EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
CHAPITRE IER -
Présentation des candidats à l'élection
présidentielle
Article 1er (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) Actualisation de la liste des élus habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle
L'article 1 er procède à une actualisation des personnes autorisées à présenter un candidat à l'élection du Président de la République. Cette faculté est réservée actuellement aux parlementaires, aux élus locaux - à l'exception des conseillers municipaux et des adjoints au maire - ainsi qu'aux représentants des Français établis hors de France.
Pour être candidate, une personne doit recueillir 500 « parrainages » provenant d'au moins trente départements ou collectivités ultramarines 6 ( * ) , sachant qu'un même département ou une même collectivité ne peuvent représenter plus d'un dixième de ces « parrainages ».
Dans sa version initiale, le présent article ajoutait :
- les présidents des métropoles pour prendre en compte la création de cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;
- les membres du conseil de la métropole de Lyon, élus d'une collectivité à statut particulier créée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ;
- les députés élus par les Français établis hors de France dont la création a été imposée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
De même, pour prendre en compte la loi n° 2013-403 du même jour relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, la terminologie de « conseils départementaux » est substituée à celle de « conseillers généraux ».
Enfin, les conseillers métropolitains de Lyon seraient réputés être les élus du département du Rhône, pour le décompte des « parrainages » afin de veiller à la répartition entre départements et collectivités ultramarines.
Suivant la même logique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur pour compléter la liste avec :
- les maires délégués des communes déléguées, créées au sein des communes nouvelles en application des articles L. 2113-10 et L. 2113-11 du code général des collectivités territoriales ;
- les maires des arrondissements de Paris, au même titre que ceux de Lyon et Marseille.
Ces derniers pouvaient jusqu'à récemment présenter un candidat car ils étaient de droit conseillers de Paris.
Or, depuis la loi n° 2013-713 du 5 août 2013 fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris, ils ne sont plus nécessairement membres du Conseil de Paris.
Adoptant un amendement COM-25 de son rapporteur , votre commission a poursuivi l'actualisation de la liste :
- en supprimant la mention spécifique au conseil général de Mayotte dès lors que cette collectivité régie par l'article 73 de la Constitution dispose de conseillers départementaux au même titre que les départements métropolitains ;
- en supprimant la référence aux membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie dès lors que le droit de présenter un candidat est ouvert aux membres des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie et que les membres du congrès sont issus des assemblées de province, en application de l'article 62 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
- en visant « les sénateurs » de la Nouvelle-Calédonie et non le sénateur de cette collectivité dès lors que la Nouvelle-Calédonie dispose de deux sièges depuis la loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat.
Personnes habilitées à présenter
un candidat à l'élection présidentielle
(selon la
liste arrêtée par la commission des lois du
Sénat)
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Circonscription |
Personne autorisée à présenter un candidat à l'élection du Président de la République |
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Parlementaires |
Député ou sénateur |
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Membre du Parlement européen de nationalité française et élu en France |
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Élus locaux |
Conseiller régional |
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Conseiller départemental |
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Président de l'organe délibérant d'une communauté de communes, d'une communauté d'agglomération, d'une communauté urbaine ou d'une métropole |
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Maire ou maire délégué d'une commune associée ou d'une commune nouvelle |
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Conseiller de l'assemblée de Corse |
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Membre de l'assemblée de Guyane ou de l'assemblée de Martinique |
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Membre du Conseil de Paris |
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Maire des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille |
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Membre de l'assemblée de la Polynésie française |
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Membre d'une assemblée de province de la Nouvelle-Calédonie |
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Membre de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna |
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Conseiller territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon |
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Président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie |
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Président de la Polynésie française |
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Représentants des Français établis hors de France |
Membre de l'Assemblée des Français de l'étranger et vice-président de conseil consulaire |
En outre, votre commission a adopté l' amendement COM-15 de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ainsi que l' amendement COM-21 de notre collègue Claudine Lepage, traduisant la recommandation n° 3 formulée par le rapport sur le bilan d'application de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, présenté par MM. Frassa et Leconte en juin 2015. S'agissant du vice-président du conseil consulaire, nos collègues relevaient que « le législateur organique a interdit, à compter de 2017, l'exercice de la vice-présidence d'un conseil consulaire avec le mandat parlementaire, l'assimilant ainsi à une fonction exécutive locale » et estimaient, autant par cohérence que « par souci d'équité, [que] le législateur organique devrait, au même titre que les maires, ouvrir aux vice-présidents du conseil consulaire le droit de présenter un candidat à l'élection présidentielle, actuellement réservée aux conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger ». L'ouverture de ce droit de présentation aux vice-présidents de conseil consulaire n'aurait qu'un effet limité sur le nombre total de « parrains ». De surcroît, avant 2013, l'Assemblée des Français de l'étranger comptait 155 élus alors que la loi du 22 juillet 2013 a réduit leur nombre à 90, réduisant d'autant le nombre de « parrains » au titre de cette instance.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Transmission au Conseil constitutionnel des présentations des candidats à l'élection présidentielle
L'article 2 détermine les modalités selon lesquelles les présentations des candidats à l'élection présidentielle doivent parvenir au Conseil constitutionnel.
Actuellement, il est seulement indiqué, au premier alinéa du I de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, que les présentations des candidats à l'élection présidentielle sont « adressées » au Conseil constitutionnel. Ces « parrainages » doivent parvenir au Conseil constitutionnel entre la publication du décret de convocation des électeurs et le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin à 18 heures.
Le décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 rappelle que chaque « parrain » ne peut effectuer de présentation que pour un seul candidat, ce qui ressort de l'économie générale de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962.
Ce décret prévoit que les présentations sont rédigées sur des formulaires imprimés par les soins de l'administration conformément au modèle arrêté par le Conseil constitutionnel. Il est ainsi d'usage d'adresser à chaque « parrain », dès la publication du décret de convocation des électeurs, un formulaire de parrainage, ainsi qu'une enveloppe postale à l'adresse du Conseil constitutionnel.
Chaque présentation doit être rédigée en lettres majuscules et revêtue de la signature manuscrite de son auteur, en précisant le mandat au titre duquel il agit 7 ( * ) . Par ailleurs, les présentations adressées au Conseil constitutionnel ne peuvent faire l'objet d'aucun retrait après leur envoi ou leur dépôt.
En pratique, ces « parrainages » sont expédiés par l'auteur de la présentation par voie postale ou déposés directement auprès du Conseil constitutionnel. Une règle dérogatoire permet, en raison des difficultés d'acheminement, aux « parrains » situés outre-mer ou à l'étranger de déposer leur présentation, selon le cas, auprès du représentant de l'État dans les départements et collectivités d'outre-mer, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie, ou auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire.
Ces règles permettent ainsi à un représentant du candidat ou de son équipe de campagne de collecter les « parrainages » auprès des élus et de les déposer, pour leur compte, auprès du Conseil constitutionnel.
Dans ses observations sur l'élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2012, le Conseil constitutionnel a regretté cette situation, soulignant que « faute de texte encadrant les modalités d'acheminement des formulaires de présentation vers le Conseil constitutionnel, il était jusqu'à présent toléré que des formulaires de présentation puissent être recueillis par les bénéficiaires de ces présentations ou leurs équipes de campagne pour être ensuite remis au Conseil. » et que « cette pratique peut porter atteinte au caractère personnel et volontaire de l'acte de présentation d'un candidat ». Invitant le législateur organique à prendre position sur cette question, il relevait que « un acheminement par voie exclusivement postale des envois adressés par les élus eux-mêmes pourrait écarter ce risque d'instrumentalisation, renforcer la sérénité de ces opérations et diminuer les pressions, parfois fortes, auxquelles sont soumis notamment des maires de communes rurales ». En conséquence, il suggérait que « l'envoi postal du formulaire adressé au Conseil constitutionnel [soit] assuré par l'élu qui présente un candidat et que ce formulaire [parvienne] au Conseil dans l'enveloppe postale prévue à cet effet. ».
Le présent article traduit fidèlement cette demande du Conseil constitutionnel en précisant les trois conditions selon lesquelles un « parrainage » pourrait valablement parvenir au Conseil constitutionnel. Il consacre ainsi l'existence d'un formulaire de présentation, en exigeant qu'il soit :
- adressé au Conseil constitutionnel, sous réserve du maintien des règles dérogatoires outre-mer et à l'étranger en permettant le dépôt auprès du réseau préfectoral, diplomatique ou consulaire 8 ( * ) ;
- transmis par la seule voie postale, au moyen de l'enveloppe envoyée à cet effet aux élus ;
- expédié par l'auteur de la présentation, sans intermédiaire possible, ce que la signature du « parrain » aurait vocation à certifier.
Le rapporteur de l'Assemblée nationale relève que « s'il était prouvé qu'un parrainage a été envoyé par un candidat ou l'un de ses soutiens, celui-ci serait invalidé par le Conseil constitutionnel - étant rappelé que ce dernier peut faire « procéder à toute vérification qu'il juge utile » ».
La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue députée Élisabeth Pochon et suivant l'avis favorable de son rapporteur, a autorisé, parallèlement à la voie postale, un recueil électronique des « parrainages », jugeant que cette mesure conforterait l'indépendance des auteurs de la présentation.
Compte tenu du délai requis pour mettre en oeuvre la dématérialisation des « parrainages », l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, pour permettre à un décret de fixer les conditions de mise oeuvre de cette dématérialisation, ainsi que la date d'entrée en vigueur du recueil électronique des « parrainages ». En tout état de cause, cette date ne pourrait excéder le 1 er janvier 2020, garantissant ainsi son application avant l'échéance du scrutin présidentiel prévu, normalement, en mai 2020.
Votre commission s'est bornée à adopter un amendement rédactionnel COM-26 de son rapporteur. Elle a également adopté deux amendements identiques COM-16 de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte et COM-22 de notre collègue Claudine Lepage afin de permettre aux vice-présidents de conseil consulaire, au même titre que les conseillers à l'Assemblée des Français établis hors de France, de remettre leur « parrainage » à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire de leur circonscription consulaire.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Publicité de la liste des auteurs de présentation de candidats à l'élection présidentielle
L'article 3 vise à rendre publique l'intégralité de la liste des élus ayant présenté un candidat pour l'élection du Président de la République. Actuellement, cette publicité est limitée par candidat à 500 « parrainages », ce qui correspond au seuil requis pour que la candidature soit recevable, alors que certains candidats peuvent bénéficier de plusieurs milliers de présentations.
Dès 1974, le Conseil constitutionnel a souhaité une publicité intégrale des « parrainages », en considérant que « la présentation d'un candidat à l'élection du Président de la République est un acte politique grave », ce qui « importe donc de l'entourer de toute la solennité nécessaire ». Cette préconisation est d'autant plus cohérente qu'il a jugé, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité par une candidate, que « la présentation de candidats par les citoyens élus habilités ne saurait être assimilée à l'expression d'un suffrage » 9 ( * ) , ce qui ne garantit, contrairement à l'expression du suffrage, aucun droit au secret.
Par la loi organique n° 76-528 du 18 juin 1976, le Parlement a partiellement donné suite à la recommandation du Conseil constitutionnel puisqu'il a prévu la publicité des nom et qualité des « parrains », huit jours au moins avant le premier tour de scrutin, mais uniquement « dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature ». Le Conseil constitutionnel procède donc à un tirage au sort pour savoir quels « parrainages » feront l'objet d'une publicité. Les « parrainages » ainsi sélectionnés sont ensuite publiés au Journal officiel et désormais sur le site du Conseil constitutionnel.
Devant le refus du Parlement manifesté en 2006 lors de la modification de la loi organique du 6 novembre d'autoriser la publicité intégrale des présentations de candidat, le Conseil constitutionnel a renoncé à sa pratique para legem d'afficher dans ses locaux la liste intégrale des « parrains », comme il avait pu le faire en 1988, 1995 et 2002. Il a continué néanmoins de plaider pour une publicité intégrale, en 2007 comme en 2012 dans ses observations sur l'élection qui s'était déroulée.
Le présent article fait droit à cette demande en prévoyant la publicité de l'ensemble des « parrainages » des candidats admis à se présenter à l'élection présidentielle, y compris au-delà des 500 requis. Il n'en précise pas la forme qui relève davantage des mesures d'application de ce principe.
Cette publication resterait limitée aux candidats admis à se présenter à l'élection présidentielle, excluant ainsi la publication des « parrainages » en faveur des personnes n'ayant pas atteint le seuil requis de 500 signatures. De même, pour les candidats retenus, seules les présentations valables seraient publiées, à l'exclusion donc des présentations non validées par le Conseil constitutionnel.
Il a paru à votre commission que cette mesure restaurait l'égalité entre « parrains » qui, selon le nombre de « parrainages » obtenus par un candidat, peut actuellement avoir la quasi-certitude de voir son nom publié ou, à l'inverse, une chance réduite. Rappelant les propos de M. Jean-Claude Colliard, alors membre du Conseil constitutionnel, le rapporteur de l'Assemblée nationale illustrait cette inégalité de fait : « un présentateur de José Bové (503 [parrainages] retenus) a 99,4 % de chances, ou de risques, comme on voudra, de voir son nom publié ; un parrain de Jean-Marie Le Pen (554) 90,3 % alors que les taux sont de 14,3 % pour Ségolène Royal et 14,4 % pour Nicolas Sarkozy ». Si le juge constitutionnel a refusé de voir dans cette règle une rupture du principe d'égalité, elle n'en demeure pas moins génératrice d'un sentiment d'injustice auprès des « parrains » des candidats ayant recueilli un nombre faible de « parrainages » qui se savent davantage exposés à une publicité que la plupart des « parrains » des autres candidats.
En outre, la présentation de la candidature d'une personne à la fonction présidentielle paraît un acte suffisamment important pour que l'élu qui l'accorde assume publiquement la responsabilité de son choix à l'égard de ses propres électeurs.
Enfin, le rapporteur de l'Assemblée nationale faisait valoir que la publicité intégrale n'aurait pas l'effet inflationniste sur le nombre de « parrainages » recueillis, qui lui est prêté par ses opposants. Selon lui, « une telle « course aux parrainages » est déjà couramment pratiquée, dans une logique d'« assèchement » consistant à « demander à ses soutiens plus de parrainages que nécessaire, de sorte que le vivier des signataires potentiel soit asséché pour les autres candidats, et notamment pour les possibles dissidents de son propre camp » 10 ( * ) .
Le présent article ne modifie pas la date de publication, à savoir « huit jours au moins avant le premier tour de scrutin », en application de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962. Sur proposition de Mme Élisabeth Pochon et suivant l'avis favorable de son rapporteur, la commission des lois a néanmoins imposé une publicité « au fil de l'eau », c'est-à-dire au fur et à mesure de la réception des « parrainages » par le Conseil constitutionnel. Ainsi, il serait tenu de « rendre publics, au moins deux fois par semaine, le nom et la qualité des citoyens qui ont valablement présenté des candidats à l'élection présidentielle ».
Cette mesure est justifiée par une « transparence accrue, destinée à mieux informer les citoyens », mettant ainsi fin « à la pratique consistant, pour les candidats, à entretenir fictivement le doute sur le nombre de signatures effectivement recueillies », ce que le Conseil constitutionnel avait, au demeurant, regretté dans ses observations de 2012 en évoquant « la possible instrumentalisation de cette procédure dans le débat public, du fait de la diffusion de rumeurs tendant à suggérer tantôt que telle personne dispose de présentations en nombre suffisant, même avant l'ouverture de la période de dépôt de ces documents au Conseil constitutionnel, tantôt, à l'inverse, de faire accroire qu'elle en dispose en quantité insuffisante, afin d'influer sur les éventuels présentateurs ».
Au-delà de ces considérations, cette mesure de publicité progressive constitue surtout aux yeux de votre rapporteur le corollaire nécessaire aux nouvelles règles de transmission des présentations prévues à l'article 2. Dès lors que le recueil des « parrainages » par les candidats ou leurs représentants est interdit, les candidats doivent pouvoir connaître la progression du soutien à leur candidature. Dans la pratique, le Conseil constitutionnel informe les candidats, sur simple demande de leur part, du nombre de « parrainages » reçus en leur faveur.
Adoptant un amendement COM-27 de son rapporteur , votre commission a cependant limité la publication au cours de la période de recueil des « parrainages » au seul nombre des présentations reçues et non aux noms et qualités de ces « parrains ». Cette mesure conforterait l'objectif poursuivi par le texte d'assurer un consentement libre et éclairé des « parrains » en limitant les pressions exercées à leur endroit. De surcroît, publier dès leur réception tous les « parrainages » valables conduirait à publier ceux reçus pour des candidats qui finalement ne pourraient pas se présenter, faute d'atteindre le seuil requis de 500 signatures, alors que la publicité intégrale des présentations de candidature ne vaudrait in fine que pour les candidats ayant atteint ce seuil.
La loi organique imposerait une périodicité minimale - « au moins deux fois par semaine » - et non fixe afin de permettre au Conseil constitutionnel d'adapter le rythme de publication, particulièrement la dernière semaine de la période de recueil.
Un débat existe sur l'instrumentalisation à laquelle pourrait donner lieu, à son tour, la publication régulière d'un « compteur des parrainages ». La forte médiatisation de l'élection présidentielle et son importance - qu'elle soit approuvée par les uns, ou jugée excessive par d'autres - dans la vie politique française rend inévitable une telle attention à cette publication. Elle aurait toutefois le mérite de donner un nombre fiable de « parrainages » reçus en lieu et place des rumeurs, parfois entretenues, qui actuellement fleurissent lors de la campagne électorale.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
* 6 Les élus représentants les Français établis hors de France sont considérés comme issus d'une même circonscription assimilée à un département pour le décompte des « parrainages ».
* 7 Lorsqu'elle émane d'un maire ou d'un maire délégué, la présentation doit être revêtue du sceau de la mairie, selon l'article 4 du décret du 8 mars 2001.
* 8 En ce cas, le représentant de l'État, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire délivrerait un récépissé au « parrain » et notifierait « par la voie la plus rapide » la présentation reçue au Conseil constitutionnel.
* 9 Conseil constitutionnel, 22 février 2012, n° 2012-233 QPC.
* 10 À titre d'illustration, il rappelait qu'en 2007, Mme Ségolène Royal, M. Nicolas Sarkozy et M. François Bayrou avaient bénéficié, respectivement, de 3 500, 3 461 et 1 384 présentations.