E. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
L'analyse des trois décisions rendues en décembre 2015 et février 2016 par le Conseil constitutionnel montre que l'utilité juridique de l'introduction d'un article 36-1 dans la Constitution est limitée, la constitutionnalité des dispositifs les plus intensément mobilisés par le Gouvernement au cours des trois derniers mois ayant été, comme on pouvait s'y attendre, expressément reconnue.
S'agissant de la nécessité de donner un fondement constitutionnel incontestable aux mesures de police administrative de l'état d'urgence, votre rapporteur relève que celle-ci doit être également examinée au regard des mesures que le Gouvernement envisage de soumettre au Parlement dans le cadre de l'avant-projet de loi d'application de l'article 36-1, transmis aux assemblées parlementaires le 30 janvier dernier. Cet avant-projet propose en particulier d'instaurer une retenue temporaire des personnes présentes sur le lieu d'une perquisition administrative ou une faculté de saisie administrative, pendant une durée maximale de quinze jours, des équipements informatiques et terminaux mobiles lorsque leur exploitation n'aurait pas été possible pendant le temps de la perquisition. Au vu de la position constante du Conseil constitutionnel sur les mesures privatives de liberté et des termes de sa décision du 19 février dernier sur les saisies, qui s'appuient sur l'article 66 de la Constitution et les prérogatives de l'autorité judiciaire, il est cependant vraisemblable qu'une inscription dans la Constitution de l'état d'urgence ne suffira pas, à supposer qu'elles soient souhaitables et utiles, à conforter de telles mesures. En effet, donner une consécration constitutionnelle à l'état d'urgence ne saurait avoir pour effet d'en autoriser par avance l'extension du champ par le législateur. Votre rapporteur estime au contraire que l'un des intérêts possibles de l'inscription de celui-ci dans la Constitution est d'en renforcer l'encadrement et le contrôle, aussi bien par le Parlement que par le juge, administratif ou même judiciaire.
Après réflexion et compte tenu de l'exigence d'unité nationale qui s'impose à nous pour combattre le terrorisme, votre rapporteur ne rejette pas l'idée d'une constitutionnalisation de l'état d'urgence, pour autant que ses modalités soient porteuses de réelles avancées tant pour l'État de droit que pour la garantie des droits et libertés fondamentales et que sa mise en oeuvre fasse l'objet d'un contrôle parlementaire étendu. C'est à l'aune de ces exigences que votre rapporteur a soumis à votre commission plusieurs amendements qu'elle a acceptés.
Votre rapporteur a tout d'abord souhaité veiller au maintien du périmètre de la réforme constitutionnelle soumise au Sénat et au respect des grands équilibres institutionnels de la Cinquième République, lesquels ne sauraient faire l'objet de modifications substantielles dans le contexte actuel à l'occasion d'un projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation. Cette position de principe l'a ainsi conduit à trois conclusions.
Votre rapporteur n'a tout d'abord pas donné suite au débat intervenu à l'Assemblée nationale sur le renforcement et l'aménagement des conditions de déclenchement de l'état de siège. S'il est incontestable que le nouvel article 36-1 de la Constitution est de nature, dans sa rédaction actuelle, à créer une asymétrie désormais inverse avec l'article 36 qui, par comparaison, présenterait un caractère laconique, il n'en reste pas moins que l'état de siège, prévu pour des circonstances tout à fait exceptionnelles, ne constitue pas un outil adapté aux caractéristiques des crises auxquelles le présent projet entend apporter une réponse. Au surplus, la réforme de ce régime juridique ne saurait être effectuée qu'à l'issue d'une réflexion approfondie qui n'est nullement d'actualité. Utile en architecture, la recherche de la symétrie parfaite n'est pas un motif suffisant pour réviser la Constitution.
Votre rapporteur n'a pas non plus donné suite aux discussions complexes conduites à l'Assemblée nationale sur l'interdiction pour le Président de la République de procéder à une dissolution pendant l'état d'urgence. L'introduction d'une telle disposition dans notre droit constitutionnel ne peut se justifier par l'existence d'une règle similaire à l'article 16 de la Constitution tant sont différentes les circonstances et les préalables nécessaires à la mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels du Président de la République. Elle est surtout de nature à troubler l'équilibre des pouvoirs publics voulu par le constituant de 1958, supposant a minima de s'interroger aussi sur la justification du maintien du droit, pendant l'état d'urgence, pour l'Assemblée nationale de censurer le Gouvernement. Or, ce droit demeure essentiel au plein contrôle du Gouvernement par le Parlement dans une période si délicate de la vie de la Nation.
Enfin, votre rapporteur a considéré que le présent projet de loi ne constituait pas un vecteur adéquat pour porter la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui fait l'objet d'un texte ad hoc 124 ( * ) , adopté en première lecture après modifications par le Sénat le 4 juillet 2013, sur lequel il appartient désormais à l'Assemblée nationale de se prononcer en deuxième lecture 125 ( * ) .
S'agissant des propositions de modification aux articles 1 er et 1 er bis du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, les amendements adoptés par votre commission ont principalement pour objet de :
- supprimer la possibilité de recourir à l'état d'urgence en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ;
- prévoir que les mesures prises au titre de l'état d'urgence sont strictement adaptées, nécessaires et proportionnées ;
- rappeler que l'état d'urgence ne saurait déroger à la compétence que l'autorité judiciaire tient de l'article 66 pour la protection de la liberté individuelle ;
- préciser que, pendant la durée de l'état d'urgence, une proposition de loi ou de résolution ou un débat relatifs à l'état d'urgence sont inscrits par priorité à l'ordre du jour à l'initiative de la conférence des présidents de chaque assemblée pendant la session ordinaire ou une session extraordinaire ou, le cas échéant, pendant une réunion de plein droit du Parlement ;
- supprimer le renvoi aux règlements des assemblées parlementaires en matière d'organisation du contrôle de l'état d'urgence ;
- ramener de quatre à trois mois la durée maximale de prorogation législative de l'état d'urgence ;
- conférer un caractère organique à la loi fixant les modalités d'application de l'état d'urgence.
* 124 Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
* 125 Lors de son audition avec le Premier ministre sur le présent projet de loi constitutionnelle, le garde des sceaux a au surplus indiqué à votre commission que cette deuxième lecture serait inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale le 6 avril prochain.