II. UNE ÉVOLUTION DES MOYENS QUI POURRAIT FRAGILISER L'ATTEINTE DES OBJECTIFS EUROPÉENS DANS LE DOMAINE ENVIRONNEMENTAL ET QUI REND PLUS COMPLEXES LES FINS DE GESTION
La mission « Écologie, développement et mobilité durables » connaît une réduction continue de ces crédits depuis 2013 , aussi bien en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement.
Évolution des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » depuis le projet de loi de finances (PLF) pour 2013
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
PLF 2016 |
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Évolution des AE entre n et n-1 (en %) |
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- 3,7 % |
- 6,2 % |
- 6,2 % |
- 1,9 % |
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Évolution des CP entre n et n-1 (en %) |
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- 4,5 % |
- 0,7 % |
- 4,8 % |
- 8,6 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances pour 2013, 2014, 2015 et 2016
En ce qui concerne l'évolution des emplois, les effectifs de la mission 8 ( * ) et des opérateurs n'ont cessé de diminuer sur la même période.
Évolution du plafond d'emplois de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » depuis le projet de loi de finances pour 2013
(en ETPT)
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PLF 2013 |
PLF 2014 |
PLF 2015 |
PLF 2016 |
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38 198 |
34 486 |
31 642 |
30 722 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances pour 2013, 2014, 2015 et 2016
La mission a connu une réduction de 7 476 ETPT en trois ans, soit une baisse de - 19,5 % .
En outre, la réduction des crédits en loi de finances initiale est souvent accentuée par le niveau de la réserve de précaution ainsi que par des annulations de crédits en cours d'exécution .
La réserve de précaution consiste à rendre indisponible, dès le début de la gestion, une fraction des crédits ouverts en loi de finances. Elle est constituée en début de gestion par l'application, sur chaque programme, de taux de mise en réserve différenciés sur les crédits ouverts au titre des dépenses de personnel (0,5 % en 2016) et les autres crédits des programmes du budget général (8 % en 2016).
Or, si le taux de 0,5 % sur les dépenses de personnel est resté constant depuis la mise en oeuvre effective de la réserve, celui sur les autres dépenses est passé, entre 2011 et 2015, de 5 % à 8 % 9 ( * ) .
En conséquence, si la réserve constitue une « auto-assurance contrainte » pour les programmes, elle est devenue progressivement un outil de régulation budgétaire au niveau global de l'État , dans la mesure où les crédits gelés ne sont pas rendus de manière systématique aux programmes en fin de gestion. Ainsi, la lettre plafond ne comporte jamais - ou très rarement - de disposition portant sur une automaticité de dégel en cas de survenance d'un événement exceptionnel. Tout déblocage de la mise en réserve nécessite ainsi un dialogue de gestion avec la direction du budget permettant de démontrer que la couverture d'un événement exceptionnel ne peut être opérée sur les crédits disponibles , y compris par redéploiements.
À ce stade de la gestion, le poids de la réserve pesant sur les crédits du ministère de l'écologie en 2015, ainsi que les autres annulations de crédit intervenues depuis le début de l'année, ont eu pour conséquence une baisse de l'ordre de 10 % du montant des crédits de la mission votés dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015 .
Cette situation commence à poser un certain nombre de difficultés pour l'accomplissement des différentes missions du ministère et de ses opérateurs et tend à rendre plus complexe l'exécution, notamment la fin de gestion.
Les points de vigilance suivants ont été en particulier signalés à votre rapporteur spécial par les différents interlocuteurs qu'il a entendus dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 :
- le risque d'une perte de compétence et d'expertise technique , en raison de la contrainte liée au non-remplacement des départs. C'est le cas notamment pour l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et pour le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema). Par exemple, le seul levier de réduction des dépenses pour l'IGN est la décrue du personnel, à hauteur de 30 ETP par an environ. Or, ces réductions conduisent l'opérateur à faire appel à la sous-traitance, au risque d'une perte de compétence interne . En outre, la contrainte du schéma d'emplois rend difficile le recrutement de nouvelles compétences très pointues et tend à déséquilibrer la pyramide des âges. Enfin, la rigidité des statuts ne favorise pas la souplesse dans le recrutement de personnels temporaires sur des projets.
- Le manque de prévisibilité des ressources , qui peut obérer le développement de certains opérateurs. C'est le cas notamment du Cérema, dont la montée en puissance devrait être accompagnée par l'État, mais qui fait en réalité face à une réduction très marquée de ses moyens budgétaires et humains en 2016 ( cf. infra ).
- La réduction des ressources qui peut obérer la capacité d'investissement de certains opérateurs . Par exemple, le fonds de roulement et la trésorerie de l'IGN sont demeurés stables jusqu'en 2015, mais dans un établissement soumis à de forts enjeux technologiques, l'opérateur n'a d'autre possibilité que d'autofinancer ses investissements ce qui, dès 2015 et pour les exercices suivants, entraînera une dégradation de ses fondamentaux économiques . L'exercice 2015 devrait ainsi se conclure par un résultat net déficitaire de 1,23 million d'euros (contre - 0,21 million d'euros au budget initial), un prélèvement sur le fonds de roulement de 5,64 millions d'euros (contre - 4,12 millions d'euros au budget initial), conduisant à un niveau de fonds de roulement prévisionnel de 25,26 millions d'euros et une trésorerie de l'ordre de 9,97 millions d'euros, soit 23 jours de fonctionnement. Le niveau de trésorerie doit donc être suivi avec attention , puisqu'il pourrait passer sous le seuil de 30 jours de fonctionnement fixé par le contrat d'objectifs 2013-2016 et qui paraît être un niveau minimal de sécurité financière .
- La nécessité de pouvoir provisionner les crédits au titre d'un certain nombre de contentieux liés à la gestion de l'après-mines, qui pourraient donner lieu à des dépenses imprévues en cours de gestion.
- Le risque de ne pas atteindre les objectifs fixés par les directives dans le domaine de l'eau et de la biodiversité en particulier . Ainsi, le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » subit de récurrentes et fortes annulations de crédits en exécution, depuis plusieurs exercices. Par exemple, au titre de l'exécution 2014, les annulations ont représenté 14 % des crédits initiaux et se sont traduites par un doublement des charges à payer, à hauteur de 11 millions d'euros sur l'année 2015 . De ce point de vue, la légère hausse des crédits prévue sur ce programme au titre de l'année 2016 constitue un progrès, à condition que l'exécution du programme ne soit pas perturbée par de fortes annulations de crédits . En outre, on constate une baisse marquée des dépenses d'investissement et d'intervention des opérateurs entre 2012 et 2014 10 ( * ) , alors que celles-ci contribuent de façon déterminante à l'atteinte des objectifs de la directive-cadre sur l'eau ou de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » notamment.
- Les incertitudes qui pèsent sur la fin de gestion et la rendent plus complexe : par exemple, en 2015, l'exécution des dépenses du programme 217 hors dépenses de personnel est marquée par des tensions liées aux dépenses non récurrentes associées au projet Arche-Séquoia 11 ( * ) . Des insuffisances de crédits sont d'ores et déjà constatées, à ce stade de la gestion, du fait de cette grande opération.
Le responsable du programme a donc sollicité, pour ce motif, une levée partielle des crédits mis en réserve au titre de l'exercice 2015. Cette situation de tension est par ailleurs accrue du fait de la hausse du taux de mise en réserve de précaution de 1 % par rapport à 2014 , et des annulations et gels réalisés en cours de gestion.
* 8 Imputés sur le programme support et sur le programme 181 « Prévention des risques » en ce qui concerne les effectifs de l'autorité de sûreté nucléaire (ASN).
* 9 Le taux de 8 % est reconduit dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016.
* 10 Respectivement - 27 % pour les dépenses d'investissement et - 6 % pour les dépenses d'intervention du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité ».
* 11 Premier équipement immobilier, doubles dépenses liées à l'occupation simultanée de plusieurs sites, travaux supplémentaires liés à la rénovation de l'Arche.