Projet de loi Accord sous forme d'échange de lettres avec le Gouvernement du Royaume-Uni (transfert de compétence de la Commission intergouvernementale aux organismes de contrôle nationaux et établissement d'un cadre de tarification pour la liaison fixe transmanche)

Rapport n° 453 (2015-2016) de Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 9 mars 2016

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N° 453

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 mars 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande - Bretagne et d' Irlande du Nord (ensemble un règlement transférant la compétence de régulation économique ferroviaire de la Commission intergouvernementale aux organismes de contrôle nationaux , établissant les principes de la coopération entre ceux-ci et portant établissement d'un cadre de tarification pour la liaison fixe transmanche , et une annexe),

Par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall .

Voir les numéros :

Sénat :

173 et 454 (2015-2016)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi n° 173 (2015-2016) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (ensemble un règlement transférant la compétence de régulation économique ferroviaire de la Commission intergouvernementale aux organismes de contrôle nationaux , établissant les principes de la coopération entre ceux-ci et portant établissement d'un cadre de tarification pour la liaison fixe transmanche , et une annexe).

Le présent règlement binational vise à transposer au tunnel sous la Manche la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen que les États membres devaient transposer au plus tard le 16 juin 2015.

Conformément à cette directive, il a pour objet d'abroger et de remplacer le précédent règlement binational du 23 juillet 2009, de transférer aux organismes de contrôle nationaux les questions de régulation économique confiées jusque-là à la Commission intergouvernementale (CIG) et de fixer en annexe un cadre de tarification s'imposant à l'intégralité de la concession de la liaison fixe transmanche.

Ce règlement permet l'unification du régime juridique en matière de régulation économique des transports ferroviaires sur l'ensemble du réseau ferroviaire national. A contrario, tant qu'il n'est pas entré en vigueur, un risque de contentieux lié à l'absence de transposition de la directive dans le délai imparti n'est pas à exclure. Dès lors, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi .

PREMIÈRE PARTIE : LA LIAISON FIXE TRANSMANCHE ET L'ESPACE FERROVIAIRE UNIQUE EUROPÉEN

I. LA LIAISON FIXE TRANSMANCHE

En février 1986 , la France et le Royaume-Uni autorisent la construction et l'exploitation, par des sociétés privées concessionnaires, du lien fixe transmanche , en signant le traité de Cantorbéry qui interdit tout financement et garantie publics et charge, à l'article 10 (1) une commission intergouvernementale (CIG) de « suivre au nom des deux Gouvernements et par délégation de ceux-ci l'ensemble des questions liées à la construction et à l'exploitation de la liaison fixe ».

Cette même année en mars, un contrat de concession quadripartite est signé entre les gouvernements français et britannique, France Manche S.A. et The Channel Tunnel Groupe Limited, qui constituent le groupe Eurotunnel ^{1 ( * )} . Ce contrat de concession, qui court jusqu'en 2086, définit les droits et les obligations d'Eurotunnel au regard de la conception, du financement, de la construction et de l'exploitation de cet ouvrage transfrontalier, d'une part, ainsi que les engagements des États afin de faciliter le fonctionnement du lien fixe transmanche, d'autre part.

Le tunnel sous la Manche est inauguré le 6 mai 1994 après sept ans de travaux pour un coût de construction total de 15 milliards d'euros (euros courants 2012) ^{2 ( * )} .

Depuis lors, les événements marquants sont liés à la restructuration du capital et de réduction de la dette d'Eurotunnel qui était au bord de la faillite fin 1997, ainsi qu'à des incidents et des accidents d'exploitation comme les incendies de 1996, 2006, 2008 et 2015 sur des navettes de fret et à la panne des trains Eurostar en décembre 2009. Depuis les années 2000 s'y est ajouté l'impact de la pression migratoire avec notamment la décision d'un tribunal d'arbitrage ad hoc ^{3 ( * )} condamnant, en 2007, la France et le Royaume-Uni conjointement et solidairement à indemniser Eurotunnel pour avoir manqué à leurs obligations de protéger le site de Coquelles des incursions des immigrés clandestins rassemblés au centre de Sangatte. L'aggravation du phénomène en 2015 a conduit à un renforcement considérable des clôtures et dispositifs de surveillance largement financé par le Royaume-Uni, combiné à la présence constante et massive des forces de l'ordre françaises sur le site, en vue d' empêcher les tentatives d'intrusion de personnes cherchant à rejoindre illégalement l'Angleterre. En novembre 2015, le Groupe Eurotunnel a annoncé « avoir retrouvé son niveau de sûreté habituel » grâce à la mise en place, à compter du 1 ^er juillet, de son plan d'action comprenant notamment 37 kilomètres de clôture haute sécurité, le triplement des effectifs de gardiennage et une étroite coordination avec SNCF Réseau, responsable de la sécurisation du site de Calais-Fréthun. Très récemment, lors du 34 ^ème sommet franco-britannique du 3 mars 2016 qui s'est tenu à Amiens, la Grande-Bretagne s'est engagée à verser une aide supplémentaire de 22 millions d'euros qui sera affectée notamment à « des infrastructures prioritaires de sécurité à Calais, pour soutenir le travail des forces de l'ordre française ».

Sur le plan technique , « Avec une section sous-marine de près de 38 km, c'est le plus long tunnel jamais réalisé sous la mer. Les trois tunnels, longs de 50 km chacun, ont été forés à 40 mètres sous le fond de la Manche et relient Coquelles, dans le Calaisis, à Folkestone, dans le Kent.

Deux tunnels à mono-voie et monodirectionnels sont réservés à la circulation ferroviaire des navettes Eurotunnel et des trains et sont reliés tous les 375 mètres par des galeries de communication à un tunnel de service. Ce tunnel de service permet l'accès aux opérations de maintenance, de sécurité et à l'évacuation des voyageurs en cas d'incident. Il sert également d'accès à la ventilation de l'ensemble de l'ouvrage.

Les deux tunnels ferroviaires, de 7,6 mètres de diamètre, sont séparés d'une distance de 30 mètres. Chaque tunnel ferroviaire comprend une seule voie ferrée surplombée par une caténaire et deux trottoirs, l'un réservé aux opérations de maintenance, l'autre, plus large prévu pour les besoins d'évacuation en cas d'urgence (...). Le tunnel de service, de 4,8 mètres de diamètre, est placé entre les deux tunnels ferroviaires, à 15 mètres de chacun d'eux. En configuration normale des opérations, les navettes empruntent le tunnel sud pour aller dans le sens France-Angleterre et le tunnel nord pour aller dans le sens Angleterre-France » ^{4 ( * )} .

Le lien fixe transmanche est emprunté par les trains de voyageurs , les trains de marchandises , les trains d'autoroute ferroviaire qui transportent voitures, autocars, motos, camping-cars et leurs passagers en 35 minutes ou navettes passagers ^{5 ( * )} , ainsi que les trains d'autoroute ferroviaire qui permettent aux poids lourds de franchir la Manche avec un départ toutes les 10 minutes dans chaque sens ou navettes camions . Eurotunnel est l'exploitant de navettes passagers et des navettes camions.

Répondant par écrit aux questions de votre rapporteur, les services du ministère des affaires étrangères et du développement international ^{6 ( * )} lui ont indiqué que les trains de passagers sont actuellement ceux d'Eurostar International Limited , les « Eurostar » d'origine construits par Alstom (trains TMST ou Class 373) et les nouveaux trains Velaro e320 de Siemens, entrés en service en novembre 2015 et progressivement mis en exploitation pour le trafic transmanche depuis. DB Schenker Rail UK dispose également d'un certificat lui permettant d'exploiter des trains de passagers dans le tunnel, mais n'a pas décidé d'en faire usage à ce jour. Les trains de marchandises sont exploités par différentes entreprises ferroviaires : DB Schenker Rail UK , et Europorte , société du groupe Eurotunnel via sa filiale GB Railfreight .

Depuis la mise en service du tunnel en mai 1994 , Eurotunnel a transporté plus de 330 millions de voyageurs et près de 290 millions de tonnes de marchandises par navettes camions et trains de fret. Cela représente chaque année un peu plus de 20 millions de personnes tous moyens confondus, 2,5 millions de véhicules transportés à bord des navettes passagers et 1,5 million de poids lourds transportés à bord des navettes camions. En 2015, la liaison fixe transmanche a été empruntée par près de 21 millions de passagers. (Voir annexe 3)

Pour l' exercice 2015 , Eurotunnel annonce un chiffre d'affaires de 1,222 milliard d'euros, soit une hausse de 5 %, dont un chiffre d'affaires des navettes en progression de 5 % à 579,7 millions d'euros, un trafic record en hausse de 3 % pour les navettes camions avec 1 483 741 poids lourds transportés et un trafic stable pour Eurostar avec 10,4 millions de passagers. Le Groupe Eurotunnel emploie environ 4 000 personnes dont environ les 2/3 en France.

II. UN CADRE JURIDIQUE QUI DOIT ÊTRE MIS EN CONFORMITÉ AVEC LE DROIT EUROPÉEN

Le tunnel sous la Manche est régi à la fois par des accords bilatéraux franco-britanniques et par les normes communautaires applicables au transport ferroviaire, le trafic dans le tunnel étant exclusivement ferroviaire.

La transposition des directives européennes à la liaison fixe transmanche, notamment les trois paquets ferroviaires adoptés respectivement en 2001, 2004 et 2007, s'est opérée à la fois par la prise de dispositions législatives et réglementaires nationales et par l'adoption de règlements binationaux.

Les services du ministère des affaires étrangères et du développement international ^{7 ( * )} interrogés ont rappelé à votre rapporteur que les principales modifications entraînées jusqu'à maintenant par l'application des directives au tunnel sous la Manche sont relatives à :

- la définition de droits d'accès au réseau ferroviaire du tunnel, à la mise en oeuvre des dispositions relatives aux capacités d'infrastructure ainsi qu'à la tarification de l'infrastructure ;

- l'installation de la Commission intergouvernementale comme autorité de sécurité pour le tunnel au sens des directives européennes ainsi qu'à l'adoption de la règlementation relative aux certificats de sécurité ;

- la mise en place de dispositions relatives à l'interopérabilité conformément aux règles européennes ;

- et à la régulation des activités ferroviaires par des organismes de contrôles indépendants.

La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen devait être transposée dans les droits nationaux avant le 16 juin 2015. Constituant une refonte du premier paquet ferroviaire, elle abroge les trois anciennes directives sur l'accès aux infrastructures et la gouvernance ferroviaires (la directive 91/440/CEE du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires, la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires et la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité) qui étaient transposées dans le règlement binational de 2009 . Elle confirme et complète les règles relatives à l'accès aux infrastructures et à la gouvernance ferroviaires élaborées précédemment. Elle renforce également les principes de transparence et d'accès non discriminatoire aux infrastructures ferroviaires.

En France, le travail de transposition de la directive a été réalisé pour l'essentiel , alors même que le paysage ferroviaire connaissait des évolutions importantes liées à la réforme ferroviaire visant à réformer en profondeur la gouvernance du système de transport ferroviaire français afin d'améliorer son efficacité et ses équilibres financiers.

Répondant par écrit aux questions de votre rapporteur, les services du ministère des affaires étrangères et du développement international ^{8 ( * )} lui ont fait savoir que les textes suivants avaient été publiés :

- la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire , qui a notamment organisé l'indépendance juridique, décisionnelle et organisationnelle du gestionnaire d'infrastructure SNCF Réseau (article 7 de la directive 2012/34/UE), a défini le cadre d'élaboration de la stratégie indicative de développement de l'infrastructure ferroviaire (article 8 de la directive 2012/34/UE), a fixé les principaux paramètres du contrat État-gestionnaire d'infrastructure (article 30 de la directive 2012/34/UE) et a renforcé les moyens et l'indépendance de l'organisme de contrôle, l'Arafer (articles 55 et 56 de la directive 2012/34/UE).

- l'ordonnance n° 2015-855 du 15 juillet 2015 prise en application de l'article 38 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire , qui constitue le principal texte de transposition et qui porte notamment sur :

• le renforcement des règles de séparation comptable (article 6 de la directive 2012/34/UE) ;

• la définition des règles d'accès à l'infrastructure linéaire et aux installations de service (chapitre IV et article 13 de la directive 2012/34/UE) ;

• la coopération entre gestionnaires d'infrastructure (articles 37 et 40 de la directive 2012/34/UE) ;

• le renforcement des moyens et de l'indépendance de l'Arafer et l'organisation de sa coopération avec les autres acteurs ferroviaires (articles 55, 56 et 57 de la directive 2012/34/UE).

- le décret n° 2015-1040 du 20 août 2015 relatif à l'accès au réseau ferroviaire , qui rassemble les dispositions applicables aux gestionnaires d'infrastructure et relatives aux conditions d'accès à l'infrastructure linéaire et aux services qui y sont délivrés (articles 8, 10 et 13 et chapitre IV de la directive 2012/34/UE) ;

- plusieurs autres décrets , sur des sujets particuliers :

• le décret n° 2015-960 du 31 juillet 2015 relatif à la licence d'entreprise ferroviaire et portant diverses dispositions en matière de transport apporte quelques modifications aux dispositions régissant la délivrance des licences d'entreprise ferroviaire (chapitre III de la directive 2012/34/UE) et complète le dispositif organisant la coopération entre l'Arafer, l'autorité nationale de sécurité et l'autorité responsable de la délivrance des licences (article 56 de la directive 2012/34/UE) ;

• le décret n° 2015-1167 du 22 septembre 2015 relatif aux nouveaux services internationaux de transport ferroviaire de voyageurs a mis le droit national en conformité avec le règlement d'exécution (UE) n° 869/2014 de la Commission du 11 août 2014 relatif à de nouveaux services de transport ferroviaire de voyageurs ;

• les décrets n° 2015-138 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de SNCF Mobilités et n° 2015-140 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de SNCF Réseau précisent les modalités de mise en oeuvre des règles de séparation comptable au sein de l'entreprise ferroviaire SNCF Mobilités et du gestionnaire d'infrastructure SNCF Réseau (article 6 de la directive 2012/34/UE) ;

• les décrets n° 2015-137 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de la SNCF et à la mission de contrôle économique et financier des transports, n° 2015-140 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de SNCF Réseau et n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confidentialité des données détenues par le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire et à la commission de déontologie du système de transport ferroviaire, complètent les dispositions législatives organisant l'indépendance juridique, décisionnelle et organisationnelle des fonctions essentielles des gestionnaires d'infrastructure (article 7 de la directive 2012/34/UE).

Un projet de décret , portant sur l'accès aux installations de service, et deux projets d'arrêtés , portant sur les licences d'entreprise ferroviaire, sont en préparation, afin de compléter le dispositif de transposition.

Concernant le cas particulier du tunnel sous la Manche , les textes de transposition de la directive en droit français - essentiellement l' ordonnance n° 2015-855 du 15 juillet 2015 et le décret n° 2015-1040 du 20 août 2015 relatif à l'accès au réseau ferroviaire - contiennent les mentions nécessaires pour que leurs dispositions s'appliquent à la liaison fixe transmanche, mais celles-ci ne s'appliqueront qu'à l'abrogation du règlement binational de 2009 et ce, afin d'éviter tout conflit de normes. En outre, les gouvernements français et britannique ont décidé d'un commun accord, qu'à partir de la transposition de la directive 2012/34/UE , les principales dispositions des directives européennes seraient prises par les droits nationaux, et non plus par un règlement binational.

SECONDE PARTIE : LE NOUVEAU RÈGLEMENT BINATIONAL DE 2015

Afin de transposer la directive 2012/34/UE, le règlement binational de 2015 intègre les changements suivants : l'existence d'un seul organisme de contrôle sur l'ensemble du territoire ; le renforcement de l'indépendance de l'organisme de contrôle, notamment vis-à-vis des États ; la coopération entre eux des organismes de contrôle de l'Union européenne ; et l'élaboration d'un cadre de tarification applicable à un gestionnaire d'infrastructure.

I. LE TRANSFERT DE LA FONCTION D'ORGANISME DE CONTRÔLE DE LA COMMISSION INTERGOUVERNEMENTALE (CIG) AUX RÉGULATEURS NATIONAUX

1. La fin des fonctions de régulation économique de la CIG au profit de l'Agence de régulation des activités ferroviaires (Araf) et de l'Office of Rail and Road (ORR)

Afin de transposer à la liaison fixe transmanche, l'article 55 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen qui exige un régulateur ferroviaire national unique et totalement indépendant des États, l'article 1 ^er transfère expressément les fonctions de régulation de la Commission intergouvernementale (CIG) aux organismes de contrôle nationaux , que sont l'Autorité de régulation des activités ferroviaires pour la France et l' Office of Rail and Road pour le Royaume-Uni. Chargés de la corégulation économique du tunnel sous la Manche, chacun d'eux est compétent sur la partie de la liaison fixe située sur le territoire dont il relève.

Tant que le règlement binational de 2009 n'est pas abrogé, la CIG reste compétente pour la régulation économique du tunnel sous la Manche, ce qui entache les décisions qu'elle prend, dans ce domaine, d'une fragilité juridique , compte tenu de la jurisprudence de l'arrêt Perreux ^{9 ( * )} du Conseil d'État qui reconnaît l'effet direct des « dispositions inconditionnelles et suffisamment précises » d'une directive non transposée dans le délai imparti, comme c'est le cas ici puisque la directive 2012/34/UE précitée aurait dû être transposée avant le 16 juin 2015.

L'Autorité de régulation des activités ferroviaires, l'Araf , créée en 2009, était l'autorité de régulation des activités ferroviaires françaises. Depuis la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, qui a libéralisé le transport régulier interurbain de voyageurs par autocar, l'Araf est devenue l'Arafer, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières et a élargi son champ de compétences au secteur des services réguliers interurbains de transport routier de personnes par autocar  ainsi qu'au secteur autoroutier concédé, avec l'examen des tarifs de péage.

L'Arafer est dotée d'un collège de 7 membres non révocables détenteurs d'un mandat de 6 ans non renouvelable et d'une commission des sanctions composée de 3 membres issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. La loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 fixe son plafond d'emplois à 68 équivalents temps plein travaillé. Elle dispose d'un budget de 11,1 millions d'euros pour 2016 et d'une autonomie financière.

Ses ressources proviennent de prélèvements annuels plafonnés sur les redevances d'utilisation du réseau ferré national versées par les entreprises ferroviaires à SNCF Réseau ; sur les titres de transport vendus aux passagers des autocars pour les dessertes régulières interurbaines de moins de 100 km et sur le chiffre d'affaires des concessionnaires d'autoroute.

L'Office of Rail and Road, l'ORR est le régulateur britannique du ferroviaire. Il trouve son origine dans l' Office of the Rail Regulation , créé en 1994 lors de la libéralisation du rail au Royaume-Uni qui voit ses compétences s'élargir dans le domaine de la sécurité ferroviaire en 2005. En 2015, sous l'appellation d' Office of Rail and Road , il acquiert de nouvelles compétences en matière de supervision des activités de l'agence nationale routière ( Highways England ).

Doté d'un effectif d'environ 300 personnes aux statuts divers (fonction publique, salariés de droit privé, personnels provenant de l'industrie ferroviaire), il dispose d'un budget d'environ 30 millions de livres, financé par des taxes sur les opérateurs.

L'ORR a, pour missions principales, le contrôle de la performance des gestionnaires d'infrastructures, la protection des intérêts des usagers du transport ferroviaire, la promotion du rail ainsi que de la concurrence dans l'intérêt des usagers.

L'article 2 impose à la CIG de communiquer à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et à l'Office of Rail and Road , toute information ou tout document qu'elle a pu détenir dans l'exercice de ses fonctions de régulateur économique, dans les meilleurs délais après l'entrée en vigueur de cet accord. La CIG et ces organismes échangent, de manière plus générale, les informations nécessaires à l'exercice de leurs fonctions respectives.

2. La conservation par la CIG de sa compétence en matière de sécurité et de sûreté

Aux termes de l'article 4, la CIG conserve sa fonction de supervision de l'ensemble des questions liées à l'exploitation de la liaison fixe transmanche « au nom des Gouvernements de la France et du Royaume-Uni et par délégation de ceux-ci » comme le prévoit l'article 10(1) du Traité de Cantorbéry du 12 février 1986.

La composition de la délégation française à cet organe de concertation entre les services publics français et britanniques concernés par la Liaison Fixe est fixée par le décret 86-342 du 11 mars 1986. Celui-ci prévoit la désignation de deux titulaires et de deux suppléants pour le ministère chargé de l'économie, le ministère des finances et du budget, le ministère chargé des relations extérieures et le ministère chargé des transports ainsi qu'un titulaire et un suppléant pour le ministère chargé de l'intérieur et de la décentralisation. La CIG s'appuie sur deux secrétariats permanents. Côté français, le Secrétariat Général au Tunnel sous la Manche (SGTM) est un service du ministère chargé des transports. Pour son fonctionnement, elle perçoit un financement ad hoc (environ 6 millions d'euros par an) assuré par Eurotunnel et partagé entre le concédant français et le concédant britannique.

La CIG est l'autorité de sécurité pour la Liaison Fixe au sens de la Directive 2004/49/CE sur la sécurité ferroviaire. Elle traite ainsi des problèmes d'accidents et d'incendies et fournit un rapport annuel sur la sécurité dans le tunnel sous la Manche à l'Agence ferroviaire européenne. Elle dispose des pouvoirs réglementaires nécessaires à la mise en place dans le tunnel d'un « régime unifié de sécurité » et est chargée de transposer les directives européennes pertinentes dans les limites de la concession d'Eurotunnel.

La CIG a également un rôle en matière de sûreté. À ce titre, elle s'occupe des questions liées à la malveillance, au terrorisme et aux migrants.

Elle est assistée dans l'exercice de ses missions par le Comité de sécurité et le comité binational de sûreté qui rassemble les administrations des deux États, compétentes en la matière, au titre de la liaison fixe transmanche.

Pour répondre à l'exigence de la directive 2012/34/UE précitée quant à l'indépendance des organismes de contrôle, il est prévu expressément que la CIG exerce cette fonction dans le respect de l'indépendance des organismes de contrôle compétents, l'ARAF et l'ORR, et n'interfère pas dans leur processus de décision . Ceci ne fait pas obstacle à ce que ces organismes puissent consulter la CIG et à ce que la CIG leur présente des observations.

II. LA COOPÉRATION ENTRE LES RÉGULATEURS ÉCONOMIQUES NATIONAUX EN VUE D'ABOUTIR À DES DÉCISIONS OU AVIS CONCORDANTS

Conséquence du transfert de compétences évoqué, les deux régulateurs économiques nationaux, l'Arafer et l'ORR, sont appelés à co-réguler le tunnel sous la Manche .

L'article 3 tire les conséquences de l'article 57 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, qui impose une coopération entre les organismes de contrôle en mettant à la charge de l'Arafer et de l'ORR une obligation de moyens, en vue de parvenir à des décisions cohérentes concernant le tunnel sous la Manche. Il exige que les organismes de contrôle coopèrent étroitement et coordonnent leurs processus décisionnels pour que leurs décisions ou avis aient des effets juridiques et pratiques concordants sur l'ensemble de la liaison fixe transmanche , et ce afin de garantir la sécurité juridique .

Ces deux autorités sont invitées à mettre en place des procédures communes de travail efficaces, à les communiquer à la CIG et à les publier. En tout état de cause, elles doivent se consulter mutuellement dans l'exercice de leurs fonctions concernant la liaison fixe transmanche, et à cette fin, échanger des informations dans le respect de leurs législations nationales respectives. Si elles rencontrent des difficultés pour parvenir à une décision commune, elles doivent également consulter toutes les parties intéressées, y compris la CIG .

L'Arafer et l'ORR ont ainsi conclu, le 16 mars 2015 , par anticipation des dispositions du règlement binational de 2015, un accord de coopération en matière de régulation économique de la liaison fixe transmanche dont le texte figure en annexe.

Cet accord fixe un cadre de coopération entre les deux régulateurs nationaux, et crée un processus décisionnel coordonné en matière de contrôle des activités ferroviaires du tunnel sous la Manche. Les avis et décisions de ces deux régulateurs doivent ainsi faire l'objet d'une concertation. Des organes de coopération sont prévus pour assurer la coordination et la concertation visées. Les mécanismes de cette coopération dans le cadre des procédures de règlement des différends notamment y sont également décrits, ainsi que les règles de confidentialité que les régulateurs nationaux doivent observer dans le cadre de leur coopération.

Pour que l'Arafer et l'ORR puissent rendre une décision concordante, s'agissant du traitement des recours concernant la liaison fixe transmanche, une saisine simultanée de ces deux organismes est organisée. Il est précisé, en effet, que lorsqu'un recours est déposé devant l'un des organismes de contrôle, un recours correspondant doit être également déposé devant l'autre organisme pour que le premier recours soit considéré comme valable.

III. L'ABROGATION DU RÈGLEMENT BINATIONAL DE 2009

Conséquence de la transposition de la directive 2012/34/UE précitée, l'article 7 abroge le règlement binational du 23 juillet 2009, notamment en ce qu'il prévoit que la CIG possède la compétence de régulation économique de la liaison fixe transmanche.

Le règlement binational de 2009, qui est un règlement d'utilisation de l'infrastructure ferroviaire, avait un objet différent de celui de 2015 (voir en annexe un tableau comparatif de ces deux règlements binationaux transmis par les services du ministère des affaires étrangères et du développement international ^{10 ( * )} ).

Les dispositions du règlement binational de 2009 qui ne sont pas reprises par le règlement de 2015 seront couvertes par les textes nationaux de transposition de la directive 2012/34/UE (voir Supra ).

IV. LES AUTORITÉS JURIDICTIONNELLES

Les dispositions transitoires de l'article 5 prévoient que les autorités juridictionnelles saisies d'un recours contre une décision prise par la CIG avant le transfert de sa compétence en matière de régulation aux régulateurs nationaux demeurent compétentes pour en connaître.

V. LES DISPOSITIONS FINALES

Aux termes de l'article 10, chaque Gouvernement notifie à l'autre l'accomplissement des procédures internes requises pour l'entrée en vigueur du présent règlement. Celui-ci prend effet à compter du jour de la réception de la dernière notification.

Le Royaume-Uni a notifié l'achèvement de ses procédures internes de ratification le 25 septembre 2015.

Enfin, les versions française et anglaise de ce règlement bilatéral font également foi.

VI. LE CADRE DE TARIFICATION APPLICABLE AUX TRANSPORTS FERROVIAIRES (ANNEXE)

L'article 6 introduit une annexe qui définit le cadre de tarification pour la liaison fixe transmanche, conformément à l'article 29 de la directive 2012/34/UE précitée qui impose aux États membres de mettre en place un cadre de tarification applicable à un gestionnaire d'infrastructure, en l'état Eurotunnel.

Contrepartie de l'absence de financement public, l'accord de concession prévoit qu'Eurotunnel peut fixer librement ses tarifs , sa politique commerciale et le contenu de son offre de service à condition de n'introduire aucune discrimination entre les différents usagers du tunnel. Toutefois, les concessionnaires ont une obligation générale de respecter le droit européen, et de ne pas mettre les deux États en situation d'infraction.

Par ailleurs, la convention d'utilisation de 1987 passée entre les concessionnaires (France Manche S.A. et The Channel Tunnel Group ), The British Railways Board et la SNCF (chemins de fer nationaux de l'époque) définit le cadre tarifaire et juridique du réseau ferroviaire de la liaison fixe transmanche pour la durée de la concession. Elle fixe notamment les conditions d'utilisation de l'infrastructure ferroviaire du tunnel jusqu'en 2052 et contient un « cadre tarifaire » appliqué dans le document de référence du réseau produit annuellement par Eurotunnel dans le cadre de ses obligations de gestionnaire d'infrastructure.

Après l'entrée en vigueur du règlement binational de 2015, les politiques tarifaires d'Eurotunnel seront déterminées par le cadre de tarification et définies par la convention d'utilisation de 1987, les tarifs qui en découleront sont publiés par Eurotunnel dans son « document de référence du réseau ».

1. L'objet du cadre de tarification

Selon l'article 1 ^er de l'annexe, ce cadre de tarification a pour objet de définir le régime applicable à la détermination , par le gestionnaire de l'infrastructure de la liaison fixe transmanche, des redevances d'utilisation de l'infrastructure , conformément à l'article 29.1 de la directive 2012/34/UE précitée.

Les opérations de transport, sous forme de service de navettes pour véhicules routiers à travers la liaison fixe transmanche, sont exclues du champ de la régulation économique et donc du cadre de tarification, conformément à l'article 2.9 de cette même directive.

2. Les règles de tarification

Aux termes de l'article 2 qui transpose l'article 29.1 de la directive 2012/34/UE précitée, le gestionnaire de l'infrastructure est responsable de l'établissement et de la mise en oeuvre de la tarification applicable à l'infrastructure ferroviaire.

Pour satisfaire l'article 8.4 de la directive précitée, il est rappelé que la liaison fixe transmanche est financée sans qu'il soit fait appel à des fonds publics ou à des garanties publiques de nature financière ou commerciale. Cette exigence figurait déjà dans le Traité de Cantorbéry du 12 février 1986 et l'accord de concession du 14 mars 1986.

3. Les principes généraux

L'article 3 rappelle que, dans l'exercice de ses fonctions, le gestionnaire de l'infrastructure doit constamment s'assurer de la transparence ainsi que du caractère équitable et non discriminatoire des redevances.

4. Les redevances d'accès

Cet article reprend les articles 26, 31, 32 et 33 de la directive 2012/34/UE précitée.

Conformément au principe gouvernant la tarification des prestations minimales posé par cette directive, les redevances d'utilisation doivent être égales au coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire.

Des redevances plus élevées peuvent cependant être fixées dès lors qu'elles sont fondées sur les coûts à long terme du projet de la liaison fixe transmanche relatifs aux activités ferroviaires. Les coûts à long terme, qui sont recouvrés sur la durée de la concession , comprennent les coûts relatifs au financement de l'investissement , y compris le coût de la dette et de son remboursement ainsi qu'une rémunération du capital investi, ainsi que les coûts relatifs au fonctionnement, à la maintenance et au renouvellement de ces investissements.

Les redevances d'accès peuvent en outre inclure une redevance au titre de la rareté des capacités pendant les périodes de saturation.

Par ailleurs, pour encourager le développement de nouveaux services ferroviaires ou un usage optimal de l'infrastructure en termes de sillons, de vitesse ou d'horaire, des réductions limitées dans le temps et pour des flux de circulation déterminés ou des variations de redevance en fonction des périodes d'utilisation peuvent également être instaurées. Ces réductions ou variations doivent être appliquées, de manière non discriminatoire, à toutes les entreprises ferroviaires . Elles doivent faire l'objet d'une description détaillée dans « le document de référence du réseau » qui est publié chaque année par Eurotunnel .

Enfin, le cadre de tarification n'interdit pas les majorations , même si les gouvernements et les concessionnaires s'entendent actuellement pour constater qu'aucune majoration n'est nécessaire.

5. Le calcul des redevances d'accès et la méthode d'imputation des coûts

Selon l'article 5, c'est au gestionnaire de l'infrastructure, Eurotunnel, qu'il revient de déterminer le montant des redevances dans le respect des principes de non-discrimination , de transparence et d' équité . Ce faisant, il a obligation de tenir compte de la manière dont les coûts à recouvrer sont liés aux activités des entreprises ferroviaires concernées.

Le double recouvrement de tout ou partie des coûts est interdit .

L'article 6 impose au gestionnaire de l'infrastructure d'élaborer une méthode d'imputation des coûts , conforme aux principes généraux du cadre de tarification, qui sera mise à jour en tant que de besoin. Cette méthode doit faire l'objet d'une publication .

CONCLUSION

Après un examen attentif des dispositions du règlement binational de 2015, votre commission recommande l'adoption de ce projet de loi . Ce règlement, auquel ne s'attache guère d'enjeu, transpose la directive 2012/34/UE précitée à la liaison fixe transmanche, afin de permettre l'unification du régime juridique en matière de régulation économique des transports ferroviaires sur l'ensemble du réseau ferroviaire national, sous cette réserve que les dispositions du règlement binational de 2009 qu'il abroge et qu'il ne reprend pas seront couvertes par les textes nationaux de transposition de la directive.

En revanche, tant que le règlement de 2009 n'est pas abrogé, la Commission intergouvernementale (CIG) reste compétente pour la régulation économique du tunnel sous la Manche , ce qui entache les décisions qu'elle prend en la matière, d'une fragilité juridique. Un risque de contentieux n'est pas à exclure sur le fondement de la jurisprudence Perreux du Conseil d'État. Il importe donc de ratifier rapidement cet accord, d'autant que la France et le Royaume-Uni se sont engagés, dans le cadre d'une procédure précontentieuse lancée par la Commission européenne en 2013 et relative à la transposition du premier paquet ferroviaire, à transférer le rôle d'organisme de contrôle de la CIG aux deux régulateurs nationaux. En outre, le Royaume-Uni a déjà notifié l'achèvement des procédures internes de ratification en septembre 2015.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 mars 2016, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, Président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur le projet de loi n° 173 (2015-2016) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (ensemble un règlement transférant la compétence de régulation économique ferroviaire de la Commission intergouvernementale aux organismes de contrôle nationaux, établissant les principes de la coopération entre ceux-ci et portant établissement d'un cadre de tarification pour la liaison fixe transmanche, et une annexe).

Après l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.

M. Jacques Legendre . - Indépendamment du contenu même de cette convention, d'une façon plus globale, certains accords que nous avons passés avec la Grande-Bretagne ont le don de mettre en colère les élus du Nord-Pas-de-Calais-Picardie. Les propos récents du Premier ministre britannique et ses arguments de campagne - à savoir que si le Royaume-Uni sort de l'Union européenne, on devra remettre en cause les accords du Touquet - nous montrent à quel point nous avons probablement été naïfs. Je sais bien que ce texte n'a pas de rapport avec les accords du Touquet mais pour montrer mon agacement, je voterai contre ce projet de loi.

Mme Michelle Demessine . - Pour les mêmes raisons que mon collègue, je voterai contre également.

M. Alex Türk . - Je voterai également contre.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Quant à moi, je m'abstiendrai.

Mme Hélène Conway-Mouret . - Je m'abstiendrai également.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le rapport ainsi que le projet de loi précité.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Jeudi 11 février 2016

Ministère de l'Ecologie, du Développement durable et de l'Energie :

- Mme Corinne Ménage , Secrétaire Générale au Tunnel sous la Manche

- M. Benoît Chevalier, sous-directeur de la sécurité et de la régulation ferroviaires

- Mme Carine Maraval Chargée de mission, sujets ferroviaires FR-UK

Ministère des affaires étrangères et du développement international :

- Mme Aurélie Bonal, sous-directrice de l'Europe occidentale et nordique

- Mme Elena Ponomareva, rédactrice à la sous-direction de de l'Europe occidentale et nordique

- Mme Carine Viallon, rédactrice à la mission des Accords et Traités

ANNEXE 1 - TABLEAU COMPARATIF ENTRE LE RÈGLEMENT BINATIONAL DE 2009 ET LE RÈGLEMENT BINATIONAL DE 2015

Règlement binational de 2009	Règlement binational de 2015
Champ couvert : services de transport internationaux de voyageurs, services de transports combinés internationaux de marchandises, service de fret internationaux par des entreprises ferroviaires	Champ couvert : application de la directive 2012/34/UE pour ce qui concerne la mise en place d'un cadre de tarification (articles 29 de la directive) et d'un régulateur national unique (article 55 de la directive)
Sujets traités : - Droit d'accès et exercice du droit d'accès au réseau - Gestion de l'infrastructure - Document de référence du réseau - Nature et contenu des accords entre le gestionnaire d'infrastructure et les opérateurs - Accords-cadres pour l'utilisation de l'infrastructure - Procédure d'attribution des sillons - Situation d'infrastructure saturée - Redevances d'utilisation de l'infrastructure - Organisme de contrôle (pouvoirs de régulation de la CIG)	Sujets traités : - Transfert de la fonction d'organisme de contrôle de la CIG à l'Arafer et à l'ORR - Echanges d'informations entre ancien et nouveau régulateur - Coopération entre régulateurs nationaux - Fonctions de la CIG et relations avec les régulateurs économiques nationaux - Autorités juridictionnelles - Cadre de tarification - Abrogation du règlement binational de 2009

Source : Document transmis par le MAEDI en réponse au questionnaire.

ANNEXE 2 - ACCORD DE COOPÉRATION ENTRE L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES ACTIVITÉS FERROVIAIRES ET L'OFFICE OF RAIL REGULATION EN MATIÈRE DE RÉGULATION ÉCONOMIQUE DE LA LIAISON FIXE TRANSMANCHE

Source : Site de l'ARAFER

ANNEXE 3 - CHIFFRES DE TRAFIC

1. TRAFIC AU COURS DES 10 DERNIÈRES ANNÉES

NAVETTES EUROTUNNEL						TRAINS A GRANDE VITESSE	TRAINS DE MARCHANDISES
	Camions	Equivalent en tonnes de marchandises (en millions)	Voitures	Autocars	Equivalent passagers (en million)	Passagers ^1	Tonnes de marchandises (en millions)	Nombre de trains de marchandises
2015	1 483 741	19,3	2 572 263	58 387	10,5	10 399 267	1,42	2 421
2014	1 440 214	18,7	2 572 263	63 059	10,6	10 397 894	1,65	2 900
2013	1 362 849	17,7	2 481 167	64 507	10,3	10 132 691	1,36	2 547
2012	1 464 880	19	2 424 342	58 966	10	9 911 649	1,23	2 325
2011	1 263 327	16,4	2 262 811	56 095	9,3	9 679 764	1,32	2 388
2010	1 089 051	14,2	2 125 259	56 507	7,5	9 528 558	1,13	2 097
2009	769 261	10,0	1 916 647	54 547	6,9	9 220 233	1,18	2 403
2008	1 254 282	14,2	1 907 484	55 751	7,0	9 113 371	1,24	2 718
2007	1 414 709	18,4	2 141 573	65 331	7,9	8 260 980	1,21	2 840
2006	1 296 269	16,9	2 021 543	67 201	7,8	7 858 337	1,6	3 786

¹ Seuls sont comptabilisés dans ce tableau les passagers d'Eurostar qui empruntent le tunnel sous la Manche, ce qui exclut les liaisons Paris-Calais et Bruxelles-Lille.

2. FRÉQUENTATION DU TUNNEL

1. Depuis l'ouverture du tunnel sous la Manche

Depuis sa mise en service progressive, à partir du mois de mai 1994, le tunnel sous la Manche a été emprunté par plus de 366 millions de voyageurs , soit l'équivalent de plus de 5 fois la population française.

Ce chiffre de la fréquentation prend en compte les passagers embarqués à bord des navettes d'Eurotunnel, qu'ils voyagent dans un véhicule de tourisme (voiture, camping-car, moto,...), en autocar ou en camion, mais aussi les passagers des Eurostar empruntant le tunnel sous la Manche. La première catégorie (Navettes Eurotunnel) totalise 203 millions de personnes ; la seconde (Eurostar) 163 millions.

Depuis l'ouverture du service commercial des Navettes Camions d'Eurotunnel en juillet 1994, Eurotunnel a transporté plus de 23 millions de camions et 300 millions de tonnes de marchandises à bord.

A ces volumes, il faut ajouter plus de 38 millions de tonnes de marchandises transportées sur les trains des opérateurs ferroviaires via le tunnel sous la Manche depuis juin 1994. Ce qui représente au total près de 338 millions de tonnes de marchandises transportées via le Tunnel depuis 1994.

2. Volumes de trafic annuel

En 2015, le nombre total de passagers ayant emprunté le tunnel sous la Manche, tous moyens de transport confondus, s'élève à près de 21 millions de personnes, ce qui représente une moyenne de plus de 57 000 voyageurs par jour.

Le système de transport d'Eurotunnel par Navettes ferroviaires embarque plus de 2,5 millions de voitures et autocars (Le Shuttle) et près de 1,5 million de camions par an, ce qui en fait, de loin, le leader mondial du ferroutage.

Source : Groupe Eurotunnel

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* ¹ Le groupe Eurotunnel est une entreprise franco-britannique détenue à 100 % par 300 000 actionnaires privés.

* ² Cité dans le document de référence 2015 publié par Eurotunnel.

* ³ Conformément à ce que prévoit le traité de Cantorbéry.

* ⁴ Site Groupe Eurotunnel : Le tunnel sous la Manche : les infrastructures.

* ⁵ « Le Shuttle »

* ⁶ Source : réponses au questionnaire par écrit de la commission.

* ⁷ Source : réponses au questionnaire par écrit de la commission.

* ⁸ Source : réponses au questionnaire par écrit de la commission.

* ⁹ CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux

* ¹⁰ Source : réponses au questionnaire par écrit de la commission.