Projet de loi de finances pour 2016 : Culture

Rapport général n° 164 (2015-2016) de MM. Vincent EBLÉ et André GATTOLIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2015

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N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( Seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 7

CULTURE

Rapporteurs spéciaux : MM. Vincent EBLÉ et André GATTOLIN

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. 2,79 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,75 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2016, au titre de la mission « Culture », ce qui représente une augmentation significative de 4,4 % hors effet de périmètre. Cette évolution favorable confirme et amplifie la tendance initiée en loi de finances initiale pour 2015 , avec une inflexion positive de la trajectoire initialement prévue par la loi de programmation des finances publiques. Elle traduit la priorité accordée par le Gouvernement à la culture , en tant que vecteur d'attractivité de notre territoire et de démocratisation.

2. Les dépenses budgétaires sont complétées par de nombreuses dépenses fiscales principalement ciblées sur la restauration des monuments historiques , pour un montant estimé à 292 millions d'euros. Au regard de l'écart conséquent qui existe entre la prévision initiale du chiffrage de ces dépenses en 2015 (258 millions d'euros) et leur coût révisé, l'estimation pour 2016 doit être considérée avec prudence. Vos rapporteurs souhaitent par ailleurs que les documents budgétaires soient enrichis en ce qui concerne l'évaluation de l'efficacité et l'estimation du coût des dépenses fiscales de la mission « Culture ».

3. Les moyens supplémentaires dégagés en 2016 bénéficient à l'accompagnement des territoires, dans le contexte de la réforme territoriale et de la baisse des dotations . Les crédits dédiés à la protection et à la valorisation du patrimoine sont particulièrement préservés , notamment au niveau déconcentré.

4. Les moyens supplémentaires bénéficient également à la jeunesse, et notamment aux publics les plus fragiles, à travers la revalorisation des bourses, le rétablissement du soutien aux conservatoires , l'ouverture sept jours sur sept de trois grands monuments au profit des groupes scolaires, le renforcement très sensible des moyens dédiés à l'éducation artistique et culturelle , et la traduction budgétaire des mesures annoncées dans le cadre des Assises de la Jeune création, aussi bien dans le domaine de la création que dans celui de l'enseignement supérieur culturel.

5. L'évolution des dépenses de personnel est notamment marquée par une politique de titularisation , dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi Sauvadet, et de rattrapage indemnitaire , le ministère de la culture et de la communication accusant en ce domaine un retard par rapport aux autres ministères.

6. Afin de répondre aux désagréments liés au recouvrement de la redevance d'archéologie préventive, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit sa budgétisation sur le programme 175 « Patrimoines », pour un montant de 118 millions d'euros . Cette mesure est pertinente dans la mesure où elle offrira davantage de prévisibilité à l'Inrap, au FNAP et aux collectivités territoriales dotées de services archéologiques agréés. En outre, du point de vue budgétaire, elle devrait épargner à la mission « Culture » de récurrents aléas de gestion.

7. La première année d'exploitation de la Philharmonie de Paris constitue un succès en termes de fréquentation . L'établissement est parvenu à dégager un résultat légèrement excédentaire en 2015. Il conviendra cependant de confirmer cette réussite dans la durée, sur la base d'un modèle économique solide . C'est l'un des enjeux de la fusion de la Cité de la musique et de la Philharmonie de Paris dans un établissement unique. Se pose également la question de l'articulation avec la salle Pleyel.

8. La hausse des dépenses d'investissements en autorisations d'engagement traduit le lancement et la poursuite de nombreux chantiers de rénovation sur l'ensemble du périmètre de la mission « Culture », d'ampleur variable, ce qui doit constituer un point de vigilance . Les dépenses engagées à ce titre devront ainsi faire l'objet d'un pilotage attentif de la part du ministère comme de ses opérateurs, afin de garantir la soutenabilité de la mission à moyen terme .

Au 10 octobre 2015, date limite fixée par la LOLF, 82,2 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.

PREMIÈRE PARTIE :
ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION « CULTURE » EN 2016

I. UNE MISSION QUI BÉNÉFICIE D'UN TRAITEMENT FAVORABLE AU REGARD DE LA PLUPART DES MISSIONS BUDGÉTAIRES

A. UNE BUDGÉTISATION 2016 FAVORABLE QUI CONFIRME ET AMPLIFIE LA TENDANCE INITIÉE EN 2015

2,79 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,75 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, au titre de la mission « Culture », dans le projet de loi de finances pour 2016, soit une hausse dynamique de 4,4 % (hors mesure de périmètre liée à la budgétisation de la RAP - cf. infra ).

Cette évolution confirme et amplifie la tendance observée l'année dernière, après deux années de forte attrition des crédits entre 2012 et 2014 ^{1 ( * )} .

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2014-2019 ^{2 ( * )} prévoyait initialement une très légère hausse des crédits sur l'ensemble du triennal 2015-2017.

À la suite des annonces du Premier ministre en mai 2015 ^{3 ( * )} , puis en juillet 2015 ^{4 ( * )} , cette trajectoire a été infléchie favorablement . Ainsi, hors contribution de la mission au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de paiement augmentent de 1,84 % par rapport à la prévision initiale de l'annuité 2016 de la LPFP.

Évolution actualisée des plafonds de la mission « Culture » de 2015 à 2017 *

(en millions d'euros, en crédits de paiement)

	LFI 2015 au format PLF 2016	LPFP 2016 au format PLF 2016	PLF 2016	LPFP 2017 au format du PLF 2016
CP	2 514	2 501	2 547	2 509

*Montants hors contributions de l'État au CAS « Pensions »

Source : projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2016

En outre, les dépenses de personnel sont en hausse de 0,9 % contre 0,8 % l'an passé , tandis que les autres dépenses croissent respectivement de 5,04 % en AE et de 1,48 % en CP ^{5 ( * )} , alors qu'elles avaient diminué légèrement l'année dernière.

En valeur absolue, hors mesure de périmètre, la mission « Culture » bénéficie d'une hausse de 46 millions d'euros de son budget par rapport à l'annuité 2016 prévue par la loi de programmation des finances publiques , et de 44,3 millions d'euros ^{6 ( * )} par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

En 2016, la mission « Culture » bénéficiera donc indéniablement d'un traitement favorable au regard de la plupart des missions budgétaires . Ce budget marque la volonté du Gouvernement d'ériger la culture en priorité, ce qui est clairement inscrit dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2016 : « les textes financiers pour 2016 (...) confirment les engagements pris pour réduire le déficit public et diminuer les impôts, tout en finançant nos priorités en matière de sécurité, de justice, de culture et d'éducation, grâce à la maîtrise de la dépense publique » ^{7 ( * )} .

Il convient toutefois de garder en mémoire que, malgré la trajectoire favorable des crédits prévue dans le projet de loi de finances pour 2016, les dépenses de la mission « Culture » ne représentent que 0,73 % des dépenses du budget général en 2016 .

En ce qui concerne la contribution du secteur à l'assainissement des comptes publics, il convient d'inscrire les crédits de la mission « Culture » dans le cadre plus global de l'action menée par le ministère de la culture et de la communication, qui consent une baisse des crédits portant sur la mission « Médias, livre et industries culturelles », à travers la forte réduction de la dotation budgétaire allouée à France Télévisions, qui passe de 160 millions d'euros à 40 millions d'euros.

S'agissant de l'évolution des emplois, en 2016, le schéma d'emplois de la mission « Culture » prévoit une réduction modérée de 30 équivalents temps plein (ETP) , pour un plafond d'emplois de 11 041 ETP . Les suppressions d'emplois représentent ainsi 0,27 % de l'emploi total du ministère de la culture et de la communication. Ce pourcentage s'avère plus faible que pour d'autres missions. Par exemple, les suppressions d'emplois de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », à hauteur de 671 ETP en 2016, représentent 2,18 % des emplois du MEDDE.

La part des emplois de la mission « Culture » hors opérateurs dans l'emploi public total reste très marginale et en diminution . En effet, elle est de 0,217 % en 2014 (contre 0,227 % en 2012 et 0,219 % en 2013), tandis que la part des emplois de la mission « Culture » avec opérateurs dans l'emploi public total s'élève à 0,520 % en 2014 (contre 0,524 % en 2013 et 0,540 % en 2012).

Si l'on considère la nature des dépenses, au niveau global de la mission, seules diminuent les dépenses d'investissement (- 4,2 % en CP), ce qui s'explique notamment par l'achèvement du chantier de la Philharmonie de Paris. Sur le programme 175 « Patrimoines », tous les types de dépenses augmentent en AE comme en CP, sauf les dépenses d'investissement et d'opérations financières qui reculent très légèrement en CP. Sur le programme 131 « Création », seules les dépenses d'investissement diminuent (- 23,54 % en CP), tandis que les dépenses d'intervention se stabilisent en CP (- 0,26 %).

Enfin, sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », on constate une baisse de 6 % des dépenses d'investissement en CP, assortie d'une réduction des dépenses d'opérations financières en AE (- 7,3 %).

En ce qui concerne les actions, on relève les évolutions remarquables suivantes :

- seules les actions 07 « Patrimoine linguistique » ^{8 ( * )} et 06 « Action culturelle internationale » ^{9 ( * )} connaissent une réduction respective de 0,8 % et 2,6 % de leur dotation en AE comme en CP. Pour mémoire, la première représente 0,1 % des crédits de la mission, et la seconde 0,2 % ;

- le patrimoine monumental (action 01) et le patrimoine des musées de France (action 03) connaissent une stabilisation de leurs crédits de paiement (respectivement - 0,5 % et - 0,1 %) mais une hausse de leurs autorisations d'engagement ;

- il existe un écart significatif entre les AE et les CP de l'action 04 « Patrimoine archivistique et célébrations nationales » (15 millions d'euros) ^{10 ( * )} , et de l'action 01 « Patrimoine monumental » (25 millions d'euros) ^{11 ( * )} . Ce décalage est lié aux dépenses d'investissement.

- les crédits de l'action 09 « Patrimoine archéologique » augmentent fortement en AE comme en CP, ce qui s'explique par un effet de périmètre, à travers la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive (RAP) au profit de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap) et du fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP) - cf. infra .

B. DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES QUI ONT VOCATION À SOUTENIR DES PRIORITÉS TRANSVERSALES EN COHÉRENCE AVEC L'ACTION DU GOUVERNEMENT

Les crédits supplémentaires proposés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 ont vocation à financer trois objectifs transversaux portés par le ministère , en cohérence avec les priorités annoncées par le Gouvernement :

- l'accès à la culture de tous les publics , notamment ceux qui sont socialement ou géographiquement éloignés de l'offre culturelle ;

- l'aide à la création et à son renouvellement , avec un effort spécifique en faveur des étudiants de l'enseignement supérieur et de l'enseignement spécialisé dans le domaine culturel ;

- la modernisation des outils d'intervention et des équipements du ministère de la culture et de la communication.

Les 46 millions d'euros supplémentaires par rapport à la trajectoire initiale prévue dans la loi de programmation des finances publiques se répartissent inégalement entre les trois programmes de la mission :

- + 8 millions d'euros sur le programme 175 « Patrimoines » ;

- + 15 millions d'euros sur le programme 131 « Création ;

- + 23 millions d'euros sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

Enfin, le budget 2016 s'inscrit dans un contexte particulier :

- la mise en oeuvre de la réforme territoriale . Ainsi, en application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) et du décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration, les modalités d'action du ministère de la culture et de la communication sur le territoire national sont en voie de mutation .

Dans le cadre des travaux sur la réforme de l'État, la réflexion principale du ministère de la culture et de la communication porte sur la nouvelle organisation de ses services déconcentrés , qui doivent s'adapter pour assurer au mieux l'ensemble de leurs missions sur les nouveaux territoires. Cette réflexion regroupe notamment les aspects suivants : avenir des directions régionales actuelles qui ne se situeront pas au chef-lieu de la nouvelle région, adaptation aux nouveaux territoires de dimensions inédites en nombre de départements (jusqu'à 10 ou 13 départements dans certaines régions), mise en oeuvre d'un management à distance...

Dans cette perspective, le ministère de la culture et de la communication fait savoir que le classement des emplois des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) devra également être revu pour tenir compte des nouveaux périmètres et des enjeux, ce qui nécessitera notamment des mesures d'accompagnement indemnitaire .

- l'examen par le Parlement du projet de loi relatif à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine . Déposé à l'Assemblée nationale le 8 juillet 2015, ce texte vise à garantir la liberté de création, à moderniser la protection du patrimoine et à renforcer les outils existants pour favoriser l'accès de tous à la culture.

Le projet de loi sur la liberté de la création,
l'architecture et le patrimoine

Présenté en conseil des ministres le 8 juillet 2015 et examiné par l'Assemblée nationale au mois de septembre 2015 ^{12 ( * )} , le projet de loi sur la liberté de la création, l'architecture et le patrimoine répond à deux priorités :

- affirmer et garantir la liberté de création ;

- moderniser la protection du patrimoine.

S'agissant du premier objectif, le projet de loi fixe le cadre de la politique publique destinée à garantir la liberté de création, en fournissant pour la première fois un cadre législatif clair à la politique des labels . Le projet de loi modernise également les relations entre acteurs des filières musicales et cinématographiques et institue un médiateur de la musique.

Il clarifie par ailleurs les conditions d'emploi des artistes du spectacle vivant engagés par les collectivités territoriales ou leurs groupements agissant en qualité d'entrepreneur de spectacles vivants. Enfin, il améliore la structuration de l'enseignement supérieur artistique pour mieux former les futurs créateurs.

En ce qui concerne le second objectif, dans un souci de simplification, le texte propose de consacrer sous l' appellation unique de « cité historique » les différents types d'espaces protégés relevant du code du patrimoine. En outre, les enjeux patrimoniaux seront désormais identifiés dans un document unique d'urbanisme « intégré ».

De surcroît, le projet de loi prévoit une meilleure protection des objets mobiliers qui forment des ensembles historiques cohérents , tout en instituant une catégorie d'ensemble immobiliers, les « domaines nationaux », dont la valeur historique est majeure pour l'histoire de notre pays.

En matière d'archéologie préventive, le projet de loi clarifie le rôle des acteurs et consolide les prérogatives de l'État .

Enfin, il énonce une ambition nouvelle pour l'architecture, en rappelant l'enjeu associé à la qualité architecturale et en prévoyant une possibilité de dérogation limitée et encadrée aux règles d'urbanisme pour les projets de création architecturale .

Source : compte-rendu du conseil des ministres du 8 juillet 2015

II. DES MOYENS BUDGÉTAIRES COMPLÉTÉS PAR DES DÉPENSES FISCALES ET DES RESSOURCES EXTRABUDGÉTAIRE SIGNIFICATIVES

Les crédits dédiés aux trois domaines portés par la mission « Culture », (patrimoine, création, démocratisation culturelle) sont également complétés par des dépenses fiscales et des ressources extrabudgétaires significatives .

En 2016, 21 dépenses fiscales sur impôt d'État sont rattachées à titre principal à la mission « Culture » , pour un montant estimé à 292 millions d'euros .

On remarque, dans le projet de loi de finances pour 2016, le transfert à titre principal, vers le programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », des crédits d'impôts en faveur de la production cinématographique, audiovisuelle, et phonographique, ce qui paraît assez cohérent dans la mesure où le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) est rattaché à ce programme depuis la loi de finances pour 2015.

À périmètre comparable, le projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2016 prévoit une stabilité du coût des dépenses fiscales de la mission entre 2015 et 2016 .

Toutefois, il convient de relever l'écart très sensible existant entre la prévision initiale du coût des dépenses fiscales de la mission pour 2015 , à hauteur de 258 millions d'euros, et le montant actualisé (292 millions d'euros). Entre la prévision et l'exécution, le coût des dépenses fiscales augmente donc de 13 %.

Évolution du coût des dépenses fiscales de la mission « Culture »
à périmètre constant ^{13 ( * )} entre 2015 et 2016

(en millions d'euros)

	Prévision 2015	Chiffrage actualisé 2015	Prévision 2016
Programme 175	138	179	179
Programme 131	120	113	113
Total mission « Culture »	258	292	292

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Culture » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016

L'écart tient intégralement aux dépenses fiscales du programme 175 « Patrimoines » et concerne trois dispositifs en particulier :

- l'imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques classés, inscrits ou assimilés (immeubles bâtis), dont le coût passe de 18 à 38 millions d'euros ;

- la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l'achat de trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques ^{14 ( * )} , dont le coût passe de 10 à 21 millions d'euros ;

- la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dépenses de restauration d'immeubles bâtis situés dans les secteurs sauvegardés , les quartiers anciens dégradés ou les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), dit « nouveau dispositif Malraux », dont le coût passe de 27 à 32 millions d'euros.

Le projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2016 ne donne aucune explication sur le dérapage du montant de ces dépenses fiscales par rapport à la prévision .

Comme votre rapporteur spécial Vincent Éblé l'a recommandé dans son contrôle budgétaire, une telle situation invite à « développer de meilleurs outils de suivi des dépenses fiscales rattachées aux questions patrimoniales et procéder à une évaluation détaillée des dispositifs les plus coûteux » ^{15 ( * )} , et à fournir cette information dans les documents budgétaires.

En tout état de cause, la défaillance de la prévision en 2015 invite à considérer les montants estimés pour 2016 avec prudence .

S'agissant des ressources extrabudgétaires, plusieurs organismes ou opérateurs agissant dans le périmètre de la mission « Culture » bénéficient de taxes affectées.

C'est le cas en particulier du Centre national de la variété, de la chanson, des variétés et du jazz (CNVJ), qui bénéficie de l'affectation de la taxe sur les spectacles de variété à hauteur de 30 millions d'euros , et de l'Association pour le théâtre privé (ASTP), qui bénéficie de l'affectation de la taxe sur les spectacles à hauteur de 8 millions d'euros ^{16 ( * )} .

III. DES OPÉRATEURS GLOBALEMENT PRÉSERVÉS, MAIS QUI DOIVENT POURSUIVRE LA DYNAMISATION DE LEURS RESSOURCES PROPRES

Contrairement aux années passées, et à la différence de la plupart des opérateurs de l'État qui subissent une réduction de leurs moyens financiers et humains, dans le cadre de la contribution de ces organismes à la réduction des dépenses, les opérateurs de la mission « Culture » bénéficient dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 d'un traitement plutôt favorable , qui se traduit par une stabilité, voire une légère hausse de leurs subventions pour charges de services publics et de leurs dotations en fonds propres . S'agissant des emplois, le traitement est également plutôt favorable (stabilité, légère hausse ou baisse modérée du plafond d'emplois).

Subventions et emplois sous plafond des opérateurs
du programme 175 « Patrimoines » (en crédits de paiement) ^{17 ( * )}

(en milliers d'euros)

Opérateurs	CP 2015	CP 2016	Emplois 2015 (en ETPT)	Emplois 2016 (en ETPT)
Académie de France à Rome	855	855	/	/
CAPA	16 936	17 346	134	134
CMN	24 421	25 421	908	935
Centre Pompidou	82 151	81 246	1 033	1 026
Quai Branly (EPMQB)	22 398	22 674	253	249
Versailles	18 884	19 535	305	304
Fontainebleau	13 593	14 343	4	4
Chambord	2 778	2 778	117	116
Inrap	5 000	80 100	2 089	2 080
MuCEM	18 723	18 723	63	63
Orsay-Orangerie	8 268	8 199	204	208
Musée des arts décoratifs	14 675	15 305	271	270
Musée du Louvre	98 405	99 650	1 996	2 006
Musée Guimet	4 871	4 837	55	54
Musée Henner	366	416	2	3
Musée Moreau	286	222	3	1
Musée Picasso	4 060	3 810	38	39
Grand Palais	24 194	25 550	977	972
Total	360 864	441 010	8 452	8 464

*Pour mémoire, le programme 175 « Patrimoines » verse 2,9 millions de subventions à d'autres opérateurs d'enseignement supérieur et de recherche principalement rattachés au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », et l'Académie de France à Rome est rattachée à titre principal au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission » Culture.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Culture » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016

Subventions et emplois sous plafond des opérateurs
du programme 131 « Création » (en crédits de paiement) ^{18 ( * )}

(en milliers d'euros)

Opérateurs	CP 2015	CP 2016	Emplois 2015 (en ETPT)	Emplois 2016 (en ETPT)
Centre national de la danse	9 310	9 430	105	105
CNAP	9 800	10 134	23	24
CNVJ	500	500	26	28
Comédie française	25 353	25 625	413	411
Ensemble intercontemporain	3 870	3 870	50	50
Établissement public de la Villette	23 950	24 000	209	208
Cité de la Céramique	3 459	3 620	31	33
Cité de la musique-Philharmonie de Paris	25 860 ^19 ( * )	36 720	352	339
Opéra-comique	10 900	14 260	87	87
Opéra national de Paris	99 251	98 251	1 721	1 711
Orchestre de Paris	7 994	7 994	148	148
Théâtre national de Chaillot	14 015	14 215	140	139
Théâtre national de l'Odéon	12 305	12 475	129	131
Théâtre national de la Colline	9 950	10 090	95	95
Théâtre national de Strasbourg	9 890	10 030	98	98
Total	266 497	281 214	3 627	3 607

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Culture » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016

Subventions et emplois sous plafond des opérateurs du
programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la Culture» ^{20 ( * )}

(en milliers d'euros)

Opérateurs	CP 2015	CP 2016	Emplois 2015 (en ETPT)	Emplois 2016 (en ETPT)
Académie de France à Rome	5 219	5 219	48	48
Centre national des arts du cirque	3 367	3 368	37	37
Conservatoire national supérieur d'art dramatique	3 716	3 730	42	42
Conservatoire nationale supérieur de musique et de danse (CNSMD) de Lyon	13 688	13 818	207	207
CNSMD Paris	24 417	25 475	354	353
École du Louvre	2 125	1 992	39	35
Écoles d'architecture	50 523	51 009	1 030	1 001
Écoles d'art en région	11 451	11 784	112	104
École des Arts décoratifs (ENSAD)	11 586	11 586	174	173
École des Beaux-arts (ENSBA)	7 749	7 939	113	112
École de création industrielle (ENSCI)	3 953	3 953	60	60
Palais de la porte Dorée	4 462	6 606	75	75
Institut national du Patrimoine	6 294	6 119	54	49
ENSMIS ^21 ( * )	/	/	61	61
OPPIC ^22 ( * )	9 490	10 380	112	111
Total	160 400	164 338	2 518	2 468

*Pour mémoire, l'Institut Français, rattaché à titre principal au programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État », reçoit 1,36 million d'euros du programme 224.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Culture » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016

Cette évolution globalement favorable s'explique par trois facteurs principaux :

- la contribution marquée des opérateurs de la mission à la réduction des dépenses de la mission « Culture » entre 2012 et 2014 ;

- le souci de donner les moyens à ces opérateurs de réaliser des travaux de rénovation et de mise en sécurité , afin d'améliorer l'accueil du public, dans le cadre de la mise en oeuvre de leurs schémas directeurs et des obligations liées à l'accessibilité pour les personnes handicapées ;

- la problématique particulière de l'ouverture sept jours sur sept de trois monuments nationaux majeurs ( cf. infra ).

Vos rapporteurs spéciaux relèvent par ailleurs que, dans le cadre du processus de modernisation de l'action publique (MAP), une évaluation ^{23 ( * )} relative au développement des ressources propres des organismes culturels de l'État a été lancée en août 2014 , afin d'identifier les marges de manoeuvre et les leviers permettant de garantir la soutenabilité financière de ceux-ci. Le rapport, rendu le 25 juin 2015, met en avant un accroissement important sur les dernières années des ressources propres engendrées par les établissements, qui leur a permis de soutenir significativement le développement de l'offre. Il confirme par ailleurs la prédominance de la billetterie et formule plusieurs propositions en matière de politiques tarifaires . Enfin, il souligne l'apport essentiel des relations nouées entre les établissements culturels et leurs mécènes, notamment quand elles s'inscrivent dans la durée.

Afin de donner des suites concrètes à ce travail, le ministère de la culture et de la communication élabore un plan d'action destiné à être mis en oeuvre en 2016. Il s'agit en particulier de mieux anticiper les évolutions liées à l'usage de la billetterie en ligne et de renforcer la valorisation de la marque des opérateurs, en tant que véhicule de l'offre touristique française.

L'indicateur de performance relatif au taux de ressources propres des institutions patrimoniales et architecturales affiche ainsi une cible de 50 % en 2016 (comme en 2015) et de 51 % en 2017.

Enfin, on relève les efforts menés par le ministère de la culture et de la communication pour renforcer la tutelle exercée sur ses opérateurs . En effet, le nombre d'établissements dotés d'un contrat d'objectifs a progressé depuis deux ans et le processus de contractualisation est en cours pour la majorité des grands opérateurs de la mission.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, sur les 72 opérateurs de la mission « Culture » :

- 17 sont dotés d'un contrat d'objectifs et de performance (COP), soit 23,6 %. Parmi eux, des établissements majeurs, tels que le Centre des monuments nationaux (CMN), l'établissement public de Versailles, les musées d'Orsay et du Louvre ont renouvelé leur COP au cours de l'année 2015 ;

- 24 d'entre eux sont en train de négocier leur COP , soit 33,3 % ;

- 31 n'ont à ce stade aucun COP, soit 43,1 % . Sont par exemple concernés des opérateurs dont la direction est en cours de renouvellement ou dont les locaux font l'objet d'un chantier important susceptible de modifier substantiellement leur activité (ouverture de la Philharmonie de Paris, chantier de l'Opéra-comique, changement de présidence du CNAC-GP...).

Au total, la part des opérateurs engagés dans une démarche de contractualisation avec leur tutelle est de 56,9 %, chiffre à comparer à la proportion de 48,2 % constatée en 2014 (+ 18 %).

IV. UNE POLITIQUE DE TITULARISATION ET DE RATTRAPAGE INDEMNITAIRE

Le plafond d'emplois ministériel prévu au titre de l'année 2016 atteint 11 041 équivalents temps plein travaillés (ETPT) , pour un schéma d'emploi de - 30 équivalents temps plein (ETP) au niveau du programme support de la mission « Culture » ^{24 ( * )} .

Les crédits associés au plafond d'emplois s'élèvent à 668 millions d'euros.

Le schéma d'emplois prend en compte :

- le solde des transferts d'emplois (+ 65 ETPT), qui porte essentiellement sur la prise en charge des crédits relatifs aux agents contractuels lauréats des concours organisés dans le cadre de la loi Sauvadet ^{25 ( * )} . Pour mémoire, le ministère de la culture et de la communication compte une proportion équivalente d'agents titulaires et non titulaires : l'application de la loi Sauvadet a débuté en 2013 avec la mise en oeuvre du volet « CDI-sation », qui a permis la transformation de 431 contrats conclus pour une durée déterminée en contrats à durée indéterminée. Elle s'est poursuivie en 2014 avec la titularisation de 152 agents contractuels sur le périmètre global du ministère dans les corps de catégorie B et C. En 2015, 89 nominations ont été effectuées dans les corps de catégorie B. Ce dispositif sera prolongé en 2016 et 2017 à destination des corps de catégorie A .

Le ministère a choisi de prendre en charge sur le titre 2 - dépenses de personnel - la rémunération de l'ensemble des agents titularisés , quel que soit l'employeur d'origine (ministère ou opérateur), à l'exception de la Bibliothèque nationale de France (BnF) ^{26 ( * )} , du musée du Louvre, du musée Rodin et du Conservatoire national de musique de Lyon, qui continuent à rémunérer leurs agents après la titularisation.

Les tableaux ci-après présentent l'impact budgétaire de ces titularisations au titre de l'année 2015 :

Nombre de titularisations en 2015

	ETP contractuels avant titularisation	ETP titulaires intégrant passage à temps plein
Agents contractuels du ministère (T2) titularisés en T2	17,6	48
Agents contractuels des établissements publics (T3) titularisés en T2	47,6	52
Dont programme 175	7,5	8
Dont programme 131	1	1
Dont programme 224	39	43
Agents contractuels des établissements publics (T3) titularisés en T3 (Bnf, Louvre)	15,6	19
Total	80,8	89

Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Impact budgétaire des titularisations en 2015

(en euros)

PLF 2016	T2* HCAS	T2* CAS	Total T2* AE=CP	T2 ETPT*	T3 SCSP**	T3 Réserve**	Total T3** AE=CP	T3 ETPT**
P. 175	228 987	123 522	352 509	+8	- 260 674	- 91 835	- 352 509	-8
P. 131	30 676	17 2020	47 878	+1	- 39 215	- 8 663	- 47 878	-1
P. 224	1 096 478	933 255	2 029 733	+ 43	- 1332 317	- 697 416	- 2 029 733	-43
Total	1 356 141	1 073 979	2 430 120	+ 52	- 1 632 206	- 797 914	- 2 430 120	- 52

*Transferts entrants

**Transferts sortants

Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Le schéma d'emplois prend également en compte :

- l'inscription de 36 équivalents temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires , destinés au recrutement d'apprentis dans les services du ministère dès la rentrée 2015 ;

- la création de 15 emplois d'enseignants chercheurs dans les écoles nationales supérieures d'architecture à la rentrée 2016 ^{27 ( * )} ;

- un objectif de 45 suppressions d'emplois - comme l'an passé, qui doivent porter en priorité sur l'administration centrale, tandis que les effectifs des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont vocation à être préservés.

Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », la masse salariale du ministère connaît une hausse modérée de 0,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, à hauteur de 466,4 millions d'euros ^{28 ( * )} .

Sur le plan indemnitaire, le ministère de la culture et de la communication se caractérise par un décrochage sensible par rapport aux autres ministères. Les crédits du projet de loi de finances pour 2016 rendent ainsi compte de la volonté d'opérer un rattrapage en la matière.

Ainsi, une enveloppe de 3,1 millions d'euros est prévue pour le financement des mesures catégorielles et indemnitaires (contre 1,1 million en 2013, 2,2 millions en 2014 et 3,6 millions en 2015).

Sur cette somme, un montant de 2,5 millions d'euros est dédié à la revalorisation indemnitaire de certains corps spécifiques du ministère de la culture et de la communication (inspecteurs et conseillers de la création, des enseignements artistiques et de l'action culturelle, architectes urbanistes de l'État, chefs de travaux d'art) et à l'accompagnement de la mise en place du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).

Enfin, en matière de ressources humaines, vos rapporteurs spéciaux relèvent que le ministère de la culture et de la communication participera en 2016 à la politique de recrutement par voie d'apprentissage.

Il affiche en effet un objectif de recrutement de 60 apprentis à la rentrée 2015, puis de 90 apprentis supplémentaires à la rentrée 2016 ^{29 ( * )} . Dans cette perspective, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit 0,45 million d'euros de crédits supplémentaires .

DEUXIÈME PARTIE :
LES POINTS SAILLANTS DE LA MISSION
« CULTURE » EN 2016

I. UNE BUDGÉTISATION PERTINENTE DE LA REDEVANCE D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE (RAP)

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une budgétisation de la redevance d'archéologie préventive (RAP) sur l'action 09 « Patrimoine archéologique », à hauteur de 118 millions, montant qui correspond au plafond actuel de la RAP dans le cadre du plafonnement de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

La RAP finance les acteurs des diagnostics (Inrap et services agréés des collectivités territoriales) ainsi que le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP).

La répartition du montant de cette subvention destinée à financer les opérations d'archéologie préventive est présentée dans le tableau ci-après.

Répartition des crédits dédiés aux opérations d'archéologie préventive

(en millions d'euros)

Nature des crédits	AE	CP
Dépenses de fonctionnement	71,0	71,0
Dont subventions versées aux opérateurs - opérations de diagnostic	71,0	71,0
Dépenses d'intervention	45,4	45,4
Dont dépenses d'intervention du FNAP	35,4	35,4
Dont dépenses d'intervention - transferts aux collectivités territoriales	10	10
Dépenses d'opérations financières - dotation en fonds propres des opérateurs	1,6	1,6
Total	118,0	118,0

Source : projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2016

Dans le cadre de cette budgétisation, l'Inrap bénéficiera d'une dotation budgétaire ainsi répartie :

- une subvention pour charges de service public d'un montant maximum de 71 millions d'euros , qui a vocation à financer la réalisation des opérations de diagnostics d'archéologie préventive définies à l'article L. 523-1 du code du patrimoine ;

- une dotation en fonds propres de 1,6 million d'euros destinée au financement des investissements courants nécessaires à cette activité.

De surcroît, une subvention pour charges de service public spécifique de 7,5 millions d'euros est accordée à l'opérateur au titre de la compensation des charges de service public particulières qui lui incombent en tant qu'opérateur national d'archéologie préventive ^{30 ( * )} .

Au total, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, l'Inrap bénéficie donc de 80,1 millions d'euros .

Le soutien aux politiques territoriales en faveur des fouilles programmées et de la promotion du patrimoine archéologique sera pour sa part stabilisé à hauteur de 2,7 millions d'euros . Il s'agit ainsi « d'encourager les fouilles et la prospection archéologiques réalisées en partenariat avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et les universités, et de valoriser la recherche, notamment des actions de médiation en direction du public à travers des subventions dédiées à la publication, l'organisation d'expositions ou des actions de communication » ^{31 ( * )} .

La budgétisation de la redevance d'archéologie préventive constitue une évolution positive . En effet, son rendement irrégulier et la complexité de son affectation ont fragilisé pendant des années le financement de la politique d'archéologie préventive.

En particulier, les difficultés chroniques liées au recouvrement de la RAP ont rendu nécessaires, de façon récurrente , des redéploiements, voire des ouvertures de crédits en cours de gestion.

Cette année encore, le ministère a dû apporter à l'Inrap un soutien non prévu en loi de finances initiale, en raison des difficultés liées au recouvrement de la RAP. Il en a été de même pour apurer les dettes du FNAP.

Une exécution 2015 de nouveau perturbée
par les difficultés de recouvrement de la RAP

Pour couvrir les aléas de rendement et de perception de la RAP au titre de l'année 2015, le besoin de l'INRAP est estimé à 30 millions d'euros en AE=CP . Sur ces 30 millions d'euros, 19 millions d'euros ont d'ores et déjà été alloués à l'Inrap en mars (4 millions d'euros) et en août (15 millions d'euros) 2015 par gage sur les subventions pour charges de service public du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou (CNAC-GP), du MuCEM et la dotation en fonds propres du CMN . Il conviendra de les reconstituer par dégel de crédits. En outre, les recettes du FNAP étant constituées par un prélèvement sur le produit de la RAP, le faible niveau d'encaissement de la redevance ces dernières années a eu pour conséquence mécanique le creusement de sa dette . Actuellement, 40 millions d'euros sont immédiatement exigibles . Si ces prévisions se confirment, une ouverture de crédits sera demandée en fin d'année.

En parallèle, et compte tenu des contentieux en cours (cinq référés provision introduits fin août), les projections réalisées sur le plan d'apurement de la dette du FNAP resserré sur deux ans permettent de chiffrer à 25 millions d'euros en AE=CP le montant à provisionner sur la réserve de précaution du programme .

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Cette situation nuisait en outre à la prévisibilité des ressources de l'Inrap, du FNAP et des collectivités territoriales disposant de services archéologiques agréés . Enfin, la gestion des reversements de la redevance était particulièrement complexe et sujette à des aléas techniques.

Le tableau ci-après présente un récapitulatif des versements effectués à l'Inrap et au FNAP en cours de gestion entre 2010 et 2015.

Versements à l'Inrap et au FNAP de 2010 à 2015

(AE=CP, en millions d'euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015*
Inrap	6,44	40,63	25	35	25	19
Dont compensation de RAP	6,44	20,63	25	25	14	-
Dont avances de trésorerie	0	20	0	10	11	19
FNAP	1,6	23,46	19	3	7	-
Total	8,04	64,09	44	38	32	19

* Situation au 31 août 2015

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

La budgétisation de la RAP devrait mettre fin à ces versements en cours de gestion et faciliter l'exécution des crédits du programme 175 « Patrimoines ». Toutefois, l'efficacité réelle de cette mesure ne pourra être appréciée qu'à l'issue de l'exécution 2016 .

II. UN BUDGET ATTENTIF À L'ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES ET AUX PUBLICS FRAGILES DANS LE CONTEXTE DE LA BAISSE DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LA PRÉSERVATION DES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PROTECTION ET À LA VALORISATION DU PATRIMOINE, NOTAMMENT AU NIVEAU DÉCONCENTRÉ

L'effort en faveur des monuments historiques sera maintenu en 2016 pour la troisième année consécutive . Avec des autorisations d'engagement en hausse de 10 millions par rapport à loi de finances initiale pour 2015, à hauteur de 338 millions d'euros, et des crédits de paiement en croissance de 2 millions d'euros, pour un montant de 313 millions, le projet de loi de finances témoigne d'un soutien constant en faveur des investissements consacrés aux monuments historiques .

Quelques chiffres sur les monuments historiques

En France, près de 44 000 immeubles de tous types sont classés ou inscrits au titre des monuments historiques : châteaux et fortifications, lieux de culte, sites archéologiques...

A ce patrimoine s'ajoutent près de 260 000 objets mobiliers protégés. Enfin, près de 19 000 communes font l'objet d'une mesure de protection au titre du patrimoine, au moins sur une partie de leurs espaces, soit environ 5 % du territoire national.

Source : ministère de la culture et de la communication

Par ailleurs, les crédits destinés aux opérations en région, qui représentent plus de 70 % des crédits dédiés aux monuments historiques et soutiennent directement l'attractivité territoriale et l'emploi, seront confortés, à travers une dotation de 227 millions d'euros en autorisations d'engagement, en hausse de 2 millions par rapport à loi de finances initiale pour 2015, et de 224 millions d'euros en crédits de paiement, montant stable par rapport à l'année dernière. Cet effort rendra possible en 2016 la poursuite de chantiers importants de monuments majeurs appartenant à l'État (restauration de la cathédrale d'Amiens notamment) comme à des collectivités territoriales (par exemple, amphithéâtre de Nîmes et cathédrale du Havre).

En outre, le Centre des monuments nationaux (CMN), qui gère 90 monuments nationaux sur l'ensemble du territoire , bénéficiera d'une dotation de fonctionnement en hausse de 1 million d'euros , ainsi que de six créations d'emplois.

Pour leur part, les crédits d'acquisition augmentent de 0,5 million par rapport à trajectoire triennale prévue pour 2016 , pour un montant de 9 millions d'euros. Ils s'ajouteront aux différents dispositifs publics existants dont le but est de favoriser les acquisitions (mécénat, dations notamment).

En ce qui concerne les musées de France, le projet de loi de finances pour 2016 entend poursuivre le rééquilibrage territorial par le soutien à ces établissements pour la conservation, l'enrichissement et la mise en valeur de leurs collections , à travers le maintien d'une capacité d'investissement élevée . En effet, les crédits d'investissement déconcentrés bénéficieront de 14 millions d'euros en 2016, dans le respect de la trajectoire prévue en 2015, soit 48 millions d'euros sur trois ans.

Ces crédits financeront en particulier un certain nombre d'opérations menées par les collectivités territoriales dans les musées de France . On peut citer à cet égard la rénovation du musée des beaux-arts de Dijon, la rénovation et l'extension du musée historique lorrain de Nancy, et la création de la cité internationale de la tapisserie et de l'art tissé en région Limousin.

De la même manière, les crédits de fonctionnement destinés à soutenir les actions structurantes des musées territoriaux seront maintenus à 6,8 millions d'euros, pour leur permettre de financer, en particulier, la numérisation des collections et la conservation préventive , les actions de diffusion et de médiation. Enfin, du fait de la complexité de la première édition du récolement décennal, les opérations post-récolement bénéficieront également en 2016 des aides de l'état.

Dans le contexte de réforme territoriale et de baisse des dotations, l'évolution des crédits dédiés au patrimoine monumental et au patrimoine des musées de France témoigne de la constance de l'engagement de l'État auprès de ses partenaires territoriaux . Elle constitue un signal fort , alors que l'article 104 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) consacre la culture comme compétence partagée et confirme que la culture est un domaine d'intervention commun entre les collectivités territoriales et l'État.

B. UN RÉTABLISSEMENT BIENVENU DES CRÉDITS DÉDIÉS AUX CONSERVATOIRES

L'année 2015 avait été marquée par la quasi-suppression des crédits destinés aux conservatoires , situation qui avait été fort critiquée , dans la mesure où ces établissements constituent l'un des principaux réseaux de proximité en ce qui concerne l'accès, l'éducation et la formation du jeune public aux pratiques artistiques.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement revient sur cette situation défavorable , en rétablissant 13,5 millions d'euros de crédits, dans le cadre « d'un plan de soutien aux conservatoires dont le projet d'établissement portera un volet ambitieux d'éducation et de formation artistique en faveur de la jeunesse, de la diversité artistique et culturelle et de l'irrigation culturelle des territoires » ^{32 ( * )} . Cela représente une hausse de 8 millions d'euros par rapport à la dotation accordée en 2015 , qui avait atteint un niveau plancher à hauteur de 4,4 millions d'euros.

Le plan « conservatoires »

Le plan conservatoires, qui mobilisera 13,5 millions d'euros en 2016 , doit permettre d'accélérer l'ouverture des conservatoires au profit de toute la jeunesse , notamment des jeunes résidant dans des quartiers éloignés du centre-ville, d'encourager le développement de nouvelles disciplines et esthétiques afin de favoriser une plus grande diversité des profils d'amateurs mais également d'étudiants qui intègrent les établissements de l'enseignement supérieur culturel. Il s'agit aussi de favoriser le travail en réseau des conservatoires sur les territoires avec les autres structures d'éducation artistique spécialisées et les structures culturelles.

Source : ministère de la culture et de l'éducation

Malgré cette évolution favorable, qui marque la prise de conscience du rôle indispensable des conservatoires et le réengagement de l'État auprès des collectivités territoriales, il convient toutefois de rappeler que la dotation dédiée en 2016 reste largement inférieure au niveau des crédits atteint en 2012 (27 millions d'euros). Mais elle a le mérite d'enrayer la chute très brutale de ces crédits entre 2012 et 2015 (- 83,3 %) et de lancer un signal positif aux partenaires territoriaux de l'État.

Le ministère de la culture et de la communication estime par ailleurs que « cette mesure doit s'accompagner d'une redéfinition de priorités et partant, d'une refonte des procédures de classement dont l'objectif global doit être une meilleure ouverture des conservatoires à la diversité , ainsi qu'une modernisation de leurs démarches pédagogiques et de leur offre afin d'être au plus près des aspirations de nos concitoyens. Cela s'effectuera dans le cadre d'une observation des bonnes pratiques et d'une concertation avec les collectivités territoriales , les professionnels et les usagers qui a été lancée à l'automne 2015 dans le cadre du Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC) » ^{33 ( * )} .

III. UNE PRIORITÉ MARQUÉE EN FAVEUR DE LA JEUNESSE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA CRÉATION

A. L'OUVERTURE SEPT JOURS SUR SEPT DE TROIS GRANDS MUSÉES NATIONAUX AU PROFIT DES PUBLICS SCOLAIRES

À la suite des déclarations du Président de la République à l'Institut du Monde arabe le 7 septembre 2015 ^{34 ( * )} , le projet de loi de finances pour 2016 prévoit des moyens spécifiques destinés à permettre l'expérimentation de l'ouverture sept jours sur sept des musées du Louvre, d'Orsay et du château de Versailles , dès cet automne.

Concrètement, le jour qui était jusqu'à présent fermé au public, le lundi ou le mardi, sera réservé aux élèves des écoles, collèges et lycées, afin de leur permettre de visiter dans de bonnes conditions ces musées extrêmement fréquentés.

Il s'agit moins d'une mesure quantitative , visant à accroître le public qui visite ces monuments, que d'une mesure qualitative, qui doit permettre à un public « inhabituel » de s'y rendre. Ce projet constitue donc une action en faveur de l'éducation artistique et culturelle et de la diversification des publics .

Il s'inscrit également dans l'objectif de performance du programme 175 « Accroître l'accès du public au patrimoine national», en particulier au regard de l'indicateur le plus représentatif de la mission en matière de politique patrimoniale (« Fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales »).

Du point de vue de l'accompagnement financier et humain de cette mesure, afin de respecter les conditions de travail des agents, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit la mobilisation de 70 emplois (55 en titre 2 et 15 en titre 3), pour un coût estimé à 2,87 millions d'euros en année pleine.

En termes de calendrier, le dispositif sera progressivement mis en oeuvre par l'ouverture des premiers créneaux de visites le jour habituel de fermeture. Il montera ensuite en puissance début 2016 pour atteindre son régime de croisière en septembre 2016.

B. UN RENFORCEMENT SENSIBLE DES MOYENS DÉDIÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR CULTUREL COMME À L'ÉDUCATION ARTISTIQUE ET CULTURELLE

Sur les 23 millions d'euros de crédits supplémentaires dont bénéficiera le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », la hausse portera essentiellement sur le soutien aux établissements d'enseignement supérieur et à l'insertion professionnelle (action 01) et sur le soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle (action 02).

Tout d'abord, les crédits de l'action 01 progressent de près de 10 % en autorisations d'engagement (AE) et de 1,12 % en crédits de paiement (CP) . En particulier, les dotations des établissements d'enseignement supérieur culturel progressent de près de 2 % par rapport à l'année dernière, afin de leur permettre :

- de consolider l'intégration des formations qu'ils dispensent dans le schéma Licence Master Doctorat (LMD) ;

- de renforcer la diversité sociale des étudiants et d'améliorer leurs conditions de vie et de travail , par le biais d'aides individuelles et de bourses attribuées sur critères sociaux. 38,4 millions d'euros d'aides seront financées à cet effet, montant en hausse de 7 % par rapport à l'année dernière .

Le tableau ci-après présente les différents types d'aides financées par ces crédits.

Évolution et répartition des différents types de bourses et aides
financées par le ministère de la culture et de la communication

(en millions d'euros, montants arrondis)

	PLF 2013	PLF 2014	PLF 2015	PLF 2016
Bourses sur critères sociaux	25,08	27,85	31,17	33,42
Aides spécifiques pour les déplacements des étudiants d'outremer	0,16	0,16	0,19	0,21
Aide au mérite	0,66	0,56	0,59	0,65
Frais de gestion du CNOUS ^35 ( * ) (2 % du total)	0,54	0,60	0,67	0,70
Fonds national d'aides d'urgence (FNAU)	0,50	0,50	0,50	0,60
Allocations d'études spécialisées (AES)	0,53	0,40	0,41	0,45
Bourses de mobilité écoles d'architecture	1,3	1,3	1,3	1,3
Aides individuelles aux élèves des CRR ^36 ( * ) et CRD ^37 ( * )	-	-	1,1	1,1
Total	28,77	31,37	35,93	38,43

Source : réponse du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Enfin, la croissance des autorisations d'engagement doit permettre de lancer ou de poursuivre plusieurs chantiers de rénovation des bâtiments de l'enseignement supérieur culturel sur l'ensemble du territoire . Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit ainsi près de 25 millions d'euros de dépenses d'investissement au profit des établissements d'enseignement supérieur. On peut citer à cet égard l'achèvement du projet ARTEM (Art, Technologie, Management) à Nancy, la mise en sécurité de l'école nationale supérieure d'art de Dijon, la poursuite de l'aménagement des locaux Troussel de l'Institut international de la marionnette à Charleville-Mézières, ou encore, l'aménagement des silos du site de la Marnaise au Centre national des arts du cirque à Châlons-en-Champagne, ainsi que les travaux de mise en sécurité des conservatoires nationaux supérieurs de musique et de danse de Paris et de Lyon.

Ensuite, les crédits de l'action 02 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle » augmentent de 5 % en AE et de 10 % en CP.

Parmi les moyens supplémentaires, 4,5 millions d'euros seront dédiés au plan d'éducation artistique et culturelle (EAC), pour un montant total de 14,5 millions d'euros.

Le plan « Éducation artistique et culturelle » (EAC)

Initié en 2013, le plan « Éducation artistique et culturelle » (EAC) a pour but de financer les parcours d'éducation artistique et culturelle qui, de la petite enfance à l'université, mettent en cohérence l'ensemble des connaissances acquises, des pratiques expérimentées et des rencontres organisées dans les domaines des arts et de la culture, dans une complémentarité entre les temps scolaire et hors scolaire .

Le plan EAC est élaboré en partenariat avec l'ensemble des acteurs publics (autres ministères menant des actions éducatives, collectivités territoriales) ou privés (équipes artistiques, associations), les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) étant chargées de fédérer les acteurs d'un territoire.

Les actions sont développées dans un cadre contractuel pluriannuel (projet éducatif territorial, convention de développement culturel, plan local d'éducation artistique et culturelle, contrat local d'éducation artistique, contrat de ville...).

Un effort particulier est réalisé en direction des jeunes éloignés de l'offre culturelle pour des raisons géographiques, sociales ou économiques, qui résident notamment dans les zones rurales et les quartiers de la politique de la ville.

Plus généralement, la politique d'EAC s'inscrit à cet égard dans le cadre des actions décidées par le Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015 : 30 % des crédits seront dédiés aux quartiers de la politique de la ville , tandis que les contrats de ville comporteront désormais obligatoirement un volet culturel.

Source : ministère de la culture et de la communication

Pour mémoire, les crédits dédiés à ce plan ont fortement augmenté depuis 2013.

Évolution des crédits dédiés au plan « EAC » depuis 2013

(en millions d'euros)

2013	2014	2015	2016
2,5	7,5	10	14,5
-	+ 200 %	+ 33,3 %	+ 45 %

Source : projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2016

De façon plus générale, les crédits d'éducation artistique et culturelle atteindront globalement 54,6 millions d'euros, en hausse de 13,6 millions d'euros par rapport à 2015 (+ 33 %).

Les principales actions financées à ce titre sont recensées dans le tableau ci-après.

Évolution des dépenses d'éducation artistique et culturelle entre 2015 et 2016

(en euros, AE=CP)

	2015	2016
Plan « EAC »	10 000 000	14 500 000
Soutien aux conservatoires et au projet Démos en faveur de la jeunesse et de la diversité	-	9 420 000 ^38 ( * )
Dispositifs partenariaux	11 950 000	11 940 000
Projets fédérateurs	11 250 000	10 980 000
Actions d'éducation à l'image	2 800 000	2 800 000
Actions de formation et de documentation (CFMI)	3 000 000	3 000 000
Programmes de sensibilisation	2 000 000	2 000 000
Total « Éducation artistique et culturelle »	41 000 000	56 640 000

Source : commission des finances du Sénat d'après les projets annuels de performance de la mission « Culture » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016

Les cibles des indicateurs de performance associés à l'EAC évoluent à la hausse pour tenir compte du renforcement de ces moyens . Ainsi, alors que la cible 2015 de la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d'une action d'éducation artistique et culturelle était de 30 % en 2015 ^{39 ( * )} , elle est fixée de façon volontariste à 42 % en 2016, puis à 43 % en 2017. De la même manière, la cible relative à l'effort de développement de l'éducation artistique et culturelle dans les territoires prioritaires est revue à la hausse, passant d'un ratio de 1,75 en 2015 ^{40 ( * )} à un ratio de 2 en 2016, puis 2,15 en 2017.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux soulignent que le programme « Citoyens de la culture », dans le cadre du Service civique verra ses crédits augmenter de 1 million d'euros, ce qui témoigne de la mobilisation du ministère et de ses opérateurs pour contribuer à l'objectif gouvernemental de 16 000 missions proposées aux jeunes volontaires d'ici fin 2016.

C. LA TRADUCTION BUDGÉTAIRE DE MESURES ANNONCÉES DANS LE CADRE DES ASSISES DE LA JEUNE CRÉATION (AJC)

Dans le projet de loi de finances pour 2016, les crédits portés par le programme 131 « Création » reflètent notamment la traduction budgétaire des mesures annoncées lors des Assises de la jeune création (AJC). Lancées en avril 2015, ces dernières ont rassemblé les représentants de toutes les disciplines artistiques et ont permis d'aboutir à une série de mesures pour renforcer la formation et l'insertion des artistes, améliorer leurs conditions de vie et de travail, et soutenir les créateurs .

Ainsi, les dépenses d'intervention en faveur du spectacle vivant bénéficient de moyens nouveaux, à hauteur de 12,5 millions d'euros (AE=CP) pour favoriser « l'émergence, l'innovation et la diversité de la création tout en structurant l'activité de production des équipes artistiques et en favorisant l'emploi » ^{41 ( * )} .

Concrètement, ces mesures s'articulent autour de trois axes principaux :

- le soutien à la jeune création et au renouvellement des esthétiques ;

- le développement de l'emploi culturel ;

- l'aménagement culturel du territoire et l'attention portée aux zones blanches.

Sur les crédits nouveaux, on relève en particulier des mesures en faveur de la jeune création et du spectacle vivant pour 3,5 millions d'euros , qui visent à renforcer l'aide aux compagnies à travers un soutien accru à plusieurs dispositifs. Sera ainsi institué un soutien en faveur des compagnies et ensembles à rayonnement international, l'objectif étant de « permettre à des figures emblématiques de la création ou à des équipes artistiques faisant face à des besoins de développement très important notamment à l'international, de disposer de moyens de production structurants pour conduire leur activité artistique » ^{42 ( * )} . En outre, le dispositif du compagnonnage, qui existe dans le secteur théâtral, sera développé et élargi aux autres champs du secteur créatif. « Favorisant la solidarité intergénérationnelle, des artistes indépendants porteurs d'un projet pourront ainsi bénéficier de l'aide d'une équipe artistique confirmée » ^{43 ( * )} .

En outre, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit 1,6 million d'euros de crédits sur le programme 224 pour développer des dispositifs innovants destinés à favoriser l'émergence de jeunes créateurs (par exemple, mise en oeuvre de fablab et de pépinières artistiques adossées aux écoles de l'enseignement supérieur culturel).

Les moyens nouveaux identifiés sur le programme 131 devront également permettre le déploiement de nouvelles scènes de musiques actuelles , dans le cadre de l'achèvement du plan « SMAC » en 2016 , qui bénéficiera de 11,7 millions d'euros (+ 2 millions d'euros par rapport à 2015). Parmi les principaux territoires qui seront financées à ce titre, on distingue aussi bien de grandes villes (Bordeaux, Toulouse notamment) que des communes plus rurales (Annonay en Ardèche, Sainte-Croix-Volvestre en Ariège, Mont-de-Marsan dans les Landes et Bergerac en Dordogne).

Malgré ces moyens nouveaux, les cibles des indicateurs de performance du programme 131 « Création » associés à l'objectif n° 1 : inciter à l'innovation et à la diversité de la création » et à l'objectif n° 2 : Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création » demeurent paradoxalement stables et ne prévoient pas de hausse .

On relève enfin une légère augmentation des subventions pour charges de service public dédiées aux théâtres nationaux . Cette évolution favorable a pour objet de leur « garantir des niveaux de marge artistique adaptés à l'accomplissement de leurs missions » ^{44 ( * )} .

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit par ailleurs des moyens nouveaux à hauteur de 2 millions d'euros en AE=CP dans le domaine des arts plastiques, qui financeront essentiellement :

- un renforcement des moyens accordés à la politique de commande publique au profit des territoires ruraux ou en renouvellement urbain, à hauteur de 350 000 euros ;

- le soutien à des résidences , au réseau des fonds régionaux d'art contemporain et aux centres d'art contemporain, à hauteur de 650 000 euros ;

- le projet de relogement du Centre national des arts plastiques (CNAP), pour 1 million d'euros ;

- le lancement du projet de la « Tour Médicis » à Clichy-Montfermeil , à hauteur de 1 million d'euros, présenté par le ministère de la culture et de la communication comme un « instrument de développement et d'intégration de tous les territoires de la République ».

IV. UN BILAN POSITIF DE LA PREMIÈRE ANNÉE D'OUVERTURE DE LA PHILHARMONIE DE PARIS, MAIS DES QUESTIONS QUI DEMEURENT EN SUSPENS

Le coût final du chantier de la Philharmonie de Paris

La Philharmonie de Paris a été inaugurée le 15 janvier 2015. Son coût final est de 389,4 millions d'euros , auquel s'ajoutent les dépenses de fonctionnement et d'équipement courant de l'association de maîtrise d'ouvrage de la Philharmonie de Paris. Ce montant a été assuré principalement par l'État (environ 211 millions d'euros, soit 54 %), qui a en particulier assuré seul la prise en charge des derniers surcoûts précipités. La ville de Paris a contribué à hauteur de 158,4 millions d'euros (41 %) et la région Ile-de-France à hauteur de 20 millions d'euros (5 %).

Le budget initial de fonctionnement de la Philharmonie de Paris pour l'année 2015 a fait l'objet d'un audit de la part d'une mission conjointe des services de l'État et de la ville de Paris en fin d'année 2014, afin de conforter le modèle économique, tout en le rendant conforme aux contraintes pesant sur les finances publiques . Cette mission a arrêté le budget initial de l'exploitation de la salle à 27,8 millions d'euros (hors échanges de marchandise), dont 12,8 millions d'euros de ressources propres, soit 46 % du budget total, et 15 millions d'euros de subventions publiques (54 % du budget total), dont 9 millions d'euros pris en charge par l'État contre 6 millions d'euros pris en charge par la ville de Paris.

Source : réponse du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

La première année d'exploitation de la Philharmonie de Paris s'avère très encourageante , avec un taux de remplissage moyen de 96 % et un haut niveau de fréquentation : 217 000 spectateurs ont ainsi assisté à un concert dans la grande salle, 82 000 personnes ont participé à une activité éducative, et 196 650 personnes ont visité la première exposition présentée à la Philharmonie de Paris, et consacrée à David Bowie. En termes de prévision, la fréquentation attendue de la grande salle est de près d'un million de visiteurs en année pleine.

Le budget de fonctionnement rectifié n° 1 pour 2015 témoigne du succès de la première saison , avec un résultat excédentaire de 0,12 million d'euros et une capacité d'autofinancement dégagée de + 0,66 million d'euros (non estimée en budget initial).

Si cette première année est encourageante, les réussites constatées doivent être confirmées et s'inscrire dans la durée , afin que les coûts de fonctionnement futurs de l'équipement ne créent pas un effet d'éviction à son profit, au détriment des autres aspects de la politique culturelle de l'État, comme le recommandait le rapport de notre ancien collègue Yann Gaillard ^{45 ( * )} .

C'est l'un des enjeux de la fusion de la Cité de la musique et de la Philharmonie de Paris. Un décret du 24 septembre, présenté en conseil des ministres le 23 septembre et entré en vigueur le 1 ^er octobre 2015 ^{46 ( * )} , crée ainsi l'établissement public national (EPN) de la Cité de la musique - Philharmonie de Paris. Ce texte précise notamment les modalités d'association de la ville de Paris à la gouvernance de l'établissement . Ce dernier pourra passer avec la ville de Paris et l'État des conventions permettant de définir les modalités du partenariat.

En application de ce décret statutaire, le projet de loi de finances pour 2016 présente une budgétisation unique sur les deux structures , comme on peut le constater dans la justification au premier euro dédié aux opérateurs du programme 131 « Création » de la mission « Culture ».

La subvention pour charges de service public s'élèvera en 2016 à 36,72 millions d'euros . Ce montant est supérieur de près de 3 % à la somme, en 2015, de la subvention pour charge de services public de la Cité de la Musique (25,860 millions d'euros) et des 9,8 millions d'euros de crédits destinés à financer les dépenses de fonctionnement de la Philharmonie de Paris en 2015, pour un total de 35,66 millions d'euros.

Le ministère de la culture et de la communication justifie ainsi cette trajectoire favorable : « la hausse des crédits se justifie par la nécessité de conforter la situation financière du nouvel établissement . En effet, l'amplitude de ses activités et ses effectifs augmentent, sans qu'aucune recapitalisation ne soit envisagée à ce stade, alors même que l'association « Philharmonie de Paris » ne disposait pas d'un fonds de roulement à même d'abonder celui de l'établissement public. L'augmentation de la subvention de fonctionnement a donc pour objectif de sécuriser le niveau de la capacité d'autofinancement, et donc du fonds de roulement , du nouvel établissement, et de compenser ainsi la hausse du niveau du jour de fonctionnement de 100 000 euros à 190 000 euros » ^{47 ( * )} .

En investissement, l'établissement bénéficiera d'une subvention cumulée de 2,15 millions d'euros ^{48 ( * )} , soit une évolution de + 5,91 % par rapport à 2015 (2,03 millions d'euros). Le ministère estime là encore que « cette hausse s'avère nécessaire, car les besoins du nouvel établissement augmentent du fait des dépenses d'entretien inscrites dans le marché de gros entretien et réparation (GER) conclu dans le cadre du marché de travaux initial de la Philharmonie de Paris » ^{49 ( * )} .

Enfin, les emplois s'élèvent à 339 ETPT . Ce montant agrège les 273 ETPT de la Cité de la musique, la reprise des 38 ETPT issus de la SAS Salle Pleyel ^{50 ( * )} , la création de 25 ETPT et la titularisation de 3 ETPT intermittents, ces 28 nouveaux ETPT étant jugés « indispensables au déploiement de l'activité sur le nouveau site » ^{51 ( * )} .

Le plafond d'emplois 2016 est toutefois inférieur de 13 ETPT par rapport au plafond inscrit en loi de finances pour 2015 . En effet, la mission d'audit sur la Philharmonie de Paris précitée a revu à la baisse les besoins en emploi du nouvel opérateur.

Si vos rapporteurs spéciaux souscrivent à la hausse des moyens de fonctionnement et d'investissement du nouvel établissement en 2016 afin de ne pas obérer sa phase de développement, ils estiment que ce traitement favorable doit être temporaire et qu'il devra rapidement céder la place à la définition d'un modèle économique solide, fondé sur des ressources propres dynamiques .

À cet égard, ils regrettent que le projet annuel de performances de la mission « Culture » ne contienne pas d'indicateurs de performance spécifiquement dédiés au suivi des dépenses de fonctionnement, de la fréquentation et des ressources propres de l'établissement Cité de la musique - Philharmonie de Paris, comme ils l'avaient recommandé l'année dernière, d'autant plus que la ministre s'y était montrée favorable : « Je suis évidemment d'accord pour introduire des indicateurs de performance relatifs à la fréquentation, aux ressources propres, mais aussi, pourquoi pas, aux programmes d'éducation artistique et culturelle, à la vocation pédagogique de la Philharmonie de Paris. Je pense que cela serait de bonne gestion. Je vous propose de travailler ensemble à cette question » ^{52 ( * )} .

Interrogé par vos rapporteurs spéciaux, le ministère de la culture et de la communication a précisé que le dispositif de performance pour 2016 prend en compte le nouvel établissement dans le périmètre de calcul des objectifs et indicateurs suivants :

- objectif 2 : « donner des bases économiques et professionnelles solides à la création »/indicateur 2.1 : « équilibre financier des opérateurs » ;

- objectif 3 : « augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels sur l'ensemble du territoire »/indicateur 3.1 : « fréquentation des lieux subventionnés » ;

- objectif 4 : « diffuser davantage les oeuvres et les productions culturelles en France et à l'étranger »/indicateur 4.2 : « intensité de représentation et de diffusion des spectacles ».

Pour autant, les cibles n'ont pas été modifiées à la hausse entre 2015 et 2016-2017 . Il conviendra donc d'étudier en exécution 2016 l'évolution de ces indicateurs pour voir si l'impact du nouvel opérateur est manifeste.

Enfin, en ce qui concerne la Philharmonie de Paris, un autre enjeu, et non des moindres, concerne son articulation avec la salle Pleyel , afin de rentabiliser au mieux la concession de cette dernière et sa coexistence avec les autres établissements musicaux parisiens, sachant que son acquisition en 2009 pèsera encore pendant plusieurs années sur le budget de la mission « Culture ».

Quel positionnement de la salle Pleyel par rapport à la Philharmonie de Paris ?

Début janvier 2015, à la suite d'une procédure d'appel d'offres lancée au printemps 2014, la Salle Pleyel a été confiée à la société FIMALAC, dans le cadre d'une convention d'occupation du domaine public (CODP). L'arrêt de la programmation de musique classique à la salle Pleyel vise essentiellement à rééquilibrer la structure géographique de l'offre de musique classique sur le territoire du Grand Paris avec, à l'ouest, l'auditorium de Radio France, le Théâtre des Champs-Élysées, les salles Wagram et Gaveau, et la future cité musicale de Boulogne-Billancourt, et à l'est, la Cité de la musique-Philharmonie de Paris sur le site de la Villette et l'opéra Bastille et son auditorium. Ce rééquilibrage est en totale cohérence avec le positionnement et la mission de service public du nouvel équipement en matière de renouvellement des publics et des pratiques culturelles liées au concert.

Le revenu moyen annuel attendu de la concession est de l'ordre de 1,8 million d'euros sur la période 2015-2030 , ce qui doit permettre à la Cité de la musique de rembourser chaque année une partie de l'avance octroyée par l'Agence France Trésor lors de l'acquisition de la salle Pleyel en 2009 , en plus des revenus issus de la gestion locative des espaces de bureaux situés dans le même immeuble. Pour mémoire, le montant restant à rembourser à la date du 31 décembre 2014 était de 49,4 millions d'euros, 11 millions ayant été remboursés depuis 2010 .

Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

V. LE LANCEMENT ET LA POURSUITE DE PLUSIEURS CHANTIERS QUI APPELLERONT UNE VIGILANCE PARTICULIÈRE POUR GARANTIR LA SOUTENABILITÉ DE LA MISSION « CULTURE » À MOYEN TERME

Plusieurs facteurs sont susceptibles de présenter à moyen terme des risques sur la soutenabilité de la mission « Culture » :

- le « dérapage » du coût effectif des dépenses fiscales par rapport aux prévisions ( cf. infra ). Ce risque est d'ailleurs valable pour l'ensemble des dépenses fiscales rattachées au ministère de la culture et de la communication, avec le renforcement des différents crédits d'impôts cinéma, rattachés à la mission « Médias, livre et industries culturelles », depuis trois ans ;

- la hausse des restes à payer de la mission en 2015, alors que leur montant diminuait depuis 2011 ;

- la reprise de nombreux chantiers de rénovation sur les différents programmes , dont certains de très grande ampleur ( cf. infra ).

En ce qui concerne les restes à payer, le tableau suivant indique leur évolution depuis 2013. On constate une hausse de leur montant de 6,4 % entre 2014 et 2015 . Celui-ci, à hauteur de 765 millions d'euros, représente 29,5 % des crédits de paiement de la mission « Culture » en 2015.

La hausse des restes à payer est principalement imputable au programme 175 « Patrimoines ». Ils concernent notamment des opérations d'investissement menées en DRAC dans le secteur des monuments historiques, les musées territoriaux, le patrimoine archivistique et archéologique ; le centre de conservation et d'étude du PRIAM ^{53 ( * )} (crédits centraux, 2 millions d'euros) et les schémas directeurs de Versailles (8,17 millions d'euros) et de Fontainebleau (2 millions d'euros).

Évolution des restes à payer des programmes
de la mission « Culture » entre 2013 et 2015*

(en millions d'euros)

	2013	2014	2015
Programme 175	588,13	577	626
Programme 131	111,82	79	74
Programme 224	70,45	63	65
Total	770,40	719	765

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Culture » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016 et les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

*Montants arrondis

En ce qui concerne les investissements portés par la mission « Culture » , en 2016, les dépenses en autorisations d'engagement (194,7 millions d'euros) seront supérieures aux dépenses de crédits de paiement (155,2 millions d'euros), évolution contraire à la situation constatée l'an dernier (152,6 millions d'euros en AE et 161,9 millions d'euros en CP). En outre, les dépenses d'investissement en AE progressent fortement (+ 27,57 %) quand les crédits de paiement associés diminuent de 4,2 % . À l'inverse, l'année dernière, les dépenses d'investissement avaient chuté de 8,5 % en AE et augmenté de 6 % en CP.

Si la hausse des autorisations d'engagement en 2016 ne traduit pas le lancement de nouvelles opérations d'envergure, telles que la Philharmonie de Paris, elle est néanmoins destinée à financer de très nombreux chantiers de rénovation sur l'ensemble du périmètre de la mission « Culture » , d'ampleur variable ^{54 ( * )} , menées en maîtrise d'ouvrage par le ministère de la culture et de la communication ( via l'OPPIC dans la plupart des cas), ou ses établissements publics quand ils en ont la capacité. Les dépenses engagées à ce titre préempteront d'autant l'emploi futur des crédits de paiement de la mission et seront susceptibles de créer des aléas de gestion, en cas de retard dans le calendrier ou de dérive des coûts . Elles nécessiteront donc un pilotage très fin pour éviter une nouvelle dérive des grands chantiers culturels telle qu'elle a pu être dénoncée par la Cour des comptes par le passé ^{55 ( * )} .

Pour s'efforcer de mieux piloter l'ensemble de ces opérations, le ministère de la culture et de la communication a instauré en 2010 une commission spécifique.

La mise en place d'une commission dédiée à l'examen des principaux projets immobiliers du ministère de la culture et de la communication

S'agissant de ses projets les plus importants, le ministère de la culture et de la communication a mis en place en 2010 en son sein une commission spécifique, la commission ministérielle des projets immobiliers (CMPI), qui a pour mission d'apporter à la ministre et à son cabinet une analyse circonstanciée de la maîtrise d'ouvrage des grands projets et de la programmation immobilière du ministère avant la validation des principales étapes de ces projets. La CMPI permet, en outre, de solliciter les arbitrages utiles sur le contenu, le périmètre, le phasage, le coût et le financement des projets. Elle assure, sous la présidence du secrétaire général du ministère, le pilotage et le contrôle du respect des objectifs, des coûts et des délais pour les projets d'un coût total supérieur à 20 millions d'euros ou présentant un enjeu spécifique ^{56 ( * )} .

Les projets suivants ont fait l'objet d'au moins une présentation en CMPI (hors projets déjà livrés) :

- la rénovation de l'Opéra-comique ;

- les projets immobiliers des écoles d'architecture ;

- la rénovation du Théâtre national de Chaillot ;

- le schéma directeur du Centre Pompidou ^{57 ( * )} ;

- le schéma directeur de restauration du Grand-Palais ;

- la restructuration de l'accueil de la Cité des Sciences et de l'Industrie ;

- la restructuration de l'accueil sous la Pyramide du musée du Louvre ^{58 ( * )} :

- le schéma directeur du château de Fontainebleau ^{59 ( * )} ;

- la relocalisation de l'école nationale supérieure de photographie d'Arles.

En outre, la CMPI devrait examiner prochainement les projets suivants :

- la relocalisation de l'école nationale supérieure d'architecture de Marseille ^{60 ( * )} ;

- le schéma directeur du site de Paris-Malaquais portant sur l'école nationale supérieure d'architecture de Paris-Malaquais et l'École nationale supérieure des beaux-arts (ENSBA) ^{61 ( * )} - le schéma directeur de Versailles (point d'information sur les travaux en cours).

Source : réponse du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Parmi ces nombreux chantiers , le schéma directeur de restauration et d'aménagement du Grand Palais est, à ce stade, le seul projet d'investissement du ministère de la culture et de la communication ayant fait l'objet d'une évaluation socio-économique et de sa contre-expertise, en application de l'article 17 de la loi n° 2012-1558 de programmation des finances publiques pour 2012-2017.

En effet, le coût estimé pour la restauration et l'aménagement du Grand Palais est de 437 millions d'euros (hors charges d'emprunt), dont 44 millions d'euros pour la muséographie du Palais de la découverte. La répartition du financement entre les co-financeurs reste à arbitrer par le Premier ministre.

Les conclusions du commissariat général à l'investissement et de la contre-expertise sur le projet immobilier du Grand Palais

Le commissariat général à l'investissement (CGI) a souligné le caractère remarquable du dossier de contre-expertise et rendu un avis favorable sur le projet, en l'assortissant de deux conditions :

- le plan de financement doit être bouclé dans ses différentes composantes, et l'engagement de l'État durable. En écartant la réalisation sous forme de partenariat public-privé (PPP), il sera sans doute nécessaire de proposer une garantie de l'État pour recourir à l'emprunt ;

- il importe que la Réunion des musées nationaux - Grand Palais (RMN-GP) garde la plus grande souplesse pour s'adapter au mieux et optimiser ses recettes . En ligne avec les recommandations de la contre-expertise, le CGI préconise à cet effet de développer la veille et l'étude des marchés potentiels pour optimiser en permanence le plan d'affaires et de veiller à la flexibilité dans l'usage des espaces (y compris ceux du Palais d'Antin).

Le schéma directeur se donne pour objectif de rendre au site du Grand Palais sa cohérence (Palais d'Antin où se trouve le palais de la découverte, nef, galeries nationales du Grand Palais) et de faire émerger un équipement de rang international unique associant, au sein du monument historique, une offre culturelle, événementielle et scientifique.

Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

En outre, le projet de réhabilitation de la Cité des Sciences et de l'Industrie (CSI) doit faire l'objet d'une évaluation socio-économique et d'une contre-expertise en 2016. En 2010, un audit « gros entretien et performances environnementales » sur l'ensemble des bâtiments du site de la Cité des sciences et de l'industrie, incluant la Géode, a en effet conclu à un impératif d'investissements de l'ordre de 300 millions d'euros dans les quinze prochaines années , afin d'assurer la pérennité du site.

Autre chantier de grande ampleur qui devrait peser au cours des prochaines années sur les crédits de la mission « Culture », le projet de réhabilitation et d'ouverture au public de l'Hôtel de la Marine , actuellement en phase de conception architecturale, est estimé à environ 100 millions d'euros , tandis que la répartition des co-financements entre l'État ^{62 ( * )} et l'établissement est en cours d'arbitrage.

Le budget 2016 de la mission « Culture » prévoit en tout état de cause des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement au titre des chantiers suivants :

- un programme d'investissement significatif au profit des archives , destiné à leur permettre de faire face aux besoins de conservation et d'accessibilité des archives publiques. En région, par exemple, 2,1 millions d'euros seront engagés pour améliorer les conditions de conservation des archives nationales du monde du travail à Roubaix et de l'outre-mer à Aix-en-Provence ;

- le lancement de nouveaux chantiers d'envergure en région , en lien avec la nouvelle génération des contrats de plan État-région (CPER) 2015-2020 (lancement de la relocalisation de l'école d'architecture supérieure de Marseille au sein du futur bâtiment de l'Institut méditerranéen de la Ville et des Territoires (IMVT) notamment ^{63 ( * )} ) ;

- l'accélération des investissements liés aux schémas directeurs des opérateurs culturels , à travers notamment la poursuite du schéma directeur ^{64 ( * )} du château de Versailles (20 millions d'euros en AE et 14,5 millions d'euros en CP), la montée en puissance du schéma directeur du château de Fontainebleau (12 millions en AE et 11 millions en CP) ; le lancement du projet des réserves du Louvre à Lens-Liévin ^{65 ( * )} et de la phase initiale des travaux d'urgence du schéma directeur du Grand Palais (11,6 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP) ;

- la rénovation du Théâtre national de Chaillot (TNC) et de l'Opéra-Comique (11 millions d'euros en CP, dont 3,64 millions pour le TNC) ^{66 ( * )} ;

- le lancement des études consacrées au relogement du Centre national des arts plastiques (Cnap) sur un site unique, au projet Médicis Clichy-Montfermeil (1 million d'euros) et au réaménagement des Ateliers Berthier en vue de la création d'un pôle dédié à l'activité théâtrale (3 millions d'euros en AE et 1,5 million d'euros en CP).

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Culture ».

En seconde délibération , l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances , qui minore les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de 9,2 millions d'euros, et qui prend en compte les éléments suivants :

- une majoration de 780 000 euros en AE=CP sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui porte sur les dépenses de personnel. Sur cette somme, 470 000 euros relèvent d'une contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, « il convient de tirer les conséquences sur la mission « Culture » de l'amendement n° II-199 adopté au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances, qui met en oeuvre les mesures prévues par le protocole relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) ^{67 ( * )} » .

Ce protocole implique en particulier la mise en oeuvre, au 1 ^er janvier 2016, pour les agents de catégorie B et les agents de catégorie A des filières paramédicale et sociale, d'une part, de la transformation d'une partie du montant indemnitaire perçu par les agents civils en points d'indices majorés intégrés à leur grille de rémunération, accompagnée d'un abattement annuel plafonné selon leur catégorie d'appartenance et, d'autre part, de l'harmonisation des durées d'échelon dans les trois versants de la fonction publique, qui se traduira par une économie de glissement vieillesse technicité (GVT).

- une minoration de 10 millions d`euros des autorisations d'engagement et des crédits de paiement de la mission « Culture », ainsi répartie :

• 5 millions d'euros en AE=CP sur le programme 175  « Patrimoines ». L'exposé des motifs indique que « cette diminution est permise par une priorisation sur les subventions finançant la restauration des monuments historiques » ;

• 5 millions d'euros en AE=CP sur le programme 224  « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». L'exposé des motifs indique que « cette diminution est permise par un effort des opérateurs de ce programme ».

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR
VOTRE COMMISSION DES FINANCES

	PROJET DE LOI DE FINANCES
	ARTICLES SECONDE PARTIE MISSION CULTURE	N°	A-2

A M E N D E M E N T

présenté par

M. GATTOLIN

_________________

ARTICLE 24

ÉTAT B

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Patrimoines	5 000 000		5 000 000
Création
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
TOTAL
SOLDE	+ 5 000 000		+ 5 000 000

OBJET

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à minorer les crédits de la mission « Culture » de 10 millions d'euros. La réduction des crédits porte pour 5 millions d'euros sur le programme 175 « Patrimoines », l'exposé des motifs de l'amendement indiquant que « cette diminution est permise par une priorisation sur les subventions finançant la restauration des monuments historiques ».

Le présent amendement vise à limiter la réduction des crédits portant sur la mission « Culture » à 5 millions d'euros au lieu de 10 millions d'euros, en rétablissant les crédits du programme 175 « Patrimoines ». En effet, votre rapporteur spécial s'interroge sur les critères de la « priorisation » mentionnée et souhaiterait obtenir des informations du Gouvernement à cet égard.

En outre, la préservation des crédits dédiés à la protection et à la valorisation du patrimoine, notamment au niveau déconcentré, a constitué un élément important dans la décision d'adopter les crédits de la mission « Culture ». Par cohérence, il est donc important de rétablir ces crédits.

Plus généralement, votre rapporteur spécial relève que la baisse globale des crédits en seconde délibération représente 0,17 % des dépenses du budget général. Or, la réduction de 10 millions d'euros des crédits de la mission « Culture » représente 0,36 % de ses dépenses. Si on limite la baisse des crédits à 5 millions d'euros, cette proportion est de 0,18 %, ce qui paraît plus équitable au regard de la proportion de la baisse globale des dépenses du budget général résultant des amendements adoptés en seconde délibération.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 octobre 2015, sous la présidence de M. Georges Patient, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Vincent Eblé et André Gattolin, rapporteurs spéciaux de la mission « Culture » .

M. Vincent Eblé , rapporteur spécial . - La mission « Culture » bénéficiera en 2016 d'un traitement plus clément que la plupart des autres missions : ses crédits augmenteront de l'ordre de 4 %, hors mesure de périmètre. Leur évolution est donc plus favorable que ce que prévoyait la loi de programmation des finances publiques. Elle s'inscrit dans un contexte particulier : la mise en oeuvre de la réforme territoriale et l'examen du projet de loi relatif à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine, que nous appelions de nos voeux l'année dernière, et qui vient d'être examiné en première lecture par l'Assemblée nationale. La mission sera ainsi dotée en 2016 de 2,7 milliards d'euros, à quoi il convient d'ajouter 292 millions d'euros de dépenses fiscales principalement rattachées à la mission. Ce montant est stable par rapport à 2015 à périmètre constant, mais doit être appréhendé avec prudence : l'an passé, le chiffrage initial a été largement dépassé. Comme je l'ai indiqué lors de mon contrôle budgétaire sur les dépenses fiscales en faveur des monuments historiques, les documents budgétaires gagneraient à être enrichis d'informations relatives à l'efficacité et au chiffrage des dépenses fiscales en prévision et en exécution. C'est une question de bonne pratique...

Alors que les opérateurs de la mission ont été fortement sollicités pour participer à l'effort d'assainissement des comptes publics ces trois dernières années, ils bénéficieront pour la plupart en 2016 de subventions stables, en légère croissance ou en baisse très modérée - comme leurs effectifs. En contrepartie, un effort de consolidation de leurs ressources propres leur sera demandé, conformément aux conclusions d'une mission d'inspection menée dans le cadre de la modernisation de l'action publique. Le ministère souhaite également leur donner les moyens de réaliser des travaux de rénovation, d'accessibilité et de mise aux normes de sécurité, et accompagner l'ouverture sept jours sur sept, au profit des groupes scolaires, de trois monuments majeurs : le château de Versailles, le musée d'Orsay et le Louvre.

Le budget 2016 de la mission intègre en outre une mesure de périmètre : la budgétisation de la redevance d'archéologie préventive (RAP), pour un montant de 118 millions d'euros. Le financement de l'archéologie préventive se heurte depuis plusieurs années à l'irrégularité du rendement de la RAP et à la complexité de son affectation et de son recouvrement, au détriment de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap), du Fonds national pour l'archéologie préventive (Fnap) et des collectivités. Ces difficultés ont en outre compliqué l'exécution budgétaire de la mission, puisque le ministère a dû apporter en gestion, de façon récurrente, un soutien non prévu en loi de finances initiale. Cette mesure donnera donc de la prévisibilité aux acteurs concernés, leur permettra d'exercer leurs missions dans de bonnes conditions et facilitera l'exécution des crédits du programme 175 « Patrimoines ».

J'en viens aux moyens supplémentaires inscrits dans le budget 2016. Nous avons identifié deux grandes priorités transversales : d'une part, l'accompagnement des territoires et des publics fragiles dans le contexte de la réforme territoriale et de la baisse des dotations aux collectivités territoriales ; d'autre part, le soutien à la jeunesse, à l'éducation et à la création.

L'effort en faveur des monuments historiques sera maintenu en 2016, pour la troisième année consécutive. Les autorisations d'engagement atteindront 338 millions d'euros, en hausse de 10 millions d'euros, et les crédits de paiement 313 millions d'euros. Les crédits destinés aux opérations en région - soit plus de 70 % des crédits dédiés aux monuments historiques, soutien direct à l'attractivité territoriale et à l'emploi - sont confortés. Les crédits d'investissement et de fonctionnement dédiés aux musées de France seront également maintenus à un niveau élevé, dans une perspective de rééquilibrage territorial.

Dans le contexte de réforme territoriale et de baisse des dotations, l'évolution globale des crédits dédiés au patrimoine témoigne de la constance de l'engagement de l'État auprès de ses partenaires territoriaux. C'est un signal fort et rassurant.

M. André Gattolin , rapporteur spécial . - Un mot sur le soutien à la jeunesse, à l'éducation et à la création.

D'abord, le budget 2016 rétablit le soutien aux conservatoires. C'est un point très important, car la quasi-disparition de ces aides avait emporté l'an passé le rejet des crédits de la mission « Culture » en séance publique. En 2016, le ministère leur dédiera 8 millions d'euros supplémentaires dans le cadre d'un plan « conservatoires », pour un montant total de 13,5 millions d'euros. Le rétablissement des crédits doit s'accompagner d'une redéfinition des priorités et d'une refonte des procédures de classement dont l'objectif doit être une meilleure ouverture des conservatoires à la diversité. C'est un progrès notable, car ces établissements constituent, en matière d'accès, d'éducation et de formation du jeune public aux pratiques artistiques, l'un des principaux réseaux de proximité. Certes, les crédits ne sont pas ramenés au niveau de 2012 - 27 millions d'euros - mais cela permet d'enrayer leur chute brutale et d'adresser un signal positif aux partenaires territoriaux de l'État.

Le budget pour 2016 finance ensuite plusieurs mesures issues des Assises de la jeune création, qui se sont tenues au printemps 2015, renforçant la formation et l'insertion des artistes, améliorant leurs conditions de vie et de travail, et soutenant les créateurs. Le spectacle vivant bénéficiera notamment à ce titre de 12,5 millions d'euros de moyens nouveaux.

Troisièmement, les moyens accordés à l'enseignement supérieur culturel et à l'éducation artistique et culturelle sont renforcés. Les dotations des établissements d'enseignement supérieur culturel progressent globalement de près de 2 %, en particulier pour consolider l'intégration des formations qu'ils dispensent dans le schéma licence-master-doctorat (LMD), dont les écoles des beaux-arts avaient été jusqu'alors exclues.

Le ministère consacre en outre 38,4 millions d'euros - 7 % de plus qu'en 2015 - au renforcement de la diversité sociale des étudiants et à l'amélioration de leurs conditions de vie et de travail, au moyen d'aides individuelles et de bourses attribuées sur critères sociaux.

Enfin, le plan « Éducation artistique et culturelle » sera doté de 14,5 millions d'euros, soit 4,5 millions d'euros supplémentaires, ce qui conforte la dynamique engagée depuis trois ans. Un effort particulier sera consenti à l'égard des jeunes éloignés de l'offre culturelle pour des raisons géographiques, sociales ou économiques.

Pour finir, deux points méritent plus particulièrement l'attention. D'une part, nous avons constaté avec satisfaction que les résultats de la première année d'exploitation de la Philharmonie de Paris s'avèrent tout à fait encourageants, du point de vue budgétaire comme de la fréquentation. Les recettes de billetterie des premiers mois ont placé l'établissement en position bénéficiaire, ce qui invalide les critiques formulées jadis... Il conviendra toutefois d'inscrire ce succès dans la durée, sur la base d'un modèle économique solide reposant sur des ressources propres dynamiques. C'est l'un des enjeux de la fusion de la Cité de la musique et de la Philharmonie de Paris dans un établissement unique, et de l'articulation avec la salle Pleyel.

D'autre part, plusieurs facteurs font courir un risque à la soutenabilité de la mission « Culture » à moyen terme, dont la hausse des dépenses d'investissements en autorisations d'engagement. Celle-ci traduit le lancement et la poursuite de nombreux chantiers de rénovation, dont certains de très grande ampleur : les dépenses engagées à ce titre devront faire l'objet d'un pilotage attentif de la part du ministère et de ses opérateurs. La rénovation du Grand Palais, par exemple, a fait l'objet d'une analyse socio-économique approfondie et d'une contre-expertise, qui ont révélé le caractère sérieux d'une opération dont le coût est tout de même évalué à 437 millions d'euros.

En conclusion, le projet de loi de finances pour 2016 présente un bon budget pour cette mission : certes, les efforts de réduction des dépenses sont moindres, relativement à d'autres missions. Mais l'augmentation des moyens répond à une priorité gouvernementale et finance des dépenses utiles, au bénéfice des territoires et des jeunes de notre pays, notamment les plus fragiles. Enfin, gardons en mémoire que les crédits de la mission ont diminué entre 2012 et 2014 et qu'ils ne représentent aujourd'hui que 0,74 % des dépenses du budget général de l'État. Nous vous proposons donc l'adoption sans modification des crédits de la mission.

M. Jean-Claude Luche , rapporteur pour avis au nom de la commission de la culture . - Je partage votre analyse. L'école des Beaux-Arts de Paris a un besoin urgent de travaux : les locaux sont si vétustes que le plafond tombe sur la tête des étudiants... Un regret toutefois : l'effort consenti pour les conservatoires est significatif, mais les crédits qui leur sont affectés restent moitié moins importants qu'en 2012. Nous avons un grand retard à rattraper en ce domaine.

M. David Assouline , rapporteur pour avis au nom de la commission de la culture . - Un budget en hausse, dans le contexte actuel, ce n'est pas banal. Sur nos territoires, chacun voit bien que la culture est facteur d'apaisement : elle contribue au lien social, à la convivialité, fournit l'occasion de se regarder en souriant, de pleurer ensemble, de partager des moments d'émotion. Le Gouvernement comprend enfin l'intérêt de la préserver, je m'en félicite.

Autre fait marquant qui retiendra l'attention du Sénat, représentant des territoires : les contrats locaux d'éducation artistique et culturelle, en hausse de 33 % depuis trois ans, sont revalorisés l'an prochain. J'en suis très heureux, alors que les festivals et les manifestations culturelles, en ces temps de restrictions budgétaires, sont l'une des variables d'ajustement privilégiées.

Je me réjouis enfin que certaines controverses aient cessé. Les responsabilités du dérapage des coûts de la Philharmonie de Paris sont partagées. Venant d'un établissement de cette renommée, d'un équipement de cette qualité acoustique et artistique, la musique ne peut que nous envahir et faire taire toutes les polémiques. Faites-vous inviter pour juger sur place dans le cadre de vos missions de contrôle !

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Nous pouvons aussi payer notre place.

Je me réjouis à mon tour de cette inflexion après des années de baisse, mais il faudra rester vigilants : les mauvaises surprises arrivent parfois en loi de finances rectificative, comme ce fut le cas l'année dernière à propos des monuments historiques...

L'ouverture des grands musées sept jours sur sept, dans une ville aussi internationale que Paris, est une avancée à saluer. Les recettes supplémentaires excèderont-elles les coûts ?

M. Michel Bouvard . - Je rejoins les rapporteurs spéciaux sur les dépenses fiscales : six d'entre elles ne font toujours l'objet d'aucune information ! Le Parlement ne saurait se satisfaire d'une évaluation à la louche, avec le même « ordre de grandeur » depuis dix ans. Ce n'est pas sérieux !

Le coût de la surveillance par mètre carré de salle ouverte est passé de 272 euros en 2013 à 268 euros en 2014, or 280 euros sont prévus pour 2015 et 2016 : pourquoi ?

L'évolution de la fréquentation payante et gratuite des institutions patrimoniales et architecturales est préoccupante : 43,3 millions de visiteurs en 2013, 43,2 millions en 2014, et un objectif pour l'an prochain « supérieur à 40 millions » : c'est peu ambitieux, et incohérent avec l'élargissement des horaires d'ouverture.

Je veux bien que l'on justifie le surcoût de la Philharmonie de Paris par la qualité du son, mais les surcoûts des opérations pilotées par le ministère de la culture sont un grand classique...

M. David Assouline , rapporteur pour avis . - Sarkozy !

M. Michel Bouvard . - Le projet annuel de performances (PAP) est muet sur le Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MuCEM). La Cour des comptes relève pourtant que son coût était estimé à 160 millions d'euros en 2013, contre 99 millions prévus initialement en 2006, et que le coût de gardiennage de l'ancien Musée national des arts et des traditions populaires s'élève, excusez du peu, à 400 000 euros par an ! Que va devenir ce bâtiment ? Il serait temps de s'en soucier.

Enfin, le PAP indique que le ministère encourage l'inscription des projets de musées dans les politiques contractuelles locales - contrats de plan État-région et fonds national d'aménagement et de développement du territoire - et dans les crédits européens. Or je n'ai vu nulle part dans la documentation sur les crédits européens la moindre priorité donnée à la culture ou à la muséographie. Soit le ministère encourage des projets qu'il n'est pas capable de mettre en oeuvre, soit il ment !

M. Francis Delattre . - Depuis la loi de finances pour 2015, le Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC) est rattaché à titre principal au programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Celui-ci est un partenaire bienveillant des communes qui disposent déjà de salles de cinéma, mais celles qui souhaitent en créer une doivent se limiter à 300 fauteuils ; au-delà, les procédures commerciales vous coûtent près de 100 000 euros. Comme avec la grande distribution, on a déshabillé les centres villes au profit de leur périphérie. Dynamiser des petites salles est voué à l'échec, et le CNC n'y est pas pour rien !

M. Vincent Eblé , rapporteur spécial . - Vous êtes hors sujet !

M. Georges Patient , président . - Il s'agit d'une autre mission...

M. Francis Delattre . - Mes observations restent les mêmes. Permettre aux communes de monter des projets de salles de 600 fauteuils sans passer par des milliers de commissions rendrait service à nos territoires et à nos emplois.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Je suis d'accord.

M. Vincent Eblé , rapporteur spécial . - Vous le direz au rapporteur spécial de la mission « Médias, livre et industries culturelles », François Baroin.

Le coût de surveillance des salles de musée augmente car la fréquentation prévisionnelle augmente également, que matérialise le taux d'ouverture des salles : plus de 95 % prévu en 2015, contre 93,58 % en 2014. L'ouverture quotidienne de Versailles, du musée d'Orsay et du Louvre concerne les publics scolaires, qui ne sont pas les plus rémunérateurs. 70 emplois seront mobilisés dans cette perspective ; le coût estimé est de 2,87 millions d'euros en année pleine. Il n'y a pour l'heure aucune estimation des recettes supplémentaires.

M. André Gattolin , rapporteur spécial . - L'expérimentation a commencé en septembre 2015 ; elle sera évaluée ultérieurement. On pourra ensuite extrapoler. Évaluer a priori est toujours délicat.

M. Vincent Eblé , rapporteur spécial . - Les crédits des conservatoires n'ont pas retrouvé le niveau de 2012, c'est vrai. Le plan « conservatoires » est néanmoins doté de 13,5 millions d'euros en 2016 : après une chute de 83 % des crédits entre 2012 et 2015, c'est un signal positif pour les partenaires territoriaux de l'État.

M. André Gattolin , rapporteur spécial . - Les écoles des beaux-arts ont besoin de travaux, notamment celle de Paris. Il en va de même pour les écoles d'architecture, comme celle de Marseille, qui fera l'objet d'investissements importants en 2016.

Michel Bouvard, les surcoûts sont fréquents dans le secteur culturel : le coût de la Fondation Louis Vuitton était estimé initialement à 100 millions d'euros, il en a finalement coûté plus de 400 millions, financés aux deux tiers par l'État via la fiscalité dérogatoire en faveur des fondations... Je m'étonne d'ailleurs que la Cour des comptes n'ait rien dit sur le sujet. De même pour la Cité du cinéma de Luc Besson. À l'étranger, la Philharmonie de Hambourg a multiplié par cinq son budget initial, désormais estimé à près de 800 millions d'euros...

L'inscription des projets locaux dans les crédits européens fonctionne dans certains domaines : l'Institut national de la recherche agronomique (Inra) et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) disposent d'une cellule à Bruxelles pour monter leurs dossiers. Je me renseignerai auprès de la commission des affaires européennes, dont je suis membre, sur les pratiques en matière culturelle et sur les moyens d'inciter les pouvoirs publics à aider les acteurs territoriaux.

M. Vincent Eblé , rapporteur spécial . - Je partage les préoccupations de Michel Bouvard sur les dépenses fiscales. Les insuffisances constatées résultent en partie du cloisonnement entre Bercy et les ministères dépensiers. Cette opacité nuit au pilotage de la dépense, je l'ai souligné dans mon rapport de contrôle consacré aux dépenses fiscales en faveur des monuments historiques.

D'autres indicateurs figurent dans le rapport, qui incitent aussi à la vigilance : l'augmentation en 2015 des restes à payer, qui diminuaient pourtant depuis 2011, et la reprise des autorisations d'engagement pour financer des dépenses d'investissement en vue de chantiers de rénovation notamment, même si les comparaisons internationales, avec la Philharmonie de Hambourg par exemple, nous rassurent... Minorer un objectif de dépense facilite son engagement ; or ce sont des chantiers que l'on n'arrête plus une fois lancés ! Celui de la Philharmonie de Paris n'a été qu'interrompu, et lisser ainsi la dépense n'est pas plus vertueux, car la facture finale s'allonge. L'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic) a développé un savoir-faire précieux : utilisons-le davantage.

M. Jean-Claude Boulard . - Ne pourrait-on rendre payante la visite de certaines cathédrales ? Notre-Dame de Paris accueille 12 millions de visiteurs par an : à 1 euro l'entrée, cela fait 12 millions d'euros annuels. Même avec un pass pour les pratiquants et une remise pour le denier du culte, tout le monde s'y retrouverait. Cela se pratique à l'étranger, nous devrions étudier la question.

M. André Gattolin , rapporteur spécial . - Une précision qui figure dans les réponses au questionnaire budgétaire : la gestion des aides européennes allouées par le fonds européen de développement économique régional (FEDER) à des dépenses culturelles en France relève des conseils régionaux ; le ministère de la culture ne dispose pas des données agrégées, ce qui est un vrai problème.

M. Michel Bouvard . - Le bleu budgétaire dit le contraire !

M. Georges Patient , président . - Passons au vote des crédits de la mission.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Culture ».

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* *

Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances a proposé au Sénat d'adopter, avec modification, les crédits de la mission « Culture ».

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* ¹ Pour mémoire, les crédits de la mission « Culture » ont diminué de 0,8 % en AE et de 3,7 % en CP entre 2012 et 2013, puis de 1,1 % en AE et 2,1 % en CP entre 2013 et 2014.

* ² Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ³ Lors du Festival de Cannes, le Premier ministre a estimé que la baisse du budget de la culture au cours des deux premières années du quinquennat était une « erreur ».

* ⁴ En déplacement au festival d'Avignon, le Premier ministre a annoncé une hausse du budget de la culture en 2016.

* ⁵ Hors budgétisation de la redevance d'archéologie préventive (RAP).

* ⁶ Hors budgétisation de la RAP.

* ⁷ Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2016, p. 10.

* ⁸ Cette action avait bénéficié l'année dernière d'une hausse de 11 % de ces crédits.

* ⁹ Il convient de rappeler que l'effort global du ministère et de ses opérateurs au profit de l'action culturelle internationale est en réalité évalué à 74 millions d'euros par le ministère de la culture et de la communication. En outre, les financements principaux dédiés à l'action culturelle internationale de la France relèvent du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État », pour un montant de 719 millions d'euros en 2016.

* ¹⁰ L'écart concerne notamment les crédits dédiés à l'aménagement du site de Pierrefitte-sur-Seine et l'équipement de la partie du site constituant une réserve de stockage à venir.

* ¹¹ L'écart porte sur les dépenses d'investissements en faveur des monuments historiques - État.

* ¹² Le texte du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale a été enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2015.

* ¹³ Dans le projet de loi de finances pour 2016, les dépenses fiscales auparavant rattachées au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » sont transférées vers le programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

* ¹⁴ Ce dispositif octroie aux entreprises imposées à l'impôt sur les sociétés une réduction d'impôt égale à 90 % des versements effectués en faveur de l'achat de biens culturels présentant le caractère de trésors nationaux.

* ¹⁵ « Dépenses fiscales et préservation du patrimoine historique bâti : concilier maîtrise budgétaire et protection patrimoniale », rapport de Vincent Éblé au nom de la commission des finances du Sénat, n° 18 (2015-2016).

* ¹⁶ Les taxes affectées au CNVJ et à l'ASTP sont soumises au plafonnement prévu à l'article 46 de la loi 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹⁷ Le montant affiché est la somme de la subvention pour charges de service public (SCSP) et des dotations en fonds propres. Il convient de noter que, à partir de 2016, la compensation de la gratuité d'accès aux collections permanentes pour les enseignants sera intégrée aux subventions des opérateurs concernés sur le programme 175 « Patrimoines ». Pour mémoire, la compensation de la gratuité d'accès aux collections pour les jeunes de 18 à 25 ans résidents de l'Union européenne est intégrée dans les SCSP des opérateurs depuis 2013.

* ¹⁸ Le montant affiché est la somme de la subvention pour charges de service public et des dotations en fonds propres.

* ¹⁹ Le montant 2015 ne concerne que la seule Cité de la musique, avant la constitution de l'établissement public Cité de la musique-Philharmonie de Paris au 1 ^er octobre 2015.

* ²⁰ Le montant affiché est la somme de la subvention pour charges de service public et des dotations en fonds propres.

* ²¹ École nationale supérieure des métiers de l'image et du son.

* ²² Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture.

* ²³ Confiée à l'Inspection générale des finances et à l'Inspection générale des affaires culturelles par la ministre de la culture et de la communication, le ministre des finances et des comptes publics, le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique et le secrétaire d'État au budget.

* ²⁴ Programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

* ²⁵ Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emplois des agents contractuels de la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publiques.

* ²⁶ Pour mémoire, cet opérateur est rattaché à la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

* ²⁷ Ces emplois seront par ailleurs complétés en gestion par un transfert de 15 emplois en provenance du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* ²⁸ La masse salariale consolidée avec la contribution du ministère au CAS « Pensions » s'élève à 667,98 millions d'euros.

* ²⁹ Pour mémoire, le Premier ministre a fixé un objectif de formation de 125 apprentis par ministère.

* ³⁰ Ces charges recouvrent l'obligation de présence sur l'ensemble du territoire et sur l'ensemble des spécialités, les reprises des chantiers de diagnostic et de fouille des opérateurs défaillants, le traitement et l'exploitation scientifiques des données issues des fouilles.

* ³¹ Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ³² Source : ministère de la culture et de la communication.

* ³³ Source : réponses du ministère et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ³⁴ « Le jour qui était jusqu'à présent fermé au public, le lundi ou le mardi, deviendra le jour des scolaires pour offrir à la jeunesse de France toutes les conditions pour apprendre, s'émerveiller et s'émouvoir », source : Bulletin Quotidien du 8 septembre 2015.

* ³⁵ Centre national des oeuvres universitaires et scolaires.

* ³⁶ Conservatoires à rayonnement régional.

* ³⁷ Conservatoires à rayonnement départemental.

* ³⁸ Dont 7,92 millions d'euros pour les conservatoires, délégués en gestion aux directions régionales, et 1,5 million d'euros pour le dispositif d'éducation musicale et orchestrale à vocation sociale (Démos), piloté par la Philharmonie de Paris.

* ³⁹ La prévision actualisée pour 2015 est de 37 %.

* ⁴⁰ La prévision actualisée pour 2015 est de 1,90.

* ⁴¹ Source : projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2016.

* ⁴² Source : projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2016.

* ⁴³ Source : idem.

* ⁴⁴ Source : idem.

* ⁴⁵ « La philharmonie de Paris : une dérive préoccupante », rapport de Yann Gaillard au nom de la commission des finances du Sénat, n° 55, 2012-2013.

* ⁴⁶ Décret n° 2015-1178 du 24 septembre 2015 relatif à l'établissement public de la Cité de la musique - Philharmonie de Paris.

* ⁴⁷ Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ⁴⁸ 1,5 million d'euros pour la Cité de la musique et 0,65 million d'euros pour la Philharmonie de Paris.

* ⁴⁹ Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ⁵⁰ Mesure de périmètre inscrite en loi de finances pour 2015.

* ⁵¹ Source : réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ⁵² Source : J.O du Sénat, compte-rendu intégral de la séance du samedi 29 novembre 2014, examen des crédits de la mission « Culture », projet de loi de finances pour 2015.

* ⁵³ Pôle régional interdisciplinaire archéologique de Moselle.

* ⁵⁴ Il s'agit d'opérations de valorisation de son patrimoine, qui relèvent de la conservation des monuments historiques, de l'entretien et de l'aménagement de ses salles de spectacles ainsi que de celui de ses établissements d'enseignement supérieur.

* ⁵⁵ Cour des comptes, « Les grands chantiers culturels », rapport public thématique, décembre 2007.

* ⁵⁶ L'instruction des projets en CMPI s'articule désormais avec la procédure d'évaluation socio-économique des investissements publics du commissariat général à l'investissement (CGI).

* ⁵⁷ À ce stade, son coût est estimé à 157 millions d'euros, mais le ministère indique qu'il s'agit d'un montant provisoire qui sera affiné au cours des études lancées en 2015.

* ⁵⁸ Ce projet vise la réorganisation des espaces d'accueil du public et l'amélioration des conditions de travail des agents afin de faire face à l'augmentation de la fréquentation du musée, pour un coût estimé à 53,5 millions d'euros (livraison printemps 2016). Il sera suivi du nouveau projet d'accueil des groupes (troisième volet du projet Pyramide, livraison fin 2017). Le financement sera pour partie assuré par les revenus produits par le fonds de dotation du musée du Louvre abondé par les redevances issues du projet Louvre Abou Dhabi.

* ⁵⁹ La phase 1 (2013-2016) concerne des travaux prioritaires de sécurité et de mise aux normes, pour un total de 39,8 millions d'euros.

* ⁶⁰ Des études de pré-programmation sont en cours. Le budget total de l'opération est estimé à ce stade à 49 millions d'euros, sans que le plan de financement ne soit encore arrêté.

* ⁶¹ Le coût prévisionnel des travaux, de l'ordre de 50 millions d'euros, doit être affiné et budgété avant sa mise en oeuvre.

* ⁶² Ministère de la culture et de la communication et ministère des affaires étrangères et du développement international.

* ⁶³ Au-delà de 2016, sont prévues la réhabilitation et l'extension de l'École nationale supérieure d'architecture (ENSA) Toulouse, pour un montant estimé à 28,1 millions d'euros, ainsi que la relocalisation de l'École nationale supérieure de photographie d'Arles, pour un coût estimé de l'ordre de 20 millions d'euros.

* ⁶⁴ Les schémas directeurs visent à garantir une conservation durable des grands monuments nationaux tout en améliorant leur accessibilité au profit de l'ensemble des publics.

* ⁶⁵ Le coût global de ce projet est estimé à 60 millions d'euros, dont 29,4 millions d'euros de subventions issues de la région Nord-Pas-de-Calais-Picardie et 30,6 millions d'euros d'autofinancement, aucune subvention de l'État en investissement n'étant prévue à ce stade.

* ⁶⁶ Les travaux correspondant aux opérations de la troisième phase de rénovation de l'Opéra-comique (qui porte sur le renouvellement d'air et le désenfumage de la salle, ainsi que sur la mise en conformité de certains espaces de travail), initialement estimés à 20,4 millions d'euros, ont été réévalués au cours de l'année 2015, à 21,9 millions d'euros (+ 1,5 million).

* ⁶⁷ Source : exposé des motifs de l'amendement II-9 (seconde délibération) du Gouvernement.