LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
Mardi 8 septembre 2015 :
- M. Louis GAUTIER , secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale
Mercredi 16 septembre 2015 :
- M. Hervé GUILLOU , président-directeur général de DCNS,
- M. Christophe VIPREY , directeur des garanties publiques de la COFACE
ANNEXE I - AUDITION DE M. LOUIS GAUTIER, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE, LE 8 SEPTEMBRE 2015, DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES
M. Jean-Pierre Raffarin , président. - Nous examinerons le 30 septembre prochain le projet de loi de ratification concernant l'accord avec la Russie suite à l'absence de livraison des bâtiments de projection et de commandement (BPC) ; la procédure accélérée a été décidée. Nous sommes heureux de vous accueillir, monsieur Louis Gautier, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), car vous avez été au coeur des négociations avec la Russie, à la suite de l'annulation par la France de la vente des deux BPC.
Nous aimerions vous entendre sur le montage financier, ses incidences sur le programme 146 « Défense » et sur le coût budgétaire final pour la partie française. Pourrez-vous nous préciser quels opérateurs et programmes budgétaires seront impactés in fine ? Y a-t-il des perspectives de revente des deux BPC ?
Puisque le SGDSN abrite la commission interministérielle de contrôle des exportations d'armements, peut-être pourriez-vous nous livrer une analyse plus globale : le problème que nous avons rencontré avec la Russie pourrait se poser à nouveau. Comment éviter de nous retrouver dans des situations similaires, pour les exportations d'armement dans des régions qui connaissent des crises comme le Moyen-Orient ?
M. Louis Gautier, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale. - Merci de m'accueillir. C'est effectivement le SGDSN qui a mené la négociation.
Le 3 septembre 2014, le Président de la République a constaté que les conditions n'étaient pas réunies pour livrer, à la mi-octobre, le premier BPC. Le Premier ministre m'a donné mandat en décembre pour faire toutes propositions utiles. Après concertation il était décidé d'achever le second BPC afin que la suspension de ce contrat n'ait pas d'incidence industrielle sur DCNS, CNIM, STX et les entreprises sous-traitantes ; il était par ailleurs proposé de rechercher un accord avec les Russes afin d'éviter les pénalités et les procédures contentieuses. Après un échange entre le Président de la République et M. Poutine, M. Dimitri Rogozine, vice-président du Gouvernement russe et moi-même avons été désignés pour négocier un accord. Le SGDSN a été choisi parce qu'il avait conduit l'instruction interministérielle du dossier, parce qu'il a la responsabilité d'instruire les demandes d'exportation des matériels d'armement et, enfin, pour isoler le traitement de cette question des autres grands dossiers diplomatiques difficiles, tels que la crise ukrainienne ou l'Iran.
Après l'annexion de la Crimée par la Russie et les violences dans le Donbass, la France, l'Allemagne, l'Ukraine et la Russie, dans le format appelé « Normandie », ont entamé des négociations. Mais avant de parvenir aux accords de Minsk de septembre 2014 à leur début d'exécution en février 2015, la situation était extrêmement dangereuse pour la stabilité et la sécurité en Europe - rappelons-nous la destruction en vol de l'avion de la Malaysia Airlines. En outre, au niveau de l'Union européenne, un embargo sur les ventes d'armes et sur les biens à double usage avait été décidé le 31 juillet 2014. Cette décision ne portait que sur les contrats à venir, mais il n'était politiquement pas possible de détacher la question de la livraison des BPC de cet embargo.
Avant d'entamer la négociation, il a fallu examiner les engagements de la France tant au niveau étatique que commercial. Le contrat entre DCNS et Rosoboronexport prévoyait la fabrication et la livraison de deux BPC de type Mistral pour 1,12 milliard d'euros, 1,2 milliard avec les chalands de débarquement. En outre, le contrat précisait que deux BPC supplémentaires pourraient être construits en Russie ; cette option n'a pas ultérieurement été levée par les Russes.
Un accord intergouvernemental prévoyait des obligations réciproques en termes fiscaux et douaniers mais aussi une obligation de bonne fin de livraison d'équipements technologiques. Enfin, une lettre de confort signée par le Premier ministre de l'époque contre-assurait la partie russe de la bonne exécution de ce contrat par DCNS ; aucune clause des accords ne prévoyait une éventuelle atténuation de nos obligations selon les circonstances. Deux contentieux pouvaient donc survenir : l'un entre les entreprises et l'autre entre les États.
DCNS et Rosoboronexport avaient contractuellement prévu qu'en cas d'inexécution, au terme d'une période de douze à quatorze mois, une procédure d'arbitrage serait engagée. Des pénalités contractuelles étaient en outre exigibles après un délai de carence. L'inexécution des accords intergouvernementaux pouvait également aboutir à un deuxième d'arbitrage. Ces procédures sont longues et coûteuses, non maîtrisables. Il était donc préférable de trouver un terrain d'accord avec les Russes.
Le refus de l'État français de livrer les deux bâtiments - la non délivrance des licences d'exportation - était le fait générateur qui ouvrait droit à des indemnisations pour l'entreprise et à des dédommagements pour l'Etat russe. Pour le premier BPC, la demande de licence avait été déposée le 24 septembre 2014. Au bout d'un délai de neuf mois (le 25 juin 2015), l'absence de réponse de l'administration valait refus implicite. Pour le second BPC le refus, explicite, de délivrance de licence d'exportation est intervenu le 4 août dernier, veille de la signature des accords avec les Russes. Pour l'entreprise, le fait générateur d'un éventuel sinistre est lié à l'acte discrétionnaire de refus de licence d'exportation, qui ouvre le droit à la garantie Coface.
Ces échanges expliquent le terme fixé pour les négociations. À partir du moment où M. Rogozine et moi-même avons été désignés, les discussions ont commencé, parfois abruptes, mais franches et toujours cordiales. Durant les deux premiers mois, nous avons défini les paramètres d'une solution à l'amiable. La résiliation amiable de l'accord entrainait le renoncement à tout recours contentieux, la reconnaissance à la France de la pleine propriété des bâtiments sous réserve qu'elle dédommage la partie russe et la restitution des matériels de guerre (GFX) que les Russes avaient livrés gratuitement à DCNS. Nous voulions disposer de la liberté totale de réexporter ces bâtiments. Nous avons écarté la demande formulée par la Russie de détenir un droit de veto, et avons seulement accepté de les informer de la vente.
La négociation sur le montant de l'indemnité, la plus ardue, était finalisée en mai. Côté franco-français, l'industriel devait également être assuré de la relative neutralité de l'opération, notamment en ce qui concerne sa garantie Coface. Il a fallu trouver le meilleur vecteur budgétaire pour payer de banque centrale à banque centrale le montant convenu. Contrairement à ce qui a été dit, la négociation s'est déroulée dans un temps assez bref de cinq mois. Du côté russe, je crois qu'il y avait comme en France, au plus haut niveau de l'État, le souhait que cette négociation ne vienne pas polluer d'autres discussions en cours. En outre, les Russes voulaient une sortie rapide et équitable.
Nous avons conclu un accord pour un montant de 949,7 millions d'euros. Il s'agit principalement de la restitution aux Russes du montant qu'ils avaient versé à mesure de la réalisation des tranches du contrat, soit 893 millions. Les 56,7 millions restants correspondent aux dédommagements des frais auxquels les Russes avaient été exposés, coûts de formation, de développement ou d'industrialisation d'équipements spécifiquement conçus pour adapter le matériel soviétique aux BPC. En revanche, nous avons notamment refusé de payer l'aménagement des quais pour accueillir les nouveaux BPC, ou la navalisation des hélicoptères.
En termes budgétaires, le paiement se traduit par le décaissement de 949,7 millions sur le programme 146 presque aussitôt remboursé pour sa majeure partie. Trois jours plus tard en effet, DCNS a reversé à ce programme les 893 millions, reçus dans le cadre du contrat, au programme 146 qui devrait être encore abondé en fin d'année des 56,7 millions supplémentaires.
Une fois cette solution validée dans ces principes par les deux chefs d'État, nous sommes passés à la discussion et à la rédaction technique des documents la mettant en oeuvre : un accord intergouvernemental (AIG), un accord par échange de lettres, un avenant industriel et divers documents connexes. L'AIG signé le 5 août 2015 met fin à celui de 2011, consacre la résiliation à l'amiable sans recours possible et prévoit que la France devient pleinement propriétaire des BPC une fois les remboursements et les restitutions effectués. L'échange de lettres a permis d'assurer la parfaite confidentialité des négociations notamment sur le montant, avant la transmission de l'accord au Parlement. L'avenant industriel, constatant l'accord entre les États, entérine le renoncement à tout recours contentieux et organise les conditions de la restitution des GFX à la partie russe. Nous recevons des Russes l'assurance qu'ils feront leur affaire de l'indemnisation des entreprises russes et, de notre côté, nous prévoyons l'indemnisation de nos sociétés par la Coface et une convention entre l'État et DCNS.
Le 5 août, nous avons donc signé simultanément les AIG, l'échange de lettres, l'avenant industriel et procédé au paiement. Les Russes en effet acceptaient l'accord sous réserve d'un paiement immédiat d'État à État. Ce paiement présentait aussi pour nous l'avantage de nous libérer de toute obligation et nous permettait d'envisager une revente rapide des BPC.
J'en arrive aux coûts supportés par l'industriel. Le contrat était de l'ordre de 1,2 milliard, mais la Coface ne garantit jamais les marges de l'industriel ni la totalité de ses coûts de production. Afin d'éviter que les entreprises et notamment les sous-traitants subissent le contrecoup de la décision de l'État de ne pas exporter les BPC, la Coface a accepté de garantir à 100 % les coûts de fabrication. Elle a également accepté qu'une partie des frais généraux soit prise en compte. Le montant en cours d'expertise pourrait être de 87 millions. Reste à rechercher un accord entre l'entreprise et la Coface sur certains autres frais. Les 895 millions assurés par la Coface se composent des 865 millions, auxquels il convient d'ajouter les frais de gardiennage (2 millions par mois pour les deux BPC) et une partie des frais généraux. Cela pourrait atteindre un total de 1 milliard, à comparer au 1,2 milliard initial.
Lorsque DCNS, qui est propriétaire, et Coface, usufruitière, revendront les BPC, il conviendra de soustraire à ce montant le prix de la revente. Y aura-t-il une décote ? Quel sera le coût des adaptations en fonction du pays acheteur ? Ce n'est qu'au jour de la vente que nous saurons si la Coface a dû supporter, et pour quel montant, un sinistre industriel. Il ne s'agit pas d'un débours mais d'une moindre recette sur le compte où la Coface reverse une part de ses excédents au budget de l'État.
M. Cédric Perrin . - Quelle différence !
M. Louis Gautier. - Plutôt que de procéder à des additions au risque d'additionner des sommes de nature hétérogène, il faut donc raisonner en différentiel. La dépense budgétaire est faite de la différence entre le montant payé aux Russes et le prix de revente, augmenté des garanties Coface.
Cet accord a permis de ménager au mieux les intérêts français et d'éviter des arbitrages longs et coûteux qui auraient rendus les BPC indisponibles à la revente. Les Russes avaient quant à eux trois raisons au moins de négocier : isoler cette négociation des autres dossiers en cours, percevoir immédiatement le montant du dédommagement et bénéficier de la somme en euros, alors que le rouble a subi une dépréciation.
Voilà, Monsieur le Président, comment j'ai essayé de remplir le mandat qui m'avait été confié.
M. Jean-Pierre Raffarin , président. - Nous pourrons avoir le débat sur l'opportunité de l'accord fin septembre, lorsque nous nous prononcerons sur la ratification. Tel n'est pas l'objet de notre audition d'aujourd'hui.
M. Daniel Reiner , rapporteur des crédits du programme 146. - Je n'exprimerai que mon avis, non celui des co-rapporteurs Jacques Gautier et Xavier Pintat car nous n'avons pu nous entretenir de ce sujet.
Merci pour ces explications détaillées et pour avoir mené à bon terme les négociations sur cette affaire malheureuse dont nous avons hérité. Je ne porte pas de jugement sur la vente des BPC : à l'époque, le gouvernement en place souhaitait donner du travail aux chantiers navals. Mais tout de même, un général chef d'état-major de l'armée russe avait déclaré que, s'il avait eu un BPC, il aurait réglé en un claquement de doigts l'affaire de la Géorgie - ce qui reste à prouver, néanmoins...
Nous qui siégeons à l'Assemblée parlementaire de l'Otan avons subi pendant des mois les assauts de nos collègues polonais, roumains, hongrois et surtout ceux des pays baltes, qui nous reprochaient de vendre ces BPC à la Russie. Il nous fallait sortir de cette impasse. Personne ne peut soutenir raisonnablement qu'il fallait honorer ces commandes. Évidemment, il va falloir payer, mais la solution à laquelle vous êtes parvenu convient au groupe socialiste. Ensuite, il faudra vendre ces deux BPC, puisque notre marine n'en a pas besoin.
Le fait que nous ayons remis en cause cette commande n'a pas empêché la France de vendre des armements dans le monde, mais la vente des armes n'est pas un commerce comme les autres. Soyons donc attentifs, dans les futures transactions, à ne pas être confrontés une nouvelle fois à une situation similaire.
M. Cédric Perrin . - Quel est le coût de la restitution des équipements électroniques aux Russes ? Quel sera le manque à gagner pour DCNS ?
Vous entendant hésiter de 30 millions - 895 ou 865 - je me disais que cela correspond à cinq ans de budget de ma commune. Et 1 milliard représente 10 % de la baisse des dotations aux collectivités locales sur les trois années à venir. Le chiffre d'affaire de la Coface en 2013 était de 1,5 milliard d'euros. Quelles seront ses pertes sur cette seule opération ? J'ai l'impression que l'on ne nous dit pas tout et qu'il reste quelques millions à payer dont on ne nous parle pas.
M. Joël Guerriau . - Sénateur de la Loire-Atlantique, je me sens particulièrement concerné par ce sujet. Cette présentation permet d'y voir plus clair, même si toutes les réponses n'ont pas été données. Les Russes pourront abonder leur budget de la Défense avec les 950 millions que nous leur avons versés, ce qui n'est pas satisfaisant. Il en coûtera 56,7 millions à la France, avez-vous dit, mais je crains que l'addition ne s'arrête pas là. N'oublions pas les effets collatéraux pour l'industriel. Quid de nos autres contrats avec la Russie ?
En outre, à combien se monteront les frais de gardiennage et de maintenance ? Combien de temps pour trouver un nouvel acheteur ? On nous parle de l'Algérie ou de l'Égypte. Pouvez-vous nous en dire plus ? Quel sera en outre le coût de la « dérussification » des bâtiments ?
M. Alain Joyandet . - Les 56,7 millions que la France devra payer ne me semblent pas démesurés par rapport au montant total du contrat... mais je crains que nous ne devions signer d'autres chèques. Après combien de temps ces BPC deviendront-ils invendables ?
Je ne suis pas certain qu'il soit opportun de s'opposer diplomatiquement à la Russie en ces temps troublés : il nous faut avant tout vaincre Daesh et nous aurons besoin de ce pays pour y parvenir.
Le Président de la République a dit hier qu'il avait l'intention de réunir le format Normandie et qu'il était envisagé de lever les sanctions à l'encontre de la Russie. Monsieur le secrétaire général, n'auriez-vous pas dû être moins efficace, moins rapide, pour que nous puissions livrer ces bateaux aux Russes une fois les sanctions levées ?
M. Jean-Marie Bockel . - Merci pour votre exposé. Il est rare d'entendre le témoignage de celui qui a mené une négociation aussi complexe. La vente d'armes, nous le savons, soulève bien souvent de délicates questions. Je salue la vente des Rafale, mais qui sait vraiment comment vont évoluer dans les prochains mois l'Arabie Saoudite ou l'Égypte ?
M. Daniel Reiner . - J'ai dit que je ne portais pas de jugement.
M. Jean-Marie Bockel . - Certes, mais soyons conscients que la vente d'armes est une prise de risque permanente. Notre crédibilité de vendeur d'armes n'est-elle pas atteinte ? Enfin, je crains que nous ne devions envisager une décote importante pour nos navires.
Mme Nathalie Goulet . - Nous aurions dû avoir un débat parlementaire sur l'opportunité de la vente de ces bateaux à la Russie avant que ne soit signé l'accord. Nous sommes-nous engagés à ne pas revendre ces BPC à certains pays ? Quid de l'Iran, par exemple ? Quelle est la position des États-Unis à l'égard de cet accord, pays qui nous a donné des leçons de morale à répétition, avant que nous renoncions à livrer ces bateaux ?
M. Jeanny Lorgeoux . - Je salue la négociation menée par le secrétaire général alors que les délais étaient très courts et la situation internationale complexe. Je le félicite pour les résultats obtenus. Nous reprendrons le débat sur l'opportunité de cette vente dans une autre enceinte.
M. Jean-Pierre Raffarin , président. - Dans quelques instants, nous nommerons un rapporteur et nous aurons effectivement ce débat, même s'il a déjà eu lieu en amont, Mme Goulet.
M. Louis Gautier. - M. Daniel Reiner a dressé un panorama complet. J'ajoute à son bilan sur les exportations françaises : la vente des hélicoptères à la Pologne pour un montant de 2,5 à 3 milliards d'euros qui n'aurait pas été possible en cas de non-respect par la France de la solidarité européenne en matière de vente d'armes à la Russie.
M. Cédric Perrin, je comprends que comme élu vous marquiez votre attachement aux sommes engagées. Mais ma formation de magistrat des comptes m'incitant à être vigilant sur l'emploi des fonds publics et donc sur l'issue de cette négociation, à l'euro près, j'ai cherché à réduire au maximum le coût budgétaire pour la France. Il est de 56,7 millions d'euros, le reste étant le remboursement des sommes versées. Des frais annexes pèseront sur l'entreprise : - non un simple gardiennage à quai, ce qui coûterait peu, mais le maintien en condition opérationnelle du bâtiment, qui représente 2 millions d'euros par mois pour les deux BPC ; le coût de démontage des GFX, soit 2,5 millions d'euros ; le coût d'adaptation aux standards de l'acquéreur futur - ce calcul différentiel sera effectué ultérieurement. Si je n'ai pas été plus précis, c'est qu'une partie du calcul de la Coface m'échappe, puisqu'il y a eu constat de désaccord sur une partie des montants garantis. Je le répète cependant d'ores et déjà, le risque industriel est limité pour les trois entreprises : CNIM est directement et entièrement indemnisé en raison de son contrat ad hoc avec la Coface ; STX l'est via DCNS, qui est couvert à hauteur de 100 % de sa charge industrielle - à laquelle pourrait être ajoutée une partie de ses frais généraux.
J'en viens aux effets sur les exportations franco-russes. Il faut se réjouir de la teneur de l'accord, obtenu dans une logique de consentement mutuel. Ce qui pèse sur la relation franco-russe au plan économique résulte plus du maintien de l'embargo, que de l'effet de la dénonciation du contrat des BPC. Mon homologue russe, en charge du nouveau centre spatial russe et d'un large portefeuille technologique, a d'ailleurs fortement insisté en fin de négociation sur son souhait de poursuivre la coopération scientifique, voire industrielle, avec la France. Si les circonstances nous y autorisent, il n'existe aucune raison de ne pas trouver de possibilités d'accords industriels, même si les plus problématiques peuvent relever du domaine militaire.
Avons-nous confondu vitesse et précipitation ? Nous ne sommes plus aujourd'hui ni à la période où fut prise la décision du Président de la République de suspendre la livraison du premier BPC, ni à celle de sa décision d'entrer en négociation, ni en mai, lorsque le séquençage de la négociation a été décidé. La Russie acceptait de discuter, pourvu que la France ne reste pas dans un entre-deux. Nous avons eu deux mois pour établir les paramètres, deux autres pour définir les clauses. Les circonstances d'une livraison ne sont du reste pas plus avérées aujourd'hui. J'ajoute qu'il était d'autant plus important de sortir de l'ambiguïté que l'industriel russe était en droit d'exiger le paiement des pénalités contractuelles.
À la question d'une clause d'interdiction de revente, la réponse est non. La possibilité d'un veto, émise par les Russes, a été écartée.
M. Jean-Pierre Raffarin , président. - Une information préalable est prévue.
M. Louis Gautier. - Elle est assez peu contraignante. Nous avons seulement donné aux Russes l'assurance que nous n'irions pas contre leurs intérêts de sécurité immédiats.
M. Daniel Reiner . - Nous n'allions pas vendre à la Géorgie...
M. Louis Gautier. - Je n'ai pas eu de contact avec les États-Unis, ayant tout mis en oeuvre pour maintenir les négociations dans un cadre strictement bilatéral.
M. Jean-Pierre Raffarin , président. - Vous avez suivi un cahier des charges très précis. La discussion sur ce dernier est un tout autre sujet. Les conditions de la partie inscrite au budget 2015 apparaissent accessibles, les risques existant par ailleurs n'étant pas aujourd'hui entièrement connus. Merci, Monsieur le Secrétaire général, de ce travail pour notre pays.