EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 7 mai 1999, le gouvernement français a signé à Budapest la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, élaborée au début des années 1990 au sein du Conseil de l'Europe. Saisi quelques jours plus tard par le Président de la République, le Conseil constitutionnel a considéré, dans sa décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999, que la Charte comportait des clauses contraires à la Constitution, de sorte que la ratification de la Charte exigeait une révision préalable de la Constitution. Dès lors, le processus de ratification a été interrompu.
Le Conseil constitutionnel avait soulevé deux difficultés majeures. D'une part, il considérait que la Charte avait pour effet d'attribuer des droits collectifs aux locuteurs des langues régionales. D'autre part, il estimait que la Charte donnait le droit à ces mêmes locuteurs de s'exprimer dans une langue autre que le français dans la vie publique.
Le 31 juillet 2015, le Gouvernement a néanmoins déposé le présent projet de loi constitutionnelle autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, soumis en premier lieu à l'examen du Sénat.
Pourquoi ce projet de loi constitutionnelle - qui autorise directement la ratification de la Charte, supprimant la procédure normale d'autorisation parlementaire de la ratification - intervient-il aujourd'hui, seize ans après la décision du Conseil constitutionnel ? Pourquoi intervient-il près de deux ans après l'adoption par l'Assemblée nationale d'une proposition de révision constitutionnelle élaborée aux mêmes fins, mais jamais inscrite à l'ordre du jour du Sénat par le Gouvernement ?
La défense des langues régionales n'exige en rien la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, comme l'illustre l'intervention régulière du législateur, dont quelques étapes sont rappelées ci-après. Celui-ci a, en effet, cherché depuis plusieurs décennies à préserver, promouvoir et encourager les langues régionales de France.
Ainsi, la loi n° 51-46 du 11 janvier 1951 relative à l'enseignement des langues et dialectes locaux, dite « loi Deixonne » 1 ( * ) , fut la première autorisant l'enseignement des langues régionales, à titre facultatif. Elle poursuivait deux objectifs : la défense de la langue française et la protection des langues régionales. Elle apportait, pour la première fois, une reconnaissance officielle du droit à l'existence des langues régionales. Elle visait plus spécialement certaines langues régionales : le basque, le breton, le catalan et l'occitan.
Ensuite, l'article 12 de la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 relative à l'éducation, dite « loi Haby » 2 ( * ) , reconnaît aux langues régionales une place, certes limitée, dans l'enseignement. En effet, il prévoit l'organisation d'un enseignement des langues régionales lorsqu'il en est fait la demande. Puis, à la suite des débats très vifs à l'occasion de l'examen de la loi n° 75-1349 du 31 décembre 1975 relative à l'emploi de la langue française, dite « loi Bas-Lauriol » 3 ( * ) , le Gouvernement s'est engagé, sans pour autant adopter une disposition législative en ce sens, à généraliser l'enseignement des langues régionales et étendre cette protection au domaine de la radio-télédiffusion.
Plus tard, la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française, plus connue sous l'appellation de « loi Toubon » 4 ( * ) , ne traite de la question des langues régionales que de façon incidente, en précisant, dans son article 21, que ses dispositions « s'appliquent sans préjudice de la législation et de la réglementation relatives aux langues régionales de France et ne s'opposent pas à leur usage ».
Enfin, à son tour, la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République conforte la place des langues et des cultures régionales dans le système éducatif, en renforçant leur enseignement facultatif et en précisant ses modalités 5 ( * ) .
En outre, d'un point de vue plus strictement juridique, alors qu'il est présenté par son exposé des motifs comme devant « permettre au pouvoir constituant de lever les obstacles constitutionnels à la ratification », ce projet de loi constitutionnelle soulève, selon l'analyse conduite par votre rapporteur, de sérieuses difficultés. L'objectif du Gouvernement, avec cette révision, est de permettre la ratification de la Charte, tout en s'écartant le moins possible de nos principes constitutionnels. Or, selon votre rapporteur, en s'appuyant sur une déclaration interprétative formulée par la France lors de la signature de la Charte en 1999, laquelle paraît en contradiction avec la Charte et, de plus, ne répond pas à toutes les objections émises par le Conseil constitutionnel, ce projet de révision aurait en réalité pour effet de déroger plus largement à nos principes constitutionnels que ce que le Gouvernement annonce. De ce fait, cette révision pourrait créer une contradiction dans l'ordre juridique de la Charte, mais également une incohérence dans l'ordre juridique national.
En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois propose au Sénat d'adopter une motion tendant à opposer à cette révision constitutionnelle la question préalable , considérant qu'il n'y a pas lieu à délibérer, en raison des graves difficultés juridiques affectant ce texte.
I. LES OBJECTIFS DE LA CHARTE EUROPÉENNE DES LANGUES RÉGIONALES OU MINORITAIRES
Élaborée dans l'enceinte du Conseil de l'Europe après la chute du Mur de Berlin, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires a été ouverte à la signature à Strasbourg le 5 novembre 1992. Son texte figure en annexe 1 du présent rapport.
L'élaboration de la Charte est à replacer dans le contexte de la fin du bloc soviétique et de la reconstitution des États d'Europe de l'est. Au sein de ces États se trouvent de nombreuses et anciennes minorités nationales, par exemple la minorité hongroise sur le territoire de la Roumanie. La question légitime de la protection des droits de ces minorités, notamment l'usage de leur langue dans un contexte de renouveau national des États concernés, est à l'origine de la Charte. Votre rapporteur estime que la pratique des langues régionales en France est, à l'évidence, très éloignée de cette problématique.
A. PRINCIPES, CONTENU ET FONCTIONNEMENT DE LA CHARTE
Avant de rappeler les déclarations envisagées par la France lors de la signature de la Charte, le 7 mai 1999 à Budapest, les langues concernées sur le territoire français ainsi que la décision du Conseil constitutionnel n° 99-412 DC du 15 juin 1999 sur la conformité de la Charte à la Constitution, il convient de présenter de façon détaillée le contenu même de la Charte.
1. Les principes affirmés par le préambule de la Charte
Le préambule de la Charte énonce de façon générale les principes et les objectifs qui ont présidé à son élaboration. Il insiste en particulier sur la contribution des langues régionales ou minoritaires européennes historiques à la richesse du patrimoine culturel de l'Europe, la diversité culturelle et le plurilinguisme. En outre, le préambule affirme que « le droit de pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique constitue un droit imprescriptible, conformément aux principes contenus dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies, et conformément à l'esprit de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales du Conseil de l'Europe ».
Ainsi, en affirmant le droit imprescriptible de pratiquer une langue régionale dans la vie publique - c'est-à-dire, pour la France, le droit de ne pas s'exprimer en français dans les rapports avec les autorités publiques et juridictionnelles -, le préambule même de la Charte et donc les principes sur lesquels elle se fonde entrent en contradiction, selon votre rapporteur, avec la tradition politique et constitutionnelle française. En effet, il découle de l'article 2 de la Constitution, selon lequel « la langue de la République est le français », que « l'usage du français [s'impose] aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public, ainsi qu'aux usagers dans leurs relations avec les administrations et services publics » 6 ( * ) .
2. Le « mode d'emploi » de la Charte pour les États parties : des dispositions obligatoires et des dispositions optionnelles
La partie I de la Charte (articles 1 à 6) précise la définition de certaines notions utilisées dans la Charte et ses règles de fonctionnement.
Une langue régionale ou minoritaire est définie comme une langue « pratiquée traditionnellement sur un territoire d'un État par des ressortissants de cet État qui constituent un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l'État » et différente des langues officielles de cet État. Ne sont donc pas considérées comme langues régionales ou minoritaires les dialectes des langues officielles et les langues des migrants. Les locuteurs doivent, selon cette définition, être des nationaux et vivre sur un territoire donné. La Charte ne distingue pas les langues régionales des langues minoritaires, mais les secondes renvoient logiquement aux langues parlées par des minorités nationales ou des minorités ethniques. En outre, la Charte définit aussi la notion de langue dépourvue de territoire, pratiquée traditionnellement mais ne pouvant se rattacher à un territoire donnée de l'État 7 ( * ) .
S'agissant de la France, pourraient être considérées comme langues régionales ou minoritaires susceptibles de bénéficier des dispositions de la Charte les langues régionales traditionnelles de métropole et d'outre-mer (alsacien, breton, gallo, occitan, corse, basque, catalan, tahitien, langues créoles, kanaks ou amérindiennes...). Ne semblent pas devoir être incluses les langues parlées par des Français issus de l'immigration, dans la mesure où il ne saurait s'agir de langues parlées « traditionnellement ». En tout état de cause, il appartient au seul État partie de déterminer les langues devant bénéficier, selon lui, des stipulations de la Charte, de sorte que la France pourrait mentionner les langues régionales traditionnelles, mais aussi les langues pratiquées sur son territoire du fait d'une immigration ancienne. La définition posée par la Charte laisse une marge d'appréciation.
La Charte dispose que chaque État partie s'engage à appliquer, sans distinction ni possibilité de choix, les dispositions de la partie II à toutes les langues régionales ou minoritaires pratiquées sur son territoire.
Elle ajoute que chaque État partie doit, en outre, s'engager à mettre en oeuvre au moins 35 mesures choisies parmi les 98 mesures énoncées par la partie III, regroupées en sept catégories, dont un minimum obligatoirement choisies dans six de ces sept catégories, notamment l'enseignement et les activités culturelles, au bénéfice des langues régionales ou minoritaires qui sont désignées par chaque État au moment de la ratification.
Ainsi, les dispositions de la partie II s'appliquent de droit à toutes les langues, sauf réserves susceptibles formulées par l'État partie, mais pour certaines dispositions seulement, tandis que les dispositions de la partie III s'appliquent au choix et aux seules langues choisies par l'État partie.
3. Les objectifs que les États parties doivent suivre, avec un droit limité de formuler des réserves
La partie II de la Charte (article 7) énonce les dispositions qui ont vocation à s'appliquer à toutes les langues régionales ou minoritaires qui sont pratiquées dans un État partie et répondent à la définition posée dans la partie I de la Charte. Il s'agit d'objectifs et de principes, plutôt que de mesures concrètes précises, sur lesquels les États parties doivent fonder « leur politique, leur législation et leur pratique ». Les États ne peuvent donc pas déterminer de façon restrictive les langues concernées 8 ( * ) .
Sont notamment énoncés « la reconnaissance des langues régionales ou minoritaires en tant qu'expression de la richesse culturelle » 9 ( * ) , « le respect de l'aire géographique de chaque langue », « la nécessité d'une action résolue de promotion des langues régionales ou minoritaires, afin de les sauvegarder », l'encouragement de l'usage oral et écrit de ces langues dans la vie sociale et culturelle ainsi que dans l'enseignement, la promotion des « échanges transnationaux (...) pour les langues régionales ou minoritaires pratiquées sous une forme identique ou proche dans deux ou plusieurs États ».
En outre, les États parties s'engagent à éliminer toute restriction injustifiée portant sur la pratique d'une langue régionale et ayant pour but de l'entraver, à favoriser la « compréhension mutuelle entre tous les groupes linguistiques », notamment par l'éducation et les moyens de communication, et à « prendre en considération les besoins et les voeux exprimés par les groupes pratiquant ces langues ». Ils s'engagent également à appliquer l'ensemble de ces principes, « de manière souple » et donc adaptée, aux « langues dépourvues de territoire ».
Selon l'article 21 de la Charte, seules les dispositions présentées dans le paragraphe précédent peuvent donner lieu à des réserves, à l'exclusion de toute autre disposition de l'ensemble de la Charte. Ne peuvent donc faire l'objet de réserves les objectifs et principes qui doivent guider les politiques des États parties (article 7, paragraphe 1), mais seulement certains principes particuliers (article 7, paragraphes 2 à 5).
4. Le « catalogue » dans lequel les États parties doivent choisir au moins 35 mesures à appliquer
La partie III de la Charte (articles 8 à 14) énonce, quant à elle, les 68 dispositions parmi lesquelles les États parties doivent choisir 35 mesures au moins pour les appliquer à des langues régionales ou minoritaires qu'ils déterminent au moment de la ratification. Si ce choix, formellement, n'est pas constitutif de réserves, il s'y apparente en pratique, dans la mesure où l'État partie est libre de déterminer les mesures qu'il souhaite appliquer, dans le respect d'un nombre minimal.
Les 98 mesures énoncées par la partie III en faveur de l'emploi des langues régionales ou minoritaires visent, dans les territoires concernés de chaque État ou, selon le cas, à l'échelle de l'ensemble de l'État :
- l'enseignement, en assurant tout ou partie des différents niveaux d'enseignement dans ces langues ou, au moins pour les élèves volontaires, en permettant l'apprentissage de ces langues dans les cursus, ainsi qu'en incluant un enseignement de l'histoire et de la culture correspondant à ces langues, en formant les enseignants et en mettant en place des organes de contrôle de la bonne mise en oeuvre de ces dispositions ;
- la justice, en permettant la conduite des procédures pénales, civiles et administratives dans ces langues ou, au moins, la faculté pour une partie de s'exprimer et produire des documents dans sa langue, sans contrainte ni frais supplémentaires, y compris d'interprétariat, ainsi qu'en garantissant la pleine validité des actes juridiques établis dans une de ces langues et l'accès aux textes législatifs nationaux dans ces langues ;
- les administrations et services publics nationaux comme locaux, en prévoyant l'utilisation de ces langues dans les relations avec le public et leur connaissance par les agents en contact avec les usagers, y compris pour la présentation et le traitement des demandes des usagers (formulaires, pièces justificatives, décisions administratives...), ainsi qu'en prévoyant l'emploi de ces langues pour la publication des textes officiels des collectivités locales, les débats de leurs assemblées et la toponymie ;
- les médias, en permettant la création de stations de radio, de chaînes de télévision dans ces langues, le cas échéant dans le service public, ou en encourageant la diffusion d'émissions et d'oeuvres audiovisuelles dans ces langues, en facilitant la création ou le maintien d'organes de presse ou la publication d'articles de presse dans ces langues, ainsi qu'en garantissant la liberté de réception et de circulation des médias étrangers dans ces langues et la prise en compte des langues régionales dans les instances chargées de veiller à la liberté et au pluralisme des médias ;
- les activités et équipements culturels, en encourageant l'expression culturelle et artistiques dans ces langues, l'accès aux oeuvres produites dans ces langues et l'accès des locuteurs de ces langues aux autres oeuvres, en prenant en compte ces langues dans les organismes culturels et en finançant des travaux de traduction et de recherche terminologique ;
- la vie économique et sociale, en supprimant les mesures restrictives concernant l'emploi de ces langues dans les documents de la vie économique ou sociale (contrats de travail, modes d'emploi...), dans les règlements des entreprises et dans les actes privés, en s'opposant aux pratiques visant à décourager l'emploi de ces langues dans la vie économique et sociale, en favorisant le recours à ces langues dans les documents bancaires et financiers ainsi que dans le secteur public, en permettant l'accueil dans ces langues dans les établissements sanitaires et sociaux, ainsi qu'en diffusant dans ces langues les consignes de sécurité et les informations concernant les droits des consommateurs ;
- les échanges transfrontaliers, en incitant à la conclusion d'accords bilatéraux entre les États au sein desquels les mêmes langues régionales sont pratiquées, pour faciliter les échanges entre locuteurs, et en promouvant la coopération décentralisée entre collectivités des aires géographiques de ces langues.
La partie III de la Charte couvre ainsi un champ particulièrement vaste des activités humaines, des relations privées et de la vie publique. On notera néanmoins, compte tenu de la date d'élaboration de la Charte au début des années 1990, qu'elle ne comporte pas de mesures spécifiques sur les nouvelles technologies et les nouveaux moyens de communication 10 ( * ) .
Ainsi que cela a été indiqué supra , chaque État partie doit choisir au moins 35 mesures, dont un minimum dans chaque catégorie : trois au moins en matière d'enseignement et en matière d'activités et équipements culturels et une au moins en matière de justice, d'autorités administratives, de médias et de vie économique et sociale.
5. La limitation du pouvoir de formuler des réserves et le contrôle de l'application de la Charte
Pour le contrôle de sa bonne application, la partie IV de la Charte (articles 15 à 17) prévoit la remise par chaque État partie, tous les trois ans, au secrétaire général du Conseil de l'Europe d'un rapport sur la politique suivie au titre de la partie II et sur les mesures prises en vertu de la partie III. Ce rapport fait l'objet d'un examen par un comité d'experts, composé d'un membre par État partie désigné pour six ans par le comité des ministres sur une liste de personnes proposée par les États.
Outre l'examen des rapports, le comité d'experts peut aussi recevoir des observations de tout organisme ou association établi au sein d'un État partie pour former son appréciation sur le respect de la Charte. Sur ces bases, le comité établit un rapport à l'attention du comité des ministres, qui pourra le rendre public. Le rapport du comité doit comporter des propositions de recommandation adressées au comité des ministres, à charge pour lui de les formuler à l'encontre de l'État partie concerné. En outre, le secrétaire général établit tous les deux ans un rapport sur l'application de la Charte.
En revanche, la Charte ne prévoit aucun mécanisme juridictionnel de contrôle de son application et ne confie aucune compétence dans ce domaine à la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).
Ainsi, un certain nombre de recommandations ont pu être formulées au fil des années par le comité des ministres, sur la proposition du comité d'experts. À titre d'exemple, des recommandations ont pu être formulées sur le champ d'application donné à la Charte par certains États, s'agissant des langues éligibles 11 ( * ) . Le comité d'experts est attentif à l'existence d'un dialogue structuré et régulier entre l'État et les représentants des locuteurs ainsi qu'à la réalisation de statistiques fiables sur la pratique des langues. Il est souvent saisi par des associations représentant les locuteurs.
En outre, le comité d'experts recommande régulièrement le retrait de certaines mesures restrictives édictées par les États parties pour bénéficier de droits particuliers, concernant par exemple la proportion de locuteurs dans la population. Il est également attentif à la formation des enseignants dans les langues régionales ou minoritaires, ainsi qu'à l'enseignement de leur histoire et leur culture.
Outre les conditions de son entrée en vigueur et de sa dénonciation, la partie V de la Charte (articles 18 à 23) précise, dans son article 21, ainsi que cela a déjà été indiqué supra , qu'un État peut formuler des réserves à certaines des dispositions de l'article 7 à l'occasion de la ratification, mais qu'« aucune autre réserve n'est admise ». Aucune disposition du préambule ou des autres articles de la Charte ne peut donc donner lieu à des réserves.
* 1 Maurice Deixonne, député du Tarn, fut l'initiateur de ce texte et son rapporteur au nom de la commission de l'éducation nationale de l'Assemblée nationale.
* 2 René Haby était alors ministre de l'éducation nationale.
* 3 Pierre Bas, député de Paris, et Marc Lauriol, député des Yvelines, en ont été les auteurs.
* 4 Jacques Toubon était alors ministre de la culture.
* 5 Articles L. 312-10 et L. 312-11 du code de l'éducation.
* 6 Décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 du Conseil constitutionnel sur la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française (considérant 91).
* 7 À titre d'illustration, la déclaration formulée par la Pologne en 2009 opère la distinction suivante :
« La langue régionale est la langue kachoube. Les langues des minorités nationales sont le biélorusse, le tchèque, l'hébreu, le yiddish, le lituanien, l'allemand, l'arménien, le russe, le slovaque et l'ukrainien. Les langues des minorités ethniques sont le karaïm, le lemk, le romani et le tatar. Les langues non territoriales sont l'hébreu, le yiddish, le karaïm, l'arménien et le romani. »
* 8 En pratique, par précaution, les États parties précisent généralement la liste complète des langues qu'ils estiment concernées par l'application générale des principes de la partie II de la Charte.
* 9 Depuis 2008, la Constitution dispose que « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Voir infra.
* 10 Elle se limite à mentionner « l'utilisation des nouvelles technologies » au sein de l'énumération des activités et équipements culturels à l'article 12.
* 11 Par exemple à l'encontre de l'Arménie pour l'allemand et l'ukrainien ou à l'encontre de la Croatie concernant le romani.