EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er - Prorogation de l'état d'urgence
L'état d'urgence a été déclaré sur le territoire métropolitain par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 à compter du même jour à zéro heure. En application de l'article 2 de la loi du 3 avril 1955, l'état d'urgence cessera donc de s'appliquer à compter du 26 novembre 2015 à zéro heure, date à laquelle le décret ne produira plus d'effets, sauf prorogation prévue par la loi.
Tel est l'objet de l'article 1 er du projet de loi qui proroge l'état d'urgence à compter du 26 novembre 2015 pour une durée de trois mois. L'état d'urgence devrait donc prendre fin le 26 février 2016 à zéro heure, sauf à ce qu'une loi ultérieure intervienne pour le proroger à nouveau.
À l'initiative du Gouvernement, les députés ont voté un amendement à l'article 1 er du projet de loi afin que l'état d'urgence, déclaré dans certains territoires ultra-marins par le décret n° 2015?1493 du 18 novembre 2015 précité, soit également prorogé. La rédaction de l'amendement du Gouvernement présente une originalité en ce qu'il n'a pas modifié la date à compter de la laquelle la loi prend le relais de ce décret, alors même qu'il est postérieur de quatre jours à celui déclarant l'état d'urgence en métropole. L'état d'urgence étant applicable dans les territoires concernés à compter du 19 novembre à zéro heure, heure locale, la loi prendra le relais avant l'échéance habituelle des douze jours. Une telle originalité ne devrait cependant pas présenter de fragilités juridiques puisque la durée des douze jours est établie par une règle de niveau législatif. Il en est donc déduit que l'article 1 er du projet de loi dérogera, dans le cas d'espèce, à cette durée des douze jours.
Votre rapporteur s'interroge sur la durée de prorogation de trois mois retenue par le gouvernement, qui est identique à celle qui avait été proposée en 2005 lors des émeutes urbaines. En effet, l'état de la menace, persistante depuis l'augmentation, début 2014, du nombre d'individus impliqués dans les filières terroristes djihadistes, conjugué à la détermination et à la force de l'ennemi auquel la France est opposée, devrait malheureusement persister au-delà de cette date. Passée cette date, l'état d'urgence sera-t-il toujours nécessaire pour garantir la sécurité de nos concitoyens et écarter les principaux risques d'attentats terroristes ? Cela est vraisemblable. Sous réserve de réflexions complémentaires, votre rapporteur considère que cette période de trois mois devra être mise à profit afin d'examiner les conditions selon lesquelles les capacités juridiques, matérielles et humaines de défense structurelles, tant dans le domaine civil que militaire, devront être renforcées de manière pérenne, dans le cadre du rétablissement d'une légalité ordinaire.
Au-delà de cette réflexion, il n'en reste pas moins que la période comprise dans cette durée de trois mois s'avérera particulièrement sensible compte tenu de la tenue, à Paris, de la conférence sur le climat du 30 novembre au 11 décembre prochain, de l'organisation des élections régionales les 6 et 13 décembre ainsi que des fêtes de fin d'année. Ces différentes échéances, se caractérisant par des rassemblements importants de personnes en différents lieux de la capitale mais également en province, justifient à elles seules en tout état de cause que l'état d'urgence soit, a minima , maintenu pour la durée proposée par l'article 1 er .
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté l'article 1 er sans modification.
Article 2 - Application des
dispositions permettant d'ordonner
des perquisitions administratives
En application du premier alinéa de l'article 11 de la loi du 3 avril 1955, la mise en oeuvre, au sein des zones, définies par décret et comprises au sein des circonscriptions territoriales où l'état d'urgence entre en vigueur, des mesures de perquisitions administratives doit être expressément prévue par le décret ou la loi de prorogation. Les décrets de mise en oeuvre de l'état d'urgence, aussi bien en métropole que dans les territoires ultra-marins, ayant prévu d'activer la possibilité pour les préfets d'ordonner des perquisitions administratives, la loi reprend, en toute logique, cette mention expresse afin d'en permettre le maintien tout au long de la période de prorogation.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.
Article 3 - Levée anticipée de l'état d'urgence
À l'instar de l'article 3 de la loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 précitée, l'article 3 du projet de loi soumis à votre commission permet au pouvoir exécutif, par décret en conseil des ministres, de mettre fin à l'état d'urgence avant l'expiration de la période de prorogation de trois mois. En ce cas, le Gouvernement serait tenu d'en rendre compte au Parlement.
Cette faculté avait été utilisée par le gouvernement de M. Dominique de Villepin qui avait levé, par décret du 3 janvier 2006 40 ( * ) , l'état d'urgence à compter du 4 janvier 2006, alors que la loi en permettait l'application jusqu'au 21 février 2006. Une disposition de ce type avait déjà été utilisée à deux reprises par le passé 41 ( * ) .
Comme le soulignait notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest 42 ( * ) , cette faculté prévue par la loi offre une marge d'appréciation à l'exécutif, ce qui apparaît souhaitable dans la mesure où le pouvoir exécutif apparaît plus apte que le Parlement à juger en temps réel, et selon l'évolution de la situation, de l'opportunité ou non de maintenir l'état d'urgence. Un tel dispositif est ainsi prévu au seul bénéfice de la protection des libertés publiques en permettant un retour le plus rapide possible au droit commun. Au risque de se répéter, votre rapporteur doute malheureusement que l'évolution de la situation sécuritaire d'ici au 26 février 2016 permette au pouvoir exécutif de juger opportun la levée de l'état d'urgence.
S'agissant des conditions dans lesquelles il avait été rendu compte, début 2006, de la levée de l'état d'urgence, sujet sur lequel M. Jean-Jacques Hyest s'était alors interrogé, il apparaît qu'à la suite de la décision prise le 4 janvier 2006, les présidents d'assemblées parlementaires avaient reçu une lettre le jour même du Premier ministre les informant que « la situation de l'ordre s'était substantiellement améliorée » et qu'en conséquence, le Gouvernement avait proposé au Président de la République, qui l'avait accepté, de mettre fin à l'application de la loi du 18 novembre 2005 précitée.
Au courrier du Premier ministre étaient joints le décret mettant fin à l'état d'urgence ainsi que le rapport au Président de la République. Ce décret intervenait cependant à une date comprise au sein de la suspension des travaux parlementaires, rendant difficile une communication du Gouvernement auprès des assemblées parlementaires. Le Sénat décida ainsi que la publicité de cette information serait à la fois assurée par une insertion au Journal officiel , un courrier du Président du Sénat adressé à l'ensemble des membres de la Conférence des Présidents mais aussi par une communication orale du Président du Sénat le jour de la reprise des travaux parlementaires.
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.
Article 4 (art. 4-1 [nouveau], 6, 6-1 [nouveau], 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 14-1 [nouveau] et intitulé de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Modernisation du régime juridique de l'état d'urgence
L'article 4 du projet de loi opère des modifications substantielles du régime juridique de l'état d'urgence afin d'adapter certains de ces dispositifs à des évolutions que le législateur de 1955 ne pouvait anticiper, à l'instar du développement de l'utilisation des moyens de communications électroniques, de moderniser certaines références juridiques en raison de l'approfondissement, au cours des dernières décennies, de l'État de droit avec le développement des voies de recours contentieux, de donner des capacités d'action nouvelles au pouvoir exécutif et enfin de renforcer la conformité aux exigences constitutionnelles des mesures les plus attentatoires aux libertés publiques, qu'il s'agisse de l'assignation à résidence ou du régime de perquisition administrative.
À cet effet, l'article 4 modifie les articles 6, 9, 10, 11, 13, 14 de la loi de 1955, abroge ses articles 7 et 12 et insère trois nouveaux articles numérotés 4-1, 6-1 et 14-1. Il procède enfin à une correction rédactionnelle dans l'intitulé de la loi du 3 avril 1955.
• La mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement sous l'empire de l'état d'urgence
Avant de procéder à la présentation des dispositions de l'article 4 du projet de loi, votre rapporteur souhaite indiquer qu'il s'est longuement interrogé sur l'opportunité d'articuler le régime juridique de l'état d'urgence avec les conditions de mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement résultant de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, dès lors que le projet de loi soumis au Parlement n'avait pas pour objet exclusif la prorogation de l'état d'urgence au-delà de la durée des douze jours.
En effet, les techniques de recueil de renseignement, qui relèvent exclusivement de mesures de police administrative, apportent un concours très substantiel au rétablissement de l'ordre public et à la prévention des troubles ayant motivé la déclaration de l'état d'urgence. Les renseignements qu'elles sont susceptibles de fournir au pouvoir exécutif peuvent, au surplus, constituer un fondement pouvant conduire les autorités administratives compétentes à décider de mesures relevant spécifiquement du régime juridique de l'état d'urgence, en particulier les perquisitions administratives ou les assignations à résidence. Dès lors que l'un des intérêts principaux de la déclaration de l'état d'urgence est d'offrir des moyens d'action accrus aux autorités civiles, pouvant être rapidement mis en oeuvre, votre rapporteur s'est demandé s'il ne convenait pas de créer un lien juridique entre la notion d'état d'urgence et la procédure d'« urgence absolue » prévue par la loi du 24 juillet 2015 pour la mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement.
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La procédure d'urgence absolue de mise en
oeuvre
Définie à l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure et explicitement déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel 43 ( * ) , la procédure d'urgence absolue permet au Premier ministre, saisi d'une demande de mise en oeuvre d'une technique de renseignement par un ministre de tutelle de l'un des services de renseignement, ou de l'un des services du « deuxième cercle » habilité à mettre en oeuvre une telle technique 44 ( * ) , d'autoriser la mise en oeuvre de la technique sollicitée sans avis préalable de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Cette procédure ne peut être mise en oeuvre qu'en cas d'urgence absolue, dont la loi n'a pas défini les caractéristiques, pour certaines techniques et à l'appui de la défense ou de la promotion d'une partie des intérêts fondamentaux de la Nation définis à l'article L. 811-3. Ainsi, seules les finalités liées à l'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et la défense nationale ; à la prévention du terrorisme et à la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions peuvent autoriser le recours à cette procédure. La loi a par ailleurs exclu que les techniques les plus intrusives, comme celles définies aux articles L. 851-2 (recueil de données de connexion en temps réel), L. 851-3 (algorithme), au 1° du I de l'article L. 853-2 (captation à distance de données informatiques) ainsi que, quand elles impliquent une introduction dans un lieu d'habitation, les techniques mentionnées aux articles L. 851-5 (pose de balise), L. 853-1 (sonorisation) et L. 853-2 (captation de données informatiques) puissent faire l'objet de cette procédure. En outre, la procédure n'est pas applicable quand la technique est mise en oeuvre à l'égard d'un parlementaire, d'un magistrat, d'un avocat ou d'un journaliste ou qu'elle concerne l'un de ses véhicules, bureaux ou domiciles. Dans le cas où le Premier ministre autorise la mise en oeuvre de la technique sans avis préalable de la CNCTR, il en informe cette dernière sans délai et par tout moyen et lui fait parvenir, dans un délai maximal de vingt-quatre heures à compter de la délivrance de l'autorisation, tous les éléments de motivation mentionnés justifiant la mise en oeuvre de la technique et ceux justifiant le caractère d'urgence absolue. |
L'utilisation de cette procédure est, ainsi que le précise l'article L. 821-5, exceptionnelle mais offre au pouvoir exécutif une faculté d'action s'il se trouve confronté à un état de menace tel qu'une technique devrait être mise en oeuvre sans délai. Il pourrait ainsi être valablement soutenu que les raisons justifiant la mise en oeuvre du régime de l'état d'urgence devraient présumer, pendant sa période d'application, que le caractère d'« urgence absolue » au sens de l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure soit réputé satisfait. Une telle évolution n'aurait, bien entendu, vocation à concerner que les techniques dont les finalités concourent à la prévention des atteintes à l'ordre public ayant conduit à déclarer l'état d'urgence, formulation écartant ainsi la mise en oeuvre des techniques obéissant à d'autres finalités, certes nécessairement prévues dans le champ de l'article L. 821-5 mais ne répondant pas à ce critère supplémentaire.
De même, une telle proposition aurait pu être complétée par une disposition permettant, par dérogation aux dispositions de la loi relative au renseignement, que certaines techniques de recueil de renseignement 45 ( * ) , pour lesquelles la loi a exclu, par principe, la mise en oeuvre de la procédure d'urgence absolue, puissent être autorisées sous ce régime en cas de déclaration de l'état d'urgence.
Une telle dérogation aux prérogatives de la CNCTR n'aurait pas semblé disproportionnée ou contraire à l'esprit de la législation sur l'état d'urgence, dans la mesure où, correspondant à des circonstances exceptionnelles et temporaires, ce régime juridique commande que des techniques de recueil de renseignement soient rapidement mobilisées pour prévenir des menaces imminentes.
Après avoir échangé sur ce sujet avec le Gouvernement, votre rapporteur a cependant estimé qu'une telle réflexion, pour légitime qu'elle soit, nécessitait vraisemblablement des investigations juridiques complémentaires que les délais d'examen du projet de loi n'autorisaient pas. Dans ces conditions, votre rapporteur a décidé, à ce stade, de ne pas proposer à l'approbation de votre commission une proposition mettant en oeuvre une telle orientation. Il entend poursuivre la réflexion sur ce point, afin, le cas échéant, d'aboutir à un dispositif juridiquement solide à l'occasion de l'examen d'un prochain texte de loi dont le Parlement pourrait être saisi.
• Une information effective du Parlement (article 4-1 de la loi de 1955)
Introduit à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le 1°A de l'article 4 du projet de loi insère un nouvel article 4-1 dans la loi de 1955 afin de prévoir que le Gouvernement informe les deux assemblées des mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence, en temps réel . Cette information serait complétée par la possibilité pour les assemblées de demander au Gouvernement des éléments complémentaires.
En l'état du droit en vigueur, la loi du 3 avril 1955 ne prévoit aucune information du Parlement sur la mise en oeuvre des mesures de police administrative décidées en application de l'état d'urgence.
Certes, l'article 3 de la loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 précitée avait prévu - à l'instar de l'article 3 de la loi du présent projet - que le Parlement soit informé par le Gouvernement de la décision de mettre fin à l'état d'urgence avant le délai accordé par la loi de prorogation. Toutefois, cette proposition vise à assurer l'information du Parlement tout au long du déroulement du processus, ce qui apparaît légitime.
Au regard de l'étendue des pouvoirs de police administrative accordés par la loi du 3 avril 1955, que le présent texte a également pour objet de renforcer, il est d'autant plus justifié de prévoir une information renforcée des assemblées sur la mise en oeuvre des mesures décidées dans ce cadre. Ainsi, dans son rapport n° 84 (2005-2006) sur la loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest avait souligné la nécessité que le Parlement soit informé des mesures mises en oeuvre dans le cadre de l'état d'urgence. Il avait réitéré ce souhait, lors de l'examen du texte en séance publique 46 ( * ) .
Cette volonté avait d'ailleurs été partagée par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, lors des débats au Sénat 47 ( * ) .
Votre rapporteur partage donc le souhait des députés de disposer d'une information précise sur les conditions de mise en oeuvre de l'état d'urgence et approuve pleinement la modification qu'ils ont introduite.
• L'assignation à résidence (article 6 de la loi de 1955)
Le 1° de l'article 4 du projet de loi a ensuite pour objet de modifier les dispositions de l'article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, permettant au ministre de l'intérieur d'assigner à résidence une personne présentant une menace pour l'ordre public .
- Un dispositif de la loi de 1955 imprécis et incomplet
L'assignation à résidence est un pouvoir de police spécial et exclusif du ministre de l'intérieur . Elle peut être prononcée à l'encontre de personnes présentant une menace pour l'ordre public résidant dans les zones dans lesquelles l'état d'urgence s'applique . La personne peut être assignée à résidence en dehors de cette zone. Comme l'ensemble des autres mesures décidées dans le cadre de la loi du 3 avril 1955, cette mesure prend fin avec l'état d'urgence, conformément à son article 14.
Les personnes faisant l'objet de cette mesure bénéficient de garanties . En premier lieu, la personne doit être assignée au sein d'une agglomération ou à sa « proximité immédiate ». La possibilité de créer des camps d'internement administratif est en tout état de cause interdite. Enfin, il est précisé que la subsistance des personnes assignées et de leur famille doit être assurée.
En outre, un recours spécifique est organisé par l'article 7 du texte, pour les seules mesures d'assignation à résidence et d'interdiction de séjour dans tout ou partie des départements concernés (3° de l'article 5) (voir infra ).
- Un dispositif largement complété par le projet de loi soumis au Parlement
La décision d'assignation à résidence resterait une compétence exclusive du ministre de l'intérieur.
Outre quelques modifications rédactionnelles, l'article 4 précise que la mesure pourrait être prise à l'égard d'une personne à l'égard de laquelle « il existe de sérieuses raisons de croire que son comportement présente une menace », ce qui est la formulation habituellement retenue en matière de police administrative. Par ailleurs, plusieurs dispositions étendraient fortement les pouvoirs des forces de l'ordre à l'égard de la personne assignée à résidence.
La totalité des dispositions proposées s'inspirent des mesures du code de l'entrée et du séjour et du droit d'asile (CESEDA), applicables aux étrangers en situation irrégulière ne pouvant faire l'objet d'un éloignement ou aux étrangers condamnées pour des faits de terrorisme mais ne pouvant faire l'objet d'une mesure d'expulsion .
Ainsi, la personne pourrait tout d'abord être escortée par les services de police ou de gendarmerie vers le lieu où elle a été assignée à résidence. Elle pourrait être également tenue de se présenter périodiquement aux services de police et de gendarmerie , dans la limite de trois fois par jour. Enfin, la personne assignée serait tenue de remettre ses documents d'identité à l'administration, contre un récépissé . Par ailleurs, les personnes assignées à résidence pourraient être astreintes à demeurer dans des lieux d'habitation pendant une plage horaire donnée , dans la limite de 8 heures consécutives par 24 heures 48 ( * ) .
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Quand elles trouvent à s'appliquer à un étranger en situation irrégulière assigné à résidence ne pouvant faire l'objet d'un éloignement 49 ( * ) , l'escorte n'est mise en oeuvre que pour ceux qui présentant un risque d'une particulière gravité pour l'ordre public et le nombre maximal de présentations par jour est de quatre, en application de l'article R. 561-2 du CESEDA. |
Le texte permettrait de prescrire à la personne assignée à résidence une interdiction de se trouver en relation directement ou indirectement avec des personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour l'ordre et la sécurité publics . Une telle mesure s'inspire directement de l'article L. 563-1 du CESEDA qui l'autorise pour les étrangers assignés à résidence et ayant été condamnés pour un acte de terrorisme mais ne pouvant faire l'objet d'un éloignement. Cette interdiction durerait le temps de l'assignation à résidence mais elle pourrait être levée plus tôt si elle n'était plus nécessaire.
La contestation de la mesure d'assignation à résidence ne ferait plus l'objet d'un recours particulier, mais d'un recours devant la juridiction administrative, dans les conditions de droit commun , comme l'ensemble des mesures décidées en application de la loi du 3 avril 1955.
Lors de l'examen de ces dispositions par l'Assemblée nationale, outre des modifications rédactionnelles, les députés ont adopté un amendement de M. Éric Ciotti, visant à porter de 8 à 12 heures la plage horaire quotidienne pendant laquelle une personne assignée à résidence peut être astreinte à demeurer dans des locaux d'habitation. Par ailleurs, les députés ont adopté un amendement visant à maintenir l'interdiction faite à une personne assignée à résidence de se trouver en relation avec une autre personne , y compris après la fin de la mesure d'assignation à résidence dont elle fait l'objet.
Enfin, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement ayant pour objet de prévoir la possibilité pour le ministre de l'intérieur d'ordonner qu'une personne assignée à résidence fasse l'objet d'un placement sous surveillance électronique mobile .
Cette mesure est strictement encadrée : elle ne concerne que des personnes ayant été condamnées à une peine privative de liberté pour un crime qualifié d'acte de terrorisme ou pour un délit recevant cette qualification, puni de dix ans d'emprisonnement. L'intéressé doit avoir fini l'exécution de sa peine depuis moins de huit ans. En outre, l'accord préalable de la personne doit avoir été recueilli préalablement à la mise en oeuvre de cette mesure. Enfin, une personne faisant l'objet de cette mesure est dispensée de l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police et de gendarmerie, ou de demeurer dans un lieu d'habitation.
- La position de votre commission
Dans la mesure où l'assignation à résidence n'est pas une mesure privative de liberté, comme la rétention ou la détention, mais une mesure seulement restrictive de cette liberté, elle n'implique pas l'intervention du juge judiciaire, en application de l'article 66 de la Constitution .
En effet, dans sa décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, loi relative à l'immigration, intégration et à la nationalité , le Conseil constitutionnel a estimé que l'assignation à résidence « ne comportant aucune privation de la liberté individuelle », l'article 66 de la Constitution n'imposait pas une intervention du juge judiciaire en la matière 50 ( * ) . Dans le commentaire de la décision du 19 janvier 2006 51 ( * ) , il est rappelé que la police administrative est « susceptible d'affecter la liberté de la personne (droit d'aller et venir (...)) mais n'implique ni rétention, ni détention. ». Dans le même commentaire, le périmètre de l'article 66 est défini comme « la liberté de ne pas être arbitrairement détenu », excluant donc de son champ l'assignation à résidence.
Le dispositif proposé, qui s'inspire très largement des mesures de police administrative applicables aux étrangers assignés à résidence, apparaît donc conforme aux exigences constitutionnelles.
Le recours de droit commun contre cette mesure, le cas échéant, en référé , offre une garantie supérieure aux dispositions de l'article 7 de la loi de 1955, comme le relève l'avis du Conseil d'État.
Votre rapporteur observe que la mesure de placement sous surveillance électronique répond aux exigences posées par le Conseil constitutionnel puisque la mesure est strictement encadrée. En particulier, elle respecte l'exigence posée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002 Loi d'orientation et de programmation pour la justice , qui impose l'accord de la personne préalablement à la mesure. Toutefois, au regard des conditions exigées, il sera sans doute difficile de mettre en oeuvre cette mesure.
En conclusion, la réforme de l'assignation à résidence a pour effet d'accorder des moyens supplémentaires substantiels aux forces de l'ordre, pour veiller au respect par les personnes assignées à résidence des mesures dont ils font l'objet, tout en leur accordant des garanties effectives.
• La dissolution d'associations ou de groupements de fait portant atteinte à l'ordre public (article 6-1)
Le 2° de l'article 4 a pour objet de créer un nouvel article 6-1 dans la loi du 3 avril 1955, afin de permettre la dissolution d'associations ou de groupements de fait répondant à deux critères cumulatifs :
- cette association ou ce groupement participe, facilite ou incite à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public ;
- des membres de cette association ou de ce groupement ont fait l'objet d'une assignation à résidence en application de l'article 6 de la loi de 1955 ou l'association ou le groupement entretient des relations habituelles avec des personnes ayant fait l'objet d'une telle mesure.
Cette dissolution s'effectuerait par un décret en conseil des ministres.
Le non-respect de la décision de dissolution serait sanctionné dans le cadre des articles 421-13 et suivants du code pénal, réprimant la reconstitution d'un groupe de combat, comme pour les associations ou groupements de fait dissous en application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.
Les mesures prises sur le fondement de cet article 6-1 se caractériseraient, par rapport aux mesures prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955, par le fait qu'elles continueraient à produire des effets après la fin de l'état d'urgence . Il aurait été en effet paradoxal que la fin de l'état d'urgence permette la reconstitution des associations ou des groupements de faits dissous pendant l'état d'urgence.
Toutefois, lors de l'examen du texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale, celle-ci a adopté un amendement de M. Guillaume Larrivé et de plusieurs de ses collègues supprimant la condition relative au fait que des membres de l'association ou du groupement aient fait l'objet d'une mesure d'assignation à résidence, ou que cette association ou ce groupement entretienne des relations habituelles avec des personnes ayant fait l'objet d'une telle mesure.
Les députés ont également adopté un amendement permettant l'utilisation des techniques de renseignement afin de prévenir le maintien ou la reconstitution de groupements dissous, comme c'est actuellement le cas lorsque les associations ou les groupements de fait ont été dissous en application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.
Votre rapporteur constate que la dissolution des associations ou des groupements de fait est actuellement possible dans le cadre de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.
Dès lors, l'intérêt de l'article 6-1 est limité, d'autant qu'il transpose, sans l'assouplir, le régime de l'article L. 212-1 précité. Il aurait été préférable plutôt de modifier l'article L. 212-1 pour y intégrer le cas d'associations ou de groupements de fait participant, facilitant ou incitant à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public.
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Article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure Sont dissous, par décret en conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de fait : 1° Qui provoquent à des manifestations armées dans la rue ; 2° Ou qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées ; 3° Ou qui ont pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou d'attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ; 4° Ou dont l'activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ; 5° Ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi, soit d'exalter cette collaboration ; 6° Ou qui, soit provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ; 7° Ou qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger. Le maintien ou la reconstitution d'une association ou d'un groupement dissous en application du présent article, ou l'organisation de ce maintien ou de cette reconstitution, ainsi que l'organisation d'un groupe de combat sont réprimées dans les conditions prévues par la section 4 du chapitre Ier du titre III du livre IV du code pénal. |
• La suppression des commissions consultatives (article 7 de la loi de 1955)
Le 3° de l'article 4 du projet de loi propose l'abrogation de l'article 7 de la loi du 3 avril 1955. Dans sa rédaction actuelle, ce dispositif prévoit les recours qui s'ouvrent à une personne faisant l'objet d'une interdiction de séjour, en application du 3° de l'article 5 de cette loi, ou d'une assignation de résidence, sur le fondement de l'article 6 de la même loi.
Parallèlement à un recours juridictionnel, l'intéressé peut former un recours administratif qui reste sans effet suspensif. Est alors recueilli l'avis d'une « commission consultative comprenant des délégués du conseil départemental désignés par ce dernier », qui dispose au maximum d'un mois pour porter son avis à la connaissance de l'autorité administrative. Sa composition, son mode de désignation et ses conditions de fonctionnement sont renvoyés à un décret en Conseil d'État 52 ( * ) .
Cette commission, instituée au sein de chaque département, ne présente que de faibles garanties pour l'examen du recours administratif puisque son avis ne lie pas l'autorité administrative décisionnaire et qu'elle est composée à majorité de représentants de l'administration. En effet, si elle intègre deux conseillers départementaux, elle comprend également un membre de l'inspection générale de l'administration qui la préside et deux représentants du préfet. Ces circonstances ont conduit le Conseil d'État à relever dans son avis que « la disparition de cette commission ne peut dès lors être regardée comme privant de garantie légale une exigence constitutionnelle » et à admettre cette mesure souhaitée par le Gouvernement. Votre commission a approuvé cette suppression au regard des nouvelles garanties juridictionnelles offertes aux personnes soumises à des mesures dans le cadre de l'état d'urgence.
Dans sa rédaction en vigueur, l'article 7 fixe la procédure applicable devant la juridiction administrative.
Tout d'abord, il est proposé de maintenir la compétence du juge administratif, ce qui se justifie pleinement en raison du contrôle de la légalité qu'est appelé à opérer le juge sur des actes relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique par le pouvoir exécutif. En vertu d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République 53 ( * ) , le contentieux de tels actes relève, par principe, de la juridiction administrative, sous réserve de la compétence de l'autorité judiciaire consacrée par le second alinéa de l'article 66 de la Constitution en matière de liberté individuelle. Cependant, cette dernière notion est désormais restreinte, par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à l'absence de détention arbitraire 54 ( * ) . Seul échapperait donc à la compétence du juge administratif le prononcé des sanctions pénales prévues à l'article 13 et qui incombe logiquement à l'autorité judiciaire.
Ensuite, il est renvoyé, pour la procédure contentieuse administrative, au droit commun par une référence aux « conditions fixées par le code de justice administrative ». En conséquence, il serait mis fin aux règles contentieuses spéciales prévues actuellement à l'article 7 de la loi du 3 avril 1955.
Le régime actuel se démarque par plusieurs spécificités. D'une part, vestige de l'organisation de l'ordre administratif en vigueur en 1955, les recours pour excès de pouvoir doivent être portés devant le tribunal administratif avant d'envisager un appel des jugements directement devant le Conseil d'État. D'autre part, le juge est appelé à statuer dans des délais fixés par la loi : un mois en première instance et trois mois en appel. Enfin, la méconnaissance de ce délai entraîne des conséquences particulièrement fortes puisque le juge est non seulement dessaisi mais les décisions attaquées cessent de recevoir application.
Un régime contentieux aussi dérogatoire se justifiait en 1955 compte tenu des règles contentieuses, encore lacunaires, applicables devant les juridictions administratives. Le développement, au fil des dernières décennies, des règles générales du procès administratif garantissent dorénavant un accès rapide et large au prétoire, privant ce régime spécial de sa raison d'être. Le droit commun du contentieux administratif en vigueur en 2015 est tout aussi voire plus protecteur que le régime spécial créé en 1955. À cet égard, la voie du référé, expressément ouverte au requérant par un renvoi au livre V du code de justice administrative, permet d'obtenir une décision juridictionnelle dans des délais brefs. Depuis 2000, le « référé liberté » de l'article L. 521-2 du code de justice administrative permet ainsi de saisir le juge en cas de violation grave et manifestement illégale d'une liberté fondamentale, le juge devant statuer dans les 48 heures suivant la saisine. Comme le souligne à plusieurs reprises l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, cette voie de recours permettrait au juge de connaître rapidement de la légalité et, le cas échéant, de suspendre, éventuellement partiellement, l'exécution d'actes portant atteinte à des libertés reconnues comme fondamentales (liberté d'aller et venir, droit à la vie privée, etc.).
Si la règle de caducité de la décision administrative liée au défaut du juge, prévue de manière inédite en 1955, serait ainsi abandonnée, le retrait de cette garantie aurait pour contrepartie la faculté d'obtenir du juge une décision en moins de deux jours, contre, au mieux, un mois en l'état du droit positif. De surcroît, contrairement à la rédaction restrictive qui prévaut sous l'empire de la législation actuelle et qui ne vise que deux types de mesures (interdiction de séjour et assignation à résidence), toutes « les mesures prises sur le fondement de la présente loi » bénéficieraient de ce régime procédural.
L'Assemblée nationale a approuvé ce choix : après que la commission des lois a adopté un amendement de son rapporteur plaçant, par cohérence, les règles contentieuses à l'article 14-1 de la loi du 3 avril 1955, les députés ont, par voie de conséquence, adopté en séance publique un amendement de leur rapporteur pour supprimer l'actuel article 7 de cette loi.
Votre rapporteur s'est rallié, à son tour, à ce choix qui, tout en simplifiant les règles contentieuses, offre des garanties renforcées aux personnes faisant l'objet de l'ensemble des décisions prévues par la loi du 3 avril 1955.
• La remise des armes à feu de certaines catégories (article 9 de la loi de 1955)
À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement insérant un 3° bis au sein de l'article 4 afin de réécrire l'article 9 de la loi du 3 avril 1955. Cette modification permet au ministre de l'intérieur d'ordonner la remise des armes de première , quatrième et cinquième catégorie.
Cette mesure s'applique dans les circonscriptions où l'état d'urgence a été déclaré , et non pas seulement dans les zones à l'intérieur de ces circonscriptions où le second décret dispose que l'état d'urgence reçoit application. Pour les armes de cinquième catégorie - qui correspondait aux armes de chasse et à leurs munitions -, une procédure particulière permet de les rendre à leur propriétaire, dans l'état dans lequel elles ont été remises, après la levée de l'état d'urgence.
Les députés ont adopté un amendement visant à actualiser les références de l'article 9, la classification en différentes catégories ayant été réformée par la loi n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif.
En effet, la classification antérieure à 2012 était empirique et résultait de la superposition de nombreux textes.
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Le classement des armes avant la loi du 6 mars 2012 I. - Matériels de guerre : - 1 ère catégorie : armes à feu et leurs munitions conçues pour ou destinées à la guerre terrestre, navale ou aérienne. - 2 e catégorie : matériels destinés à porter ou à utiliser au combat les armes à feu. - 3 e catégorie : matériels de protection contre les gaz de combat. II. - Armes et munitions non considérées comme matériels de guerre : - 4 e catégorie : armes à feu dites de défense et leurs munitions. - 5 e catégorie : armes de chasse et leurs munitions. - 6 e catégorie : armes blanches. - 7 e catégorie : Armes de tir, de foire ou de salon et leurs munitions. - 8 e catégorie : Armes et munitions historiques et de collection. |
Source : rapport n° 149 (2011-2012) de M. Antoine
Lefèvre,
fait au nom de la commission des lois, déposé
le 30 novembre 2011, page 26.
La nouvelle classification des armes répond quant à elle à une logique de dangerosité de celles-ci. Autrement dit, les périmètres de l'ancienne et de la nouvelle classification ne se recouvrent pas .
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Le classement actuel des armes
- Catégorie A : matériels de guerre et armes interdits à l'acquisition et à la détention, sous réserve des dispositions de l'article L. 2336-1, subdivisée en deux sous-catégories : A1 : les armes et éléments d'armes interdits à l'acquisition et à la détention A2 : les armes relevant des matériels de guerre, les matériels destinés à porter ou à utiliser au combat les armes à feu, les matériels de protection contre les gaz de combat ; - Catégorie B : armes soumises à autorisation pour l'acquisition et la détention ; - Catégorie C : armes soumises à déclaration pour l'acquisition et la détention ; - Catégorie D : armes soumises à enregistrement et armes et matériels dont l'acquisition et la détention sont libres. |
Source : rapport n° 431 (2014-2015) de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 mai 2015, p. 16.
La réécriture effectuée par les députés n'est pas formelle puisque l'ensemble des armes pourraient faire l'objet d'un ordre de remise, à l'exception des armes dont l'acquisition et la détention sont libres . En outre, cette mesure pourrait également concerner les munitions , ce que le texte actuel ne permet pas. Enfin, ce pouvoir de police spéciale, actuellement exclusivement réservé au ministre de l'intérieur dans la loi du 3 avril 1955 serait étendu aux préfets dont le département se trouve tout ou en partie dans une circonscription pour laquelle a été déclarée l'état d'urgence. Il pourrait enfin prendre en la matière une mesure individuelle .
Par ailleurs, il est prévu que les armes ainsi remises donneraient lieu à un récépissé et devraient être rendues à leur propriétaire, dans l'état dans lequel elles auront été déposées. Cette disposition, qui s'inspire de l'actuel article 9 de la loi de 1955 - qui ne prévoyait cette procédure que pour les armes de la cinquième catégorie, c'est-à-dire les armes de chasse et leurs munitions - ne serait toutefois applicable qu'aux armes détenues et acquises légalement .
Ce n'est donc pas qu'une clarification formelle des dispositions de l'article 9 mais bien une forte extension des possibilités accordées en la matière, à laquelle votre commission souscrit.
• La mise en oeuvre des réquisitions de biens et de personnes dans le cadre de l'état d'urgence (article 10 de la loi de 1955)
Les députés ont adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois insérant un 3° ter à l'article 4 du projet de loi, afin d'actualiser la rédaction de l'article 10 de la loi du 3 avril 1955 qui la mise en oeuvre, dans le cadre de l'état d'urgence, de mesures de réquisition 55 ( * ) par le Gouvernement à l'égard de personnes, de biens et de services ainsi que la possibilité de contrôler et de répartir autoritairement les ressources en énergie, en matières premières, etc .
Les dispositions de l'article 1 er de la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale de la nation en temps de guerre, actuellement visées par l'article 10, ayant été codifiées au sein de l'article L. 1111-2 du code de la défense 56 ( * ) , il convenait en conséquence de procéder à une modification de coordination.
• Le régime des perquisitions administratives (1° de l'article 11 de la loi de 1955)
Le 4° de l'article 4 du projet de loi tend à conforter la base légale du régime juridique des perquisitions administratives, défini au 1° de l'article 11 de la loi de 1955, afin d'écarter tout risque d'inconstitutionnalité pour cause d'incompétence négative du législateur. Votre rapporteur rappelle que ces mesures ne peuvent être mises en oeuvre dans le cadre de l'état d'urgence que si le décret ou la loi de prorogation en comporte une mention expresse.
Dans leur rédaction actuelle, ces dispositions se contentent de préciser que les autorités administratives compétentes 57 ( * ) ont la possibilité d'ordonner « des perquisitions à domicile de jour et de nuit ».
Cette prérogative constitue, selon l'opinion de votre rapporteur, la mesure d'application de l'état d'urgence la plus problématique au regard du cadre constitutionnel. Le Conseil d'État, statuant comme juge des référés 58 ( * ) , avait choisi en 2005 de neutraliser la portée d'une telle interrogation, en estimant que les modifications successives de l'article 10 du code d'instruction criminelle, puis de l'article 30 du code de procédure pénale conduisaient nécessairement à lire la loi de 1955 comme n'ayant pas entendu soustraire au contrôle de l'autorité judiciaire l'exercice par le ministre de l'intérieur ou le préfet de missions relevant de la police judiciaire.
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Les prérogatives de police judiciaire des préfets Dans sa rédaction en vigueur du 1 er octobre 1971 au 1 er mars 1994, cet article donnait aux préfets de département et au préfet de police de Paris la possibilité, en matière de crimes et délits contre la sûreté de l'État et seulement en cas d'urgence, de faire personnellement tous actes nécessaires à l'effet de constater ces crimes et délits ou de requérir par écrit à cet effet les officiers de police judiciaire compétents. En cas d'usage de cette prérogative en temps de paix, le préfet était tenu d'en aviser aussitôt le ministère public et, dans les quarante-huit heures suivant l'ouverture des opérations, de transférer l'affaire à cette autorité en lui transmettant les pièces et en lui faisant conduire toutes les personnes appréhendées, le tout à peine de nullité de la procédure. Ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que les personnes soient ensuite gardées à vue dans le cadre d'une enquête judiciaire, la personne appréhendée ne pouvant toutefois être retenue plus de dix jours à compter de son arrestation. Tout officier de police judiciaire recevant une réquisition du préfet agissant en vertu de ces dispositions, ainsi que tout fonctionnaire à qui notification de saisie était faite en vertu des mêmes dispositions, étaient tenus d'en donner avis sans délai au ministère public. |
Cette interprétation avait du reste prévalu lors des débats au Sénat relatifs à la prorogation de l'état d'urgence en novembre 2005, en ce que ces perquisitions n'étaient pas soustraites au contrôle de l'autorité judiciaire, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, confirmant en séance publique que les préfets ne pourraient décider une perquisition en application de l'état d'urgence « qu'après accord -et non avis - du procureur de la République » 59 ( * ) .
À ce titre, il convient de noter, selon le commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel de la décision du Conseil du 19 janvier 2006 60 ( * ) , que l'intervention du juge judiciaire dans le domaine des perquisitions résulterait d'une « législation républicaine constante ». Ainsi, dans sa décision du 2 mars 2004 61 ( * ) sur la loi dite « Perben II », le Conseil a, dans le cadre de mesures de procédure pénale, placé sous le contrôle de l'autorité judiciaire, en sa qualité de gardienne de la liberté individuelle, les perquisitions, visites domiciliaires et saisies effectuées en dehors des horaires « habituels » (de 6 heures à 21 heures) dans le cas de crimes et délits particulièrement graves relevant de la criminalité et de la délinquance organisée qui viennent d'être commis. Votre rapporteur rappelle au surplus qu'en 1996 62 ( * ) le Conseil constitutionnel avait censuré des dispositions élargissant les facultés de perquisitions de nuit en cas d'instruction ou d'enquête préliminaire en ce qu'elles portaient des atteintes excessives à la liberté individuelle.
Les dispositions relatives aux perquisitions administratives prévues par la loi de 1955 ont pour objet d'en faciliter la réalisation. Elles ont pour effet de donner aux autorités de police administrative la faculté de les ordonner sur le fondement d'informations recueillies par les services de renseignement, qui, même si ces renseignements doivent étayer la réalité d'un trouble réel à l'ordre public 63 ( * ) , ne sauraient permettre la réalisation de perquisitions dans le cadre d'une procédure judiciaire régie par le code de procédure pénale. En effet, une perquisition ne peut être menée en cas d'enquête de flagrance ou d'enquête préliminaire que si « la nature du crime est telle que la preuve en puisse être acquise par la saisie des papiers, documents, données informatiques ou autres objets en la possession des personnes qui paraissent avoir participé au crime ou détenir des pièces, informations ou objets relatifs aux faits incriminés » 64 ( * ) .
Les éléments contenus dans les circulaires prises le 14 novembre 2015 respectivement par le ministre de l'intérieur 65 ( * ) et le ministre de la justice 66 ( * ) , démontrent cependant le caractère « mixte » de ces perquisitions puisque ces circulaires font référence, au-delà des actuelles dispositions de la loi de 1955, à des règles calquées sur celles des perquisitions judiciaires ou mentionnent les parquets les prérogatives propres des officiers de police judiciaire :
- il appartient au préfet de préciser l'objet, les lieux et le moment de la perquisition ;
- le procureur de la République doit en être informé sans délai ;
- la perquisition est conduite en présence d'un officier de police judiciaire, seule autorité habilitée à effectuer des saisies et à constater d'éventuelles infractions ;
- ces mesures ne peuvent intervenir et se dérouler qu'en présence de l'occupant ou, à défaut, de son représentant ou de deux témoins ;
- les opérations donnent lieu à l'établissement d'un compte-rendu dont copie est adressée sans délai au procureur de la République.
Afin d'affermir la finalité de police administrative de ces perquisitions au moment de la décision prise par le préfet, l'article 11 de la loi de 1955 précise que ces perquisitions ne peuvent être effectuées que « lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics ».
Les modifications ont ensuite pour but d'élargir à tous les types de lieux, et pas seulement aux locaux à usage d'habitation comme c'est actuellement le cas, les facultés d'ordonner des perquisitions, tout en excluant les locaux affectés à l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, magistrats ou des journalistes. Reprenant le cadre des deux circulaires mentionnées ci-dessus, elles imposent ensuite que la décision du préfet précise le lieu et le moment de la perquisition et que le procureur de la République territorialement compétent en soit informé sans délai.
La perquisition ne pourrait être conduite qu'en présence d'un officier de police judiciaire et ne puisse se dérouler qu'en présence de l'occupant ou, à défaut, de son représentant ou de deux témoins.
La perquisition ne permettrait aucune saisie, le Conseil d'État ayant notamment estimé que s'il paraissait opportun de permettre, dans un cadre de police administrative, des saisies d'objets ou de documents, « il conviendrait de le prévoir en assortissant cette possibilité des garanties appropriées, notamment en prévoyant la remise aux personnes perquisitionnées d'un état des objets et documents saisis et en fixant les modalités de leur éventuelle restitution ».
Toutefois, dans ce strict cadre de police administrative, il serait possible d'accéder, « par un système informatique ou un équipement terminal présent sur les lieux où se déroule la perquisition, à des données stockées dans ledit système ou équipement ou dans un autre système informatique ou équipement terminal, dès lors que ces données sont accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial ». Ces données ne pourront être saisies mais copiées sur tout support dès lors qu'il aura été possible d'y accéder dans le cadre de la perquisition. Votre rapporteur relève que ces dispositions constituent cependant une reprise de l'article 57-1 du code de procédure pénale relatif aux perquisitions judiciaires de données informatiques et permettront aux fonctionnaires mandatés par le préfet pour procéder aux perquisitions de copier les données accessibles sur les ordinateurs, téléphones mobiles, tablettes ou systèmes de stockage à distance de données informatiques 67 ( * ) .
La perquisition devrait enfin donner lieu à l'établissement d'un compte rendu communiqué sans délai au procureur de la République.
Votre rapporteur relève que la présence de l'officier de police judiciaire sur les lieux de la perquisition permet de faire basculer le résultat de ces investigations dans le champ de la police judiciaire en cas de constatation d'une infraction. Il est toutefois à noter que les mentions, figurant dans les circulaires du ministre de l'intérieur et de la garde des sceaux, en vertu desquelles seul l'officier de police judiciaire est habilité à procéder aux saisies et à constater des infractions pénales, n'a pas été reprise dans le texte du projet de loi initial.
Il résulte de ces analyses que la nouvelle rédaction de l'article 11 de la loi de 1955 aurait pour effet d'assoir la nature administrative de ces perquisitions. Le Conseil d'État a estimé par ailleurs dans son avis que les dispositions ajoutées à cet article encadraient suffisamment le régime juridique de ces perquisitions pour « assurer une conciliation non déséquilibrée, dans le contexte de l'état d'urgence, entre la sauvegarde de l'ordre public et le respect de la vie privée ».
Votre rapporteur s'est demandé si, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le sujet, le maintien d'une faculté de procéder à ces perquisitions de nuit dans les mêmes conditions que pendant la journée n'entraînait pas un risque de contrariété à des règles de valeur constitutionnelle. Après réflexion et fort de l'analyse du Conseil d'État, il lui apparaît cependant que les garanties prévues par le projet de loi au bénéfice des personnes concernées par les perquisitions, conjuguées aux circonstances exceptionnelles que représente la déclaration d'état d'urgence, pouvaient être de nature à contrebalancer l'atteinte au respect de la vie privée et à l'inviolabilité du domicile 68 ( * ) Toutefois, il est apparu indispensable, aux yeux de votre rapporteur, que le régime de la perquisition fasse une mention expresse des conséquences juridiques résultant de la constatation, au cours d'une telle perquisition, d'une infraction pénale. Le Gouvernement s'étant déclaré, au cours des échanges préparatoires à la discussion à l'Assemblée nationale, sensible à cette réflexion, qui s'inscrit dans le droit fil des circulaires récentes des ministres, un amendement, élaboré par votre rapporteur et soumis par le Gouvernement à l'approbation des députés, a été adopté lors de l'élaboration de son texte par la commission des lois . Cet amendement insère, au sein de l'article 11, un alinéa disposant que, lorsqu'une infraction est constatée au cours d'une perquisition administrative, l'officier de police judiciaire en dresse procès-verbal, procède à toute saisie utile et en informe sans délai le procureur de la République.
L'insertion de cette disposition ne peut que contribuer à consolider la conformité à la Constitution de ce dispositif.
• Le contrôle de la presse, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales (2° de l'article 11 de la loi de 1955)
Le 2° de l'article 11 de la loi de 1955 autorise le ministre de l'intérieur pour l'ensemble du territoire, et le préfet, dans le département, à prendre toutes mesures pour assurer le contrôle de la presse et des publications de toute nature ainsi que celui des émissions radiophoniques, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales. D'après les informations fournies à votre rapporteur, une telle disposition n'a jamais été mise en oeuvre à l'occasion des différentes utilisations du régime de l'état d'urgence. Il ne peut être fait application de cette mesure que si une mention expresse du décret ou de la loi de prorogation le prévoit.
Le projet de loi initial prévoyait, par la réécriture proposée par le 4° de l'article 4 du projet de loi pour le régime des perquisitions administratives, de supprimer purement et simplement, ce régime juridique qui n'a, selon les informations fournies à votre rapporteur, jamais été utilisé.
En définitive, les députés ont remplacé ces dispositions par un dispositif permettant au ministre de l'intérieur de prendre toute mesure pour assurer l'interruption de tout service de communication au public en ligne provoquant à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie (article 11 de la loi de 1955).
• La suppression de la possibilité de transférer à la juridiction militaire la compétence pour se saisir des crimes et des délits connexes relevant de la cour d'assise (article 12 de la loi de 1955)
L'article 12 de la loi du 3 avril 1955 prévoit que par un décret en Conseil des ministres pris sur le rapport conjoint des ministres de la justice et de la défense, les juridictions militaires sont autorisées à se saisir des crimes et des délits connexes à ces crimes, relevant des cours d'assises .
À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cet article en insérant un 4° bis au sein de l'article 4 du projet de loi.
En premier lieu, votre rapporteur souligne que la suppression des tribunaux permanents des forces armées par la loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 relative à l'instruction et au jugement des infractions en matière militaire et de sûreté de l'État modifiant les codes de procédure pénale et de justice militaire n'a pas pour autant fait disparaitre la possibilité de mettre en oeuvre la disposition de l'article 12.
En effet, l'article 700 du code de procédure pénale, modifié par la loi de 1982 précitée, prévoit que des tribunaux territoriaux des forces armées peuvent être institués en application des dispositions du code de justice militaire, comme ils pourraient l'être en temps de guerre 69 ( * ) .
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La distinction entre temps de la paix et temps de guerre détermine encore aujourd'hui le droit applicable en matière de justice militaire. Mais si la déclaration de guerre officielle faite à un État souverain, reconnu, matérialisait le passage entre le temps de paix et le temps de guerre, force est de constater que cette division claire a aujourd'hui disparu . (...) Pourtant, le cadre juridique applicable en matière de justice militaire a continué de distinguer classiquement le temps de guerre , marqué par un droit très dérogatoire, notamment en matière de garanties pour les personnes mises en causes, justifié par l'impératif de survie de la collectivité, et le temps de paix , marqué par une convergence progressive mais croissante avec le droit applicable à tout citoyen. |
Source : avis n° 56 (2013-2014) de
M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi relatif
à la
programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant
diverses dispositions
concernant la défense et la
sécurité nationale, déposé le 9 octobre 2013, p.
17.
Toutefois, cette disposition a été mise en oeuvre lorsque l'état d'urgence a été déclaré à l'occasion de la guerre d'Algérie, pour des raisons tout à fait propres à cette crise 70 ( * ) . En effet, elle n'a pas été mise en oeuvre en 1985 ou en 2005.
En tout état de cause, si cette possibilité est cohérente dans le cadre de l'état de siège , - dans la mesure où dans ce cas, les pouvoirs sont transférés aux autorités militaires -, elle ne se justifie pas dans le cas de l'état d'urgence puisque ce sont les autorités civiles qui sont investies de pouvoirs de police administratives élargis.
Il est donc justifié de supprimer ces dispositions qui présentent par ailleurs des risques importants pour les libertés individuelles 71 ( * ) .
• Le régime de sanctions pénales (article 13 de la loi de 1955)
Dans la rédaction actuellement en vigueur de la loi de 1955, les infractions aux mesures prises en application des articles 5 (restrictions de la liberté d'aller et venir), 6 (assignation à résidence), 8 (police des réunions et des lieux publics), 9 (remise des armes) et du 2° de l'article 12 (contrôle de la presse) sont passibles d'une peine d'emprisonnement comprise entre huit jours et deux mois et d'amende comprise entre 11 et 3 750 euros, ou de l'une de ces deux peines.
Le 5° de l'article 4 du projet de loi a pour objet de fixer des quantums maximum et non plus des fourchettes, selon les principes désormais retenus depuis l'entrée en vigueur du nouveau code pénal, et d'augmenter ces mêmes quantums, en ce qu'ils concernent les infractions aux dispositions des articles 5, 8 et 9 de la loi de 1955, à six mois d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende. De même, en application des rédactions désormais retenues par le code pénal, la précision selon laquelle seule l'une des deux peines est applicable ne se justifie plus et elle est donc supprimée.
En revanche, ces dispositions ont également pour effet d'alourdir substantiellement les peines encourues en cas de violation des mesures d'assignation à résidence. Les peines seraient portées de deux mois à trois ans d'emprisonnement et de 3 750 euros à 45 000 euros pour les infractions au premier alinéa de l'article 6 (violation de l'obligation de résider et fuite lors de la conduite sous escorte) et de deux mois à un an d'emprisonnement et de 3 750 euros à 15 000 euros pour la violation des obligations de présentation aux services de police et de gendarmerie, de remise d'un document d'identité et de non fréquentation de certaines personnes.
Votre rapporteur considère qu'un tel alourdissement des sanctions pénales est proportionné aux troubles à l'ordre public causés par ces violations. Le Conseil d'État considère, dans son avis, que ces aggravations ne sont entachées d'aucune disproportion.
Il est également proposé, à l'article 13 de la loi du 3 avril 1955, de préciser, à l'instar du droit actuellement applicable, que l'autorité administrative peut mettre à exécution d'office les mesures qu'elle aurait prescrites dans le cadre de l'état d'urgence. En vertu d'une jurisprudence bien établie 72 ( * ) , l'exécution forcée des actes administratifs constitue l'exception, réservée aux cas d'urgence ou expressément prévus par la loi. Hors ces hypothèses, l'existence de sanctions pénales fait obstacle au recours à l'exécution d'office, l'obéissance à la loi étant déjà assurée par la répression pénale. C'est pourquoi cette faculté est explicitement reconnue à l'autorité administrative par le législateur, « nonobstant l'existence de ces dispositions pénales » prévues au même article 13 de la loi de 1955.
• Cessation des effets juridiques des mesures prises en application de l'état d'urgence (article 14 de la loi de 1955)
L'article 14 de la loi du 3 avril 1955 dispose que les effets juridiques des mesures prises en application de cette loi ont un effet juridique limité à la durée de mise en oeuvre de l'état d'urgence, à l'exception de la poursuite des crimes et des délits connexes par les tribunaux militaires, qui restent compétents pour statuer sur ceux qui leur ont été déférés pendant l'état d'urgence.
Par l'insertion d'un 6° au sein de l'article 4 du projet de loi, les députés ont supprimé les dispositions du second alinéa de cet article, relatives à la poursuite des crimes et délits par les tribunaux militaires, par coordination avec l'abrogation de l'article 12 de la loi de 1955 qui permettait de de donner aux tribunaux militaires la compétence pour se saisir des crimes et des délits connexes relevant de la cour d'assise.
Toutefois, il convient de relever que le principe posé par l'article 14 souffre désormais une nouvelle exception, puisque la dissolution des associations et des groupements de faits prise en application du nouvel article 6-1 de la loi de 1985 continuerait à produire des effets juridiques postérieurement à la fin de l'état d'urgence.
• La définition des voies de recours contentieux (article 14-1 de la loi de 1955)
Ainsi que votre rapporteur l'a mentionné dans son commentaire du 3° de l'article 4, le 7° du même article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, insère un article 14-1 dans la loi du 3 avril 1955 afin de préciser que les mesures prises sur le fondement de l'état d'urgence sont, exception faite des peines prévues à son article 13, soumises au contrôle du juge administratif dans les conditions fixées par le code de justice administrative.
• Modification de l'intitulé de la loi du 3 avril 1955
Sur proposition de la commission des lois, le texte voté par les députés procède, au 8° de l'article 4 du projet de loi, à une correction rédactionnelle au sein de l'intitulé de la loi du 3 avril 1958, qui comportait, depuis l'entrée en vigueur de l'article 176 de la loi du 17 mai 2011 (loi dite de simplification « Warsmann ») 73 ( * ) , une faute d'orthographe.
Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.
Article 5 (art. L. 811-3 du code de la sécurité intérieure) - Modernisation du régime juridique de l'état d'urgence
L'article 5 du projet de loi proposait de procéder à une coordination à l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure 74 ( * ) , qui définit les intérêts fondamentaux de la Nation permettant la mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement, afin que la finalité définie au b du 5° de cet article 75 ( * ) soit élargie à la prévention des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements qui pourraient désormais être dissous, dans le cadre de l'état d'urgence, en application du nouvel article 6-1 de la loi du 3 avril 1955. Sur proposition de leur rapporteur, les députés ont voté un amendement de suppression de cet article dans la mesure où cette extension du champ de cet intérêt fondamental de la Nation a été effectuée au sein même de l'article 6-1 de la loi de 1955.
Votre commission a maintenu la suppression de l'article 5 .
Article 6 (art. 15 [rétabli] de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Application outre-mer de la loi
L'article 6 assure l'application sur l'ensemble du territoire de la République de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, en intégrant les modifications opérées par l'article 4 du projet de loi.
Certaines dispositions sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, car « , en raison de leur objet, [elles] sont nécessairement destinées à régir l'ensemble du territoire de la République » 76 ( * ) , à l'instar des pouvoirs de contrôle et de prorogation du Parlement en matière d'état d'urgence. À ce titre, elles entrent en vigueur, par exception et sauf disposition contraire, en Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises dès le lendemain de leur publication au Journal officiel de la République française et non le dixième jour suivant cette publication, comme le rappelle de manière constante le Conseil constitutionnel.
Pour les autres dispositions, notamment celles relevant du droit pénal, une mention expresse est requise pour assurer leur application ainsi que celle des modifications qu'elles connaissent, dans les collectivités ultramarines régies par le principe de spécialité législative : la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises. L'article 6 y procède dans l'ensemble de ces collectivités, la loi s'appliquant, en tout état de cause, de plein droit dans les départements d'outre-mer et les autres collectivités d'outre-mer (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon).
Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale s'est bornée, sans en changer la portée, à insérer cette mention d'application, avec un « compteur outre-mer » 77 ( * ) , à l'article 15 de la loi du 3 avril 1955. Les dispositions d'adaptation pour l'application outre-mer de cette loi restent prévues à son article 17.
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
Article 7 (nouveau) (art. 17 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Suppression de mesures d'adaptation outre-mer
Introduit en séance publique à la suite d'une adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur, l'article 7 supprime des références devenues inutiles pour l'adaptation outre-mer de la loi du 3 avril 1955. L'article 17 de cette loi prévoit notamment que les élus qui siègent au sein de la commission appelée à émettre un avis en cas de recours administratif contre certaines décisions administratives prises sous l'empire de l'état d'urgence, sont ceux correspondant dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie aux élus départementaux. Ayant supprimé cette commission consultative, l'Assemblée nationale a abrogé, par cohérence, à l'article 17 de la loi de 1955 les dispositions d'adaptation outre-mer devenues inutiles.
Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
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Votre commission a adopté le projet de loi sans modification .
* 40 Décret n° 2006-2 du 3 janvier 2006 mettant fin à l'application de la loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005.
* 41 Loi n° 55-1080 du 7 août 1955 relative à la prolongation de l'état d'urgence en Algérie et ordonnance n° 62-797 du 13 juillet 1962 prorogeant les dispositions des décisions des 24 et 27 avril 1961 et modifiant l'ordonnance n° 58-1309 du 23 décembre 1958.
* 42 Rapport n° 84 (2005-2006) précité.
* 43 Décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015.
* 44 Ces services doivent être désignés par un décret en conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui n'a pas encore été publié.
* 45 À l'instar du recueil en temps réel, sur les réseaux des opérateurs de communications électroniques des données de connexion relatives à une personne préalablement identifiée comme présentant une menace.
* 46 « Pour ma part, je préfère que le Parlement soit associé et puisse contrôler la mise en oeuvre de l'état d'urgence, plutôt que de renvoyer à un éventuel nouveau décret en cas de dégradation de la situation. », séance du 16 novembre 2005.
* 47 « J'ai, en outre, pris hier un engagement devant l'Assemblée nationale, que je souhaite renouveler aujourd'hui devant le Sénat : il sera rendu compte à la représentation nationale, de la manière la plus précise et selon les formes qu'il vous appartient de définir, de l'application de l'état d'urgence. », séance du 16 novembre 2005.
* 48 L'article R. 561-2 du CESEDA prévoit que cette plage horaire est de 10 heures sur une période de 24 heures.
* 49 Article L. 561-1 du CESEDA.
* 50 Considérant n° 68 : « Considérant que l'article contesté prévoit que l'autorité administrative peut prendre à l'égard d'un étranger qui pourrait être placé en rétention dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire une mesure d'assignation à résidence si l'exécution de l'obligation de quitter le territoire demeure une perspective raisonnable et s'il présente des garanties de représentation ; qu'une telle mesure ne comportant aucune privation de la liberté individuelle, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 66 de la Constitution est inopérant ».
* 51 Décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.
* 52 Décret n° 55-493 du 10 mai 1955 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'article 7 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence.
* 53 Conseil constitutionnel, 23 janvier 1987, n° 86-224 DC.
* 54 Pour une décision récente : Conseil constitutionnel, 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC.
* 55 Définies par l'article L. 2141-3 du code de la défense.
* 56 Avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense.
* 57 Ministre de l'intérieur pour l'ensemble du territoire où est institué l'état d'urgence et préfet dans le département.
* 58 Conseil d'État, juge des référés, ordonnance du 14 novembre 2005, n° 286835.
* 59 Séance du 16 novembre 2005.
* 60 Décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006.
* 61 Conseil constitutionnel, décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
* 62 Conseil constitutionnel, décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, loi tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.
* 63 Une circulaire, également datée du 14 novembre 2015, adressée par le directeur de cabinet du ministre aux préfets précisent à cet égard que ces mesures doivent être strictement encadrées compte tenu de l'atteinte qu'elles portent à la liberté des personnes qu'elles visent.
* 64 Article 56 du code de procédure pénale.
* 65 Circulaire précitée aux préfets.
* 66 Circulaire de la garde des sceaux, ministre de la justice, du 14 novembre 2015 aux procureurs, « Attentats terroristes. État d'urgence ».
* 67 Systèmes de « cloud ».
* 68 Dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015 sur la loi relative au renseignement, le Conseil constitutionnel a admis qu'il puisse être porté atteinte à l'inviolabilité du domicile dans un régime de police administrative.
* 69 Ces dispositions sont communes avec l'état de siège.
* 70 Drago, (R.), L'état d'urgence (lois des 3 avril et 7 août 1955) et les libertés publiques, Revue du droit public, pp. 670-705, p. 690 : « En pratique, ce texte est intervenu pour l'Algérie. ».
* 71 « La conjonction de sanctions intervenant par voie administrative et d'un régime pénal appliqué par les tribunaux militaires est évidemment de nature à diminuer encore les droits individuels et leurs garanties » Drago, (R.), L'état d'urgence (lois des 3 avril et 7 août 1955) et les libertés publiques, Revue du droit public, pp. 670-705, p. 691.
* 72 Tribunal des conflits, 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just.
* 73 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
* 74 Créé par l'article 2 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.
* 75 Prévention des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous en application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.
* 76 Conseil constitutionnel, 15 février 2007, n° 2007-547 DC.
* 77 La technique du « compteur » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable dans une collectivité régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet de savoir si les modifications ultérieures de cette disposition ont été ou non étendues.