B. UNE PROGRESSION SENSIBLE DES ENGAGEMENTS HORS BILAN
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Les engagements hors bilan de l'État Les engagements hors bilan de l'État constituent l'ensemble des obligations potentielles , subordonnées à la réalisation de conditions ou d'opérations ultérieures, qui s'imposent à lui et sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur sa situation financière. Ces engagements regroupent un grand nombre d'éléments marqués par une relative hétérogénéité. Cependant, trois grands ensembles se dégagent : les engagements pris dans le cadre d'accords bien définis, les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'État et les engagements de retraites de l'État. |
Graphique n° 51 : La répartition des engagements hors bilan donnés
(en %)
Note de lecture : la catégorie « autres » regroupe, par exemple, les concessions de service public, ou encore les engagements afférents aux opérations menées en PPP.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le compte général de l'État 2014
Les engagements donnés, inscrits au hors bilan de l'État, ont augmenté de 16,7 % en 2014. Ils sont passés de 3 566 milliards d'euros en 2013 à 4 163 milliards d'euros en 2014.
Cette progression provient essentiellement de la hausse des engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'État et de ses engagements de retraite.
Il faut souligner que la Cour des comptes maintient, dans le cadre de la certification des comptes de l'État, ses réserves relatives au contrôle interne des engagements hors bilan : « l'efficacité du contrôle interne de certains engagements hors bilan, notamment ceux reçus par l'État, est insuffisante en raison des faiblesses relevées dans la mise en oeuvre des procédures de recensement et d'évaluation » 68 ( * ) . Autrement dit, les procédures d'enregistrement des engagements hors bilan actuelles doivent être renforcées pour améliorer la qualité des contrôles effectués par l'État et par la Cour des comptes.
Graphique n°
52
:
Évolution des engagements hors bilan donnés inscrits
au hors
bilan
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le compte général de l'État 2014
1. Un poids de plus en plus important des retraites et des aides au logement dans le hors bilan
Les missions de régulateur économique et social de l'État sont celles qui ont connu la plus forte augmentation au sein des engagements hors bilan de l'État (+ 32,6 %).
Cela s'explique d'abord par l'augmentation des subventions de l'État aux régimes de retraites et aux régimes spéciaux (+ 70,9 milliards d'euros), en particulier les régimes de retraites de la SNCF, de la RATP, et de l'ENIM.
L'augmentation de la contribution de l'État aux aides au logement , induite par la modification de la part de l'État dans le financement du dispositif, est également source d'une augmentation importante des engagements hors bilan. La valorisation de cet engagement est aussi supérieure, au 31 décembre 2014, de 59 milliards d'euros, par rapport à 2013 .
Les déficits reportables en avant dans le cadre de l'impôt sur les sociétés augmentent fortement (les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS), qui subissent un déficit au cours d'un exercice, peuvent le reporter pour le déduire des bénéfices suivants). Ces déficits sont estimés, au 31 décembre 2014, à 392 milliards d'euros (contre 381 milliards d'euros en 2013), dont 188 milliards d'euros sont susceptibles de générer une moindre imposition. Cela se traduit par des engagements inscrits au hors bilan de 63 milliards d'euros (par application du taux d'imposition de 33,3 %), soit une augmentation de 14,5 % par rapport à 2013 .
2. La hausse des charges à payer et du soutien au commerce extérieur
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Restes à payer, charges à payer et engagements budgétaires Les restes à payer sont l'ensemble des dépenses, engagées, qui n'ont pas fait l'objet de décaissements, sans considération du service fait. Les charges à payer ont donné lieu à service fait au cours de l'exercice, mais n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci. Les charges à payer sans engagement budgétaire correspondent à la différence entre les restes à payer et les charges à payer, soit les dépenses pour lesquelles le service fait au moment de la clôture de l'exercice n'a pas été enregistré. |
Les engagements budgétaires relatifs à des opérations pour lesquelles le service fait n'est pas intervenu présentent une très légère augmentation dans le budget général (83 milliards d'euros en 2014 contre 82,5 milliards d'euros en 2013). Si les charges à payer diminuent (- 9,5 %), le reste à payer augmente faiblement (+ 0,5%).
En revanche, les charges à payer sans engagement budgétaire préalable progressent de 12,5 % au sein des comptes spéciaux (59,5 milliards d'euros en 2014 contre 52,9 milliards d'euros en 2013). Cette augmentation signifie que le système d'information Chorus, qui fait l'objet de réserves substantielles par la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes, reste mal utilisé. Cela n'est pas sans répercussion sur la sincérité des comptes puisque des charges pour lesquelles le service a pu être effectué sans être enregistré sont présentées au hors bilan au lieu du bilan .
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L'enregistrement des dépenses dans Chorus Chorus est un progiciel de gestion intégré, créé pour répondre aux exigences budgétaires et comptables de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il a notamment pour objectif de permettre une meilleure gestion des flux de dépenses. En principe, la chaîne de la dépense avec Chorus est composée de trois étapes : l'engagement juridique, l'enregistrement du service fait et la demande de paiement. Exceptionnellement, il est possible de ne pas réaliser les deux premières étapes. Lorsque les dépenses sont mal enregistrées, c'est-à-dire lorsque la chaîne de la dépense n'est pas respectée, elles sont enregistrées comme des charges à payer sans engagement budgétaire. Généralement, il s'agit de la non-réalisation des deux premières étapes de la chaîne de dépense. Il faut souligner qu'une partie des charges à payer sans engagement budgétaire provient du décalage entre le moment de la réception de la facture et le moment du paiement. |
Les dettes garanties par l'État diminuent globalement de 4,1 % (193,9 milliards d'euros en 2014 contre 202,2 milliards d'euros en 2013). La dette libellée en euros augmente légèrement (192,1 milliards d'euros en 2014 contre 191,9 milliards d'euros en 2013) et la dette garantie libellée en devises diminue fortement (- 8,6 milliards d'euros par rapport 2013). Cela s'explique par la fin du dispositif mis en place avec la Société de financement de l'économie française (SFEF). De novembre 2008 à septembre 2009, la SFEF avait levé des fonds, dont une partie en devises, afin de prêter aux banques pour assurer leur financement, dans une période de forte crise de liquidité. Le dernier prêt de la SFEF aux établissements bancaires a été remboursé le 22 septembre 2014.
Concernant les garanties liées à des missions d'intérêt général, il faut relever l'augmentation des garanties dont bénéficie la COFACE (+ 4,9 %), soit 88,5 milliards d'euros en 2014 contre 84,3 milliards d'euros en 2013. Pourtant, la Cour des comptes avait relevé, suite à la hausse des encours en 2013, que le « soutien au commerce extérieur... appelle à la vigilance» 69 ( * ) . Dans un « contexte financier défavorable », la diversité des risques couverts et la progression des encours fragilisent l'équilibre de la COFACE et augmentent les risques associés aux garanties.
* 68 Certification des comptes de l'État, exercice 2014, Cour des comptes, mai 2015.
* 69 Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'État, mai 2013, Cour des comptes.