B. BILAN DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE DANS L'EXÉCUTION 2014
Depuis 2011, dans le cadre de la programmation budgétaire pluriannuelle retracée dans les lois de programmation des finances publiques, le Gouvernement fixe, pour chaque indicateur, une cible à trois ans tous les deux ans, ainsi qu' une prévision annuelle .
Des valeurs cibles ont ainsi été établies pour 2013 (par le PLF 2011) et 2015 (par le PLF 2013). Les cibles pour 2017 ont, quant à elles, été fixées dans les projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances pour 2015.
L'année 2014, qui n'était pas une année « cible », a fait l'objet d'une simple prévision dans les projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances pour 2014.
1. La poursuite de l'effort de rationalisation
L'effort de rationalisation des indicateurs de performance a été poursuivi dans le projet de loi de finances pour 2014.
Comme le rappelle le ministère des finances et des comptes publics dans un document sur les données de la performance 2015 62 ( * ) , les PAP annexés au PLF 2014 comptaient 400 objectifs déclinés en 837 indicateurs, contre 417 objectifs déclinés en 872 indicateurs l'année précédente, soit une diminution de 4 % du nombre d'objectifs et d'indicateurs.
Par ailleurs, entre 2013 et 2014, 45 indicateurs ont été modifiés (5 %), parmi lesquels 40 ont été remplacés et 5 ont été ajustés.
Une certaine stabilité peut donc être constatée s'agissant de la maquette relative à la performance, plus de 90 % des indicateurs n'ayant pas été modifiés entre les PAP 2013 et 2014.
Si la modification, voire la suppression, de certains indicateurs peut apparaître nécessaire afin d'améliorer la qualité et la pertinence de l'information qu'ils retracent, ces évolutions ne devraient intervenir qu'au moment de la fixation de la cible triennale, afin de permettre une véritable analyse de moyen terme . En tout état de cause, elles ne devraient pas conduire à « effacer » les données relatives à la performance de l'indicateur devant être modifié ou supprimé, au regard de la cible initialement fixée, la conservation de ces données à titre informatif étant indispensable pour permettre des comparaisons dans le temps.
Par ailleurs, la multiplication des types d'indicateurs nuit à la lisibilité de la performance globale des missions . Ainsi, quatre types d'indicateurs peuvent être utilisés pour analyser les résultats des missions :
- les « indicateurs de mission » identifiés au sein des programmes ;
- les indicateurs « les plus représentatifs de la mission » s'appuyant sur les données d'un ou plusieurs indicateurs de mission ;
- les indicateurs « les plus représentatifs de la mission » spécifiques ;
- les indicateurs transversaux.
Il conviendrait de réduire ce nombre en ne conservant, par exemple, que les indicateurs « les plus représentatifs de mission », quel que soit leur mode de construction (qui devrait être précisé), ainsi que les indicateurs transversaux.
2. Une qualité de renseignement inégale selon les missions
Comme le montre le tableau ci-après, sur les 323 sous-indicateurs que comptent les 99 indicateurs de mission, 246 ont été renseignés, soit un taux de renseignement s'élevant à 76 % .
Au total, près d'un sous-indicateur de mission sur quatre n'a donc pas été renseigné . Ce chiffre apparaît excessivement élevé, d'autant qu'il s'agit des sous-indicateurs censés retracer les éléments de performance jugés les plus significatifs d'une mission.
Par ailleurs, parmi les 246 sous-indicateurs renseignés, 222 avaient fait l'objet d'une prévision dans le PAP 2014, soit 68,7 % de l'ensemble des sous-indicateurs de missions.
Au total, à peine plus des deux tiers des sous-indicateurs de mission permettent donc de confronter des résultats obtenus à une prévision initiale.
Ce faible taux de renseignement interroge la capacité des indicateurs retenus à s'imposer comme de véritables outils d'information et d'analyse à disposition du Parlement et des citoyens. Il invite à s'interroger sur l'arbitrage entre la pertinence d'un indicateur et la disponibilité des informations qu'il utilise.
L'absence de renseignement de la réalisation comme de la prévision devrait être systématiquement justifiée afin d'apprécier si l'indicateur est voué à disparaître ou à être remplacé ou si cette absence résulte simplement de l'indisponibilité temporaire de certaines données. En effet, actuellement, les justifications sont soit laconiques, se limitant à la mention « non déterminant » ou « sans objet », soit inexistantes .
Il convient cependant de noter que des différences significatives existent selon les missions s'agissant de la qualité du renseignement des indicateurs et sous-indicateurs.
Sur les 26 missions du budget général disposant d'indicateurs de mission, 12 seulement affichent des taux de renseignement et de sous-indicateurs « exploitables » (c'est-à-dire dont la prévision était renseignée dans le PAP 2014) s'élevant à 100 %.
En revanche, trois missions enregistrent des taux de renseignement inférieurs ou égaux à 50 % .
La performance des missions « Enseignement scolaire » et « Travail et emploi », qui représentent pourtant une dépense cumulée de près de 77 milliards d'euros en AE et de 75,4 milliards d'euros en CP, apparaît ainsi particulièrement peu documentée.
Sur les 50 sous-indicateurs de la mission « Enseignement scolaire », 18 seulement sont renseignés, parmi lesquels 8 seulement avaient fait l'objet d'une prévision dans le PAP 2014. Par ailleurs, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution 2014 du budget de l'État 63 ( * ) , si la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013 64 ( * ) prévoyait la mise en place de moyens supplémentaires, « les objectifs et les cibles des indicateurs existants n'ont pas été modifiés ». On peut ainsi regretter « le fait qu'aucune information relative aux créations de postes et à leur affectation telle que l'envisageait la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école » ne figure dans les rapports annuels de performance. Or, les dépenses de titre 2 (personnel) ont représenté en 2014 près de 92 % du total de la dépense de la mission « Enseignement scolaire ». Une telle information apparaît donc indispensable à la bonne information du Parlement et il serait souhaitable qu'un indicateur dans ce sens soit mis en place dès le projet de loi de finances pour 2016 . Cet indicateur pourrait retracer, au niveau de la mission, l'exécution du schéma d'emplois au regard d'une prévision (correspondant à la déclinaison annuelle de l'objectif fixé par loi du 8 juillet 2013) par programme et par catégorie de personnel (enseignants titulaires, stagiaires, contractuels, personnels de vie scolaire, administratifs, médico-sociaux etc.).
S'agissant de la mission « Travail et emploi », sur les 11 sous-indicateurs de mission, seul un sous-indicateur dont la prévision figurait dans le PAP 2014 a été renseigné. Si, comme l'a rappelé Emmanuelle Wargon, déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle, lors de son audition devant la commission des finances le 10 juin 2015, « s'agissant du volet performance, dans un souci de précision, nous nous appuyons sur les données produites par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) », il est regrettable que les documents budgétaires ne contiennent aucune information concernant l'efficacité des contrats aidés, dont le coût s'est pourtant élevé à 3,7 milliards d'euros en AE et à près de 3 milliards d'euros en CP en 2014.
Tableau n°
37
:
Sous-indicateurs* 2014 renseignés
et sous-indicateurs* dont la
prévision 2014 était connue
|
Mission |
Nombre de sous-indicateurs 2014 de la mission |
Sous-indicateurs 2014 renseignés |
Sous-indicateurs 2014 renseignés dont la prévision était inscrite dans le PAP 2014 |
||
|
Nombre |
Proportion |
Nombre |
Proportion |
||
|
Action extérieure de l'État |
7 |
7 |
100% |
7 |
100% |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
4 |
4 |
100% |
4 |
100% |
|
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
3 |
2 |
67% |
2 |
67% |
|
Aide publique au développement |
4 |
2 |
50% |
2 |
50% |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
3 |
3 |
100% |
3 |
100% |
|
Conseil et contrôle de l'État |
7 |
7 |
100% |
7 |
100% |
|
Culture |
10 |
10 |
100% |
7 |
70% |
|
Défense |
13 |
13 |
100% |
13 |
100% |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
6 |
6 |
100% |
2 |
33% |
|
Écologie, développement et aménagement durables |
8 |
7 |
88% |
5 |
63% |
|
Économie |
2 |
2 |
100% |
2 |
100% |
|
Égalité des territoires, logement et ville |
19 |
19 |
100% |
19 |
100% |
|
Engagements financiers de l'État |
4 |
4 |
100% |
4 |
100% |
|
Enseignement scolaire |
50 |
18 |
36% |
8 |
16% |
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
7 |
7 |
100% |
7 |
100% |
|
Immigration, asile et intégration |
4 |
4 |
100% |
4 |
100% |
|
Justice |
13 |
11 |
85% |
10 |
77% |
|
Médias, livre et industries culturelles |
37 |
27 |
73% |
23 |
62% |
|
Outre-mer |
6 |
6 |
100% |
6 |
100% |
|
Recherche et enseignement supérieur |
33 |
23 |
70% |
23 |
70% |
|
Régimes sociaux et de retraite |
5 |
5 |
100% |
5 |
100% |
|
Santé |
5 |
4 |
80% |
4 |
80% |
|
Sécurités |
44 |
38 |
86% |
38 |
86% |
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
9 |
7 |
78% |
7 |
78% |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
9 |
9 |
100% |
9 |
100% |
|
Travail et emploi |
11 |
1 |
9% |
1 |
9% |
|
Total |
323 |
246 |
76% |
222 |
69% |
* Sous-indicateurs de mission
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
3. Une majorité de sous-indicateurs qui manquent la prévision pour 2014
Le tableau infra détaille la performance des sous-indicateurs de chaque mission au regard des prévisions fixées dans les PAP 2014. Seuls les sous-indicateurs de mission dont les résultats ont été renseignés et pour lesquels les prévisions étaient connues sont donc pris en compte. Afin de permettre une analyse plus fine de ces résultats, il est fait état, au sein des sous-indicateurs manquant la prévision, des sous-indicateurs pour lesquels l'écart constaté est supérieur à 25 % et, parmi ces derniers, de ceux manquant la prévision de plus de 50 %.
Tableau n° 38 : Résultats des RAP 2014 au regard des prévisions 2014 des PAP 2014
|
Mission |
Sous-indicateurs 2014 renseignés dont la prévision était inscrite dans le PAP 2014 manquant la prévision |
dont sous-indicateurs manquant la prévision 2014 PAP 2014 de plus de 50% |
dont sous-indicateurs manquant la prévision 2014 PAP 2014 de plus de 25% |
Sous-indicateurs atteignant ou dépassant la prévision 2014 PAP 2014 |
||||
|
Nombre |
Proportion |
Nombre |
Proportion |
Nombre |
Proportion |
Nombre |
Proportion |
|
|
Action extérieure de l'État |
3 |
43% |
0 |
0% |
0 |
0% |
4 |
57% |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
3 |
75% |
0 |
0% |
0 |
0% |
1 |
25% |
|
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
1 |
50% |
0 |
0% |
0 |
0% |
1 |
50% |
|
Aide publique au développement |
0 |
0% |
0 |
0% |
0 |
0% |
2 |
100% |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
1 |
33% |
1 |
33% |
1 |
33% |
2 |
67% |
|
Conseil et contrôle de l'État |
3 |
43% |
0 |
0% |
0 |
0% |
4 |
57% |
|
Culture |
4 |
57% |
0 |
0% |
0 |
0% |
3 |
43% |
|
Défense |
10 |
77% |
1 |
8% |
2 |
15% |
3 |
23% |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
2 |
100% |
0 |
0% |
2 |
100% |
0 |
0% |
|
Écologie, développement et aménagement durables |
4 |
80% |
0 |
0% |
0 |
0% |
1 |
20% |
|
Économie |
0 |
0% |
0 |
0% |
0 |
0% |
2 |
100% |
|
Égalité des territoires, logement et ville |
8 |
42% |
0 |
0% |
1 |
5% |
11 |
58% |
|
Engagements financiers de l'État |
1 |
25% |
0 |
0% |
0 |
0% |
3 |
75% |
|
Enseignement scolaire |
2 |
25% |
0 |
0% |
0 |
0% |
6 |
75% |
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
1 |
14% |
0 |
0% |
0 |
0% |
6 |
86% |
|
Immigration, asile et intégration |
2 |
50% |
1 |
25% |
1 |
25% |
2 |
50% |
|
Justice |
7 |
70% |
0 |
0% |
1 |
10% |
3 |
30% |
|
Médias, livre et industries culturelles |
12 |
52% |
0 |
0% |
0 |
0% |
11 |
48% |
|
Outre-mer |
3 |
50% |
2 |
33% |
3 |
50% |
3 |
50% |
|
Recherche et enseignement supérieur |
21 |
91% |
2 |
9% |
2 |
9% |
2 |
9% |
|
Régimes sociaux et de retraite |
2 |
40% |
0 |
0% |
0 |
0% |
3 |
60% |
|
Santé |
2 |
50% |
0 |
0% |
0 |
0% |
2 |
50% |
|
Sécurités |
26 |
68% |
2 |
5% |
2 |
5% |
12 |
32% |
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
5 |
71% |
0 |
0% |
0 |
0% |
2 |
29% |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
4 |
44% |
0 |
0% |
0 |
0% |
5 |
56% |
|
Travail et emploi |
1 |
100% |
0 |
0% |
0 |
0% |
0 |
0% |
|
Total |
128 |
58% |
9 |
4% |
15 |
12% |
94 |
42% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les taux d'atteinte des prévisions fixées dans les PAP 2014 apparaissent, cette année encore, décevants . En effet, comme le montre le tableau ci-dessus, 58 % des sous-indicateurs renseignés et pour lesquels une prévision était connue pour 2014 - soit 128 sous-indicateurs sur 222 - manquent les prévisions fixées dans les PAP 2014.
Pour 15 sous-indicateurs concernant neuf missions, l'écart est supérieur à 25 % .
Par ailleurs, parmi ces sous-indicateurs, neuf manquent la prévision 2014 de plus de 50 %. Il s'agit :
- pour la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », de l'indicateur « Délai moyen de traitement d'un dossier de pension militaire d'invalidité » ;
- pour la mission « Défense », de l'indicateur « Évolution annuelle moyenne des devis à terminaison des opérations d'armement principales » ;
- pour la mission « Immigration, asile et intégration », de l'indicateur « Délai de l'examen d'une demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) » ;
- pour la mission « Outre-mer », des deux sous-indicateurs de l'indicateur « Impact des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sur l'évolution des effectifs salariés dans les départements d'outre-mer » ;
- pour la mission « Recherche et enseignement supérieur », des sous-indicateurs « titulaire de DUT » et « titulaire de Master » de l'indicateur « Insertion professionnelle des jeunes diplômés » ;
- pour la mission « Sécurités », du sous-indicateur « Nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité de l'aléa climatique pendant la campagne "saison feux" » de l'indicateur « Efficacité du dispositif de protection des forêts pendant la campagne "saison feux" » et de l'indicateur « Taux d'évolution des stocks collectés de munitions anciennes (explosive ordonnance disposal ou EOD) ».
Ces sous-indicateurs et indicateurs devront donc faire l'objet d'une vigilance particulière à l'occasion de l'examen de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015, qui permettra de mesurer l'écart à la cible triennale fixée en 2013 . Il conviendra également, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, de s'assurer que les moyens alloués aux politiques publiques concernées et les réformes mises en oeuvre, le cas échéant, prennent en compte les résultats enregistrés par ces indicateurs et visent effectivement à leur amélioration.
* 62 Les données de la performance 2015, Missions du budget général de l'État , ministère des finances et des comptes publics, 2015.
* 63 Cour des comptes, Le Budget de l'État en 2014 - Résultats et gestion , mai 2015
* 64 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.