importantes, mais qui sont aujourd'hui d'une ampleur très limitée
En 2002, le compte a enregistré une recette supplémentaire de 12 millions d'euros correspondant aux montants dont disposait le fonds de garantie précité.
Treize ans plus tard, les remboursements des dépôts de garantie sont en extinction et les dépenses se sont élevées à 4 983,48 euros en 2015.
B. UN COMPTE DE COMMERCE CLOS À COMPTER DU 1 ER JANVIER 2016
L'article 51 de la loi de finances initiale pour 2016 prévoit la clôture du compte de commerce « Liquidation d'établissements publics de l'État et liquidations diverses » au 31 décembre 2015.
Le solde sera donc affecté au budget général de l'État. Les dépenses financées par ce compte de commerce seront, à l'avenir, prises en charge par le budget général, de même que les recettes qui étaient auparavant affectées au compte spécial seraient réintégrées au sein du budget de l'État.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Conformément au 4° du IV de l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le présent article arrête le solde créditeur du compte de commerce à un montant de 17 496 855,93 euros.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Cet article se borne à tirer les conséquences de la clôture du compte , décidée en loi de finances initiale pour 2016 avec un avis favorable de votre commission des finances.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 9 - Reconnaissance d'utilité publique de dépenses dans le cadre d'une procédure de gestion de fait
. Commentaire : le présent article prévoit de reconnaître d'utilité publique les dépenses du fonds de dotation « Saint-Cyr Grande école » dans le cadre d'une gestion de fait.
I. LE DROIT EXISTANT
A. DÉFINITION DE LA GESTION DE FAIT
En vertu du principe de séparation entre ordonnateurs et comptables , seuls les comptables publics ou les personnes placées sous le contrôle ou pour le compte de ces derniers sont habilités à manier des deniers publics (« comptables patents »).
Aux termes du XI de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 83 ( * ) , toute personne qui « sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste » ou « qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d'un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter en vertu de la réglementation en vigueur » est ainsi considérée comme « comptable de fait ».
Elle doit, à ce titre, et « nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés ».
Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières . En cas de manquement ayant entraîné un préjudice financier pour la personne publique, le juge des comptes peut prononcer un débet à l'encontre du comptable de fait . Comme le comptable patent, le comptable de fait est responsable sur ses propres deniers de la régularité des opérations auxquelles il a procédé.
Enfin, le XI de l'article 60 précité prévoit que les comptables de fait peuvent , dans le cas où ils n'ont pas fait l'objet pour les mêmes opérations des poursuites au titre du délit prévu et réprimé par l'article 433-12 du code pénal (immixtion dans l'exercice d'une fonction publique sans en avoir le titre), être condamnés à une peine d'amende .
B. UNE PROCÉDURE JURIDICTIONNELLE PROFONDÉMENT RÉVISÉE EN 2008
La procédure suivie par les juridictions financières en matière de gestion de fait a été profondément réformée par la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes ainsi que par le décret du 19 décembre 2008.
Avant 2008, les gestions de fait donnaient lieu à deux procédures successives répondant chacune à la règle dite du « double arrêt ».
Au cours de la première procédure, le juge était appelé à se prononcer sur l'existence de la gestion de fait . À titre provisoire, le juge statuait dans un premier temps sur l'existence de charges à l'encontre du justiciable et lui demandait de s'en justifier. Au regard des justifications apportées, il prononçait ensuite un « arrêt définitif » confirmant ou infirmant sa décision provisoire.
À partir des comptes produits par les gestionnaires, le juge financier fixait, dans le cadre d'une seconde procédure, les montants relevant de la gestion de fait et demandait au justiciable d'obtenir la reconnaissance par l'autorité compétente de l'utilité publique des dépenses ou des recettes de la gestion de fait . Dans une seconde délibération, il fixait la ligne de compte définitive, déterminait les dépenses et recettes allouées et les éventuels débets correspondant aux opérations comptables non-conformes aux règles de la comptabilité publique.
Or, à la suite notamment de l'arrêt du 12 avril 2006 Martinie c/ France , par lequel la Cour européenne des droits de l'Homme a estimé que la règle du « double arrêt » entrait en contradiction avec l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme, la procédure applicable devant les juridictions financières a fait l'objet d'une importante réforme.
La loi du 28 octobre 2008 précitée prévoit la suppression de la règle du « double arrêt » . Le juge doit se prononcer définitivement sur l'existence ou non de la gestion de fait à partir de l'analyse d'un rapporteur chargé de l'instruction et des conclusions du ministère public. Sur la base des comptes présentés par le gestionnaire de fait et de la reconnaissance d'utilité publique par l'autorité compétente des dépenses et recettes concernées, le juge fixe la ligne de compte et peut, le cas échéant, prononcer une amende.
Les montants soumis à l'autorité compétente dans le cadre de la procédure de reconnaissance d'utilité publique correspondent donc désormais aux montants totaux des dépenses et recettes manipulées par le comptable de fait et non uniquement à ceux entrant dans le cadre de la gestion de fait .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA GESTION DE FAIT DU FONDS DE DOTATION « SAINT-CYR GRANDE ÉCOLE »
Le fonds de dotation « Saint-Cyr Grande École » a été créé le 17 décembre 2010 afin de « contribuer à l'excellence de la formation dispensée par les écoles de Saint-Cyr-Coëtquidan (ESCC) au travers d'échanges avec les acteurs de la vie civile, les grandes entreprises, les universités et grandes écoles, les centres de recherche et tous autres partenaires civils ou militaires, publics ou privés, français et étrangers ; favoriser le rayonnement de l'esprit de défense, de la culture et du savoir-faire militaire de l'armée de terre et de ses officiers dans la société française par des actions de communication, de formation des décideurs français, publics et privés, ainsi que par d'autres activités de toute nature ; soutenir la recherche de défense et de sécurité en France ». En particulier, le fonds de dotation organise des formations à destination de personnes privées.
Or, dans un arrêt n° 72674 du 14 septembre 2015, la Cour des comptes a relevé trois irrégularités :
- tout d'abord, le fonds a bénéficié de la mise à disposition gratuite de moyens publics sans que celle-ci ait fait l'objet d'une convention préalable ;
- ensuite, il a perçu indûment des subventions issues de la région Bretagne (d'une montant de 3 000 euros) et de l'Union européenne (pour un montant de 36 000 euros) et destinées au financement du centre de recherche des écoles de Saint-Cyr-Coëtquidan ;
- enfin, le fonds a financé des dépenses profitant directement aux écoles .
Considérant que ces irrégularités étaient constitutives d'une gestion de fait, la Cour des comptes a donc déclaré les présidents successifs ainsi que le vice-président du fonds « Saint-Cyr Grande École » conjointement et solidairement comptables de fait des deniers publics du ministère de la défense au titre des opérations effectuées entre le 1 er janvier 2011 et le 31 décembre 2012.
B. LA RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE DES DÉPENSES DE LA GESTION DE FAIT
Dans son arrêt du 15 septembre 2015 précité, la Cour des comptes a enjoint aux comptables de fait de produire « un compte unique de la gestion de fait [...] retraçant, tant en recettes qu'en dépenses, la totalité des opérations de caisse intervenues entre le 1 er janvier 2011 et le 31 décembre 2012 » et « d'obtenir la reconnaissance, par l'autorité compétente, de l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ».
Selon l'exposé des motifs du présent article, les comptables de fait « ont produit à la Cour des comptes un compte de gestion présentant des dépenses d'un montant de 1 412 377,08 € » .
Le présent article prévoit donc la reconnaissance d'utilité publique de ces dépenses afin, d'une part, de permettre à la Cour des comptes de procéder à leur allocation au stade de la fixation de la ligne de compte et, d'autre part, de décharger les comptables de fait de l'obligation de restituer les sommes correspondantes .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Traditionnellement, le Parlement adopte sans modification les articles du projet de loi portant règlement du budget relatifs à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait.
Dans le cadre de la procédure issue de la loi de 2008, la Cour des compte n'arrête plus montant. Aussi, montant prévu par le présent article comprend l'ensemble des dépenses retracées dans le compte de gestion produit par les comptables de fait. La Cour des comptes ne pourra en rattacher qu'une partie à la gestion de fait .
La reconnaissance d'utilité publique de l'ensemble des dépenses engagées dans le cadre de la gestion de fait du fonds de dotation « Saint-Cyr Grande École » permet donc de sécuriser la procédure . En revanche, elle ne constitue pas un « blanc-seing » donné par le Parlement au comptable de fait .
En effet, si la reconnaissance d'utilité publique donne un fondement en tant que charges budgétaires de l'État aux dépenses réalisées, elle ne présume pas de l'appréciation que portera le juge sur le compte produit qui pourra donner lieu à un débet .
Par ailleurs, en application du XI de l'article 60 précité et de l'article L. 131-11 du code des juridictions financières, le juge peut toujours infliger une amende aux comptables de fait dont le montant « tient compte de l'importance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers, des circonstances dans lesquelles l'immixtion dans les fonctions de comptable public s'est produite, ainsi que du comportement et de la situation matérielle du comptable de fait. Son montant ne pourra dépasser le total des sommes indûment détenues ou maniées ».
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 10 - Responsabilité pécuniaire des agents publics ayant procédé aux opérations de dépense et de recette au nom du groupement d'intérêt public « Observatoire français des drogues et de la toxicomanie »
. Commentaire : le présent article prévoit de dégager de toute responsabilité pécuniaire les agents publics ayant procédé aux opérations de dépense et de recette effectuées au nom de l'OFDT, du seul fait de l'absence d'arrêté d'approbation des modifications ou renouvellements de la convention constitutive du groupement pour la période antérieure au 4 juin 2010 et pour la période comprise entre le 4 juin 2013 et le 23 septembre 2015.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CONVENTION CONSTITUTIVE D'UN GIP DOIT ÊTRE APPROUVÉE PAR L'ÉTAT À PEINE DE REFUS TACITE
Les groupements d'intérêt public (GIP) ont été introduits dans l'ordre juridique par l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982 de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France 84 ( * ) . Créés à l'origine pour exercer des missions dans le domaine de la recherche, leur champ s'est progressivement étendu , conduisant à une stratification des régimes juridiques.
Ils sont à présent régis par le chapitre II de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit 85 ( * ) , qui a harmonisé les règles de nature législative applicables jusque-là aux différents GIP et s'est substituée en partie aux nombreux textes qui existaient jusqu'alors. Un décret du 26 janvier 2012 86 ( * ) précise les modalités d'application du nouveau régime et abroge ou modifie les décrets relatifs aux différentes catégories de GIP créées antérieurement à cette réforme.
Le GIP est une personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière . Il est constitué par convention , soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre une ou plusieurs personnes morales de droit public et une ou plusieurs personnes de droit privé, afin d'exercer ensemble des activités d'intérêt général. Contrat relatif à l'organisation du service public, la convention constitutive d'un GIP doit prévoir les règles et modalités de fonctionnement du groupement. Elle fixe notamment la durée, déterminée ou indéterminée, pour laquelle le groupement est constitué. En vertu de l'article 100 de la loi du 17 mai 2011, la convention constitutive doit être signée par les représentants habilités de chacun des membres, puis être approuvée par l'État . Le décret du 26 janvier 2012 définit les modalités de cette approbation, en prévoyant qu' il appartient à l'État, même s'il n'est pas membre du GIP, d'approuver la convention constitutive , sa prorogation, son renouvellement et sa modification. Le défaut d'approbation expresse , à l'expiration d'un délai franc de quatre mois à compter de la réception par l'administration des documents, vaut refus d'approbation. En principe, la convention constitutive d'un GIP est approuvée par un arrêté conjoint du ministre du budget et du ou des ministres dont relèvent les activités du groupement. Lorsqu'elle est prise par les ministres, la décision d'approbation de la convention constitutive d'un GIP est publiée au Journal officiel de la République française.
Obligatoire, l'approbation de la convention constitutive par l'État rend effective la jouissance de la personnalité morale par le GIP , comme le précise l'article 4-II du décret du 26 janvier 2012 : « le groupement d'intérêt public jouit de la personnalité morale à compter de la publication de la décision approuvant sa convention constitutive » . La décision d'approbation, ainsi que la convention constitutive et ses éventuelles modifications, doivent en outre être mises à la disposition du public sous forme électronique sur le site internet du groupement.
B. L'ABSENCE D'APPROBATION DE LA CONVENTION CONSTITUTIVE ENTRAÎNE UNE INSÉCURITÉ JURIDIQUE
Le défaut d'approbation par l'État de la convention constitutive d'un GIP entraine une insécurité juridique . Dans la mesure où le GIP ne jouit alors pas de la personnalité morale, les agents publics qui procèdent aux opérations de dépense et de recette en son nom sont placés dans une situation de gestion de fait 87 ( * ) .
Aux termes du XI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 88 ( * ) de finances pour 1963, est susceptible de constituer une gestion de fait l'intervention sans habilitation de « toute personne autre que l'agent comptable » dans l'exécution des opérations relevant de la seule compétence de ce dernier , à savoir notamment le recouvrement des recettes, le paiement des dépenses, la garde et la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés à l'établissement, ainsi que le maniement des fonds. L'existence d'une gestion de fait répond aux trois conditions suivantes : elle doit porter sur des deniers publics ou des deniers privés réglementés , maniés ou détenus par une personne non autorisée ou non habilitée .
Dans la mesure où le GIP reçoit une subvention pour charges de service public, l'absence de personnalité morale emporte l'absence d'autorisation de ses agents publics à manier et détenir les deniers publics . Ces agents sont donc exposés à des poursuites pour gestion de fait. De même, le comptable patent, c'est-à-dire le comptable de droit, peut voir sa responsabilité pécuniaire engagée s'il n'a pas signalé au ministre chargé du budget l'existence des gestions de fait dont il a eu connaissance.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit d'exonérer de responsabilité pécuniaire les agents publics ayant procédé aux opérations de dépense et de recette effectuées au nom du GIP « Observatoire français des drogues et de la toxicomanie » . Le dégagement de responsabilité pécuniaire est doublement encadré :
- d'une part, dans son champ : n'est concernée que la responsabilité pécuniaire des agents du seul fait de l'absence d'arrêté d'approbation des modifications ou renouvellements de la convention constitutive du groupement ;
- d'autre part, dans sa durée : le dégagement ne vaut que pour la période antérieure au 4 juin 2010 et pour la période comprise entre le 4 juin 2013 et le 23 septembre 2015 .
Le présent article est proposé en vertu des dispositions figurant au V de l'article 37 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 89 ( * ) , qui dispose que « la loi de règlement peut également comporter toutes dispositions relatives (...) à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics » .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'Observatoire français des drogues et de la toxicomanie a été créé en octobre 1993 sous la forme d'un groupement d'intérêt public interministériel. Placé sous la tutelle de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA), il rassemble douze ministères concernés par la lutte contre la drogue et assure pour eux la fonction d'observation des phénomènes de consommation de drogues et de trafic, ainsi que la diffusion des données nécessaires à la mise en oeuvre de la politique publique. Il assure le suivi de ces sujets au niveau européen. Ce groupement est constitué entre l'État et trois partenaires :
- la fédération nationale des observatoires régionaux de la santé ;
- l'observatoire national de la délinquance et des réponses pénales ;
- l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice.
Depuis le 1 er janvier 2009, l'OFDT est l'un des deux opérateurs participant à la mise en oeuvre de l'action de coordination de la lutte contre la drogue et la toxicomanie confiée à la MILDECA au sein du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » qui relève du Premier ministre. Il est financé par une subvention pour charges de service public attribuée par la MILDECA, pour un montant de 1,98 million d'euros exécuté en 2015 .
Le nombre de signataires de la convention constitutive est le corollaire du nombre de membres du GIP , chaque membre devant signer la convention. En raison de la nature interministérielle de la politique de lutte contre les drogues et la toxicomanie, ce que l'exercice de la tutelle par la MILDECA traduit, douze ministères sont membres du GIP : les ministères chargés de l'emploi et de la solidarité, de la santé, de la ville, de la justice, de l'intérieur, des affaires étrangères, du budget, de la jeunesse et des sports, de l'éducation nationale, de la recherche, de l'agriculture et des Outre-mer.
La convention constitutive de l'OFDT prévoit que le groupement est institué pour une durée de trois ans à compter de l'approbation de la convention constitutive . Or, aucun arrêté renouvelant le GIP n'a été pris pour la convention modifiée du 30 mai 2007, ni pour la convention du 29 mars 2013 . En l'absence d'arrêté d'approbation des conventions constitutives mentionnées, l'OFDT était donc dépourvu de la personnalité morale durant les périodes antérieures au 4 juin 2010 et comprises entre le 4 juin 2013 et le 23 septembre 2015 90 ( * ) . Cette situation place les agents publics ayant procédé aux opérations de dépense et de recette en son nom dans une situation de gestion de fait au cours de ces périodes.
Votre rapporteur comprend que le présent article fait suite à des observations de la Cour des comptes , qui alertait sur l'absence récurrente d'approbation réglementaire des conventions constitutives de l'OFDT. Soulignant que seule la convention du 9 avril 2010 avait été officiellement approuvée par l'arrêté du 2 juin 2010 du Premier ministre publié au Journal officiel le 4 juin 2010 et que, partant, seule la période allant du 4 juin 2010 au 4 juin 2013 était juridiquement valide, la Cour des comptes soulignait le vide juridique qui subsistait pour les périodes non couvertes , s'étendant, pour la première jusqu'au 4 juin 2010 et, pour la seconde, du 4 juin 2013 au 23 septembre 2015. De fait, la Cour des comptes précisait qu'il « est impératif que les périodes antérieures au 23 septembre 2015 pendant lesquelles les conventions constitutives n'ont pas été couvertes par un arrêté fassent l'objet d'une approbation a posteriori ».
Votre rapporteur prend note des remarques de la MILDECA selon lesquelles, sur toute la période, les conventions constitutives ont bien été signées par l'ensemble des membres du GIP . De même, les différentes décisions sur les périodes concernées ont été prises de façon régulière en conseil d'administration . De fait, seuls les arrêtés d'approbation des conventions n'ont pas été pris pour les conventions couvrant les périodes de 2007 à 2010 d'une part et de 2013 à 2015 d'autre part. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces défauts répétés résultent de négligences , imputables notamment aux délais et à l'inertie induits par le nombre de signataires de la convention , qui retarde sa transmission au secrétariat général du Gouvernement pour approbation, une fois cette convention ratifiée par tous les membres du GIP.
Dans ce cadre, votre rapporteur prend note de l'objectif du présent article, visant à combler un vide juridique . De plus, il souligne la relative stabilité des comptes financiers de l'OFDT, ainsi que des effectifs rémunérés par l'opérateur . Le compte financier pour 2015 fait état d'une perte de 0,99 million d'euros, pour un total des charges de 3,34 millions d'euros et un total des produits de 2,36 millions d'euros. Les dépenses exécutées en 2015 correspondent principalement aux charges de personnel, avec 26 ETPT en 2015, et aux achats d'études.
Recettes et dépenses de l'OFDT
|
En milliers d'euros |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (LFI) |
|
Subvention pour charges de service public |
3 186 |
3 654 |
3 354 |
3 186 |
3 437 |
3 351 |
3 395 |
3 173 |
3 132 |
1 978 |
2 776 |
|
Autres recettes |
498 |
227 |
237 |
972 |
442 |
802 |
497 |
606 |
562 |
377 |
43 |
|
Total recettes |
3 684 |
3 880 |
3 960 |
4 158 |
3 880 |
4 153 |
3 892 |
3 779 |
3 693 |
2 355 |
2 819 |
|
Dépenses de fonctionnement |
1 755 |
1 646 |
2 333 |
1 902 |
1 986 |
2 037 |
1 877 |
1 685 |
1 343 |
1 374 |
1 129 |
|
Dépenses de personnel |
1 669 |
1 752 |
1 719 |
2 035 |
1 880 |
2 054 |
2 010 |
2 095 |
1 927 |
1 970 |
2 025 |
|
Total dépenses |
3 424 |
3 398 |
4 052 |
3 937 |
3 866 |
4 091 |
3 887 |
3 780 |
3 270 |
3 344 |
3 154 |
|
Résultat |
260 |
482 |
-92 |
221 |
14 |
62 |
5 |
-1 |
424 |
-989 |
-335 |
Sources : projets annuels de performances et rapports annuels de performances successifs.
Évolution des ETPT rémunérés par l'OFDT
|
En ETPT |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (prévision) |
|
Emplois rémunérés par l'opérateur |
29 |
31 |
30 |
30 |
31 |
31 |
32 |
31 |
31 |
27 |
26 |
29 |
Sources : projets annuels de performances et rapports annuels de performances successifs.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 11 (nouveau) -
Création d'un document de politique transversale consacré au
développement international de l'économie française
et
au commerce extérieur
. Commentaire : le présent article prévoit la création d'un document de politique transversale consacré au développement international de l'économie française et au commerce extérieur.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES DOCUMENTS DE POLITIQUE TRANSVERSALE, DES ANNEXES EXPLICATIVES PERMETTANT DE DÉPASSER LES CLOISONNEMENTS PAR MISSION
En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances, le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un ensemble de documents et rapports annexés au projet de loi de finances.
Les documents de politique transversale (DPT) ou « oranges », dont la liste est fixée à l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, sont des annexes informatives jointes au projet de loi de finances de l'année présentant une vision d'ensemble d'une politique publique donnée , qui peut concerner plusieurs missions et qui est donc imparfaitement suivie à travers les seuls projets annuels de performances (ou « bleus »).
|
L'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30
décembre 2005
« Le Gouvernement présente, sous forme d'annexes générales au projet de loi de finances de l'année, des documents de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n'appartenant pas à une même mission. Ces documents, pour chaque politique concernée, développent la stratégie mise en oeuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. Ils comportent également une présentation détaillée de l'effort financier consacré par l'État à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'année à venir, l'année en cours et l'année précédente . » |
B. UN ÉCLATEMENT DES CRÉDITS CONSACRÉS AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE ET AU COMMERCE EXTÉRIEUR
Les crédits alloués à la politique publique menée en faveur du développement international de l'économie française et du commerce extérieure sont éclatés entre plusieurs missions, ce qui en rend difficile le suivi et l'analyse.
À titre d'exemple, les deux missions « Économie » et « Action extérieure de l'État » comportent l'une et l'autre des crédits destinés à la mise en oeuvre de cette politique.
Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », deux programmes concourent à la politique de développement international des entreprises :
- le programme 105 : en effet, celui-ci porte notamment les crédits de la direction des entreprises, de l'économie internationale et de la promotion du tourisme, qui participe à la politique de développement international de l'économie française. En outre, l'on peut considérer que le réseau diplomatique, au-delà même des missions économiques, participe au développement international des entreprises qui fait désormais partie intégrante de la mission confiée aux ambassadeurs en poste.
- le programme 185, qui porte depuis la loi de finances pour 2015 la subvention pour charges de service public à l'opérateur du tourisme Atout France.
Au sein de la mission « Économie », le programme 134 porte les crédits de Business France, nouvel opérateur créé au 1 er janvier 2015 afin de rassembler au sein d'une même entité les activités d'Ubifrance (aides à l'exportation en faveur des PME et des ETI) et de l'Agence française des investissements internationaux (AFII, accompagnement des investisseurs étrangers en France et promotion de l'attractivité de la France). Les crédits budgétaires ne constituent pas la seule ressource de Business France, qui développe par ailleurs son offre commerciale (91 millions d'euros de recettes en 2015, pour une dotation budgétaire de 105 millions d'euros). D'autres dispositifs du programme 134 sont susceptibles de contribuer au développement international des entreprises, à l'instar des garanties de Bpifrance.
D'autres missions portent également des crédits destinés au développement international de l'économie française, comme la mission « Engagements financiers de l'État » (programme 114 « Appels en garantie », action 04 « Développement international de l'économie française »), la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ou encore la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, issu d'un amendement de notre collègue députée Monique Rabin (groupe socialiste, écologiste et républicain) adopté avec l'avis favorable de la commission des finances et l'avis de sagesse du Gouvernement, prévoit la création d'un document de politique transversale consacré au développement international de l'économie française et au commerce extérieur.
Il modifie à cette fin l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 en ajoutant un 20° au sein du I, qui dresse la liste de l'ensemble des documents de politique transversale que le Gouvernement doit remettre au Parlement.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article est de nature à améliorer l'information du Parlement sur ce sujet difficile à appréhender dans les documents budgétaires actuels : comme le souligne l'auteur de l'amendement, six missions contribuent à cette politique. Dans la moitié d'entre elles, ces crédits ne sont même pas individualisés dans des actions spécifiques.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.
* 77 Le tableau de financement retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire.
* 78 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 79 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 80 Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
* 81 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 82 « Le cas échéant, la loi de règlement [...] arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant ».
* 83 Loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963.
* 84 Loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France.
* 85 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
* 86 Décret n° 2012-91 du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d'intérêt public.
* 87 La définition et la procédure suivie en matière de gestion de fait sont précisées dans le commentaire de l'article 9 de la présente loi.
* 88 Loi n° 63-156 de finances pour 1963.
* 89 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
* 90 L'actuelle convention a été approuvée par un arrêté du Premier ministre publié au Journal officiel du 23 septembre 2015.