EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , président . - Nous sommes à nouveau appelés à examiner une proposition de loi constitutionnelle, s'ajoutant à de nombreuses autres auxquelles nous n'avons pas toujours reconnu le mérite de la clarté.
M. François Pillet , rapporteur . - La loi de 1905 a 110 ans. C'est à l'occasion sans doute de cet anniversaire que notre collègue Jacques Mézard et plusieurs membres de son groupe ont déposé la proposition de loi constitutionnelle qui nous est soumise. Cette initiative n'est pas sans relation avec les propositions formulées, lors de la campagne pour l'élection présidentielle de 2012, par le président François Hollande, qui a précisé sa pensée le 5 février 2015 en indiquant que la laïcité, définie comme « la séparation de l'État et des cultes », doit « être comprise pour ce qu'elle est, c'est-à-dire la liberté de conscience et donc la liberté des religions » .
Une telle initiative provoque un débat pertinent dans le contexte particulier que traverse notre pays. Mais il appartient à notre commission de s'extraire des querelles de l'instant pour revenir aux principes fondateurs. Aussi limiterai-je mon propos à une analyse juridique rigoureuse.
Les délais impartis m'ont conduit à réduire le nombre de mes auditions. Outre le ministère de la justice, j'ai entendu des constitutionnalistes qui avaient déjà mené des travaux sur la question, et dont les opinions se sont d'ailleurs parfois révélées divergentes.
Laïciser l'État en assurant sa neutralité, sans vouloir pour autant, dans le respect des convictions religieuses de chacun, laïciser la société, tel est l'acquis durable et bénéfique de cette loi fondatrice de la République française. Pour éclairer votre opinion, j'ai avant tout choisi de rechercher, dans une optique strictement juridique, ce que la proposition ne changerait pas et ce qu'elle modifierait.
M. René Vandierendonck . - Excellent programme.
M. François Pillet , rapporteur . - Il faut rappeler que la loi de 1905 intervenait dans le cadre d'une laïcisation progressive des services publics, entre 1880 et 1901. La Chambre des députés n'examinera pas moins de huit propositions de loi avant de parvenir au texte de la loi, au reste modifiée depuis à plusieurs reprises. Vous trouverez dans mon rapport l'intéressant historique de l'élaboration de cette loi.
La constitutionnalisation de cette loi - dans laquelle n'apparaît pas le mot de laïcité et où le mot de séparation ne figure que dans l'intitulé - ne consacrerait pas l'introduction de la laïcité et de la liberté de conscience dans la Constitution, principes qui y sont déjà contenus. Loi de séparation des Églises et de l'État, elle ne règle pas les relations entre les particuliers et l'État et donc l'éventuelle application d'un principe de laïcité, restant à définir, dans la sphère privée, que ce soit au sein des entreprises ou dans l'espace public : elle ne règle en aucun cas les comportements, signes ou attitudes à connotation religieuse des citoyens hors de leur domicile.
La constitutionnalisation de la loi de 1905 est-elle bien de nature, dans ces conditions, à répondre aux questions que suscitent les débats actuels sur la laïcité ?
Voyons à présent les modifications qu'elle introduirait dans notre droit. Si notre Constitution devait être modifiée dans la rédaction ici retenue - qui pose au demeurant problème -, les particularités locales anciennes bénéficiant à certains cultes en Alsace-Moselle et outre-mer - Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Guyane, Mayotte, Wallis-et-Futuna... - deviendraient inconstitutionnelles.
Mme Catherine Troendlé . - Bien sûr !
M. François Pillet , rapporteur . - Le principe selon lequel la République ne subventionne aucun culte, inscrit à l'article 2 de la loi de 1905, n'étant pas retenu par le Conseil constitutionnel dans sa définition du principe de laïcité en 2013, n'a qu'une valeur législative : il peut donc y être dérogé par la loi. L'interdiction de rémunérer le ministre d'un culte doit ainsi être distinguée de l'interdiction de subventionner un culte, à laquelle le législateur n'est pas tenu. En retenant cette distinction dans son explicitation du principe de laïcité, le Conseil constitutionnel n'a donc pas invalidé les dispositions législatives qui permettent, de façon directe ou indirecte, de subventionner les cultes, contribuant ainsi à préserver une situation pacifiée entre les cultes et l'État.
Adopter cette proposition de loi constitutionnelle rendrait inconstitutionnels les avantages fiscaux accordés aux associations cultuelles, la déductibilité des dons, les baux emphytéotiques ou les garanties d'emprunt que peuvent consentir les collectivités territoriales et les diverses aides directes ou indirectes reconnues par la jurisprudence du Conseil d'État ; sans parler des conventions passées avec l'enseignement privé confessionnel.
Je pourrais affiner encore cette analyse juridique, qui appelle, à mon sens, une vigilance toute particulière. Le droit des cultes, auquel s'attache la loi de 1905, aboutit aujourd'hui à une séparation apaisée, tempérée par certaines dérogations. Il me paraît essentiel de préserver cet équilibre, sans susciter les controverses juridiques que soulèverait immanquablement l'introduction des deux premiers articles de la loi de 1905 dans notre Constitution.
Depuis la dernière révision de 2008, l'idée de réviser la Constitution devient une pratique un peu inflationniste. Pas moins de cinq textes ont été déposés depuis 2012, dont aucun n'a abouti, sans compter celui dont nous serons bientôt saisis. N'oublions pas que la Constitution est notre loi fondamentale et évitons de la transformer, en lui imprimant un mouvement constant, à l'image du code civil ou du code pénal, en un simple « code de la République ».
Si nous pouvons très largement partager les préoccupations qui motivent la proposition de loi constitutionnelle de nos collègues, introduire dans notre Constitution le titre I er de la loi de 1905 n'y répondrait pas. C'est pourquoi je vous invite à repousser ce texte, pour envisager d'autres solutions propres à répondre aux préoccupations bien réelles que soulève le communautarisme.
M. Philippe Bas , président . - Voilà une présentation une fois de plus éblouissante. Nos collègues ont entendu inscrire les principes du titre I er de la loi de 1905 dans la Constitution. Ces principes veulent que la République ne reconnaisse ni ne subventionne aucun culte, par où l'on voit, aussi fondamentaux soient-ils, combien ils sont liés à une étape de la fondation de la République qui est, sans doute fort heureusement, largement derrière nous.
Notre rapporteur nous a clairement rappelé que depuis l'adoption de la loi de 1905, d'autres textes sont intervenus, à commencer par ceux qui ont permis, en 1924, de consolider le statut concordataire en Alsace-Moselle. À quoi s'ajoute tout un ensemble de dispositions, telles que celles qui sont relatives aux cadis à Mayotte, celles qui ont trait aux relations entre l'Église et les collectivités publiques en Guyane, celles qui autorisent les baux emphytéotiques concernant des immeubles affectés au culte, etc. Si bien que la proposition qui nous est faite présente l'inconvénient de remettre en cause nombre de dispositions postérieures à la loi de 1905, alors même que les questions essentielles du début du XXI ème siècle en France sur les rapports entre la sphère publique et le religieux sont d'une toute autre nature qu'en 1905. Notre collègue a évoqué la question du communautarisme : peut-on tirer de son appartenance à une religion, voire à un groupe linguistique ou à une région, des droits sur la République ? Telle est la question de notre modernité, quand celle du subventionnement des cultes est réglée, avec minutie, dans des termes qui ne sont pas strictement ceux de la loi de 1905. Je rappelle que, dans notre ordre constitutionnel, les principales références à l'Église ont été supprimées par la révision constitutionnelle de 1884. Ainsi de la mention qui, dans la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics, prévoyait que le dimanche suivant la rentrée parlementaire, « des prières publiques seront adressées à Dieu dans les églises et dans les temples pour appeler son secours sur les travaux des assemblées ».
M. Alain Richard . - C'est d'ailleurs la même loi constitutionnelle qui a supprimé les sénateurs inamovibles, à défaut de supprimer le Sénat, ce qui eût été dommage.
M. Philippe Bas , président . - En effet, une suppression par extinction naturelle, si bien que certains ont survécu jusqu'à la veille de la Première Guerre mondiale...
Cette étape est derrière nous : dans notre ordre constitutionnel, la seule référence à Dieu qui subsiste est celle qui figure dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, placée, à titre liminaire, « sous les auspices de l'Être suprême », et qui qualifie ces droits de « sacrés », ainsi qu'il est à nouveau mentionné à l'article 17, qui fait de la propriété un droit « inviolable et sacré ». Sachant qu'il a fallu attendre 1971 pour que cette Déclaration acquière une portée constitutionnelle positive, il n'y a pas été touché, et personne depuis ne s'aviserait d'ailleurs de proposer la modification de ce texte fondateur de notre pacte républicain.
Ce n'est donc pas sous l'angle de la constitutionnalisation des principes de la loi de 1905 qu'il convient d'aborder aujourd'hui la question des relations entre les croyances religieuses et la loi de la République. Il importe bien plutôt de s'interroger sur la question du communautarisme. Est-ce la règle commune découlant de la loi républicaine qui doit prévaloir ou celle que certains pourraient invoquer pour s'en affranchir ? Une question dont le législateur a commencé de s'emparer avec la loi de 2004 sur le port de signes religieux ostensibles à l'école de la République, et qui donne lieu aujourd'hui encore à de graves questions, à laquelle on n'a apporté d'autre réponse que celle de la jurisprudence constitutionnelle, laquelle, pour importante qu'elle soit, n'est pas inscrite dans le marbre de notre Constitution. Telle est la mise au point que j'entendais faire, dans le sillage de notre rapporteur.
M. André Reichardt . - Je félicite à mon tour notre rapporteur pour la qualité et la clarté de son exposé. Comme lui, si j'ai peine à voir ce qu'apporte cette proposition de loi constitutionnelle, je vois bien, en revanche, ce qu'elle enlèverait à une région qui, de même qu'à Catherine Troendle, m'est chère.
M. Philippe Bas , président . - Elle nous est chère à tous...
M. André Reichardt . - C'est pourquoi je m'opposerai à ce texte avec la plus grande énergie. En Alsace-Moselle, notre laïcité est certes différente de celle qui prévaut dans ce que nous avons coutume d'appeler l'outre-Vosges, mais nous tenons à cette laïcité apaisée comme à la prunelle de nos yeux. Avec la mission d'information sur l'islam, que nous devons à l'initiative du groupe centriste, on se rend compte de tout l'intérêt que présente le cadre qui est le nôtre pour gérer des situations qui ne trouvent pas, ailleurs, de solution. De quelle religion parlons-nous quand on évoque l'islam ? Quelles sont les diverses obédiences en son sein ? Combien en France pratiquent le culte musulman ? Autant de questions auxquelles le directeur des libertés publiques du ministère de l'intérieur nous a indiqué, cet après-midi même, qu'il ne saurait répondre, ne pouvant tout au plus procéder que par estimation, les règles attachées au principe de laïcité ne lui permettant pas de recueillir ces informations. Une telle faculté n'est reconnue qu'en Alsace-Moselle, ajoutait-il, en vertu du concordat. Certes, l'islam ne fait pas partie des quatre cultes reconnus par l'État, mais grâce à la tradition que ce concordat nous a permis d'élaborer au fil du temps, nous avons pu l'associer, à la satisfaction générale, à notre démarche.
Encore une fois, la population est très attachée à cette approche apaisée de la laïcité, à laquelle l'adoption de ce texte porterait gravement atteinte, sans rien apporter au plan national.
M. Philippe Bas , président . - J'entends bien votre souci de souligner qu'il ne s'agit nullement pour vous de mettre en cause le principe de laïcité.
M. Didier Marie . - Ce texte se situe dans la ligne qu'ont toujours tenue les radicaux et, même s'ils ne sont pas les seuls à avoir défendu la laïcité, leur engagement historique en sa faveur mérite d'être salué.
En un temps où la résurgence du communautarisme et l'essor des fondamentalismes nous interpellent, il n'est pas inutile de rappeler ce que sont les fondements de notre laïcité. La loi de 1905 est d'abord une loi de liberté, qui pose un principe d'organisation de la société, par le peuple - laos , par opposition à klericos -, comme l'indique clairement l'étymologie du mot de laïcité. Ainsi que le soulignait Jean Jaurès dans son fameux discours de Carmaux sur l'école, laïcité et démocratie vont de pair, se nourrissant l'une l'autre. La France est une République laïque qui, plaçant tous les cultes sur un pied d'égalité, établit la liberté de conscience. La loi de 1905 s'est voulue avant tout comme une loi de concorde et d'apaisement, le moyen de vivre ensemble dans nos différences, que l'on soit croyant ou athée.
Cela dit, si je suis de ceux qui pensent qu'il est bon de réaffirmer ce principe de laïcité, j'estime, contrairement aux auteurs de ce texte, qu'il n'est pas nécessaire d'en préciser la portée, car cela a déjà été fait. À lire leur exposé des motifs, on a le sentiment que la valeur constitutionnelle de la laïcité est imparfaitement reconnue. Or la décision du Conseil constitutionnel du 21 février 2013, qui faisait suite à une saisine de l'association pour la promotion et l'expansion de la laïcité, pour étendre la loi de 1905 aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, a précisé la valeur constitutionnelle de la loi de 1905, ainsi que je m'en expliquerai en séance.
J'ajoute qu'inscrire le titre I er de la loi de 1905 dans la Constitution soulèverait nombre de difficultés, ainsi que l'a clairement exposé le rapporteur. Au premier rang desquelles le fait de viser dans la Constitution, comme le fait la rédaction proposée, une loi ordinaire. Qu'en serait-il si, demain, les articles de cette loi étaient modifiés ? Inscrire le titre I er de la loi de 1905 dans la Constitution remettrait de surcroît en cause les dispositions dérogatoires qui s'appliquent à certains territoires, métropolitains ou ultramarins. De même que se poserait la question du financement des cultes. Rappelons que la loi de 1905 a été modifiée onze fois depuis son adoption, pour y introduire quelque tempérance et répondre à des situations vivantes. La loi de 1905 posait trois interdictions : reconnaître les cultes, salarier les clercs, subventionner les cultes. Mais seules les deux premières, ainsi que l'a rappelé le rapporteur, ont valeur constitutionnelle, tandis qu'à la troisième ont été apportées nombre de dérogations, recensées dans le rapport d'Hervé Maurey sur les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte, qui permettent de subventionner la restauration des bâtiments cultuels, de garantir un emprunt, etc. Or l'adoption du texte qui nous est proposé les remettrait en cause, au risque de rompre un équilibre chèrement acquis. Si bien que, m'inspirant de ce que disait Yvon Collin, signataire du présent texte, lors du débat en séance sur le rapport d'Hervé Maurey, je suis tenté de lancer cet appel : la loi, toute la loi, rien que la loi.
Portons haut et fort le principe de laïcité, mais gardons-nous de modifier des équilibres qui sont l'expression d'une laïcité pleine et entière. C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste s'abstiendra.
M. René Vandierendonck . - Je serai sobre. André Diligent, dont j'ai eu l'honneur d'être le directeur de cabinet à la mairie de Roubaix, rappelait, à l'occasion de la mise en place de Marseille Espérance, ce propos de Jean Jaurès, qui mérite que l'on s'en inspire : apaiser la question religieuse pour poser la question sociale.
Mme Jacqueline Gourault . - Pas plus que mes collègues, je ne saisis l'apport de ce texte, alors que la laïcité est totalement intégrée aux esprits. Elle n'a besoin ni d'être définie, ni d'être qualifiée. Il y aurait beaucoup trop de risques à toucher à l'héritage de la loi de 1905, au-delà même des difficultés que cela poserait en Alsace-Moselle et outre-mer. Il serait sage d'en rester là.
M. Jacques Bigot . - Je prends acte du fait que notre rapporteur n'entend pas signer l'acte de décès du système concordataire.
Mme Catherine Troendlé . - Nous étions vigilants.
M. Jacques Bigot . - Je précise que le principe concordataire n'est pas contraire à la laïcité, mais l'organise différemment. Nous avions, à l'époque, fait valoir au Président de la République que le concordat ne saurait être supprimé au nom de grands principes et que la laïcité pouvait être respectée selon diverses modalités.
Mme Catherine Troendlé . - Tout à fait.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je suis en plein accord avec ce qu'a exposé Didier Marie au nom de mon groupe. Nous approuvons les objections soulevées par notre rapporteur, tout en souhaitant manifester notre attachement à la laïcité, d'où notre choix de l'abstention.
La laïcité suscite bien des débats...
Mme Jacqueline Gourault . - Parfois excessifs...
M. Jean-Pierre Sueur . - ... et je salue le rappel de René Vandierendonck à la conception de Jean Jaurès, qui n'était pas celle de Jules Guesde, député du Nord, sans parler de celle d'Émile Combes. Ou de celle de René Viviani, qui déclarait devant la Chambre des députés : « Nous avons éteint dans le ciel des étoiles qu'on ne rallumera plus ». Des propos un peu excessifs...
M. Philippe Bas , président . - Et surtout très pessimistes.
M. Jean-Pierre Sueur . - ... qui ont suscité une colère mémorable de Charles Péguy...
M. François Pillet , rapporteur . - Je salue l'avis quasiment unanime de notre commission. Je vois cependant un intérêt à ce texte : le débat qui aura lieu en séance publique sera l'occasion pour le Sénat de rappeler l'attachement des parlementaires à la laïcité.
M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement COM-1 vise à préserver le concordat dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Je pourrai lui être favorable, dans la mesure où il oublie les dispositions particulières qui s'appliquent outre-mer ou qui permettent de subventionner les cultes.
M. Philippe Bas , président . - Vous nous appelez donc à le repousser, même si nous n'en devons pas moins prendre en compte l'hypothèse où le texte serait adopté.
M. André Reichardt . - Nous ne pouvons pas nous opposer à un amendement qui protège le concordat !
M. François Pillet , rapporteur . - Si l'hypothèse, fort improbable, évoquée par le président devait se préciser, je vous proposerais alors un amendement de séance destiné à protéger les territoires et les dérogations concernés.
M. Philippe Bas , président . - En revanche, adopter cet amendement reviendrait à adopter un texte de la commission. Autant nous avons voulu éviter d'interdire le débat en séance, autant nous n'entendons pas proposer un texte à son examen.
Mme Catherine Troendlé . - Compte tenu de l'engagement que vient de prendre le rapporteur, nous pouvons le suivre.
M. Jacques Bigot . - À supposer que le texte passe, l'amendement n'est en tout état de cause pas satisfaisant, puisqu'il oublie les textes en vigueur outre-mer.
M. Philippe Bas , président . - Sans compter qu'il est d'autres dispositions encore qui mériteraient d'être protégées, comme celles qui autorisent les baux emphytéotiques par exemple.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas , président . - Il reste que ce texte soulèvera un débat intéressant, qui sera l'occasion de réaffirmer la suprématie de la loi de la République sur toute autre règle. Des initiatives constructives pourront naître, de là, d'ici à la séance.
La proposition de loi constitutionnelle n'est pas adoptée.
Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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M. MASSON |
1 |
Prise en compte du régime
particulier
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Rejeté |