TITRE V - DISPOSITIONS FINALES
Article 15 - Entrée en vigueur et mesures transitoires
L'article 15 vise à préciser les modalités d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi ordinaire.
Cet article propose que la réforme des listes électorales entre en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d'État et comprise entre le 1 er janvier et le 31 décembre 2018 . La réforme s'appliquerait ainsi à compter des élections européennes de 2019 .
Calendrier prévisionnel des élections générales au suffrage universel
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2017 |
Élections présidentielles et
législatives
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2019 |
Élections européennes |
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2020 |
Élections municipales |
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2021 |
Élections départementales et régionales |
Source : commission des lois du Sénat
À l'initiative de Mme Élisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs, l'Assemblée nationale a prévu un mécanisme transitoire pour la première année d'application (2019 en l'occurrence) : l'inscription sur les listes électorales serait possible jusqu'au dernier jour du deuxième mois précédant celui du scrutin et non trente jours avant ce dernier. Il s'agit, comme le précise l'objet de leur amendement, « d'atténuer les éventuelles difficultés rencontrées pour respecter, la première année d'application de la réforme, la date limite des inscriptions trente jours avant le scrutin » .
Concrètement, pour une élection organisée le 20 avril 2019, les inscriptions seraient ouvertes jusqu'au 29 février 2019, soit cinquante jours avant le scrutin , par dérogation aux principes de la présente proposition de loi. L'administration bénéficierait donc d'un délai supplémentaire pour examiner les demandes d'inscription déposées peu avant le délai limite.
En adoptant l' amendement COM-30 de son rapporteur, votre commission a encore assoupli ce calendrier en prévoyant l'entrée en vigueur de la réforme selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État et, au plus tard, au 31 décembre 2019.
Par rapport au texte transmis au Sénat, cette disposition permettrait de différer d'un an l'entrée en vigueur de la proposition de loi , qui s'appliquerait alors à compter des élections municipales de 2020.
Cette souplesse calendaire apparaît justifiée au regard des nombreux bouleversements qu'implique la présente réforme . En effet, comme le rappelle le rapport des inspections générales et de l'INSEE, « le caractère ambitieux du projet informatique (de répertoire électoral unique) avec un déploiement généralisé à l'ensemble des communes, combiné à la sensibilité du domaine traité, ne vont pas sans un accompagnement du changement fort » 108 ( * ) .
Ce même rapport estimait la durée globale du projet à trente-neuf mois avec un « point de départ » fixé au quatrième trimestre 2015. Suivant ce schéma, la présente réforme pourrait entrer en vigueur au premier trimestre 2019.
Le calendrier du rapport précité prévoyait, toutefois, la fiabilisation des listes électorales dès le début de l'année 2016, ce qui n'a pas été le cas. Des doutes méthodologiques subsistent d'ailleurs concernant la constitution du nouveau répertoire électoral unique : convient-il de partir du fichier général des électeurs tenu par l'INSEE ou des listes électorales des communes ? Cette question n'est pas neutre, ces deux sources présentant un différentiel de 506 104 électeurs 109 ( * ) .
Votre rapporteur souligne, enfin, que le planning prévisionnel du rapport des inspections et de l'INSEE semble très optimiste , notamment au regard des efforts que les communes devront fournir pour mettre en oeuvre la présente réforme.
À titre d'exemple, le fonctionnement du répertoire unique suppose une dématérialisation complète des relations entre les communes et l'INSEE . Or, moins de 8 % des municipalités dont la population est inférieure à 2 000 habitants envoient aujourd'hui leur document sous format électronique.
Répartition des communes ayant
dématérialisé leurs échanges
avec l'INSEE
(en %)
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Communes |
Années |
|||
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2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Moins de 2 000 hab. |
5,7 |
6,3 |
6,6 |
7,8 |
|
De 2 000 à 5 000 hab. |
39,2 |
45 |
49,5 |
54,6 |
|
De 5 000 à 10 000 hab. |
66,3 |
71,7 |
77,7 |
88,3 |
|
10 000 hab. et plus |
92,9 |
95,5 |
96,6 |
98,4 |
Source :
« La réforme de la gestion
des listes électorales »
,
rapport de l'Inspection
générale des finances, de l'Inspection générale de
l'administration
et de l'INSEE, annexe I, p. 6, septembre 2015
Les inspections générales et l'INSEE prévoient que 40 000 agents communaux soient formés en l'espace d'une année. À ce stade, il est toutefois impossible de confirmer la faisabilité de ce programme de formation ambitieux.
La situation sera d'autant plus complexe à gérer pour les communes que leurs agents devront également s'adapter à d'autres outils informatiques pour gérer les marchés publics - dont la dématérialisation complète sera effective au 1 er octobre 2018 110 ( * ) - ou la télétransmission des actes soumis au contrôle de légalité 111 ( * ) .
L'ensemble de ces éléments plaide pour qu'une plus grande souplesse soit accordée aux acteurs et pour permettre une entrée en vigueur de la réforme le 31 décembre 2019 au plus tard. En tout état de cause, rien n'empêcherait le Gouvernement de mettre en oeuvre la présente réforme dès 2018 si, contrairement aux craintes de votre rapporteur, toutes les conditions sont réunies.
Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.
Article 16 (suppression maintenue) - Gage financier
L'article 16 visait à gager la hausse des charges de l'État induite par la présente proposition de loi.
D'après les évaluations des inspections générales et de l'INSEE, le coût de cette réforme serait compris entre 8,2 et 15,4 millions d'euros 112 ( * ) .
La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, le Gouvernement ayant accepté de supporter les charges induites . Elle a procédé à une suppression comparable du gage financier qui figurait à l'article 4 de la proposition de loi organique rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des ressortissants européens aux élections municipales.
Votre commission a maintenu la suppression de l'article 16.
* 108 « La réforme de la gestion des listes électorales » , rapport de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'administration et de l'INSEE, annexe III, p.63, septembre 2015, ( http://www.igf.finances.gouv.fr ).
* 109 Cf. le commentaire de l'article 2 de la présente proposition de loi.
* 110 Article 39 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
* 111 Procédure encouragée par l'article D. 1612-15-1 du code général des collectivités territoriales.
* 112 « La réforme de la gestion des listes électorales » , rapport précité, annexe I, p. 80.