IV. LES INTERROGATIONS DE NATURE CONSTITUTIONNELLE
Au-delà du caractère inopportun de ces dispositions, votre rapporteur émet des doutes sur la constitutionnalité de certains articles adoptés par les députés.
A. LE DISPOSITIF DE LA SUR-AMENDE
Tel est ainsi le cas de l'article 4 quater dont le but est d'instaurer une sur-amende destinée à financer l'aide aux victimes alors qu'un dispositif quasi similaire, inséré dans la loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, avait été censuré par le Conseil constitutionnel en raison de l'atteinte portée au principe constitutionnel d'individualisation des peines.
À l'instar du mécanisme censuré, le dispositif actuel prévoit que cette majoration s'applique « lors du recouvrement » des amendes alors même que cette sur-amende revêt, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le caractère de sanction ayant le caractère d'une punition, ce qui nécessite qu'elle soit explicitement prononcée par la juridiction de jugement, en particulier pour que les parties puissent exercer leur droit au recours.
De plus, elle est assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées mais aussi sur le montant des sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes telles que l'Autorité des marchés financiers, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l'Autorité de régulation des jeux en ligne et l'Autorité de la concurrence. Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le principe d'égalité devant la loi, il est permis de s'interroger sur l'existence d'un rapport direct entre une sur-amende prononcée par une autorité administrative indépendante et l'objet du dispositif, à savoir le financement de l'aide aux victimes d'infractions pénales. Votre rapporteur s'interroge également sur le choix d'exclure certaines autorités administratives de la sur-amende : en effet, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la Commission nationale de l'informatique et des libertés ou encore la Commission d'accès aux documents administratifs prononcent également des amendes et des sanctions pécuniaires.
Enfin, outre le risque d'atteinte au principe d'universalité budgétaire, ce dispositif ne semble pas répondre de manière certaine au besoin de financement des associations d'aide aux victimes : il semble préférable de traduire cette volonté politique dans la prochaine loi de finances.
B. L'INFORMATION DE L'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE SUR LES PROCÉDURES JUDICIAIRES EN COURS
1. Les défaillances administratives mises en lumière à l'occasion de deux « affaires » de pédophilie
Parmi les articles additionnels adoptés par les députés, l'attention de votre rapporteur s'est plus particulièrement portée sur l' article 5 septdecies A , introduit à l'initiative du Gouvernement. Ses dispositions ont pour but de répondre à l'émotion suscitée par deux récentes affaires de pédophilie mises à jour au sein du milieu scolaire et au terme desquelles il était apparu que l'administration ne disposait pas des moyens lui garantissant d'être informée par l'autorité judiciaire des condamnations, en particulier des condamnations pour des infractions à caractère sexuel sur des mineurs, dont peuvent faire l'objet ses agents au cours de leur carrière. En effet, si l'article 776 du code de procédure pénale prévoit que le bulletin n° 2 du casier judiciaire est délivré aux administrations publiques de l'État saisies de demandes d'emplois publics, aucune disposition ne prévoit l'accessibilité à ces informations au cours de la carrière d'un agent public. Par ailleurs, si le droit en vigueur n'interdit pas au parquet de communiquer à une administration la copie d'une décision de justice devenue définitive, aucune disposition n'oblige le ministère public à en effectuer une transmission systématique.
Afin de remédier à ces lacunes, les ministres de la justice et de l'éducation nationale ont, le 26 mars 2015, décidé de confier à l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et à l'inspection générale des services judiciaires une mission d'analyse des circonstances de ces dysfonctionnements, ayant pour but de mettre en évidence les conséquences à en tirer. Parallèlement, les deux ministères ont réuni les recteurs et les procureurs généraux au sein d'un groupe de travail placé sous l'autorité de la direction des affaires criminelles et des grâces afin de les faire travailler à l'élaboration de mesures visant à améliorer les transmissions d'informations et les modalités communes de travail.
Le 4 mai 2015, les deux ministres ont rendu public un rapport d'étape sur les faits de Villefontaine et d'Orgères et ont, à cette occasion, présenté les conclusions provisoires de la mission des deux inspections. Ce rapport d'étape rappelle les faits, décrit le contexte dans lesquels les deux personnes concernées avaient pu, malgré leur condamnation, continuer à exercer leurs fonctions professionnelles au contact de mineurs, et relève les défaillances en matière de transmission d'informations relatives aux condamnations intervenues pour ces deux personnes en 2006 11 ( * ) et 2008 12 ( * ) . S'agissant des recommandations pour éviter le renouvellement de tels dysfonctionnements, le rapport précise que « la mission estime qu'il convient de distinguer les deux phases procédurales que sont la poursuite et la condamnation qui appellent des appréciations différenciées ». À cet égard, le rapport indique qu'au stade des poursuites , si les pratiques mises en oeuvre par les autorités judiciaires et l'éducation nationale ne semblent pas respectueuses des instructions données par voie de circulaire, « ce qui pourrait constituer une défaillance », il souligne néanmoins que la mission devra s'interroger, dans son rapport final, « sur la pertinence juridique de ces instructions au regard des dispositions légales en vigueur relatives au secret de l'instruction et au respect dû à la présomption d'innocence ». S'agissant de la transmission des décisions de condamnation, la mission relève que « ce ne sont pas des considérations juridiques qui ont fait obstacle à ce que l'éducation nationale soit informée mais une organisation imprécise des parquets qui ont conduit ses membres à omettre de délivrer cet avis ». Le principe de publicité des décisions de justice ne suscite au demeurant aucune interrogation au regard des principes juridiques qui doivent être respectés au stade de l'enquête ou de l'instruction.
Malgré le caractère encore provisoire de ces analyses et de cette réflexion conduite par les inspections 13 ( * ) , les ministres ont annoncé, lors de la présentation de ce rapport d'étape, le dépôt d'un amendement au présent projet de loi, dont la portée est cependant substantiellement plus large que les réponses à apporter aux dysfonctionnements relevés dans les deux affaires.
2. Le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture
Dans sa version résultant du vote des députés en première lecture, l' article 5 septdecies A se composait de quatre paragraphes ayant respectivement pour but :
- de créer un cadre légal général afin de donner un fondement juridique à la pratique, actuellement exclusivement formalisée par le biais de circulaires, la dernière datant du 11 mars 2015 14 ( * ) , et de la jurisprudence de la Cour de cassation, permettant aux parquets de déroger au secret de l'enquête ou de l'information judiciaire quand des procédures pénales concernent des fonctionnaires ou des agents publics ;
- d'expliciter que le contrôle judiciaire peut comporter, parmi les obligations décidées par le juge d'instruction ou le juge de la liberté et de la détention, l'interdiction d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ;
- d'instituer un régime de transmission obligatoire, à la charge du ministère public, d'informations auprès des autorités administratives de tutelle sur les procédures judiciaires en cours ou les condamnations, relatives à divers crimes et délits en lien avec les mineurs, qui concernent des agents publics travaillant au contact habituel des mineurs ;
- d'autoriser les préfets et administrations de l'État à accéder au bulletin n° 2 du casier judiciaire au cours de la carrière des agents publics pour le « contrôle de l'exercice des emplois publics ».
Votre rapporteur a estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement devait faire l'objet d'une réflexion approfondie que les délais impartis à l'examen de ce texte n'avaient pas permis. Il a en effet considéré que cet article portait une atteinte substantielle au principe constitutionnel de présomption d'innocence défini à l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, consacré à de nombreuses reprises par la jurisprudence du Conseil constitutionnel 15 ( * ) . En effet, si l'information de l'autorité administrative sur les condamnations ne pose pas de problème au regard de ce principe, il en va différemment de la faculté donnée au parquet d'informer cette dernière dès le stade de l'enquête préliminaire, sans autre précision, ou au moment de la mise en examen ou du renvoi devant une juridiction de jugement comme le prévoit le troisième paragraphe. Outre les questions de principe liées à la procédure parlementaire rappelées ci-dessus, cette divergence d'appréciation substantielle entre les deux assemblées a par conséquent rendu impossible l'élaboration d'un texte commun en commission mixte paritaire.
3. Le texte adopté par les députés en nouvelle lecture
A l'occasion de la nouvelle lecture, les députés ont, sur proposition de la commission des lois, adopté un dispositif tenant partiellement compte des objections soulevées tant par votre rapporteur que par les députés membres de l'opposition, qui continue cependant à soulever d'importantes interrogations au regard de la nécessité de garantir le respect de la présomption d'innocence.
L'article 5 septdecies A compte désormais trois paragraphes. Son 1° définit un cadre général permettant au ministère public d'informer « les administrations ou les organismes compétents de la condamnation, même non définitive, d'une personne dont l'activité professionnelle ou sociale, en application de la loi ou du règlement, est placée sous le contrôle ou l'autorité de ces administrations ou de ces organismes lorsque, en raison de la nature des faits ou des circonstances de leur commission, cette information est nécessaire à l'exercice de ce contrôle ou de cette autorité ». Cette rédaction va bien au-delà des seuls fonctionnaires et agents publics puisqu'elle concerne toute personne dont l'activité professionnelle ou sociale est placée sous le contrôle ou l'autorité d'une administration ou d'un organisme. Un tel dispositif pourrait ainsi concerner également les éducateurs, salariés de droit privé d'associations.
Si cette nouvelle rédaction est conforme à la position défendue par votre rapporteur lors de la réunion de la commission mixte paritaire, l'alinéa suivant demeure problématique puisqu'il permet également au ministère public d'informer « les mêmes administrations ou organismes, lorsque les conditions prévues au premier alinéa sont remplies, de la saisine d'une juridiction de jugement par le procureur de la République ou le juge d'instruction ou de la mise en examen d'une personne exerçant une activité mentionnée au même premier alinéa ».
Les députés ont ajouté une précision, qui ne figurait pas dans leur texte voté en première lecture, en vertu de laquelle le ministère public est également tenu d'informer, d'une part, l'intéressé de la transmission à laquelle il est procédé à son administration de tutelle et, d'autre part, l'administration de l'issue de la procédure.
Enfin, le texte dispose que les administrations ou les organismes destinataires de l'information ne peuvent la communiquer qu'aux personnes compétentes pour faire cesser ou suspendre l'exercice de l'activité et rappelle que toute personne destinataire de ladite information est tenue au secret professionnel, sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.
La rédaction du 2° , relatif aux obligations du contrôle judiciaire, est identique à celle votée par les députés en première lecture.
Enfin, le 3° concerne les procédures et condamnations portant sur des personnes qui travaillent au contact habituel des mineurs. Si le texte de première lecture faisait obligation au parquet de transmettre à l'administration de tutelle les condamnations, mises en examen et renvoi devant une juridiction de jugement, le dispositif voté en nouvelle lecture limite cette transmission obligatoire aux seules condamnations et décisions de mises sous contrôle judiciaire assorties de l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs.
En revanche, ce paragraphe permet toujours au parquet, à sa libre appréciation, de transmettre les décisions de mise en examen et de saisine d'une juridiction de jugement. Si le texte de première lecture donnait également la faculté d'informer l'administration au stade de l'enquête ou de l'instruction, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait, dans le texte élaboré en vue de la nouvelle lecture, supprimé cette possibilité, ce qui constituait un progrès notable au regard des principes défendus par votre rapporteur en commission mixte paritaire. L'Assemblée nationale a toutefois voté un amendement du Gouvernement qui permet l'information de l'autorité administrative de la garde à vue d'une personne dès lors qu'il existe, à l'issue de celle-ci, des raisons sérieuses de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre les faits qui lui sont reprochés .
Outre le souci, manifesté par le Gouvernement, de procéder à une information précoce des administrations de tutelle sur les procédures en cours, cet ajout a été justifié par la garde des sceaux et le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale par la nécessité de transposer une directive du 20 novembre 2013 16 ( * ) « qui fait obligation à tous les États d'informer les autorités compétentes des autres États membres des interdictions qui pèseraient sur des personnes dont la profession les conduit à être en contact régulier avec des mineurs, c'est-à-dire des enfants et des adolescents » 17 ( * ) . S'il est douteux de plaider tardivement, au stade de la nouvelle lecture, qu'un tel dispositif a vocation à procéder à la transposition dans notre droit interne de cette directive qui ne concerne pas la procédure pénale, votre rapporteur relève tout d'abord que l'objet de ce texte européen est notamment de prévoir la transmission d'informations relatives à des sanctions disciplinaires ou pénales entre autorités des différents États membres, alors que le dispositif de l'article 5 septdecies A concerne des transmissions d'information entre l'autorité judiciaire et les autorités administratives françaises, y compris au stade de la procédure judiciaire sans qu'une décision ait été prise. Au surplus, l'article 4 sexies de cette directive dispose que le dossier d'information concernant les professions soumises à cette liberté d'établissement est mis à jour par les autorités compétentes de l'État membre d'accueil et de l'État membre d'origine « avec les informations sur les sanctions disciplinaires ou pénales qui ont trait à une interdiction ou à une restriction et qui ont des conséquences sur l'exercice des activités du titulaire d'une carte professionnelle européenne au titre de la présente directive » et que cette mise à jour s'effectue « sans préjudice de la présomption d'innocence ».
À titre de « garantie », le Gouvernement a par ailleurs introduit une disposition en vertu de laquelle l'information de l'autorité administrative à l'issue d'une garde à vue ne peut s'effectuer qu'après avoir recueilli ou fait recueillir, par procès-verbal, les observations de la personne concernée.
A l'instar du texte voté en première lecture, les infractions concernées sont définies de manière particulièrement large puisqu'il s'agirait :
- de toutes les infractions de nature sexuelle définies à l'article 706-47 du code de procédure pénale ;
- des atteintes volontaires à la vie commises sur mineurs de moins de quinze ans définies aux articles 221-1 à 221-5 du code pénal ainsi que des actes de torture et de barbarie et des violences commis sur mineurs de moins de quinze ans définis aux articles 222-1 à 222-6 et 222-7 à 222-14 du code pénal ;
- des infractions d'exhibition sexuelle et de harcèlement sexuel ;
- des délits relatifs à l'incitation des mineurs à la consommation et à la détention de produits stupéfiants, à la consommation excessive et habituelle de boissons alcooliques ou à la commission d'un crime ou d'un délit ;
- de toutes les infractions terroristes définies aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal.
Les députés ont enfin supprimé un mécanisme, adopté en première lecture, permettant au ministère public de procéder à l'information de l'autorité administrative sur toute procédure portant sur toute autre infraction lorsque l'agent public est mis en examen, renvoyé devant une juridiction ou condamné et que cette information paraît nécessaire pour assurer la protection des mineurs. De même, ils ont supprimé les dispositions du 4°, adoptées également en première lecture, qui permettaient aux préfets et administrations de l'État à accéder au bulletin n° 2 du casier judiciaire au cours de la carrière des agents publics pour le « contrôle de l'exercice des emplois publics », le Gouvernement estimant en définitive avoir la possibilité d'effectuer une telle modification par voie réglementaire.
4. Des interrogations qui demeurent
Même si votre rapporteur tient à relever que certaines des modifications votées par les députés en nouvelle lecture améliorent le dispositif de manière substantielle, il n'en reste pas moins que ces dispositions demeurent problématiques sur le plan constitutionnel.
Certes, votre rapporteur ne peut bien entendu que s'associer à l'objectif de protection des mineurs poursuivi par le Gouvernement. À cet égard, les dysfonctionnements mis en lumière dans les affaires de Villefontaine et d'Orgères doivent être impérativement corrigés dans les meilleurs délais. Pour autant, il juge que la réponse législative ne saurait conduire à méconnaître un principe aussi essentiel que celui de la présomption d'innocence. S'il est essentiel d'assurer la protection des enfants, à plus forte raison dans le milieu scolaire qui doit constituer, de ce point de vue, un sanctuaire, certaines affaires de pédophilie peuvent également parfois s'avérer sans fondement réel. Or la diffusion d'information sur l'existence d'une procédure judiciaire, au stade de l'enquête ou de l'instruction, peut causer des dommages, bien souvent irréparables, à des personnes injustement mises en cause. Enfin, il convient de relever que dans les deux affaires du printemps 2015, les personnes avaient déjà fait l'objet de condamnations. Votre rapporteur considère donc qu'une information systématique des parquets sur les condamnations ne poserait pas de problème. Avant la décision de justice, il apparaît souhaitable que la mise à l'écart d'une personne soupçonnée ne puisse s'effectuer que dans le cadre exclusif du contrôle judiciaire assorti de l'interdiction d'exercer une activité en lien avec les mineurs .
Votre rapporteur n'approuve pas ce « transfert de responsabilité » de l'autorité judiciaire vers l'administration d'emploi et estime au surplus que le dispositif proposé par le Gouvernement ne permettrait pas à la personne de faire valoir ses droits puisqu'il appartiendrait à l'administration, informée par le procureur, de prendre, le cas échéant, les mesures conservatoires temporaires, reportant ainsi l'éventualité d'un contentieux vers la juridiction administrative si l'agent public conteste le bien-fondé de ces mesures, alors que le tribunal administratif ne disposera pas des éléments pour apprécier si ces mesures sont proportionnées ou non.
Dans ces conditions, votre commission considère que les modifications législatives doivent faire l'objet d'une réflexion approfondie dans le cadre d'un travail parlementaire conduit sereinement. Ces considérations la conduisent à estimer que ce dispositif devrait faire l'objet d'un véhicule législatif spécifique , en l'occurrence la proposition de loi déposée par notre collègue Catherine Troendlé 18 ( * ) , qui pourrait être discuté dès la prochaine rentrée parlementaire .
Au demeurant, la même démarche pourrait être entreprise sur la question de la consolidation du financement de l'aide aux victimes, qui pourrait être examinée dans le cadre d'une proposition de loi que votre rapporteur pourrait déposer et qui s'inspirerait de celle qu'il avait déjà déposée sur le sujet 19 ( * ) .
Enfin, il apparaît également urgent de remédier à la malfaçon de la loi dite HATVP sur le financement des partis politiques, ce qui pourrait là encore être effectué avec l'examen de la proposition de loi déposée par notre collègue Jean-Pierre Sueur 20 ( * ) .
En conclusion, votre commission considère que la procédure retenue tant par le Gouvernement que par l'Assemblée nationale est inconstitutionnelle au regard du droit d'amendement tel que défini par l'article 45 de la Constitution, ainsi que l'avaient rappelé votre rapporteur et notre collègue Catherine Troendlé lors de la réunion de la commission mixte paritaire. Elle estime qu'au-delà de ces objections procédurales, les dispositifs relatifs à la sur-amende (article 4 quater ) et à l'information de l'autorité administrative par le ministère public sur les procédures judiciaires en cours (article 5 septdecies A) présentent un risque d'inconstitutionnalité de fond.
*
* *
À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer au projet de loi l'exception d'irrecevabilité. En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, votre commission souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.
En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.
En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
* 11 L'enseignant du collège d'Orgères avait été condamné le 26 juin 2006 pour détention d'images pédopornographiques à deux ans d'emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans.
* 12 Le directeur de l'école « le Maz de la Raz » à Villefontaine avait été condamné le 25 juin 2008 pour recel de bien provenant de la diffusion d'images de mineurs à caractère pornographique à six mois d'emprisonnement assortis d'un sursis avec mise à l'épreuve pendant deux ans avec obligation de se soigner.
* 13 Le rapport définitif devait être remis aux ministres à la fin du mois de juin dernier. À ce jour, il n'a cependant pas encore été rendu public.
* 14 Circulaire du 11 mars 2015 relative à la communication aux administrations publiques et aux organismes exerçant une prérogative de puissance publique d'informations ou copies de pièces issues des procédures pénales diligentées contre des fonctionnaires et agents publics.
* 15 Voir notamment 89-258 DC, 2002-461 DC, 2009-580 DC, 2010-80 QPC.
* 16 Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur («règlement IMI»).
* 17 Intervention de la garde des sceaux devant l'Assemblée nationale le 17 juillet 2015.
* 18 Proposition de loi n° 437 (2014-2015), déposée par Mme Catherine Troendlé et plusieurs de ses collègues, visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur.
* 19 Proposition de loi n° 751 (2010-2011) de M. François Zocchetto visant à créer un Fonds de solidarité destiné à l'aide aux victimes.
* 20 Proposition de loi n° 492 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues visant à pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale.