Projet de loi relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer

Rapport n° 522 (2014-2015) de M. Jean-Jacques HYEST , fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 juin 2015

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N° 522

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) relatif à la modernisation du droit de l' outre-mer ,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Alain Richard, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, M. François Pillet , vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

422 et 523 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 17 juin 2015, sous la présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente, la commission des lois a examiné le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, et établi son texte sur le projet de loi n° 422 (2014-2015) après engagement de la procédure accélérée, relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer , après avoir entendu Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer, le mardi 9 juin 2015.

Tout en regrettant l'absence de cohérence du présent projet de loi qui, sous couvert de modernisation, vise en réalité à proroger des dispositifs transitoires et à prévoir l'application de certaines dispositions aux collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative, le rapporteur a estimé nécessaire de conforter certaines avancées, même modestes, de ce texte, en raison de son importance pour nos concitoyens ultramarins.

La commission a ainsi adopté trente-et-un amendements, dont trente du rapporteur et un de M. Thani Mohamed Soilihi qui, outre de nombreuses clarifications et précisions rédactionnelles, tendent à :

- préciser les compétences requises pour les personnalités qualifiées siégeant au conseil d'administration de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) (article 2) ;

- clarifier le périmètre des ressources de LADOM (article 2) ;

- rendre obligatoire la création d'établissements publics d'État compétents en matière de portage foncier et d'aménagement en Guyane et à Mayotte (article 5) ;

- réduire à cinq ans la durée du processus d'intégration à la fonction publique des agents des communes et groupements de communes de la Polynésie française (article 11) ;

- préciser que seuls les fonctionnaires du Territoire, des communes et de leurs groupements de la Polynésie française peuvent bénéficier d'un détachement vers les trois fonctions publiques (article 12) ;

- assurer l'effectivité de l'instauration de quotas limitant la détention d'armes en Nouvelle-Calédonie en prévoyant une peine plus adaptée (article 17) ;

- supprimer l'habilitation permettant au Gouvernement de prendre toute mesure applicable à Mayotte en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle (article 25) ;

- réduire la durée des habilitations demandée par le Gouvernement (articles 25 et 26).

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSE GENERAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois est saisie du projet de loi relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer, déposé sur le Bureau de la Haute Assemblée le 29 avril 2015 et pour lequel a été engagée la procédure accélérée.

Le Parlement est régulièrement saisi de projets de loi destinés à modifier diverses dispositions applicables aux collectivités ultramarines, systématiquement examinés dans le cadre de la procédure accélérée.

Ainsi, la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, dont votre commission s'était saisie pour avis, a entendu répondre à la problématique de la vie chère, à la suite de la crise sociale de 2009 au cours de laquelle les départements d'outre-mer se sont embrasés dans un mouvement de protestation générale contre le niveau structurellement élevé des prix.

En 2013, la loi organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013 portant actualisation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie tend à assurer un accompagnement des autorités calédoniennes dans l'exercice de leurs nouvelles responsabilités et de permettre la création d'autorités administratives indépendantes locales par la Nouvelle-Calédonie, notamment pour favoriser la concurrence. La loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer répondait également à un besoin d'actualisation et d'adaptation du droit ultramarin, qui s'était exprimé au cours du débat parlementaire : comptant initialement un article unique, le projet de loi comportait, à l'issue du débat parlementaire, trente-sept articles lors de son adoption définitive.

Plus récemment, la proposition de loi organique portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy de notre collègue Michel Magras proposent plusieurs ajustements au statut de cette collectivité d'outre-mer qui « se révèlent nécessaires dans un souci d'une meilleure adaptation à la réalité locale ». Adopté le 29 janvier 2015 par le Sénat, ce texte a recueilli l'assentiment, dans son principe, de l'Assemblée nationale qui en a adopté les dispositions essentielles, le 11 juin dernier.

Le présent projet de loi vise à moderniser la législation applicable dans plusieurs collectivités ultramarines, afin qu'elles puissent répondre aux enjeux auxquels elles sont confrontées. Votre rapporteur ne peut qu'exprimer sa déception face à ce texte, en raison de son absence de ligne directrice et du traitement d'une multitude de thématiques sans lien les unes avec les autres. En effet, sous couvert de modernisation, ce projet de loi vise principalement à proroger des dispositifs transitoires, à renouveler des habilitations arrivées à échéance ou encore à prévoir expressément l'application de mesures législatives dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative.

Votre rapporteur regrette à cet égard que le législateur ne soit pas plus attentif à l'applicabilité des lois dans les différentes collectivités ultramarines. Il conviendrait également que le Gouvernement, en particulier le ministère des outre-mer, s'interroge plus systématiquement sur la mise en oeuvre des dispositions législatives dans les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie. La discussion de textes législatifs dédiés aux outre-mer a pour conséquence paradoxale de renvoyer la question de l'application de dispositions en outre-mer au prochain véhicule ou à une ordonnance ratifiée à cette occasion.

Par ailleurs, votre rapporteur souligne la nécessité d'engager des réflexions sur certaines problématiques propres aux territoires ultramarins, par exemple en matière d'aménagement, plutôt que de reporter certaines décisions, conduisant ainsi à la pérennisation de dispositifs transitoires.

En dépit de ces remarques, votre commission a tenu à examiner ce projet de loi dans un esprit constructif, estimant que l'amélioration du droit applicable dans les territoires ultramarins était une nécessité pour l'amélioration du cadre de vie de nos concitoyens et que la plupart des avancées proposées par le projet de loi, aussi modestes soient-elles, méritaient d'être approuvées, à condition que certaines d'entre elles soient ajustées, clarifiées ou précisées. Elle s'est appuyée sur les nombreux travaux de la délégation sénatoriale à l'outre-mer qui permettent d'inscrire les réformes proposées dans une perspective de long terme.

I. UN PROJET DE LOI COMPOSITE DESTINÉ ESSENTIELLEMENT À ADAPTER DE NOMBREUSES DISPOSITIONS AUX SPÉCIFICITÉS ULTRAMARINES

Comme la plupart des lois portant sur l'outre-mer que votre commission a été amenée à examiner, ces dernières années, le présent projet de loi est un assemblage hétéroclite de nombreuses dispositions dont l'objectif tient moins à la modernisation du droit de l'outre-mer qu'à l'actualisation de dispositions, applicables soit à l'ensemble des collectivités ultramarines, soit à certaines d'entre elles.

Composé de vingt-sept articles, ses dispositions s'organisent autour de six thématiques principales : l'économie, le statut de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), la maîtrise et l'aménagement fonciers, la fonction publique, les collectivités locales, la sûreté et la sécurité, auxquelles s'ajoutent des thématiques plus secondaires.

A. DES DISPOSITIONS ÉCONOMIQUES POUR LUTTER CONTRE LA VIE CHÈRE À SAINT-MARTIN ET À SAINT-BARTHÉLEMY

En raison du bilan très positif des observatoires des prix, des marges et des revenus, aussi bien sur le plan de la connaissance des situations d'abus de position dominante que de baisse des prix des produits, l' article 1 ^er permet la création d'un tel observatoire à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Il existe aujourd'hui dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, mais pas en Polynésie française, ni en Nouvelle-Calédonie où cette compétence relève des autorités locales.

Il propose également d'étendre le dispositif du bouclier « qualité-prix », créé par la loi précitée du 20 novembre 2012, à Saint-Martin, afin de donner une base légale à une initiative du représentant de l'État dans cette collectivité d'outre-mer et visant à une modération des prix de certains produits, dont la détermination est laissée au bon vouloir des acteurs locaux. Il n'est pas prévu en revanche de l'étendre à Saint-Barthélemy, en raison des spécificités de son économie locale.

À l' article 20 , il est proposé d'abroger la mention du répertoire local des entreprises à Mayotte devenue obsolète, le registre du commerce étant pleinement applicable dans ce département.

B. UN NOUVEAU STATUT POUR L'AGENCE DE L'OUTRE-MER POUR LA MOBILITÉ

Les articles 2 et 3 proposent le changement de statut de l'Agence de l'outre-mer (LADOM), aujourd'hui société d'État créée en 1946, en un établissement public administratif. Ils organisent également les conséquences de ce changement de statut en matière de gestion de ressources humaines.

Cette évolution institutionnelle vise à mieux encadrer les règles de gestion de LADOM pour prévenir les dérapages budgétaires importants que connaît cette agence depuis de nombreuses années.

En conséquence de ce changement de statut, les agents de LADOM, actuellement de droit privé, se verraient proposer un contrat de droit public.

C. L'APPLICATION ET L'ADAPTATION DU CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

L' article 4 facilite l'application à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy du code de la sécurité sociale.

Il vise également à modifier la représentation du monde agricole dans les instances des caisses d'allocation familiale et de sécurité sociale, afin de prendre en compte les spécificités de la représentativité des professions agricoles au sein des conseils d'administration des caisses générales de sécurité sociale et des caisses d'allocations familiales de La Réunion.

D. LA RECHERCHE D'UN AMÉNAGEMENT ET D'UNE MAÎTRISE FONCIÈRE

Pour permettre aux départements de Guyane et de Mayotte de faire face aux enjeux démographiques spécifiques de leurs territoires, caractérisés par une forte pression démographique et une insuffisance de logements pour répondre à cette demande, les articles 5, 6 et 7 prévoient la faculté, pour l'État, de créer à Mayotte un établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte (EPFAM), qui serait compétent aussi bien en matière de portage foncier que d'aménagement, par dérogation au droit commun. Ils visent également à adapter le statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG), qui exerce également ces deux compétences depuis sa création en 1996. Serait ainsi abrogée la disposition prévoyant la scission de l'EPAG en deux établissements, à compter du 1 ^er janvier 2016.

En outre, constatant que leurs objectifs en matière de régularisation foncière n'ont pas été atteints, le Gouvernement propose, avec l' article 8 , de prolonger de trois ans, soit jusqu'au 31 décembre 2018, l'activité des agences de la zone des cinquante pas géométriques de Guadeloupe et de Martinique, dont l'activité devait cesser à compter du 1 ^er janvier 2016. Il s'agirait ainsi de la quatrième prorogation de l'existence de ces agences depuis leur création en 1996. Cette période supplémentaire devrait permettre, selon le Gouvernement, de conclure un accord avec les collectivités territoriales concernées en matière de déclassement de la zone à leur profit et de reprise des missions des agences par des organismes locaux.

E. L'ADAPTATION DU STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE À WALLIS-ET-FUTUNA ET EN POLYNÉSIE FRANÇAISE

Les articles 9 et 10 traduisent les engagements de l'État destinés à mettre fin à la crise sociale de l'été 2014. L'article 9 tend à moderniser et à consolider le droit applicable aux agents contractuels de l'État et des circonscriptions territoriales exerçant leurs fonctions à Wallis-et-Futuna en facilitant leur accès à la fonction publique, par l'intermédiaire de concours réservés, d'examens professionnalisés et de recrutements sans concours. L'article 10 poursuit le même objectif en ouvrant à ces agents, ainsi qu'à ceux soumis aux délibérations de l'assemblée territoriale, la possibilité de présenter les concours internes de chacune des trois fonctions publiques.

Pour la Polynésie française, l' article 11 vise à faciliter l'intégration à la fonction publique des agents contractuels des communes et groupements de la Polynésie française en prolongeant le dispositif de titularisation mis en place par une ordonnance du 4 janvier 2005. Poursuivant les mêmes objectifs, l' article 12 prévoit que ces agents bénéficient de la procédure de détachement. Il s'agit ainsi d'accroître leurs possibilités de mobilité au sein des trois fonctions publiques métropolitaines.

F. DES ADAPTATIONS DU DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Plusieurs articles visent à adapter le droit des collectivités territoriales aux spécificités ultramarines. Ainsi, l' article 13 définit de nouvelles règles de transparence et de responsabilité financières pour Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. D'une part, les communes et les groupements de communes de ces trois collectivités d'outre-mer devraient présenter les actions correctrices entreprises à la suite d'un rapport de la chambre territoriale des comptes et les rapports de ces dernières portant sur un groupement de communes seraient transmis aux maires des communes membres de celui-ci. D'autre part, il est proposé un renforcement des exigences d'informations financières à destination des conseils municipaux et des citoyens en Nouvelle-Calédonie. Ces dispositions sont identiques à celles de l'article 30 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, actuellement en discussion à l'Assemblée nationale.

L' article 14 permet aux communes de la Nouvelle-Calédonie de plus de 80 000 habitants - en l'occurrence, Nouméa - de bénéficier de la faculté de créer des postes d'adjoints chargés des quartiers, étendant ainsi le droit commun sur ce territoire en réponse à une demande locale.

Enfin, l' article 15 impose aux conseils municipaux des communes de la Polynésie française qui comporte en leur sein des communes associées, de choisir le maire délégué parmi les conseillers de la liste majoritaire arrivée en tête dans chaque commune associée. Cette mesure qui aménage une règle adoptée en 2013 par l'Assemblée nationale intervient après des tensions locales à la suite d'élection de maires délégués minoritaires politiquement au sein de leur propre commune associée.

G. UN AMÉNAGEMENT DES DISPOSITIONS LOCALES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ET DE SÛRETÉ

En matière de sécurité et de sûreté, le projet de loi prévoit plusieurs dispositions de nature hétéroclite.

Ainsi, l' article 16 propose d'étendre aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) des dispositions du code de la sécurité intérieure en matière d'accès à des traitements administratifs automatisés et à des données détenues par des opérateurs privés. L' article 21 tend à toiletter plusieurs dispositions du code de la défense applicables outre-mer.

Pour la Nouvelle-Calédonie, l' article 17 vise à limiter la détention d'armes de catégorie C et du premier groupe de la catégorie D détenue par une même personne. Il s'agit de limiter la prolifération d'armes sur le territoire calédonien en raison des risques en matière d'ordre public. L' article 19 tend à supprimer l'application du code de déontologie des policiers municipaux en Nouvelle-Calédonie, cette compétence relevant de cette dernière.

L' article 18 étend aux îles Wallis et Futuna la possibilité pour le ministre de l'intérieur d'autoriser l'exploitation de deux nouveaux jeux de hasard : les loteries traditionnelles et les casinos embarqués à bord des navires inscrits au registre de ce territoire. Une telle disposition vise principalement à renforcer l'attractivité du pavillon de Wallis-et-Futuna.

L' article 22 vise à mettre en cohérence des règles applicables à Saint-Barthélemy issues de divers règlements européens dans le domaine du transport aérien, afin de prendre en compte le changement de statut de cette collectivité au niveau européen depuis le 1 ^er janvier 2012.

L' article 23 tend à étendre en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, la nouvelle procédure en matière de saisie conservatoire de navires de pêche, en particulier en matière de destruction d'embarcations dépourvues de pavillon.

Enfin, l' article 24 homologue les peines d'emprisonnement prévues dans la réglementation de la profession de géomètre-expert foncier et de géomètre-topographe de la Polynésie française, afin de les rendre applicables puisque le droit pénal relève de la compétence de l'État.

H. DE NOUVELLES DEMANDES D'HABILITATION

Sur les demandes d'habilitation, l' article 25 propose d'habiliter le Gouvernement à mettre en conformité le droit social applicable à Mayotte, à Wallis-et-Futuna et dans les TAAF avec les normes internationales minimales prévues par la convention du travail maritime de 2006 de l'Organisation internationale du travail (OIT) et la convention n° 188 sur le travail dans la pêche de l'OIT.

L' article 26 , quant à lui, vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures tendant à définir, en Nouvelle-Calédonie, les conditions de recherche et de constatation des infractions, les sanctions applicables en cas de manquement aux injonctions délivrées par les agents assermentés, les produits susceptibles d'être saisis et consignés sans autorisation judiciaire.

Enfin, l' article 27 prévoit, sauf disposition contraire, l'entrée en vigueur de ces dispositions dix jours après la publication de la présente loi au Journal officiel .

II. LA POSITION DE LA COMMISSION : CLARIFIER, RENFORCER ET SIMPLIFIER LES DIVERSES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

A. AMELIORER ET SECURISER JURIDIQUEMENT LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Tout en regrettant que le projet de loi ne comprenne que des dispositions de court terme ne répondant que partiellement à certaines problématiques ultramarines, votre commission a souhaité les améliorer et les sécuriser d'un point de vue juridique.

Ainsi, outre de nombreux amendements de précision rédactionnelle, elle a clarifié la composition des ressources de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) en distinguant les subventions publiques des contributions de structures privées (dons, legs ou mécénat). Dans le même esprit, elle a précisé les compétences requises pour la désignation des personnalités qualifiées du conseil d'administration de l'agence (article 2) .

Votre commission a également souhaité que la liste des collectivités territoriales dans lesquelles LADOM gère le fonds de continuité territoriale soit définie par décret en Conseil d'État - et non par la loi - afin d'étendre plus facilement le périmètre d'action de l'agence et de dégager de nouvelles économies d'échelle sur le long terme (article 2) .

À l'initiative de M. Thani Mohamed Soilihi, votre commission a rendu obligatoire la création d'un établissement public foncier et d'aménagement à Mayotte et en Guyane - le projet de loi ne prévoyant qu'une simple faculté - afin de répondre aux problèmes posés par la pression démographique que connaissent ces deux départements d'outre-mer (article 5) .

Votre commission a adopté deux amendements destinés à clarifier et à rendre plus efficaces les dispositions relatives à la fonction publique en :

- fixant la durée du processus d'intégration des contractuels des communes et groupements de communes de Polynésie française à cinq ans
- au lieu de six ans comme proposé par le Gouvernement - afin d'inciter les collectivités concernées à agir avant le 12 juillet 2017 (article 11) ;

- précisant que seuls les fonctionnaires de ces collectivités pourraient bénéficier d'un détachement, ce dispositif de mobilité n'ayant pas vocation à s'appliquer aux personnes souhaitant conserver les stipulations de leur contrat de travail (article 12) .

Enfin, votre commission a veillé à l'efficacité de l'instauration d'un quota limitant la détention d'armes en Nouvelle-Calédonie en prévoyant qu'un manquement à cette mesure constitue un délit (article 17) .

B. ENCADRER PLUS STRICTREMENT LES DEMANDES D'HABILITATION

Relevant les difficultés rencontrées par le Gouvernement pour publier les ordonnances sollicitées pour adapter le droit aux spécificités ultramarines, votre commission considère que la réponse à ces difficultés ne peut consister à allonger perpétuellement les délais d'habilitation. Il lui semble plus opportun que le Gouvernement engage une réflexion sur ses méthodes de travail portant sur la rédaction et la coordination des ordonnances relatives aux outre-mer.

Face à ce constat et à l'initiative de son rapporteur, votre commission a ainsi réduit la durée des habilitations du présent texte et a supprimé l'habilitation sur le droit du travail, l'emploi et la formation professionnelle à Mayotte, dont l'objet lui est apparu trop étendu (articles 25 et 26) .

Elle a enfin proposé la ratification de trois ordonnances contenant des dispositions applicables dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie (article 26 bis ) .

C. ENGAGER DES REFLEXIONS DE LONG TERME

Votre commission a souhaité engager une réflexion de long terme sur deux sujets estimant que le présent projet de loi ne les traite pas dans leur intégralité.

Elle a tout d'abord souligné que l'encadrement des procédures comptables de LADOM était une condition indispensable pour le redressement de l'agence mais qu'elle n'était pas suffisante à elle-seule (article 2) . LADOM doit en effet faire face à une augmentation constante des dépenses d'aide à la continuité territoriale et l'évolution de son budget ne semble pas à la mesure du dynamisme de ses dépenses. Si les conditions d'attribution des aides ont été durcies en 2015 afin de maîtriser les dépenses de l'agence, il conviendra de porter une attention particulière aux résultats de cette réforme et à l'évolution du cadre budgétaire de LADOM.

En outre, votre commission ne juge pas suffisante la simple prolongation jusqu'au 31 décembre 2018 de l'activité des agences des zones des cinquante pas géométriques de Guadeloupe et de Martinique (article 8) . Si elle partage le constat du Gouvernement concernant le retard pris par la procédure de régularisation des occupations sans titre, elle craint une absence d'évolution de la situation d'ici 2018 et une nouvelle prolongation de la durée d'activité de ces agences à cette date.

Votre commission souhaiterait ainsi privilégier des solutions plus pérennes en s'appuyant sur les travaux du groupe de travail sur la gestion du domaine foncier de l'État en outre-mer dont le rapport sera prochainement présenté devant la délégation sénatoriale à l'outre-mer. Des amendements pourraient être présentés en ce sens lors de la séance publique.

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* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉCONOMIE
SECTION 1 - Des observatoires des marges, des prix et des revenus

Article 1er (art. L. 410-5, L. 910-1 A et L. 910-1 C du code de commerce) - Création d'un observatoire des prix, des marges et des revenus à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin

Le présent article prévoit la création d'un observatoire des prix, des marges et des revenus dans les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, d'une part, et l'application du bouclier « qualité-prix » à Saint-Martin, d'autre part.

1. La création des observatoires des prix, des marges et des revenus à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy

Les six observatoires des prix, des marges et des revenus actuellement existants ont été créés par le décret n° 2007-662 du 2 mai 2007 relatif à la création d'un observatoire des prix et des revenus en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. À l'origine, ils avaient pour mission d'analyser le niveau et la structure des prix et des revenus et de fournir aux pouvoirs publics une information régulière sur leur évolution.

Ces observatoires réunissent des élus locaux, des représentants des chambres consulaires et des organisations syndicales, des personnalités qualifiées à raison de leur connaissance en matière de formation des prix des et des revenus ainsi que des associations de consommateurs. Ils ont vocation à être des enceintes de rencontre entre les principaux acteurs de la vie économique locale. Depuis 2010, ils sont présidés par un magistrat des chambres régionales des comptes ou un magistrat honoraire. Ils l'étaient auparavant par le représentant de l'État.

La loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer a consacré l'existence, le fonctionnement et les missions de ces observatoires dans le code du commerce au titre I ^er A du livre IX. Elle a également étendu leur mission en matière de marges, d'où leur actuelle appellation d'« observatoire des prix, des marges et des revenus » (OPMR). Enfin, en vertu de cette loi, ils sont chargés de rendre au représentant de l'État un avis public préalable à l'ouverture des négociations annuelles dans le cadre des accords annuels de modération de prix de produits de grande consommation, dit « bouclier qualité-prix ».

Le présent article propose la création de ces observatoires dans les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Ainsi, les 2° et 3° visent à modifier respectivement les articles L. 910-1 A du code de commerce relatif aux missions des observatoires et L. 910-1 C du même code portant sur leur composition afin de prévoir explicitement leur création à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. En outre, l'énumération des cinq départements d'outre-mer serait remplacée par un renvoi aux collectivités territoriales relevant de l'article 73 de la Constitution, soumise au principe d'identité législative.

Avec leur création à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, toutes les collectivités territoriales relevant de l'article 74 de la Constitution, à l'exception de la Polynésie française, disposeraient sur leur territoire d'un observatoire des prix, des marges et des revenus.

Votre commission se félicite de la création d'OPMR dans deux nouvelles collectivités ultramarines, en raison de leur bilan positif. Ces derniers ont en effet favorisé la prise de conscience de certains abus et ont donné aux pouvoirs publics des éléments permettant de mettre fin à des pratiques anticoncurrentielles. Elle partage également la volonté du Gouvernement de ne pas étendre la compétence de l'OPMR de Guadeloupe à ces deux collectivités, en raison des spécificités institutionnelles et économiques de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, qui justifient aux yeux de votre commission la création de deux observatoires ad hoc .

2. L'application du bouclier « qualité-prix » à Saint-Martin

Ce dispositif, institué par l'article 15 de la loi précitée du 20 novembre 2012, prévoit la négociation annuelle entre le représentant de l'État et les organisations du secteur du commerce de détail, d' un accord de modération du prix global d'une liste de produits de consommation courante, au sein des observatoires des prix, des marges et des revenus. Si aucun accord n'est conclu au terme d'un délai d'un mois et en cas d'un niveau structurellement élevé des prix, le préfet encadre le prix global des produits prévus par cette liste, sur la base des prix les plus bas constatés dans les différentes enseignes pour chacun de ces produits.

Le 1° du présent article propose l'extension de ce dispositif à Saint-Martin, en modifiant l'article L. 410-5 du code de commerce. Ainsi, le bouclier « qualité-prix » s'appliquerait dans les cinq départements d'outre-mer, dont l'énumération serait remplacée par un renvoi aux collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, ainsi qu'à Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Martin. En revanche, il n'est pas prévu de l'étendre à Saint-Barthélemy en raison des spécificités, selon l'étude d'impact, de « l'offre commerçante restreinte localement, constituée d'un supermarché et de commerces de proximité ».

L'extension du bouclier « qualité-prix » à Saint-Martin donnerait une base légale aux initiatives de l'État dans cette collectivité en matière de modération des prix. En effet, le représentant de l'État a mis en oeuvre un dispositif de baisse de prix sur un « chariot-type » de quarante produits, reposant sur une négociation avec trois enseignes de la grande distribution. Cet engagement s'appliquait officiellement jusqu'au 31 mars 2015. Le bouclier « qualité-prix » ne s'appliquant pas à Saint-Martin, la mise en oeuvre de cet accord ne repose que sur la bonne volonté des différents acteurs, le préfet ne disposant d'aucun outil de contrainte pour le faire respecter.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

SECTION 2 - De la continuité territoriale

Article 2 (art. L. 1803-10 à L. 1803-16 [nouveaux] du code des transports) - Qualification de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) en établissement public administratif

Le présent article vise à modifier le statut de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) . Cette structure, qui est aujourd'hui une société d'État régie par le droit privé, deviendrait ainsi un établissement public à caractère administratif.

Historiquement, la mission de LADOM consiste à faciliter l'insertion professionnelle des ultramarins en leur proposant des formations et des stages en métropole.

Ses compétences ont été élargies en 2009 à l'occasion de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (dite « loi LODEOM » ). L'agence est désormais chargée de gérer, pour le compte de l'État, les aides à la continuité territoriale qui servent à financer les titres de transport d'ultramarins souhaitant se rendre en métropole.

En pratique, LADOM exerce cette compétence dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Dans les autres collectivités ultramarines, la gestion des aides à la continuité territoriale est confiée à des services déconcentrés de l'État (Polynésie française, Saint-Pierre et Miquelon, Wallis-et-Futuna) ou à un groupement d'intérêt public (Nouvelle-Calédonie).

Les aides à la continuité territoriale

Ces aides sont au nombre de trois :

- le passeport-mobilité formation professionnelle (article. L. 1803-6 du code des transports) pour les mobilités liées à la formation professionnelle ;

- le passeport-mobilité études (article. L. 1803-5 du même code) pour les étudiants qui se rendent en métropole afin de suivre un cursus non dispensé dans leur lieu de résidence ;

- l'aide à la continuité territoriale en tant que telle (article L. 1803-4) pour les transports entre l'outre-mer et la métropole, quel que soit leur motif.

Ces trois aides représentent 32,3 millions d'euros en 2015, dont 27,5 millions gérés par LADOM .

La gestion des aides à la continuité territoriale a conduit à un quadruplement du budget de LADOM qui s'élève désormais à 100 millions d'euros ^{1 ( * )} .

Le statut actuel de LADOM n'ayant pas permis de prévenir des dérapages budgétaires importants, le présent article propose de transformer l'agence en établissement public afin de mieux encadrer ses règles de gestion.

1. Un statut atypique qui n'a pas donné entière satisfaction

1.1. Un statut atypique de société d'État

Créée sur le fondement de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 ^{2 ( * )} , l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité est l' unique société d'État française ^{3 ( * )} . Financée par des subventions publiques ^{4 ( * )} et placée sous la tutelle des ministres chargés de l'outre-mer et du budget, elle est inscrite au registre du commerce bien que son activité ne présente pas de but lucratif.

Ce statut de droit privé a été accordé à LADOM lors de sa création pour lui garantir une certaine souplesse dans son action et sa gestion.

Son conseil d'administration est composé de dix-huit membres dont six représentants de l'État, six personnalités qualifiées et six représentants du personnel.

1.2. Des dérapages budgétaires importants

L'application des règles de droit privé à cette structure - qui présente toutes les caractéristiques d'un établissement public ^{5 ( * )} - s'est avérée problématique, notamment sur le plan comptable . Les contrôles effectués par des commissaires aux comptes n'ont pas permis de prévenir d'importants dérapages budgétaires qui ont pénalisé le fonctionnement de l'agence.

Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, « la situation financière de LADOM s'est dégradée depuis plusieurs années, avec des déficits de trésorerie récurrents » ^{6 ( * )} , sans que les procédures mises en oeuvre ne permettent de prévenir d'éventuels défauts de paiement. En juillet 2014, le syndicat des agences de voyage de La Réunion a par exemple appelé ses membres à refuser les titres de transport financés par LADOM car cette dernière avait accumulé 8 millions d'euros de dette auprès des professionnels du secteur.

Comme le soulignaient nos collègues Georges Patient et Éric Doligé dans leur rapport « L'Agence de l'outre-mer pour la mobilité : un pilotage à l'aveugle » de 2011, l'État doit également faire face à une « absence criante d'informations » concernant cette structure atypique , ce qui ne facilite pas son contrôle.

2. La qualification de LADOM en établissement public

2.1. L'application des règles de la comptabilité publique pour mieux encadrer sa gestion

Le présent article reprend la proposition n° 1 formulée dans leur rapport par nos collègues Georges Patient et Éric Doligé : transformer LADOM en un établissement public d'État. Ce dernier reprendrait les compétences de l'actuelle société d'État, sa dénomination et ses moyens ^{7 ( * )} .

L'encadrement de la gestion de l'agence deviendrait plus strict du fait de l'application des règles de la comptabilité publique ^{8 ( * )} . Il serait notamment procédé à une séparation entre l'ordonnateur - le directeur de LADOM qui engage les dépenses - et le comptable, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, l'agence étant régie par les règles de la comptabilité privée. Ce dernier serait seul compétent pour manier les fonds de l'agence et contrôlerait les dépenses engagées.

2.2. La création d'une nouvelle catégorie d'établissement public

Il serait constitué une nouvelle catégorie d'établissement public au sens de l'article 34 de la Constitution étant donné qu'il n'existe pas d'établissement équivalent comme l'a rappelé le Conseil d'État dans son avis portant sur ce projet de loi ^{9 ( * )} .

Le législateur étant compétent pour définir les règles constitutives de cet établissement public, le présent projet de loi détaille :

- ses missions : la formation initiale et professionnelle des ultramarins et la gestion des aides à la continuité territoriale ;

- ses instances dirigeantes : un directeur général nommé par décret et un conseil d'administration. La composition de ce dernier reprendrait le droit en vigueur ( Cf . supra ) tout en consacrant la place des représentants des régions de Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique, de La Réunion et du département de Mayotte.

- ses ressources , qui pourraient notamment provenir de « subventions des collectivités territoriales et de toutes autres personnes publiques et privées » ;

- ses agents , qui seraient des contractuels de droit public, à l'exception du directeur général et du comptable qui auraient le statut de fonctionnaire.

3. La sécurisation du dispositif par la commission des lois

Le changement de statut de LADOM et le renforcement des procédures comptables qu'il implique sont l'une des conditions indispensables au redressement de cette structure.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité conforter la réforme proposée en la sécurisant d'un point de vue juridique.

Elle a tout d'abord complété les règles constitutives de LADOM en précisant que les « personnalités qualifiées » membres de son conseil d'administration devraient « être désignées en raison de leur compétence en matière de formation professionnelle ou de continuité territoriale » ( amendement COM-7 ).

La commission des lois a clarifié le cadre juridique des subventions que pourrait recevoir LADOM : seules des personnes publiques seraient en mesure d'en verser ( amendement COM-8 ). Les éventuelles contributions du secteur privé entreraient dans la catégorie du mécénat ou des dons et legs qui feraient également partie des ressources de LADOM au sens du présent article.

Elle a également jugé préférable de renvoyer à un décret la mention des collectivités dans lesquelles LADOM est compétente pour gérer le fonds de continuité territoriale (les départements d'outre-mer, Saint-Martin et Saint-Barthélemy) ( amendement COM-6 ). Ne pas les mentionner dans la loi permettrait ainsi d'adapter plus facilement le périmètre d'action de LADOM et de l'étendre, sur le long terme, à la Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna afin de dégager de nouvelles économies d'échelle.

Elle a adopté un amendement rédactionnel COM-9 de son rapporteur.

Enfin, votre rapporteur souligne que ce meilleur encadrement juridique de LADOM ne peut constituer l'unique réponse aux problèmes rencontrés par l'agence. Cette dernière doit en effet faire face à une augmentation constante des dépenses d'aide à la continuité territoriale (+ 21 % entre 2013 et 2014 selon notre ancienne collègue Teura Iriti et notre collègue Georges Patient) ^{10 ( * )} et l'évolution de son budget ne semble pas à la mesure du dynamisme de ses dépenses. Si les conditions d'attribution des aides ont été durcies en 2015 afin de maîtriser les dépenses ^{11 ( * )} , il conviendra de porter une attention particulière aux résultats de cette réforme et à l'évolution du cadre budgétaire de l'agence.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 - Conditions de reprise des salariés et des droits réels
de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM)

Le présent article tire les conséquences de la transformation de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité ( LADOM ) - qui était une société d'État - en établissement public ( Cf . le commentaire de l'article 2).

Il précise ainsi les modalités de reprise des salariés et des droits réels de la société d'État.

1. La reprise des salariés de la société d'État

LADOM dispose de 164 agents ^{12 ( * )} répartis entre son siège parisien et ses quatorze délégations territoriales ^{13 ( * )} . Ces personnels sont majoritairement des salariés de droit privé à l'exception de quelques fonctionnaires ^{14 ( * )} et d'une quinzaine de personnes bénéficiant de contrats aidés. Les charges de personnel de LADOM s'élèvent à 9,44 millions d'euros .

La transformation de l'agence en établissement public implique l'application de l'article L. 1224-3 du code du travail selon lequel « lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé est (...) reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires » .

Ainsi, les salariés de LADOM se verraient proposer un contrat de droit public reprenant les clauses substantielles de leur contrat initial (durée et conditions de rémunération notamment).

Le présent projet de loi prévoit toutefois une dérogation au dispositif de l'article L. 1224-3 du code du travail. Il est en effet proposé que les salariés de LADOM puissent choisir entre un contrat de droit public et leur contrat de droit privé. Privilégier ce dernier n'entraînerait pas la rupture du lien contractuel avec l'agence, à la différence du dispositif de droit commun ^{15 ( * )} . Les salariés de LADOM disposeraient de six mois pour exercer ce « droit d'option » .

Cette dérogation est souhaitée par le Gouvernement afin d'accompagner dans les meilleures conditions le changement organisationnel que l'agence a vocation à connaître.

2. La reprise des droits réels de la société d'État

Le présent article prévoit également un transfert à titre gratuit des « biens, droits et obligations » de la société d'État vers le nouvel établissement public. Ce transfert serait exempté de taxation.

Cette disposition reprend les principes retenus par les lois qui, de manière symétrique, ont transformé des établissements publics en sociétés anonymes ^{16 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

SECTION 3 - De l'applicabilité du code de la sécurité sociale

Article 4 (art. L. 751-1, L. 752-1, L. 752-2, L. 752-5, L. 752-6, L. 752-9, L. 752-10, L. 752-11, L. 753-1, L. 753-2, L. 753-4, L. 753-5, L. 753-6, L. 753-7, L. 753-8, L. 753-9, L. 754-1, L. 755-1, L. 755-3, L. 755-9, L. 755-10, L. 755-17, L. 755-19, L. 755-20, L. 755-21, L. 755-21-1, L. 755-22, L. 755-29, L. 755-33, L. 756-1, L. 756-2, L. 756-4, L. 757-1, L. 757-3, L. 758-1, L. 758-2, L. 758-3, L. 815-24, L. 821-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale) - Application et adaptation du code de la sécurité sociale à Saint-Barthélemy et Saint-Martin

L'article 4 modifie le code de la sécurité sociale, essentiellement le titre 5 du livre 7 consacré à l'application des dispositions dans les départements d'outre-mer, afin de le compléter pour mentionner explicitement l'application de ce titre aux deux collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

L'article L. 751-1 du code de la sécurité sociale prévoit actuellement que « les dispositions du présent titre s'appliquent dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion à l'ensemble des bénéficiaires de la législation générale de sécurité sociale, y compris les membres des professions agricoles . » Or, elles s'appliquent également à Saint-Barthélemy et Saint-Martin qui formaient, avant leur érection en collectivité d'outre-mer par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, des communes du département de la Guadeloupe. En outre, le législateur organique a conservé à l'État le pouvoir de déterminer les règles en matière de sécurité sociale.

Il est ainsi proposé de mentionner explicitement à l'article L. 751-1 du code de la sécurité sociale Saint-Barthélemy et Saint-Martin parmi les collectivités où s'appliquent ces dispositions (2°), en opérant les coordinations nécessaires au sein du code de la sécurité sociale (1°, 8°, 9°, 10°, 11°, 12°, 13°, 14°, 15°, 16°, 17°, 18°, 19°, 20° et 21°) et en écartant celles qui continueraient à ne s'appliquer qu'aux départements d'outre-mer ( a du 3°, 4° et 5°, a du 6° et du 7°). Ainsi, les deux collectivités d'outre-mer bénéficieraient des mêmes règles que les départements ainsi que des mêmes adaptations par rapport à la législation de droit commun.

Resteraient compétentes pour les bénéficiaires de Saint-Barthélemy et Saint-Martin les caisses de sécurité sociale et la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe ( b du 3°).

L'article 4 modifie également, aux articles L. 752-6 et L. 752-9 du code de la sécurité sociale, la composition des conseils d'administration des caisses générales de sécurité sociale et des caisses d'allocations familiales de la Guadeloupe, de la Guyane, de La Réunion et de la Martinique ( b du 6° et 7°). En effet, ces caisses assurent, dans ces départements ultramarins, les missions exercées en métropole par les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA). Parmi les cinq personnalités qualifiées désignées par l'État pour siéger au sein de chaque conseil d'administration, l'une d'entre elles au moins devrait désormais représenter « l'organisation la plus représentative des exploitations agricoles dans le ressort de la caisse ». La représentativité de l'organisation syndicale serait appréciée au niveau départemental et non national.

Pour justifier ce choix, l'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi fait valoir que la confédération générale des planteurs et éleveurs de La Réunion (CGPER), affiliée nationalement à la Confédération Paysanne depuis 1999, dispose d'une audience locale forte au sein de la chambre d'agriculture et des commissions locales en matière agricole. Or, selon la même étude d'impact, « l'état actuel de la réglementation, en se fondant sur la représentativité nationale, ne permet donc pas d'assurer une présence de la confédération générale des planteurs et éleveurs au sein des conseils d'administrations de la caisse générale de la sécurité sociale et de la caisse d'allocations familiales, alors même que cette organisation dispose d'une audience supérieure localement ».

L'entrée en vigueur de ces modifications statutaires serait reportée néanmoins au prochain renouvellement des membres des conseils administrations concernés (22°).

Approuvant l'effort de clarification et d'adaptation qu'apporte l'article 4, votre commission s'est bornée à adopter un amendement COM-10 de son rapporteur corrigeant des erreurs matérielles.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA MAÎTRISE FONCIÈRE ET À L'AMÉNAGEMENT
SECTION 1 - Établissements publics fonciers et d'aménagement

Article 5 (section 3 du chapitre Ier du titre II du livre II et art. L. 321-36-1 à L. 321-36-7 [nouveaux] du code de l'urbanisme) - Statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane et création de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte

Le présent article vise à insérer le statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane au sein du code de l'urbanisme et créer l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte.

L'accès au foncier aménagé à des fins d'urbanisation et agricole représente, dans ces deux départements, un enjeu majeur. La maîtrise foncière et ses conséquences en matière de consommation de l'espace, d'impacts environnementaux, de coûts financiers et sociaux fait l'objet, de la part de l'État et des collectivités territoriales, de nombreuses réflexions destinées à réfléchir à une stratégie foncière cohérente, aussi bien en matière agricole que sur le plan urbain. Des outils spécifiques ont ainsi été mis en place dans les collectivités ultramarines, en particulier en Guyane avec l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG).

La question foncière en Guyane et à Mayotte

Le département de Guyane présente une situation foncière unique : avec un territoire de près de 84 000 km² et une population de 229 040 habitants, soit une densité de 2,72 habitants au km². L'État, pour des raisons historiques, y possédait, au 1 ^er janvier 2012, 95 % du patrimoine foncier, celui des collectivités territoriales ne représentant que 0,3 % et le foncier privé environ 3 %. Selon les projections de l'INSEE, sa population pourrait atteindre environ 574 000 habitants en 2040.

Mayotte représente un territoire à la superficie réduite et à la population élevée qui augmente de 3 % environ chaque année, d'où une densité très forte (500 habitants au km²). Ainsi, les réformes en matière de financement ou de construction de logements se heurtent à une situation foncière difficile, ce qui limite les disponibilités de terrains constructibles.

Pour répondre aux problématiques spécifiques de ces deux départements d'outre-mer, le présent article propose la création, par l'État, d'établissements publics de l'État à la fois compétents en matière d'aménagement et de portage foncier, par dérogation au droit commun qui vise à distinguer les établissements publics compétents en matière de portage foncier de ceux exerçant des missions d'aménagement, sur le modèle de l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Le présent article prévoit ainsi une consécration législative de l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG), qui n'a aujourd'hui qu'une existence règlementaire afin de consacrer cette exception. La même consécration est proposée pour l'établissement public foncier et d'aménagement de Guyane.

1. Les missions de l'établissement public d'aménagement de Guyane

En application du décret n° 96-954 du 31 octobre 1996 portant création de l'Établissement public d'aménagement en Guyane, l'EPAG est un établissement public à caractère industriel et commercial, exerçant une triple activité.

D'une part, en tant qu'établissement public d'aménagement d'État, il est compétent pour la réalisation, dans son périmètre d'intervention - le territoire de la Guyane -, d'opérations d'aménagement, en particulier des acquisitions foncières, des travaux d'aménagement et des ventes de charges foncières à des opérateurs immobiliers ou des particuliers.

D'autre part, en tant qu'établissement public foncier, il a vocation à mettre en oeuvre une stratégie foncière (veille foncière, acquisitions d'opportunité et opérationnelles) dans le cadre d'un programme pluriannuel d'interventions, en faveur notamment de la construction de logements sociaux.

Enfin, en raison de l'absence de sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et d'aménageurs spécifiques au monde rural, l'EPAG assume des missions en matière d'aménagement des espaces ruraux afin de mettre des terres agricoles à disposition des agriculteurs. Il dispose à cet effet d'un droit de préemption.

2. L'insertion du statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane et la création de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte dans le code de l'urbanisme

Le présent article vise, comme l'indique l'exposé des motifs, à insérer, au sein de la section 3 du chapitre I ^er du titre II du livre III du code de l'urbanisme, les dispositions régissant l'EPAG et l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte (EPFAM) qui serait ainsi créé.

Sur le plan formel, il est proposé de modifier l'intitulé de la section 3, aujourd'hui consacrée uniquement à l'Agence foncière et technique de la région parisienne, pour l'élargir à l'ensemble des établissements publics fonciers et d'aménagement de l'État. La section 3 serait divisée en deux sous-sections, la première portant sur l'Agence foncière et technique de la région parisienne, composée des articles L. 321-29 à L. 321-36 du code de l'urbanisme, la seconde réunissant les dispositions particulières aux établissements publics de l'État en Guyane et à Mayotte.

Cette nouvelle sous-section serait composée de sept nouveaux articles.

L'article L. 321-36-1 prévoit que l'État pourrait créer des établissements publics fonciers et d'aménagement à Mayotte et en Guyane, après consultation des différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements compétents en matière de plan local d'urbanisme qui disposeraient d'un délai de trois mois pour se prononcer.

L'article L. 321-36-2 prévoit la conclusion de conventions entre l'État et l'établissement ainsi créé en vue de passer des contrats de concession et de cession destinés à l'aménagement et la mise en valeur agricole des terres domaniales. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ces conventions seraient principalement signées avec les agriculteurs, afin de permettre aux établissements publics d'exercer une compétence en matière agricole.

En vertu de l'article L. 321-36-3, les deux établissements élaboreraient un projet stratégique opérationnel (PSO) et un programme pluriannuel d'intervention (PPI), approuvés par leur conseil d'administration. Le PSO définirait leurs objectifs, leur stratégie et les moyens nécessaires pour y parvenir.

1. Le projet stratégique et opérationnel (PSO) d'un établissement public d'aménagement permet à celui-ci de définir ses objectifs, sa stratégie et les moyens nécessaires pour y parvenir. Il tient compte :

- des orientations stratégiques définies par le ministre chargé de l'urbanisme et notifiées au président de l'EPA et au préfet compétent ;

- des priorités énoncées dans les documents d'urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l'habitat.

Le PSO comporte :

- un document déclinant sur le long terme les orientations stratégiques et opérationnelles de l'EPA sur son territoire de compétence, assorties des moyens techniques et financiers susceptibles d'être mobilisés ;

- un document planifiant à moyen terme, sous la forme d'un programme prévisionnel d'aménagement (PPA), les actions, opérations et projets à réaliser, leur localisation, l'échéancier prévisionnel de leur réalisation ainsi que les perspectives financières à leur achèvement.

Le PSO fait l'objet d'un bilan annuel permettant d'examiner l'état d'avancement des opérations et d'actualiser leurs perspectives financières.

2. Le plan pluriannuel d'intervention (PPI) est le document stratégique dont se dote un EPF pour une durée générale de cinq ans. Son élaboration tient compte des orientations stratégiques de l'État et des priorités énoncées dans les documents stratégiques des collectivités territoriales (schémas, SCoT, PLH).

L'article L. 321-26-4 précise la composition du collège des représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration et leur condition de nomination. Les représentants de l'État seraient majoritaires. La direction de ces établissements serait assurée par un directeur général, conformément à l'article L. 321-36-5.

L'article L. 321-36-6 énumère les ressources des deux établissements qui bénéficieraient :

- de ressources fiscales que la loi leur attribuerait ;

- de dotations, subventions, avances, fonds de concours ou participations provenant de l'État, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, des sociétés nationales ou de toutes personnes publiques ou privées intéressées ;

- du produit des emprunts ;

- des subventions obtenues en lieu et place des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des sociétés intéressées en exécution de conventions conclues avec l'établissement ;

- du produit de la vente de ses biens meubles et immeubles et des revenus nets de ces derniers ;

- des dons et legs ;

- des rémunérations de prestations de services et des remboursements d'avances et de préfinancements divers consentis par l'établissement ;

- de toute autre ressource autorisée par une loi ou un règlement.

Un décret en Conseil d'État fixerait les conditions d'application de cette sous-section, ainsi que le prévoit l'article L. 321-36-7.

Votre commission s'est interrogée sur la capacité de l'EPAG à faire face aux enjeux démographiques que connaît la Guyane, et ses conséquences en matière de logement, d'aménagement et de développement durable. En effet, la Guyane française, territoire représentant un sixième de l'espace hexagonal, compte une population estimée à 250 000 habitants. Plusieurs projections évaluent à 350 000 habitants la population guyanaise en 2030 et à 450 000 en 2040.

Deux rapports du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) ^{17 ( * )} ont préconisé, avec des modalités différentes, la scission de l'EPAG en deux établissements, l'un compétent en matière de portage foncier, l'autre exerçant des missions d'aménagement. L'objectif de cette scission était de favoriser une organisation institutionnelle qui soit la plus adaptée aux défis de la Guyane, en particulier en matière de construction de logements.

Toutefois, selon les éléments recueillis par votre rapporteur, l'amélioration des comptes de l'EPAG depuis 2009 lui permet désormais d'assurer à la fois ses missions d'aménageur et de porteur foncier. Ainsi, il apparaît plus pertinent de ne conserver qu'une seule entité en Guyane afin de permettre une continuité entre les missions d'aménagement et les missions de portage foncier et d'en créer un à Mayotte qui en est dépourvu.

Ainsi, votre commission estime que le maintien des missions d'aménagement et de portage foncier pour l'EPAG et la création d'un établissement public similaire à Mayotte se justifient par des considérations d'intérêt général, par dérogation à la règle de séparation des activités de portage foncier et d'aménagement des établissements publics de l'État. En effet, la situation spécifique de ces deux départements d'outre-mer en matière de pression démographique et le manque important de logements justifient qu'une seule entité puisse exercer ces deux missions. Votre commission estime toutefois que l'EPAG doit renforcer ses missions foncières. Elle sera également très attentive au bon fonctionnement de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte, et aux moyens qui lui seront alloués pour exercer au mieux ses missions.

Elle a néanmoins adopté sept amendements ( COM-11, COM-12, COM-13, COM-14, COM-15, COM-16 et COM-17 ) de son rapporteur destinés à améliorer et à préciser la rédaction des dispositions régissant les deux établissements publics.

Elle a enfin adopté l' amendement COM-1 de notre collègue Thani Mohamed Soilihi visant à rendre obligatoire la création de ces établissements publics à Mayotte et en Guyane, conformément à l'engagement de la ministre des Outre-mer, Mme George Pau-Langevin, à l'occasion de l'examen, au Sénat, de la proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques, le 21 mai 2013, puis par la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu, lors de son déplacement à Mayotte les 7 et 8 juillet 2013.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public) - Coordination

Par coordination avec l'article 5, le présent article vise à compléter l'annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public par la mention des établissements publics fonciers et d'aménagement de Guyane et de Mayotte, définis aux nouveaux articles L. 321-36-1 et suivants du code de l'urbanisme.

Cette annexe fixe la liste des établissements et des entreprises publics exclus du champ d'application du titre II de la loi précitée du 26 juillet 1983 portant sur la démocratisation des conseils d'administration ou de surveillance.

Cette insertion est en cohérence avec la mention des établissements publics d'aménagement, définis à l'article L. 321-14 du code de l'urbanisme, et des établissements publics fonciers de l'État, mentionnés à l'article L. 321-1 du même code, au sein de cette annexe.

Adoptant l' amendement rédactionnel COM-18 de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7 (art. 2 de l'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers, aux établissements publics d'aménagement de l'État et à l'Agence foncière et technique de la région parisienne) - Suppression de l'obligation de scinder en deux entités l'établissement public d'aménagement de Guyane

Le présent article vise à supprimer l'obligation de scinder l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG) en deux entités, l'une compétente en matière de portage foncier, l'autre en matière d'aménagement.

L'article 94 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a distingué les établissements publics d'aménagement (EPA), compétents pour la réalisation de toute opération d'aménagement et les acquisitions foncières nécessaires aux opérations qu'ils réalisent, des établissements publics fonciers (EPF), qui procèdent aux acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières destinées à faciliter l'aménagement ultérieur des terrains. Ces derniers sont principalement compétents en matière de construction de logements sociaux, en conformité aux objectifs définis dans les plans locaux de l'habitat.

L'article 25 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle 2 ») a habilité le Gouvernement à procéder, par ordonnance, à la clarification des dispositions relatives aux EPA et aux EPF. L'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers, aux établissements publics d'aménagement de l'État et à l'Agence foncière et technique de la région parisienne, prise sur ce fondement, a clarifié les dispositions relatives aux établissements publics, en distinguant les établissements publics fonciers (EPF) et les établissements publics d'aménagement (EPA).

Cette clarification s'est traduite, tout d'abord, sur le plan formel, par la distinction, au sein du chapitre I ^er du titre II du livre III du code de l'urbanisme, des sections propres à chaque type d'établissements publics ainsi que d'une section spécifique à l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) qui exerce, par exception, à la fois les missions d'aménageur et d'opérateur foncier.

Sur le fond, en second lieu, les compétences propres aux EPA et aux EPF ont été distinguées et leur gouvernance simplifiée. L'ordonnance visait donc à harmoniser avec ces dispositions tous les établissements publics compétents en matière foncière ou d'aménagement dans un délai de deux ans. Ce dernier a été prolongé au 31 décembre 2014 par l'article 172 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi « Alur »).

Le dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance précitée exempte l'EPAG de l'application de ces dispositions. Ainsi, l'EPAG demeure un établissement public exerçant à la fois les missions d'un EPF et d'un EPA, jusqu'au 1 ^er janvier 2016, date à laquelle une scission doit intervenir. Cette exception temporaire était justifiée, selon les éléments recueillis par votre rapporteur, par le manque de lisibilité sur l'avenir de l'établissement, notamment dans le cadre de la réflexion d'une opération d'intérêt national en Guyane. Le Gouvernement souhaitait alors bénéficier d'un délai de réflexion supplémentaire. Le présent article confirme cette dérogation et lui confère ainsi un caractère pérenne.

Pour les motifs invoqués à l'article 5, votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

SECTION 2 - Agences des cinquante pas géométriques

Article 8 (art. 4 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer) - Prolongation de trois années de l'activité des agences de la zone des cinquante pas géométriques

Le présent article tend à prolonger de trois années l'activité des agences de la zone des cinquante pas géométriques.

À ce jour, il existe deux agences de ce type : une en Guadeloupe et une en Martinique . Elles sont compétentes pour la mise en valeur des « espaces urbains et secteurs occupés par une urbanisation diffuse » ^{18 ( * )} des zones des cinquante pas.

Les zones des cinquante pas géométriques

Elles correspondent à une surface d'une largeur de 81,20 mètres décomptés à partir de la limite du rivage de la mer (article L. 5111-2 du code général de la propriété des personnes publiques).

Propriétés de la puissance publique depuis l'édit de Saint-Germain-en-Laye de 1674, les zones des cinquante pas géométriques ont d'abord facilité la défense des îles des Antilles. Elles sont aujourd'hui un instrument de préservation du littoral.

Elles font partie du domaine public maritime de l'État (article 5111-1 du code précité). Elles bénéficient, à ce titre, des garanties d' inaliénabilité et d' imprescriptibilité : sauf procédure de déclassement préalable, elles ne peuvent pas être cédées à une personne privée et ne font pas l'objet de prescriptions acquisitives ^{19 ( * )} .

À partir de la fin XVIII ^ème siècle, une partie des zones des cinquante pas géométriques a été occupée par des personnes ne disposant pas de titre de propriété . Comme le soulignait notre collègue Serge Larcher, « l'abolition de l'esclavage a conduit les travailleurs des plantations à se diriger vers les terres disponibles du littoral pour s'y établir, faute de moyens pour acquérir les terrains mieux situés (...) Ce mouvement séculaire s'est renforcé au XX ^ème siècle du fait de l'exode rural et de la pénurie des logements sociaux » ^{20 ( * )} .

En 1996 , 12 000 occupations sans titre étaient recensées en Guadeloupe , soit 16 % de la surface de la zone des cinquante pas géométriques de l'île. La situation était encore plus préoccupante en Martinique où l'on recensait 15 000 occupations représentant 38 % de la surface de la zone ^{21 ( * )} . Au total, 15 % de la population de la Guadeloupe et de la Martinique y vivraient.

En réponse à cette situation, la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 ^{22 ( * )} a lancé un processus de régularisation de la situation foncière des occupants sans titre des zones des cinquante pas de Guadeloupe et de la Martinique. Elle a créé deux dispositifs complémentaires :

- la cession à titre gratuit aux communes et aux organismes de logements sociaux des terrains pour mener des opérations d'aménagement à des fins d'utilité publique (article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques) ;

- la cession à titre onéreux de terrains au bénéfice des occupants qui ont construit un édifice à titre professionnel ou personnel dans la zone des cinquante pas avant le 1 ^er janvier 1995 (article L. 5112-5 et L. 5112-6 du code précité). Les dossiers correspondants doivent être déposés auprès du préfet avant le 1 ^er janvier 2016 , sous peine de forclusion de la procédure de régularisation.

Les agences des zones des cinquante pas de Guadeloupe et de la Martinique ont été créées en 1996 afin de participer à la gestion de ces zones et notamment d'accompagner ce processus de régularisation foncière.

Constituées pour une durée limitée, elles devaient cesser leur activité au 1 ^er janvier 2016 (actuel article 4 de la loi n° 96-1241 précitée). Constatant que leurs objectifs n'ont pas été atteints , le Gouvernement propose de proroger leur activité de trois ans .

1. Le bilan mitigé des agences des cinquante pas

Les agences des cinquante pas géométriques sont des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) exerçant deux missions : une mission prioritaire d'accompagnement du processus de régularisation et une mission secondaire d'aménagement foncier (article 5 de la loi n° 96-1241 précitée). Le bilan de chacune de ces deux missions apparaît aujourd'hui mitigé.

1.1. Un processus de régularisation inachevé

Ces agences interviennent lors de plusieurs phases d'une procédure de régularisation complexe. Elles assistent le demandeur dans sa démarche mais participent également à l'instruction de son dossier .

Schéma simplifié de la procédure de régularisation des titres
dans les zones des cinquante pas géométriques

Source : commission des lois du Sénat

À ce jour, seuls 504 dossiers reçus par l'agence des cinquante pas géométriques de Guadeloupe ont abouti à une cession effective , ce qui représente seulement 8,9 % des dossiers. En Martinique , le nombre de cessions est un peu plus important (765) mais ne représente qu'une faible part des dossiers reçus ( 13, 4 %) ^{23 ( * )} .

Au total, le nombre d'occupations illégales ne diminue guère car, dans le même temps, les constructions illicites sur les espaces littoraux se poursuivent, les dispositifs de police de l'urbanisme ^{24 ( * )} n'étant que rarement utilisés pour y mettre fin.

À ce jour, il resterait environ 6 500 occupations régularisables en Martinique et 8 000 en Guadeloupe .

Ces difficultés peuvent s'expliquer par :

- la lourdeur de la procédure de régularisation ( Cf . supra ) ;

- la complexité des dossiers de reconstitution des titres de propriété ;

- le faible niveau de ressources des occupants , bien qu'une aide spécifique de l'État (article 3 de la loi n° 96-1241) soit attribuée à environ 45 % d'entre eux pour un montant total de 500 000 euros ;

- la localisation d'une partie des occupations illégales dans des zones inconstructibles au titre des plans de prévention des risques naturels (PPRN), occupations qui ne sont pas régularisables de ce fait. Si seulement 6,15 % des cas sont concernés à la Martinique, cette difficulté est plus importante en Guadeloupe où 42 % des occupations sont situées dans des « zones rouges » du PPRN ^{25 ( * )} .

1.2. Une compétence d'aménagement aux résultats inégaux et parfois peu compatibles avec la mission de régularisation

Cette compétence « secondaire » des agences des cinquante pas géométriques (article 5 de la loi n° 96-1241 précitée) consiste à réaliser des études d'aménagement sur la zone mais également à organiser des travaux de voies d'accès, de réseaux d'eau potable et d'assainissement. Ces travaux sont exécutés en coordination avec les communes qui peuvent également participer au financement de ces opérations.

En Guadeloupe, seule une dizaine de chantiers d'équipement ont été menés, l'État et l'agence des cinquante pas géométriques ayant eu des divergences importantes sur ses compétences en matière d'aménagement.

A l'inverse, les travaux menés par l'agence des cinquante pas géométriques de la Martinique semblent très conséquents au regard de la durée de vie limitée de cet établissement public ( Cf . infra) : entre 10 et 15 années seraient nécessaires pour terminer les travaux envisagés dont le coût est estimé à 300 millions d'euros ^{26 ( * )} .

Enfin, il existe un risque que l'activité d'aménagement des agences soit privilégiée face à la mission de régularisation car elle est plus aisée techniquement à exercer et est considérée comme plus valorisante pour les agents.

2. La prolongation de l'activité des agences des cinquante pas géométriques

2.1. Une prolongation de leur durée d'activité pour trois années supplémentaires

Le présent projet de loi propose de prolonger de trois années l'activité des agences des cinquante pas de Guadeloupe et de la Martinique, qui seraient dès lors dissoutes au 31 décembre 2018 et non, comme le prévoit le droit en vigueur, au 1 ^er janvier 2016.

Le Gouvernement souhaite ainsi éviter toute rupture dans la gestion de la zone des cinquante pas . Ce délai supplémentaire serait utilisé par les agences pour assurer l'accompagnement des procédures de régularisation jusqu'à leur terme ^{27 ( * )} et terminer les travaux engagés.

2.2. Une solution de court terme qui ne doit pas masquer la nécessité de créer un dispositif pérenne

Votre rapporteur constate qu'il s'agirait d'une quatrième prolongation de la durée d'activité des agences des cinquante pas qui avaient été créées en 1996 pour une durée initiale de dix ans ^{28 ( * )} .

Si une proposition de loi sénatoriale est à l'origine de la prolongation consentie en 2013 ^{29 ( * )} , le rapporteur du texte, notre collègue Serge Larcher, estimait déjà qu'il s'agissait d'une « mesure d'urgence permettant de disposer d'un délai supplémentaire pour réfléchir à l'avenir des zones des cinquante pas » . La situation n'a toutefois guère évolué depuis.

La solution de court terme proposée par le présent projet de loi peut donc apparaître comme une « fuite en avant » , le risque étant que la situation n'évolue pas d'ici 2018 et que la durée d'activité des agences soit à nouveau prolongée sans qu'un dispositif pérenne ne soit mis en place.

Votre rapporteur serait ainsi favorable à une mesure de plus long terme qui consisterait notamment à recentrer les agences sur leurs compétences de régularisation, au détriment de leur compétence d'aménagement, et à confier la gestion des zones des cinquante pas géométriques aux collectivités territoriales. Il estime toutefois indispensable que cette réforme d'envergure s'appuie sur les travaux du groupe de travail sur la gestion du domaine foncier de l'État en outre-mer mis en place par la délégation sénatoriale à l'outre-mer.

Le rapport du groupe de travail devant être prochainement rendu public, votre rapporteur a jugé préférable d'attendre ses conclusions pour proposer, le cas échéant en séance publique, des solutions de plus long terme indispensables à la bonne gestion de ces zones.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE
SECTION 1 - Agents en service sur le territoire des îles Wallis et Futuna

Article 9 (art. 1er, 4 bis [nouveau] et 6 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique) - Concours d'accès à la fonction publique réservés aux agents contractuels de l'État et des circonscriptions territoriales exerçant à Wallis-et-Futuna

Cet article vise à faciliter l'accès à la fonction publique des agents contractuels de l'État et des circonscriptions territoriales exerçant leurs fonctions à Wallis-et-Futuna .

Trois types d'agents publics interviennent dans cette collectivité d'outre-mer :

- les agents du Territoire dont les conditions d'emploi sont fixées par l'assemblée territoriale en vertu de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer ;

- les fonctionnaires de l'État régis par les statuts généraux de la fonction publique - et notamment par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires - dont les conditions d'emploi sont comparables à celles de leurs collègues de métropole ^{30 ( * )} ;

- les agents contractuels de l'État et des circonscriptions territoriales, pour lesquels l'État est compétent.

Le présent article ne concerne que cette dernière catégorie d'agents qui sont au nombre de 353, dont 142 exerçant leurs fonctions pour le compte des circonscriptions territoriales .

Le système institutionnel de Wallis-et-Futuna

La complexité de la répartition de ces agents reflète les particularités du système institutionnel de Wallis-et-Futuna tel que défini par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 précitée. Cette dernière organise la répartition des compétences entre l'État, le Territoire et les autorités coutumières.

L' État est représenté par un administrateur supérieur qui a la charge des missions régaliennes (défense du territoire, ordre public, etc .).

Le Territoire comprend une assemblée territoriale mais le pouvoir exécutif est dévolu à l'administrateur supérieur. Il gère des compétences d'attribution comme l'urbanisme, l'agriculture ou l'aide sociale.

Les îles sont divisées en trois circonscriptions administratives qui correspondent aux trois royaumes coutumiers : Uvéa, Sigave et Alofi. Ces circonscriptions sont administrées par les autorités coutumières. Elles assurent des missions de proximité comme la gestion des routes de village ou le traitement des déchets.

Comme le soulignaient nos collègues Sophie Joissains et Jean-Pierre Sueur dans leur rapport relatif à Wallis-et-Futuna, l'équilibre de ce système institutionnel « tient au fait qu'il ne s'est pas traduit par la coexistence du pouvoir coutumier à côté du pouvoir républicain mais par l'intégration des autorités coutumières au sein des institutions mises en place par la République » ^{31 ( * )} .

Le présent article tend à moderniser et à consolider la fonction publique à Wallis-et-Futuna . Il est proposé de faciliter l'intégration à la fonction publique des agents contractuels de l'État et des circonscriptions territoriales par l'intermédiaire des concours réservés, examens professionnalisés et recrutements sans concours prévus par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ^{32 ( * )} , dite « loi Sauvadet » .

L'article 10 du présent projet de loi poursuit le même objectif d'intégration en permettant à ces agents d'accéder à un autre type de concours, les concours internes de la fonction publique.

1. Un effort de modernisation engagé en 2013

Avant 2013 , les agents contractuels de l'État et des circonscriptions territoriales exerçant leurs fonctions à Wallis-et-Futuna étaient régis par un statut dérogatoire du droit commun : ils étaient soumis au code du travail local ^{33 ( * )} , complété par l'arrêté préfectoral n° 76 du 23 septembre 1976, et disposaient de contrats de droit privé dont le contentieux relevait du juge judiciaire.

Face à l'obsolescence de ces textes et à la difficulté de justifier l'application du droit privé à ces agents qui exercent des missions de service public, le Gouvernement a été habilité à redéfinir leurs conditions d'emploi par ordonnance ^{34 ( * )} .

L' ordonnance n° 2013-81 du 25 janvier 2013 ^{35 ( * )} pose notamment un principe d'application des règles fondamentales de la fonction publique aux agents contractuels de l'État et des circonscriptions de Wallis-et-Futuna (liberté d'opinion, droits syndicaux, etc .) sous réserve d'adaptations prévues par décret en Conseil d'État. Elle prévoit également que ces agents ont la qualité d'agents de droit public .

Le Gouvernement a adopté une lecture souple de cette ordonnance en considérant qu'il peut accorder un « droit d'option » à ces agents comme dans le cas de la Polynésie française ^{36 ( * )} : les agents de Wallis-et-Futuna pourront ainsi choisir entre conserver le bénéfice de leur contrat de droit privé régi par l'arrêté préfectoral n° 76 du 23 septembre 1976 ou obtenir un contrat de droit public.

À ce jour, l'ordonnance n'est toutefois pas applicable car les décrets n'ont pas encore été publiés. L'une des difficultés consiste à définir l'autorité responsable des 80 agents qui exercent leur fonction pour le compte de l'État et pour celui du Territoire, seuls ceux dépendant de l'État étant concernés par l'ordonnance précitée ^{37 ( * )} .

Dans son étude d'impact, le Gouvernement s'engage à publier ces textes réglementaires d'application en septembre 2015 . Votre rapporteur ne peut qu'encourager cette initiative, le retard pris dans la publication des mesures d'application ayant fortement pénalisé la modernisation de la fonction publique dans le cas de la Polynésie française ^{38 ( * )} .

2. La poursuite de cet effort de modernisation par l'organisation de concours réservés

Outre la possibilité d'obtenir un contrat de droit public, les représentants des agents non titulaires de l'État et des circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna ont émis le souhait d'intégrer la fonction publique , notamment lors d'une grève de dix-huit jours en juillet 2014.

Accéder à la fonction publique leur permettrait de bénéficier, comme les fonctionnaires métropolitains, du système dit « de carrière » et donc de possibilités d'avancement. Leurs rémunérations seraient également susceptibles d'augmenter, les fonctionnaires en poste à Wallis-et-Futuna bénéficiant d'un traitement indiciaire augmenté d'un coefficient de 2,05 par rapport à leurs collègues de métropole.

Pour ce faire, le Gouvernement propose que les agents contractuels de l'État et des circonscriptions de Wallis-et-Futuna puissent bénéficier du « dispositif Sauvadet » prévu par la loi du 12 mars 2012 précitée .

Concrètement, le pouvoir réglementaire aurait pour tâche d'organiser à l'attention de ces personnels des examens professionnalisés , des concours réservés ou des recrutements sans concours ^{39 ( * )} afin de valoriser leurs acquis professionnels et leur permettre d'être titularisés à un poste de fonctionnaire.

Trois conditions cumulatives devraient être réunies pour être éligibles à ce dispositif :

- être en fonction au 20 juillet 2014 ^{40 ( * )} , que l'agent dispose d'un contrat de droit public ou qu'il ait préféré conserver son contrat de droit privé ;

- avoir accompli une durée de service effectif de quatre ans au cours des cinq dernières années ;

- respecter les conditions requises pour avoir la qualité de fonctionnaire (nationalité française, jouissance des droits civiques, etc .).

Pour rendre ce dispositif opérationnel, le Gouvernement propose de le prolonger jusqu'au 12 mars 2018 , et non jusqu'au 12 mars 2016 comme le prévoit la « loi Sauvadet » précitée pour le droit commun.

Les agents de l'État et des circonscriptions territoriales qui ne seraient pas éligibles à ce dispositif conserveraient le bénéfice des stipulations de leur contrat. Ils pourraient également devenir fonctionnaires en réussissant les concours externes ou internes de la fonction publique.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10
(art. 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; art. 36 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Ouverture des concours internes de la fonction publique
aux agents publics de Wallis-et-Futuna

Cet article vise à poursuivre l'effort de modernisation et de consolidation de la fonction publique à Wallis-et-Futuna permettant aux agents contractuels de droit public des circonscriptions territoriales et du territoire de Wallis-et-Futuna d'accéder aux concours internes .

1. L'articulation avec l'article 9

Le présent article poursuit le même objectif que l'article 9 dans la mesure où :

- l'article 9 (dispositif « Sauvadet » ) tend à permettre aux agents contractuels des circonscriptions territoriales d'accéder aux concours réservés , examens professionnalisés et recrutements sans concours prévus par la « loi Sauvadet » du 12 mars 2012 jusqu'au 12 mars 2018 ;

- l'article 10 (concours internes ) vise à leur ouvrir la possibilité de présenter les concours internes ^{41 ( * )} de chacune des trois fonctions publiques (territoriale, hospitalière et d'État). Auraient notamment recours à ce dispositif les agents contractuels qui ne remplissent pas les conditions d'inscription aux concours réservés ^{42 ( * )} .

Le périmètre de ces deux articles diffère toutefois sur deux points :

- l'article 10 ne serait ouvert qu'aux agents contractuels de droit public , alors que l'article 9 s'appliquerait également aux agents ayant conservé leur contrat de droit privé ;

- l'article 10 concerne, outre les agents des circonscriptions territoriales, les agents du Territoire de Wallis-et-Futuna . En effet, si leurs conditions d'emploi sont fixées par l'assemblée territoriale ^{43 ( * )} et qu'il n'est pas possible de leur ouvrir des concours réservés, rien n'empêche de leur permettre de se présenter aux concours internes des fonctions publiques qui ne relèvent pas du territoire ^{44 ( * )} .

De manière synthétique, le dispositif proposé par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi s'établit comme suit :

Dispositif d'intégration à la fonction publique à Wallis-et-Futuna

Source : commission des lois à partir des dispositions du projet de loi

2. Les apports du présent article

En l'état du droit en vigueur, les agents contractuels de droit public des circonscriptions territoriales et du territoire de Wallis-et-Futuna ne peuvent pas présenter les concours internes de la fonction publique métropolitaine car les lois des 11 et 26 janvier 1984 et du 9 janvier 1986 ne leur sont pas applicables.

Dispositions relatives aux concours internes de la fonction publique

Fonctions publiques	Textes ouvrant la possibilité de se présenter aux concours internes	Périmètre d'application
Étatique	Art. 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État	Personnes régies par les dispositions du titre premier du statut général ^45 ( * ) : fonctionnaires civils des administrations de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics absence d'application à Wallis-et-Futuna
Territoriale	Art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
Hospitalière	Art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière

Source : commission des lois

Dès lors, le Gouvernement propose de permettre aux agents contractuels de droit public des circonscriptions territoriales et du territoire de Wallis-et-Futuna d' accéder aux concours internes des différentes fonctions publiques afin d'accroître leurs possibilités de mobilité .

S'il soutient cette initiative, votre rapporteur souligne qu'il est probable que peu d'agents soient intéressés par le présent dispositif car beaucoup sont susceptibles de privilégier le « dispositif Sauvadet » , les concours réservés étant réputés moins exigeants en termes de préparation que les concours internes.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .

SECTION 2 - Agents en service sur le territoire de la Polynésie française

Article 11 (art. 75 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et groupements de communes de Polynésie française) - Titularisation et rémunération des agents contractuels des communes et groupements de communes de la Polynésie française

Le présent article vise à prolonger le dispositif de titularisation des agents contractuels des communes et groupements de communes de la Polynésie française .

Trois types d'agents publics interviennent dans cette collectivité d'outre-mer :

- les agents du territoire de la Polynésie française dont le statut est fixé par l'assemblée territoriale ^{46 ( * )} ;

- les « fonctionnaires de l'État pour l'administration de la Polynésie française » auxquels s'appliquent des règles spécifiques définies par la loi n° 66-496 du 11 juillet 1966 ^{47 ( * )} ;

- les agents des communes et groupements de communes, sur lesquels porte le présent article. Ces agents disposaient initialement de contrats de droit privé et étaient soumis à des règles hétérogènes : le code du travail polynésien ^{48 ( * )} , la convention collective « agents non fonctionnaires de l'administration » (ANFA) ^{49 ( * )} et des statuts spécifiques que chaque commune ou groupement de communes était susceptible de créer.

La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ayant consacré la libre administration des communes et groupements de communes et leur ayant dévolu des compétences propres ^{50 ( * )} , il est apparu nécessaire d'assurer la stabilité et la cohérence de leurs moyens humains . Comme le soulignait notre collègue Jean-Pierre Vial dans son rapport relatif à l'actualisation de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, il s'agissait également de « permettre à ces agents de bénéficier d'un statut apte à leur offrir des parcours professionnels valorisants » ^{51 ( * )} .

L'établissement de règles les concernant relevant de l'État (article 14 de la loi organique précitée), le Gouvernement a été habilité à créer par ordonnance un statut général des fonctionnaires des communes et groupements de communes de la Polynésie française. Publiée le 4 janvier 2005, l'ordonnance n° 2005-10 ^{52 ( * )} n'a toutefois porté ses effets qu'à partir de 2011 , faute de décret d'application.

Elle prévoit un mécanisme d'intégration à la fonction publique des agents contractuels de ces communes et groupements de communes. Ce processus d'intégration n'étant pas terminé, le Gouvernement propose de le prolonger.

1. Un processus d'intégration à la fonction publique qui n'est pas achevé

1.1. Le processus d'intégration

L'ordonnance précitée prévoit un dispositif transitoire permettant aux agents contractuels d'intégrer la fonction publique des communes et groupements de communes. Ce dispositif comprend deux étapes distinctes.

Le contrat de droit privé des agents est tout d'abord automatiquement requalifié en contrat de droit public à durée indéterminée si deux conditions sont remplies : les agents sont en fonction et ont accompli plus d'un an de service effectif au cours des trois dernières années civiles ^{53 ( * )} (article 73 de l'ordonnance n° 2005-10). Leurs conditions de rémunération restent inchangées.

Ces agents, désormais titulaires d'un contrat de droit public, ont ensuite vocation à intégrer, à leur demande, la fonction publique (article 74) à condition de respecter les conditions requises pour avoir la qualité de fonctionnaire (nationalité française, jouissance des droits civiques, etc .).

D'un point de vue procédural, cette demande de titularisation est examinée par la « commission spéciale sur l'aptitude des agents à devenir fonctionnaire » qui rend un avis. Le maire ou le président du groupement de communes fixe ensuite la liste d'aptitude des agents aptes à devenir fonctionnaires et les emplois correspondants sont ouverts par l'assemblée délibérante.

La durée de ce dispositif est limitée . En l'état du droit, les assemblées délibérantes disposent de trois ans à compter de la publication par le pouvoir règlementaire des statuts des cadres d'emploi spécifiques à la Polynésie française ^{54 ( * )} . Ce délai était initialement de six ans mais le législateur a souhaité le réduire lors de la révision de l'ordonnance n° 2005-10 ^{55 ( * )} afin d'inciter les communes et groupements de communes à lancer ce processus d'intégration dans les meilleurs délais.

Les statuts des cadres d'emploi ayant été publiés le 12 juillet 2012, les assemblées délibérantes ont jusqu'au 12 juillet 2015 pour ouvrir les postes correspondants .

Les agents concernés bénéficient d'un « droit d'option » : ils peuvent choisir de ne pas rejoindre la fonction publique. Ils continuent alors d'être employés dans les conditions prévues par leur contrat de droit public.

Certains contrats comprenant des clauses très favorables ^{56 ( * )} , il est possible que la fonction publique représente peu d'attrait pour les contractuels des communes et groupements de communes de la Polynésie française.

Pour éviter tout effet contreproductif, l'ordonnance précitée du 4 janvier 2005 prévoit une « cristallisation » de leurs conditions d'emploi : s'ils conservent les stipulations de leurs contrats, ces agents qui ne souhaitent pas devenir fonctionnaires ne peuvent « prétendre à de nouveaux avantages ni à de nouvelles primes, ni à avancement de catégorie ou de grade lorsqu'ils existent » .

1.2. Un processus d'intégration inachevé

Ce processus d'intégration a été pénalisé par l' adoption tardive des mesures d'application de l'ordonnance n° 2005-10 qui n'ont été publiées qu'en 2011 et 2012.

Il apparaît, en outre, que les communes et groupements de communes de la Polynésie française n'ont pas tous pris les mesures nécessaires à la titularisation de leurs agents contractuels alors même que le délai d'ouverture des emplois sera forclos au 12 juillet 2015 en l'état du droit.

Ainsi, sur les 4 622 personnes qu'emploient ces communes et groupements de communes, seules 900 ont le statut de fonctionnaire , ce qui représente 19,47 % des effectifs.

Statut des agents des communes et groupements de communes
de la Polynésie française

Source : commission des lois

Le Gouvernement constate une récente accélération du rythme des intégrations : sur les six derniers mois, le nombre moyen d'intégration atteint 100 personnes par mois contre 30 à 50 les six mois précédents. Force est toutefois de constater que l'objectif de constitution d'une fonction publique cohérente dans les communes et groupements de communes de la Polynésie française au 12 juillet 2015 ne sera pas atteint .

2. Une prolongation et une meilleure organisation du processus d'intégration

Le Gouvernement propose de revenir à la durée initiale du processus d'intégration en la fixant à six ans et non à trois. Les assemblées délibérantes auraient ainsi jusqu'au 12 juillet 2018 pour ouvrir les emplois correspondants et permettre la titularisation de leurs agents à un poste de fonctionnaire.

De manière complémentaire, le présent projet de loi vise à rendre la procédure plus efficace en garantissant l'information des agents : ceux-ci recevraient directement une proposition de classement, alors qu'il n'est procédé aujourd'hui qu'à une publication globale des postes créés. Les collectivités qui les emploient devraient transmettre cette nouvelle information dans un délai de trois mois à compter de l'ouverture de l'emploi correspondant.

Le Gouvernement propose également de revenir sur le principe de cristallisation des conditions d'emploi des agents n'ayant pas voulu rejoindre la fonction publique. Il souhaite, en effet, que leur rémunération fasse « l'objet d'un réexamen périodique suivant des modalités définies par décret en Conseil d'État ». Le Gouvernement met en avant des arguments sociaux, leur rémunération n'ayant pas évolué depuis plusieurs années.

3. La position de la commission des lois : la fixation à cinq ans du processus d'intégration

Votre commission n'a pu que constater la nécessité de prolonger ce processus inachevé d'intégration des agents contractuels des communes et groupements de communes de la Polynésie française.

Elle a toutefois mis en exergue les difficultés que soulèverait une prolongation excessive de ce dispositif en raison de :

- son coût pour les finances publiques, retarder ce processus conduisant à intégrer les agents dans des conditions plus favorables du fait de leur plus grande ancienneté ;

- son caractère désincitatif pour les communes et groupements de communes qui seraient susceptibles de retarder la mise en oeuvre de cette procédure qui leur est ouverte depuis le 12 juillet 2012.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-19 de son rapporteur visant à fixer la durée du processus d'intégration à la fonction publique de ces agents à cinq ans et non à six comme proposé par le projet de loi. Les communes et groupements de communes auraient ainsi jusqu'au 12 juillet 2017 pour ouvrir les emplois correspondants , ce qui semble leur laisser un délai suffisant.

Votre rapporteur invite enfin le Gouvernement à la prudence concernant la revalorisation par décret des traitements des agents contractuels ne souhaitant pas rejoindre la fonction publique : cette revalorisation ne doit pas être de nature à annihiler la vocation de ces agents à rejoindre la fonction publique.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (art. 12 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer) - Détachement des fonctionnaires de la Polynésie française

Le présent article vise à permettre aux agents des communes et groupements de communes de la Polynésie française de bénéficier de la procédure de détachement afin d'accroître leurs possibilités de mobilité vers d'autres fonctions publiques.

Il poursuit donc le même objectif que l'article 11 : consolider cette fonction publique en cours de constitution.

Les dispositifs de mobilité dans la fonction publique

La mobilité des fonctionnaires repose sur quatre dispositifs principaux :

- la mise à disposition : les fonctionnaires sont réputés occuper leur emploi - leur administration d'origine continue d'ailleurs de leur verser leur rémunération - mais ils sont en service dans une autre administration ;

- le détachement : les fonctionnaires exercent également dans une autre administration mais ils sont placés hors de leur cadre d'emplois initial. Le détachement peut être suivi d'une intégration définitive dans le corps d'accueil ;

- l' intégration directe : les fonctionnaires intègrent un nouveau corps sans détachement préalable ;

- la disponibilité : ils interrompent à titre provisoire leur activité et cessent de bénéficier de leurs droits à l'avancement et à la retraite pour pouvoir, par exemple, exercer des responsabilités dans le secteur privé.

1. Une mobilité réduite

En l'état du droit, les agents des communes et groupements de communes de la Polynésie française peuvent être mis à disposition de toute autre administration (article 57 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) ^{57 ( * )} ou obtenir une disponibilité (article 58).

Ils peuvent également bénéficier d'un détachement mais uniquement vers les autres communes et groupements de communes de la Polynésie française , non vers les autres fonctions publiques.

En effet, l'article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui autorise la mobilité vers les trois fonctions publiques (territoriale, hospitalière, d'État) ne leur est pas applicable ^{58 ( * )} . Leur statut est donc moins avantageux que celui des agents du territoire de la Polynésie française pour lesquels la mobilité vers les autres fonctions publiques constitue « une garantie fondamentale » depuis 1995 ^{59 ( * )} .

Enfin, le régime de l'intégration directe - peu mis en oeuvre en métropole - n'a pas été étendu aux agents des communes et groupements de communes de la Polynésie française.

2. Un élargissement des possibilités de détachement

Le présent article propose de permettre le détachement des agents des communes et groupements de communes de la Polynésie française vers l'une des trois fonctions publiques en précisant que des dispositions contraires de statuts particuliers ne peuvent y faire obstacle. Il confirme également le droit à la mobilité des agents du territoire de la Polynésie française acquis depuis 1995.

Ce dispositif, qui s'inspire de celui mis en oeuvre pour les fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie ^{60 ( * )} , serait toutefois encadré par deux garanties qui reprennent des principes du droit de la fonction publique :

- le détachement ne serait possible que « dans des corps ou cadres d'emplois de niveau équivalent à ceux auxquels les agents appartiennent » ;

- les agents devraient présenter le niveau de diplôme requis pour pouvoir exercer les emplois concernés par cette mobilité.

Votre commission soutient ces dispositions car elle considère que le droit à la mobilité est essentiel pour proposer des carrières valorisantes aux fonctionnaires des communes et groupements de communes de la Polynésie française.

Elle a toutefois adopté l'amendement COM-20 de son rapporteur afin d' encadrer le périmètre de ce dispositif . La rédaction initiale du projet de loi ouvrait en effet le détachement aux « agents des communes et des groupements de communes de la Polynésie française » , ce qui semblait inclure les contractuels de la Polynésie française ne souhaitant pas intégrer la fonction publique ^{61 ( * )} .

Votre commission a donc souhaité remplacer le terme d' «agents » par celui de « fonctionnaires » afin de rappeler que les dispositifs de mobilité sont réservés à ces derniers et ne sont pas accessibles aux personnes qui souhaitent conserver les stipulations de leur contrat de travail.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 13 (art. L. 254-4-1, L. 262-50-2 et L. 272-48-2 [nouveaux] du code des juridictions financières ; art. L. 212-1 et L. 212-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Dispositions en matière de transparence financière applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

Le présent article vise à insérer plusieurs dispositions tendant à accroître l'information des collectivités territoriales et des citoyens en matière financière. Ces dispositions sont identiques à celles de l'article 30 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, actuellement en discussion au Parlement. Elles ont vocation à traduire certaines préconisations de la Cour des comptes qui, dans son rapport de juillet 2011 sur la gestion de la dette publique locale, relevait des « carences » dans l'information des assemblées délibérantes en matière financière.

1. L'obligation de présenter les actions correctrices entreprises à la suite d'un rapport d'une chambre territoriale des comptes et la transmission des rapports de ces dernières aux maires des communes membres d'un EPCI

• Le I du présent article vise à insérer dans le code des juridictions financières trois nouveaux articles L. 254-4, L. 262-50-2 et L. 272-45-2 qui s'appliqueraient respectivement à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française , prévoyant l'obligation pour les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de présenter à leur assemblée délibérante les actions correctrices entreprises à la suite d'un rapport de la chambre territoriale des comptes. Ce rapport rendrait compte des suites données aux observations définitives. Sa présentation interviendrait dans le délai d'un an après celle du rapport d'observations définitives par l'exécutif à son assemblée délibérante.

Cette disposition vise à décliner au plan local la disposition prévue à l'article L. 143-10-1 du code des juridictions financières applicable. Cet article dispose que le rapport public annuel de la Cour des comptes comporte une présentation des suites données aux observations définitives des juridictions financières, établie sur la base de comptes rendus que les destinataires de ces observations ont l'obligation de fournir à la Cour.

Les chambres territoriales des comptes compétentes seraient destinataires de ces rapports de suivi et en réaliseraient une synthèse annuelle qui serait ensuite transmise à la Cour des comptes.

• Le I du présent article prévoit également la transmission immédiate du rapport d'observations définitives de la chambre territoriale des comptes portant sur un EPCI à fiscalité propre aux maires de ses communes membres.

Aujourd'hui, en application de l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, le rapport d'observations définitives d'une chambre régionale ou territoriale des comptes est inscrit à l'ordre du jour et communiqué à la seule assemblée délibérante, « dès sa plus proche réunion », à l'issue d'un examen de gestion d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public.

En application de ces nouvelles dispositions, ledit rapport serait transmis et présenté au conseil municipal le plus proche de chaque commune membre de l'EPCI, immédiatement après la présentation du rapport d'observations définitives lors d'une réunion du conseil municipal. Il donnerait lieu à un débat lors de cette présentation afin de permettre une appropriation de ces rapports par les élus.

2. Un renforcement des exigences d'informations financières à destination des conseils municipaux et des citoyens de la Nouvelle-Calédonie

Le II du présent article vise à modifier les articles L. 212-1 et L. 212-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie afin d'accroître le rôle des conseils municipaux et des citoyens de Nouvelle-Calédonie en leur fournissant des informations financières plus nombreuses, visibles et accessibles.

Ainsi, à l'article L. 212-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, il est proposé, deux mois avant le débat sur les orientations budgétaires, la présentation, dans les communes d'au moins 3 500 habitants, d'un rapport comportant des éléments sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés et la gestion de la dette de la commune. Cette présentation donnerait lieu à un débat qui ferait l'objet d'une délibération spécifique.

Cette présentation serait complétée, pour les communes de plus de 10 000 habitants - ce qui concernerait quatre communes - par l'organisation d'un débat sur la structure de la dette et l'évolution des dépenses et des effectifs. Le rapport sur les orientations budgétaires comporterait également l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Après l'organisation de ce débat, ce rapport serait transmis au représentant de l'État en Nouvelle-Calédonie ainsi qu'au président de l'EPCI dont la commune serait membre, avant d'être publié. Un décret fixerait les modalités de transmission et de publication de ce rapport.

À l'article L. 212-3 du code des juridictions financières, il est proposé de joindre au budget primitif et au compte administratif une présentation synthétique retraçant les principales informations financières de la collectivité. Cette présentation, les notes explicatives de synthèses annexées au budget primitif et au compte administratif ainsi que le rapport sur les orientations budgétaires prévu lors du débat sur les orientations budgétaires, seraient, le cas échéant, mis en ligne sur le site internet de la commune après l'adoption par le conseil municipal des délibérations auxquelles ils se rapporteraient.

Ainsi que l'avait rappelé M. René Vandierendonck et votre rapporteur dans leur rapport de première lecture du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République ^{62 ( * )} , « cette structuration des débats d'orientation budgétaire, qui entend accroître l'information des élus mais aussi des citoyens par la publication de synthèses en ligne, entraîne la fourniture d'informations supplémentaires, proportionnées selon les strates des collectivités territoriales, et prévoit désormais une délibération spécifique prenant acte de la tenue du débat sur les orientations budgétaires ». Ces dispositions visent à favoriser une meilleure appropriation des données financières par les élus locaux et les citoyens.

Votre commission s'interroge toutefois sur les raisons ayant conduit le Gouvernement à ne pas étendre, dans le cadre du projet de loi NOTRe, les présentes dispositions à Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, choix sans doute plus simple que celui retenu ici. En outre, bien que les présentes dispositions participent au renforcement de la transparence des informations budgétaires, votre commission estime que l'assainissement de la situation financière des communes et de leurs groupements dans ces collectivités ultramarines nécessite une réflexion plus approfondie sur les solutions à mettre en oeuvre pour les faire bénéficier d'une situation saine et stable.

Tout en partageant les objectifs du présent article, votre commission a adopté quatre amendements rédactionnels ( COM-21, COM-22, COM-23 et COM-24 ) destinés à en clarifier et en améliorer la rédaction.

Elle a également supprimé le renvoi à l'article L. 121-10 du code des communes de Nouvelle-Calédonie relatif au fonctionnement du conseil municipal et non du compte administratif des communes, en adoptant l' amendement COM-25 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

Article 14 (art. L. 122-2-1 [nouveau] du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Création d'adjoints au maire chargés de quartiers dans les communes calédoniennes de plus de 80 000 habitants

L'article 14 vise à étendre en Nouvelle-Calédonie la possibilité ouverte aux conseils municipaux des villes de plus de 80 000 habitants de désigner des adjoints au maire chargés d'un ou plusieurs quartiers. Ces fonctions d'adjoint au maire peuvent être créées au-delà de l'effectif normal d'adjoints au maire, limité à un tiers de l'effectif légal du conseil municipal, dans la limite de 10 % de cet effectif. Sur le modèle de l'article L. 2122-2-1 du code général des collectivités territoriales, il insère un article L. 122-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, qui ne concernerait que la ville de Nouméa.

Cette faculté, instituée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, n'a jamais été étendue ni dans les collectivités d'outre-mer - qui ne comptent, à ce jour, aucune ville de plus de 80 000 habitants -, ni en Nouvelle-Calédonie. Or, le chef-lieu du territoire calédonien dépasse ce seuil démographique. Lors du déplacement d'une délégation de votre commission en juillet-août 2014 en Nouvelle-Calédonie, Mme Sonia Lagarde, députée-maire de Nouméa, avait fait part à nos collègues M. Jean-Pierre Sueur et Mmes Sophie Joissains et Catherine Tasca de son regret de ne pouvoir bénéficier de cette possibilité ouverte par la loi aux autres communes françaises, invitant à une modification législative sur ce point. Cet article répond à cette demande exprimée localement, ce dont se félicite votre commission.

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification .

Article 15 (art. L. 2573-3 du code général des collectivités territoriales) - Élection du maire délégué dans les communes associées en Polynésie française

L'article 15 modifie l'article L. 2573-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit l'application à la Polynésie française des dispositions relatives aux communes associées. La réforme des communes nouvelles introduite par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales n'a pas été étendue dans les archipels polynésiens qui comptent encore nombre de communes associées. Votre rapporteur rappelle que les communes polynésiennes présentent de fortes particularités en raison de leur isolement et de l'éloignement géographique, y compris au sein d'une même commune, entre les îles. Pour prendre en compte la relative autonomie des îles d'une même commune, quatre-vingt-dix-huit communes associées se répartissent au sein de trente communes parmi les quarante-huit que compte la Polynésie française.

En précisant le I de l'article L. 2573-3, il est proposé de confirmer une mention introduite, à l'initiative de votre commission, à l'occasion de l'examen de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, et qui précise que les communes polynésiennes restent régies par les règles antérieures à la réforme de 2010 (1°).

Serait ajoutée une mesure d'adaptation précisant les conditions dans lesquelles le maire délégué peut être élu par le conseil municipal (2°). Actuellement, le conseil municipal le désigne « parmi les conseillers élus dans la section correspondante ou, à défaut, parmi les membres du conseil . » Il est proposé de réduire ce choix aux conseillers municipaux élus au titre de la liste arrivé en tête dans la section correspondante, et non au niveau de la commune. Ainsi, lorsqu'il y a discordance entre la majorité au niveau de la section électorale et de la commune, le maire délégué serait obligatoirement issue de la majorité de la section et non plus de la minorité de la section, même si elle correspond à la majorité municipale.

Cette discordance a été rendue possible par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral. Lors de son dépôt par le Gouvernement, le projet de loi ne modifiait pas le régime d'élection des communes polynésiennes. Cependant, par un amendement de son rapporteur, l'Assemblée nationale avait souhaité, en première lecture, étendre la réforme à la Polynésie française, sans réellement mesurer les effets déstabilisateurs qu'elle portait en germe. Notre collègue Michel Delebarre, alors rapporteur du texte, avait pourtant rappelé la spécificité de la situation polynésienne : les communes sont de création récente puisque, à l'exception de trois d'entre elles, elles datent des années 1970. En outre, le mode de scrutin majoritaire dans toutes les communes associées garantissait alors l'uniformité politique de chaque section électorale. Le maire délégué reflétait donc nécessairement l'orientation politique de la commune associée, faute de représentation de l'opposition dans celle-ci. Le Sénat s'était donc opposé à cette application inadaptée de la réforme en Polynésie française.

Depuis l'entrée en vigueur de la réforme de 2013, le législateur est ainsi conduit à intervenir une nouvelle fois afin de corriger certains de ses effets. La première fois, par l'article 25 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, le Parlement a mis fin à la coexistence, au sein d'une même commune, de plusieurs mode de scrutin au sein des communes associées.

La liberté de choix du maire délégué, y compris au sein de la minorité de conseillers élus dans le cadre de la section électorale, a provoqué des démissions collectives de conseillers d'une même section électorale. Lorsque le nombre de conseillers démissionnaires a excédé le tiers de l'effectif du conseil municipal, l'État a dû ainsi organiser des élections partielles, comme à Hitiaa O Te Ra et à Taiarapu Ouest. L'article 15 tente de répondre à cette difficulté en empêchant de renouveler cette hypothèse.

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .

CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES À LA SÉCURITÉ ET À LA SÛRETÉ
SECTION 1 - Dispositions modifiant le code de la sécurité intérieure

Article 16 (art. L. 288-1 du code de la sécurité intérieure) - Extension dans les Terres australes et antarctiques françaises de dispositifs de prévention et de lutte contre le terrorisme

L'article 16 étend, dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), une modification apportée l'article 25 de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme au II de l'article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure. À défaut de mention expresse, la suppression du deuxième alinéa de ce II, qui rendait transitoire le recours à certaines techniques en matière de prévention et de lutte contre le terrorisme, n'est pas entrée en vigueur dans les TAAF. Sans intervention du législateur, l'article L. 222-1 deviendrait caduque au 31 décembre 2015 uniquement dans les TAAF.

Par cohérence, votre commission a approuvé dans son principe cette disposition mais a adopté un amendement légistique COM-26 de son rapporteur, consistant à assurer son application dans les TAAF sans recourir à la technique dite « du compteur » ^{63 ( * )} qui n'est pas utilisée dans le reste du livre II du code de la sécurité intérieure.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 17 (art. L. 345-2-1 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) - Limitation du nombre d'armes de catégorie C et du 1er groupe de la catégorie D détenues par une même personne en Nouvelle-Calédonie

Le présent article vise à limiter le nombre d'armes de catégorie C et du 1 ^er groupe de la catégorie D qu'une même personne peut détenir en Nouvelle-Calédonie . Il insère ainsi un nouvel article au sein du livre III consacré aux polices administratives spéciales du code de la sécurité intérieure.

La police spéciale des armes relève de l'État au titre de l'article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Le décret n° 2009-451 du 21 avril 2009 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions en Nouvelle-Calédonie a assoupli le régime néo-calédonien en l'alignant sur celui de la métropole. Un accroissement exponentiel du nombre d'armes détenues sur l'île ayant été constaté depuis son entrée en vigueur en 2011, le Gouvernement propose de durcir la règlementation applicable.

1. Un assouplissement de la réglementation relative aux armes à l'origine de graves problèmes d'ordre public

1.1. Un alignement sur le régime de la métropole...

Jusqu'en 2011, le régime de la police des armes en Nouvelle-Calédonie était plus strict qu'en métropole . À titre d'exemple, une même personne ne pouvait pas détenir plus de quatre armes de chasse de quatrième catégorie, qui correspondent aujourd'hui aux armes du 1 ^er groupe de la catégorie D.

En outre, une autorisation préalable du Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie était nécessaire pour détenir certaines armes comme celles relevant de la catégorie C dont l'obtention en métropole ne requiert qu'une simple déclaration faite par l'armurier au titre de l'article L. 321-4-1 du code de la sécurité intérieure.

Le décret précité du 21 avril 2009 a modifié le régime applicable en Nouvelle-Calédonie en l'alignant sur le régime métropolitain .

Régime de droit commun de détention des armes

Catégories	Exemples d'armes	Détention	Articles du code de la sécurité intérieure
A	Matériels de guerre	Interdite	L. 312-2
B	Armes à feu d'épaule et à répétition semi-automatique	Autorisation	L. 312-4
C	Armes à feu d'épaule à répétition manuelle	Simple déclaration	L. 312-4-1
D - 1 ^er groupe	Armes d'épaule à canon lisse tirant un coup par canon	Soumise à enregistrement	L. 312-4-2
D- 2 ^ème groupe	Matraques	Libre

Source : commission des lois

Ce décret a donc assoupli le régime néo-calédonien de la police spéciale des armes en supprimant les quotas de détention. Il a également mis fin à la procédure précitée d'autorisation par le Haut-commissaire.

À partir de 2011, les armes de la catégorie C et du 1 ^er groupe de la catégorie D ont pu être obtenues en Nouvelle-Calédonie par la simple production d'un permis de chasser, d'une licence d'un club de tir ou d'un certificat médical ^{64 ( * )} .

1.2. ...qui a conduit à un accroissement exponentiel du nombre d'armes détenues

À la suite de la publication du décret précité du 21 avril 2009, le nombre de permis de chasser est passé de 2 077 en 2009 à 8 456 en 2013, soit une multiplication par quatre.

Au total, le Gouvernement estime que 20 000 armes sont autorisées en Nouvelle-Calédonie, contre 1 200 en Polynésie française pour un nombre d'habitants comparable.

Cette circulation massive d'armes représente un danger pour l'ordre public et le Gouvernement constate déjà une hausse des homicides commis par arme à feu.

2. Un objectif partagé de réduction du nombre d'armes détenues en Nouvelle-Calédonie

2.1. Les évolutions d'ordre règlementaire

Face à cette situation, le Gouvernement a souhaité réviser la réglementation relative aux armes en Nouvelle-Calédonie pour la rendre plus stricte. Il a adopté en ce sens le décret n° 2015-130 du 5 février 2015 ^{65 ( * )} abrogeant le décret n° 2009-451 précité.

Ce texte règlementaire a notamment limité à mille le nombre de munitions pouvant être détenues par une même personne ^{66 ( * )} .

2.2. L'appui nécessaire de la loi

Le Gouvernement souhaitait également rétablir par décret un quota de détention des armes de catégorie C et du 1 ^er groupe de la catégorie D .

Dans son avis du 23 septembre 2014 sur le décret n° 2015-130 précité, le Conseil d'État a toutefois souligné que les articles L. 312-4-1 et L. 312-4-2 du code de la sécurité intérieure ne prévoient pas ce type de restrictions ( Cf . le tableau ci-dessus). Il a dès lors estimé que le législateur n'avait pas habilité le pouvoir réglementaire à mettre en oeuvre ce type de quotas.

En réponse à cet avis, le présent projet de loi vise à habiliter le pouvoir réglementaire à fixer un nombre maximal d'armes de catégorie C et du 1 ^er groupe de la catégorie D pouvant être détenues par une même personne en Nouvelle-Calédonie.

Le Gouvernement propose que la personne concernée « remette, cède ou détruise » les armes détenues en excédent du quota autorisé. Deux délais distincts seraient fixés :

- moins de trois mois après la publication du décret d'application de la présente mesure pour les armes acquises après le 7 novembre 2013 ;

- deux ans à compter de cette même publication pour les armes acquises précédemment ^{67 ( * )} .

Ce dispositif apparaît conforme à la Constitution car il concilie le droit de propriété, d'une part, et la préservation de l'ordre public, d'autre part. Il répond ainsi aux exigences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{68 ( * )} .

Le projet de loi précise également que le décret d'application de cet article doit être pris dans les trois mois suivant la publication de la présente loi.

2.3. L'amélioration de l'applicabilité du dispositif par la commission des lois

Le projet de loi initial ne règle toutefois pas le cas d'individus détenant un nombre trop important d'armes et ne souhaitant pas les remettre de leur plein gré.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le Gouvernement souhaitait leur appliquer par voie règlementaire une contravention de 4 ^ème classe dont le montant maximal s'élève à 750 euros.

Votre commission n'a pas jugé cette sanction suffisamment dissuasive face aux enjeux d'ordre public que représente l'accroissement du stock d'armes en Nouvelle-Calédonie.

En adoptant l'amendement COM-28 de son rapporteur, elle a ainsi souhaité que le non-respect des obligations du présent article soit puni par les peines prévues à l'article L. 317-6 du code de la sécurité intérieure ^{69 ( * )} , soit trois mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende .

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-27 de son rapporteur visant à supprimer la disposition fixant la date de publication du décret d'application du présent article. Cette disposition relève en effet du domaine règlementaire .

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié .

Article 18 (art. L. 321-3, L. 346-1 et L. 346-2 du code de la sécurité intérieure ; art. L. 765-13 du code monétaire et financier) - Exploitation de jeux de hasard dans les îles Wallis et Futuna

Le présent article vise à autoriser l'exploitation de deux nouveaux jeux de hasard à Wallis-et-Futuna : les loteries traditionnelles, d'une part, et les casinos installés à bord des navires de croisière, d'autre part.

L'État étant compétent pour réglementer les jeux de hasard sur ces îles ^{70 ( * )} , il a posé un principe général d'interdiction comme sur le reste du territoire national.

Des dérogations sont toutefois prévues et permettent, par exemple, l'organisation de loteries destinées à des actes de bienfaisance (article  L. 322-3 et L. 346-1 du code de la sécurité intérieure). L'objet du présent article est d'étendre le champ de ces exceptions.

1. L'autorisation des loteries traditionnelles

En l'état du droit, seules les loteries relatives aux actes de bienfaisance sont autorisées à Wallis-et-Futuna.

Cet article tend à permettre l'organisation de loteries traditionnelles qui sont autorisées en métropole au titre de l'article L. 322-4 du code de la sécurité intérieure.

Le régime juridique de ces loteries serait strictement encadré. Elles seraient « organisées dans un cercle restreint et uniquement dans un but social, culturel, scientifique, éducatif, sportif ou d'animation sociale » et les mises en jeu seraient inférieures à 20 euros.

Les loteries proposées à l'occasion des fêtes foraines (article L. 322-5 et L. 322-6 du code précité), permises en métropole, resteraient interdites à Wallis-et-Futuna.

2. L'autorisation d'exploiter des « casinos embarqués »

Le présent article vise également à étendre à Wallis-et-Futuna le régime des « casinos embarqués » .

Ces derniers ont été créés en métropole par l'article 32 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français, aujourd'hui codifié à l'article L. 321-3 du code de la sécurité intérieure .

2.1. Le régime métropolitain des « casinos embarqués »

L'article L. 321-3 précité permet l'ouverture de casinos à bord de navires de croisière. Pour être éligibles à ce dispositif, les navires doivent être immatriculés au registre international français (RIF), ne pas assurer de lignes régulières de transport et proposer des croisières de plus de quarante-huit heures.

À ce jour, il n'est toutefois pas possible d'ouvrir ce type d'établissements, faute de décret d'application , comme l'a constaté le député Arnaud Leroy dans son rapport de 2013 sur la compétitivité des transports et services maritimes français ^{71 ( * )} .

2.2. L'adaptation de ce dispositif à Wallis-et-Futuna

En l'état du droit, l'article L. 321-3 du code de la sécurité intérieure n'est pas applicable à Wallis-et-Futuna car :

- il n'est pas expressément cité dans la liste des articles applicables à cette collectivité d'outre-mer ;

- il ne concerne que les navires immatriculés au registre international français et pas ceux du registre des îles Wallis et Futuna.

Les navires inscrits à ce registre sont donc pénalisés par rapport à des concurrents internationaux qui proposent ce type de « casinos embarqués » comme l'a constaté Arnaud Richard dans le rapport précité.

Le présent article propose donc d'appliquer expressément l'article L. 321-3 aux navires de croisière immatriculés au registre des îles Wallis et Futuna dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État. Selon l'étude d'impact, six navires seraient concernés par cette disposition.

Il est également prévu d'assujettir les exploitants des casinos « embarqués » aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (article 561-2 du code monétaire et financier) ^{72 ( * )} .

Si votre rapporteur n'a pas d'opposition de principe à l'extension des « casinos embarqués » à Wallis-et-Futuna, il souligne la nécessité pour le pouvoir réglementaire de publier les décrets d'application correspondants . Il note par exemple qu'un dispositif comparable a été créé en Polynésie française (article L. 344-4 du code de la sécurité intérieure) mais qu'il ne peut être mis en oeuvre faute de mesure règlementaire d'application.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification .

Article 19 (art. L. 546-1 du code de la sécurité intérieure) - Coordination relative aux agents de police municipale en Nouvelle-Calédonie

Le présent article tend à corriger une erreur de référence au sein de l'article L. 546-6 du code de la sécurité intérieure, concernant l'application en Nouvelle-Calédonie du code de déontologie des agents de la police municipale .

Établi par décret en Conseil d'État, ce code de déontologie détermine les droits et devoirs des policiers municipaux dans l'exercice de leurs fonctions.

L'article 4 de l'ordonnance n° 2013-519 modifiant certaines dispositions du code de la sécurité intérieure relatives à l'outre-mer a étendu son application à la Nouvelle-Calédonie.

Toutefois, la Nouvelle-Calédonie est compétente pour régir la fonction publique des communes (article  22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999), à laquelle les policiers municipaux appartiennent. Elle est donc la seule à pouvoir définir de telles règles de déontologie.

Cet article se borne à corriger cette erreur.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification .

Article 20 (art. L. 642-1 du code de la sécurité intérieure) - Abrogation de la mention du répertoire local des entreprises à Mayotte

Le présent article vise à supprimer, à l'article L. 642-1 du code de la sécurité intérieure, la mention du répertoire local des entreprises de Mayotte, devenue obsolète en raison de l'existence du registre du commerce et des sociétés dans ce département.

En effet, en vertu de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte, les dispositions législatives et réglementaires de droit commun s'appliquent à Mayotte, sauf dispositions spécifiques. Les dispositions portant sur le registre du commerce et des sociétés ne faisant pas l'objet de dispositions particulières, celui-ci est dès lors pleinement applicable dans ce territoire.

Pour mémoire, cette mention avait été introduite par l'article 136 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

La commission a adopté l'article 20 sans modification .

SECTION 2 - Dispositions modifiant le code de la défense

Article 21 (art. L. 1621-2, L. 1621-3, L. 1631-1, L. 1631-2, L. 1641-2, L. 1651-2, L. 1651-4, L. 1661-2, L. 2421-1, L. 2431-1, L. 2431-2, L. 2441-1, L. 2451-1, L. 2451-3, L. 2461-1, L. 2471 1, L. 3531-1, L. 4331-1 et L. 5331-1 du code de la défense) - Adaptation et actualisation du code de la défense

L'article 21 assure l'actualisation de mesures d'adaptation outre-mer et de renvoi à des références au sein du code de la défense.

D'une part, il supprime plusieurs dispositions du code de la défense (1°) rendues inutiles ou obsolètes en raison de la fin du principe de spécialité législative à Mayotte décidée par la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte. Dès lors, il n'est plus nécessaire au sein de ce code de laisser subsister des mentions d'application expresses indiquant les articles applicables puisque ces dispositions ont été étendues à Mayotte et toute modification ou abrogation de celle-ci s'y applique désormais de plein droit en application de l'article 73 de la Constitution. L'article 21 actualise également des mesures d'adaptation à Mayotte de ce code (3°).

D'autre part, des références à des codes ou articles abrogés sont supprimées au sein du code de la défense (1°) pour Saint-Pierre-et-Miquelon et la Polynésie française. Il en est de même pour le renvoi à Saint-Pierre-et-Miquelon, aux îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, à une référence à une disposition désormais codifiée (2°).

Enfin, les dispositions relatives aux responsabilités dans la sécurité des systèmes d'information, aux articles L. 2321-1 et L. 2321-3 du code de la défense, introduites par la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationales, sont rendues applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-29 de précision.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

SECTION 3 - Dispositions relatives à l'aviation civile

Article 22 (art. L.  6732-4, L. 6732-5 [nouveaux], L. 6733-2, L. 6734-8 [nouveau], L. 6753-1, L. 6763-5, L. 6773-5 et L. 6783-6 du code des transports) - Application et adaptation outre-mer de la règlementation européenne en matière de transport aérien civil

L'article 22 prévoit l'application de la règlementation européenne relative à la protection du consommateur dans le domaine du transport aérien. Ces règles sont fixées principalement par :

- le règlement (CE) n° 785/2004 du 21 avril 2004 relatif aux exigences en matière d'assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs, modifié par le règlement (UE) n° 285/2010 de la Commission du 6 avril 2010 ;

- l'article 21 du règlement (CE) n° 996/2010 du 20 octobre 2010 sur les enquêtes et la prévention des accidents et des incidents dans l'aviation civile, visant en particulier l'établissement par chaque compagnie aérienne d'un plan d'aide aux victimes de l'aviation civile et à leurs proches ;

- le règlement (CE) n° 1107/2006 du 5 juillet 2006 concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens ;

- le chapitre III du règlement (CE) n° 2111/2005 du 14 décembre 2005 concernant l'établissement d'une liste communautaire des transporteurs aériens qui font l'objet d'une interdiction d'exploitation dans la Communauté, relatif à l'information des passagers du transport aérien sur l'identité du transporteur effectif.

Or, depuis le 1 ^er janvier 2012, Saint-Barthélemy a, du point de vue de l'Union européenne, quitté la catégorie des « régions ultrapériphériques » (RUP) pour celle des « pays et territoires d'outre-mer » (PTOM). En raison de sa qualité de PTOM, les règlements européens n'y sont plus applicables de plein droit. Cependant, l'État peut souhaiter en maintenir l'application. En réalité, les règles européennes qui s'appliquaient avant 2012 continuent d'être respectées par les compagnies aériennes, de telle sorte que, selon l'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi, « l'impact réel en termes économiques, au plan assuranciel, sur les compagnies aériennes desservant actuellement l'île de Saint-Barthélemy peut être considéré comme nul ».

Parallèlement, l'article 21 prévoit une mesure d'adaptation de l'article L. 6341-4 du code des transports qui se réfère au règlement européen n° 300/2008 du 11 mars 2008, applicable à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification .

SECTION 4 - Dispositions diverses

Article 23 (art. L. 943-1, L. 943-4, L. 943-5, L. 943-6-1 et L. 945-4-1 du code rural et de la pêche maritime) - Extension de la saisie conservatoire des navires et matériel de pêche à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

L'article 23 étend dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie la procédure de saisie conservatoire des navires de pêche.

Cette nouvelle procédure, qui relève de la compétence de l'État en matière de procédure pénale, résulte de l'article 96 la loi n° 2014-1170 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt qui ne l'a cependant pas étendue dans ces trois collectivités régies par le principe de spécialité législative. Faute de mention expresse, elle n'y est donc pas applicable dans sa rédaction actuelle.

Or, à défaut de caractère contradictoire de la procédure et de voie de recours, l'ancienne procédure a été jugée contraire à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel rendue le 21 mars 2014 ^{73 ( * )} à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité, cette déclaration d'inconstitutionnalité prenant effet à la date de décision. Aucune procédure n'est donc plus applicable dans les collectivités françaises du Pacifique sud pour la saisie conservatoire des navires et du matériel de pêche en cas d'infraction.

C'est pourquoi la nouvelle procédure applicable sur le reste du territoire français est étendue dans ces trois collectivités ultramarines.

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification .

Article 24 - Homologation de peines d'emprisonnement édictées par la Polynésie française

L'article 24 homologue les peines d'emprisonnement prévues en Polynésie française par les articles LP 9 et LP 11 de la loi du pays n° 2014-16 du 25 juin 2014 portant réglementation de la profession de géomètre-expert foncier et de géomètre-topographe.

Si la compétence en matière de droit pénal appartient à l'Etat, conformément à l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, la Polynésie française participe, sous le contrôle de l'État, à l'exercice de cette compétence. La Polynésie française peut ainsi assortir la violation de règles prévues par les lois du pays de sanctions pénales. Lorsque sont prévues des peines d'emprisonnement, leur entrée en vigueur est conditionnée à leur homologation par le législateur sous réserve de deux conditions prévues à l'article 21 de la loi organique du 27 février 2004 : ces peines ne peuvent excéder le niveau maximal des peines d'emprisonnement fixé par le législateur national pour une infraction de même nature et elles doivent respecter la classification des infractions.

Dans le cas présent, l'article LP 9 renvoie, en cas de violation du secret professionnel de ces deux professions réglementées, aux « peines fixées aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal ». Si l'article L. 226-13 du code pénal prévoit que « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ^{74 ( * )} », l'article L. 226-14 ne fixe aucune peine mais des cas d'exonération de la responsabilité pénale. Votre rapporteur considère qu'il faut donc interpréter le renvoi à l'article L. 226-14 comme une réserve au champ de l'infraction définie à l'article LP 9 de la loi du pays du 25 juin 2014.

Pour sa part, l'article LP 11 punit l'usurpation des titres de géomètre-expert foncier et de géomètre-topographe, en méconnaissance des règles fixées par la loi du pays, des peines prévues à l'article 433-17 du code pénal applicable à l'usurpation de titre, soit un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende.

Les peines d'amendes prévues les articles 226-13 et 433-17 du code pénal et les peines complémentaires prévues par le même article 433-17 sont donc entrées en vigueur en même temps que la loi du pays. La peine d'emprisonnement prévue à ces mêmes articles ne s'appliquera qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi assurant leur homologation.

Saisi d'une demande d'homologation, le législateur doit contrôler le respect des dispositions organiques qui encadrent l'édiction de ces sanctions ainsi que le respect des principes constitutionnels applicables en matière pénale. Il dispose, en outre, du pouvoir d'apprécier l'opportunité de cette sanction pénale. En revanche, n'est ouverte au Parlement que la possibilité d'accepter ou de refuser l'homologation. En faisant le choix du renvoi aux peines prévues par l'État en ce domaine, l'Assemblée de la Polynésie française a nécessairement respecté les prescriptions organiques.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification .

CHAPITRE VI - DISPOSITIONS D'HABILITATION ET DE RATIFICATION

L'intitulé de ce chapitre a été complété par un amendement COM-30 du rapporteur par coordination avec l'amendement COM-33 insérant l'article 26 bis .

Article 25 - Habilitation à prendre par ordonnance les règles applicable outre-mer en matière de droit des gens de mer et à la réforme pénale
en matière maritime ainsi qu'au droit du travail, à l'emploi
et à la formation professionnelle à Mayotte

L'article 25 prévoit une série d'habilitation permettant au Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions législatives spécifiques à l'outre-mer.

D'une part, l'habilitation concernerait :

- l'extension et l'adaptation à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises en matière de droit des gens de mer : transport et navigation maritime, travail, protection sociale et sécurité des gens de mer (1° du I) ;

- l'application et l'adaptation en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises des règles en matière de réforme pénale et d'organisation judiciaire maritime (2° du I).

Dans ce dernier cas, il s'agirait d'étendre une réforme issue de l'ordonnance n° 2012-1218 du 2 novembre 2012 portant réforme pénale en matière maritime, qui a omis d'assurer son application dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative. Votre rapporteur relève au demeurant que le Gouvernement aurait pu d'ores et déjà procéder à cette extension par la voie d'une ordonnance prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution et solliciter sa ratification dans le cadre du présent projet de loi.

Comme l'exige l'article 38 de la Constitution, la durée de cette double habilitation est fixée à dix-huit mois et le délai pour le dépôt du projet de loi de ratification au dernier jour du sixième mois suivant la publication de l'ordonnance.

Tout en relevant qu'elle fournissait une nouvelle illustration de l'absence d'anticipation dans l'application outre-mer des réformes adoptées, votre commission a admis ces habilitations dans la mesure où leur objet était particulièrement circonscrit. En revanche, en adoptant l' amendement COM 31 de son rapporteur, elle a réduit le délai d'habilitation de dix-huit à douze mois, jugeant cette durée suffisante au regard de l'ampleur de la tâche confiée au Gouvernement. Le même amendement réduit la durée accordée au Gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification en ramenant la date butoir au dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance. Le délai initialement sollicitée est apparu sans justification dès lors qu'il a pour unique objet de permettre au Gouvernement de déposer un projet de loi de ratification.

D'autre part, une habilitation permettrait, selon les mêmes délais que pour les deux précédentes, au Gouvernement de prendre « toute mesure législative en vue de rapprocher les règles applicables à Mayotte en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, des dispositions applicables en ces matières en métropole ou dans les autres [départements d'outre-mer] ». Le Gouvernement sollicite la prorogation, sous une autre forme, d'une habilitation qui lui a été accordée par le 4° du I de l'article 27 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer. Initialement fixée à dix-huit mois, la durée de cette habilitation a même été portée à trente mois par l'article 35 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale. Si le processus de départementalisation de Mayotte engagé en 2009 implique un rapprochement de la législation locale du droit commun, votre commission a estimé que la prolongation répétée des durées d'habilitation en lien avec Mayotte n'est pas de bonne méthode. L'existence d'une habilitation censée permettre de régler les difficultés d'application à Mayotte de la législation du travail incite à renvoyer systématiquement l'adaptation pour cette collectivité des nouvelles règles votées pour la métropole à l'adoption de cette future ordonnance. Plutôt que de se rapprocher du droit commun, Mayotte, en ce domaine, s'en éloigne par la cristallisation de son droit. Ce constat avait été dressé par notre collègue Thani Mohamed Soilihi, lors de son dernier avis budgétaire.

Le recours aux ordonnances pour l'adaptation du droit mahorais

Un regard rétrospectif sur les projets de loi examinés au fond ou pour avis par votre commission des lois ces dernières années démontre un recours massif, devenu une habitude, aux ordonnances pour l'extension et l'adaptation de la législation outre-mer.

[...]

Parmi les textes qui ont été examinés depuis 2009 par votre commission
- au fond ou pour avis -, 18 lois prévoient 87 habilitations, au titre de l'article 38 de la Constitution, dont l'objet est soit de légiférer directement outre-mer (62 habilitations), soit d'adapter les dispositions d'une loi outre-mer (25 habilitations). 50 habilitations ont donné lieu à des ordonnances. 12 habilitations n'ont pas encore servi à la publication d'ordonnances mais le délai d'habilitation n'est pas encore expiré. Enfin - plus inquiétant -, 25 habilitations n'ont pas conduit à la publication d'ordonnances alors que le terme est échu. Par ailleurs, 12 ordonnances n'ont pas encore été expressément ratifiées par le Parlement.

[...]

Le recours quasi-systématique aux ordonnances pourrait être évité si le ministère des outre-mer était davantage associé en amont à la rédaction des projets de loi, ce que la ministre a admis lors de son audition. Ce serait surtout un moyen pour le Parlement de se prononcer sur les adaptations qui sont prévues pour chaque projet de loi.

Ce constat est particulièrement vrai pour Mayotte qui totalise, sur les 87 habilitations précédemment évoquées depuis 2007, 31 habilitations qui ont pour objet exclusif l'adaptation du droit mahorais à la suite de la départementalisation de Mayotte. Sur ces 31 habilitations, 10 n'ont pas conduit à la publication d'ordonnances dans le délai d'habilitation. Si elle n'est pas dénuée de justification, cette spécificité mahoraise parmi la spécificité ultramarine avait même conduit notre collègue Jean-Pierre Sueur, alors président de la commission des lois, à interpeller le ministre des outre-mer qui sollicitait du Sénat une extension d'habilitation pour savoir si le Gouvernement souhaitait « dessaisir complètement le Parlement sur la question de Mayotte ». Et notre collègue de poursuivre : « Voilà qu'entrent soudainement dans le champ des ordonnances les domaines de la santé, de l'énergie, du climat, de la qualité de l'air, de la sécurité des véhicules, des transports, etc. Par conséquent, nous nous demandons si, dans votre esprit, il s'agit de faire de Mayotte la terre de l'ordonnance... »

Source : Avis budgétaire n° 114 (2014-2015) de M. Thani Mohamed Soilihi, au nom de la commission des lois, 20 novembre 2014

Souhaitant obtenir en séance publique des éclairages du Gouvernement sur les raisons motivant de solliciter une nouvelle habilitation valable pour dix-huit mois, votre commission a supprimé, à ce stade, cette habilitation en adoptant l' amendement COM-31 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 - Habilitation à prendre par ordonnance les règles en Nouvelle-Calédonie relatives à la recherche et au constat des infractions en matière de consommation

L'article 26 accorde au Gouvernement une habilitation à prendre par ordonnance pour la Nouvelle-Calédonie les règles, assorties des adaptations nécessaires, en matière de recherche et de constat des infractions dans le domaine de la consommation. Comme l'exige l'article 38 de la Constitution, le délai d'habilitation est fixé à dix-huit mois et celui pour le dépôt du projet de loi de ratification au dernier jour du sixième mois suivant la publication de l'ordonnance.

Cette ordonnance interviendrait dans le domaine de la procédure pénale qui relève toujours de la compétence de l'État en Nouvelle-Calédonie, conformément au I de l'article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Elle est nécessaire car si la compétence en matière de droit de la consommation et de droit commercial appartient à la Nouvelle-Calédonie, cette dernière ne peut fixer les règles permettant la poursuite des infractions constatées aux règles qu'elle édicte en ce domaine.

Cependant, votre commission a estimé que le délai d'habilitation était d'une durée excessive au regard de l'objet de l'habilitation, d'autant que le Gouvernement n'aurait qu'à transposer des règles applicables et à les adapter en Nouvelle-Calédonie. L'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi mentionne d'ailleurs d'ores et déjà les dispositions du code de la consommation qui devraient faire l'objet d'une adaptation. De surcroît, l'article 3 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer avait accordé un délai de six mois au Gouvernement pour étendre, également en Nouvelle-Calédonie, les dispositions du code de commerce en matière de pouvoirs d'enquête, de voies de recours, de sanctions et d'infractions.

Au regard de ce précédent qui a démontré la capacité du Gouvernement de publier dans ce délai l'ordonnance attendue, votre commission a adopté un amendement COM-32 de son rapporteur, ramenant le délai d'habilitation à six mois. Par cohérence avec sa position à l'article 25, elle a, par le même amendement, réduit au dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance, le délai laissé au Gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié .

Article 26 bis (nouveau) - Ratification d'ordonnances relatives à l'application outre-mer

Introduit à l'initiative de votre rapporteur, l'article 26 bis ratifie trois ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution et intéressant l'application outre-mer de projets de lois adoptés par le Parlement.

L'ordonnance n° 2014-470 du 7 mai 2014 portant dispositions pénales et de procédure pénale pour l'application du code de l'environnement de Saint-Barthélemy résulte de l'habilitation accordée par le III de l'article 3 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer. Elle prévoit les sanctions pénales en cas de violation des règles fixées par le code de l'environnement de Saint-Barthélemy. Cette ordonnance résulte d'une difficulté survenue lors de la ratification par le Parlement des sanctions pénales proposées par la collectivité de Saint-Barthélemy en matière de règles environnementales. En effet, initialement, le décret n° 2013-878 du 30 septembre 2013 approuvait un projet d'acte du conseil territorial de Saint-Barthélemy qui avait été annulé au jour de l'approbation, faisant obstacle à la ratification du décret, selon la procédure prévue à l'article L.O.O 6251-3 du code général des collectivités territoriales. C'est pourquoi le Gouvernement, à la demande de notre collègue Catherine Tasca, alors rapporteure de la loi du 15 novembre 2013, avait accepté de procéder par ordonnance après que le Parlement l'eut habilité à cet effet. Tel est l'objet de la première ordonnance que votre commission a ratifiée.

Est également ratifiée l'ordonnance n° 2014-946 du 20 août 2014 portant extension de diverses dispositions en matière bancaire et financière dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Cette ordonnance permet de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires et l'ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière. Elle est ainsi prise sur le fondement du 5° de l'article 11 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises et l'article 80 de la loi du 26 juillet 2013 précitée.

Enfin, l'ordonnance n° 2015-124 du 5 février 2015 relative aux conditions d'application outre-mer de l'interdiction administrative du territoire et de l'assignation à résidence des étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement est ratifiée. Cette ordonnance a été publiée sur le fondement de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. Cette ordonnance a, conformément à l'habilitation, un double objet : appliquer et adapter les dispositions de la loi du 13 novembre 2014 en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna (chapitre I ^er de l'ordonnance), et permettre l'assignation à résidence sur l'ensemble du territoire de la République d'un étranger expulsé ou interdit du territoire, quel que soit le lieu où ces décisions ont été prononcées (chapitre II de l'ordonnance).

Ces ordonnances ayant été adoptées dans le respect des délais fixés par le Parlement tant pour la publication de l'ordonnance que le dépôt du projet de loi de ratification, votre commission a adopté l' amendement COM-33 de son rapporteur pour procéder à leur ratification.

Votre commission a adopté l'article 26 bis ainsi rédigé .

CHAPITRE VII - DISPOSITIONS FINALES (division et intitulé supprimés)

Le chapitre VII a été supprimé par l' amendement COM-34 .

Article 27 (supprimé) - Entrée en vigueur de la loi

L'article 27 prévoit que sauf disposition contraire, la présente loi entre en vigueur dix jours après sa publication au Journal officiel.

Si, dans les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, les lois et règlements entrent en vigueur dans les conditions de droit commun prévues à l'article 1 ^er du code civil, ces règles sont déterminées, pour les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, par la loi organique, conformément aux articles 74 et 77 de la Constitution. Le présent article n'a donc vocation qu'à rappe ler, pour les collectivités régies par les articles 74 et 77 de la Constitution, des règles de rang organique. En outre, il crée une ambiguïté en ne distinguant pas le cas des collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, dérogeant ainsi aux règles ordinaires d'entrée en vigueur qui leur sont applicables.

Considérant que cet article était soit une source de confusion, soit une mention superfétatoire, votre commission a adopté un amendement COM-35 de suppression de cet article, présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 27.

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 17 juin 2015)

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Le projet de loi de modernisation du droit de l'outre-mer, dont le titre est un peu pompeux, vise en réalité à proroger des dispositifs transitoires et à prévoir l'application de mesures législatives aux collectivités régies par le principe de spécialité législative.

Aucune ligne directrice ne se dégage de ce texte qui vient à la suite d'autres, portant diverses dispositions applicables à l'outre-mer, comme, par exemple, la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique d'outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer. C'est regrettable car des réflexions de long terme sont nécessaires pour ces territoires ultramarins, notamment dans le domaine foncier. Quoi qu'il en soit, ce texte conforte des avancées, même marginales, pour nos concitoyens outre-mer.

Ce projet de loi comporte vingt-sept articles consacrés à six thèmes principaux : l'économie, le statut de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), la maîtrise et l'aménagement fonciers, la fonction publique, les collectivités locales et la sécurité.

Afin de lutter contre la vie chère à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, le projet de loi prévoit la création d'un observatoire des prix, des marges et des revenus dans ces deux collectivités et l'extension du bouclier « qualité-prix » à Saint-Martin, puisque ces collectivités ne dépendent plus de la Guadeloupe.

L'Agence de l'outre-mer pour la mobilité ayant connu d'importants dérapages financiers - c'est un euphémisme - le projet de loi met fin au statut de société publique d'État régie par le droit privé, qui date de 1946. LADOM devient un établissement public dont la gestion comptable pourra être contrôlée, ainsi que l'avait demandé la commission des finances du Sénat en 2011.

Pour faire face à la pression démographique en Guyane et à Mayotte, le Gouvernement souhaite instaurer dans chacune de ces collectivités un établissement public d'État exerçant à la fois des compétences de portage foncier et d'aménagement, par dérogation au droit commun, ce qui conduit à pérenniser l'établissement public d'aménagement de Guyane (Epag), qui existe depuis 1996, et à créer un établissement public foncier et d'aménagement à Mayotte, où les problèmes fonciers sont très importants.

Le projet de loi prolonge de trois ans l'activité des agences de la zone des cinquante pas géométriques, en Guadeloupe et en Martinique. C'est la quatrième prolongation de ces structures, qui doivent mettre en valeur les zones du domaine public situées sur le littoral et régulariser les occupations sans titre.

Le texte encourage l'intégration des agents contractuels exerçant à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française : pour Wallis-et-Futuna, des concours réservés et des concours internes seraient proposés, conformément à la loi Sauvadet du 12 mars 2012 ; pour la Polynésie française, le dispositif de titularisation sans examen serait prolongé et les détachements facilités.

Concernant les collectivités territoriales, le projet de loi propose de multiples dispositions d'importance inégale. Pour les communes et les EPCI à fiscalité propre à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, de nouvelles règles sont adoptées, identiques à celles de l'article 30 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). En outre, les communes de plus de 80 000 habitants de Nouvelle-Calédonie - c'est-à-dire Nouméa - pourraient créer des postes d'adjoint chargé des quartiers. Enfin, il est proposé, dans les communes associées en Polynésie française, d'élire le maire délégué parmi les conseillers de la liste arrivée en tête dans la section électorale. Cela paraît normal... mais ce n'est pas le cas aujourd'hui.

En matière de sécurité, le texte fixe un quota de détention d'armes pour les Calédoniens pour endiguer la prolifération d'armements dans l'archipel. Il met en cohérence les règles de transport aérien applicables à Saint-Barthélemy avec les règlements européens. Cette île auparavant région ultrapériphérique (RUP) est devenue au niveau européen pays et territoire d'outre-mer (PTOM) : les règlements européens ne s'y appliquent plus, sauf dérogation.

Enfin, le projet de loi prévoit plusieurs habilitations portant notamment sur le droit du travail à Mayotte et sur les conditions de constatation d'infractions en Nouvelle-Calédonie.

Malgré le peu d'ambition de ce texte, je souhaite l'améliorer afin de répondre aux besoins de nos concitoyens d'outre-mer.

Je vous proposerai trente amendements afin d'améliorer et de sécuriser des dispositions de court terme : par exemple, en définissant plus précisément les ressources de LADOM et des membres de son conseil d'administration ; en fixant la durée du processus d'intégration à la fonction publique des contractuels des communes et groupements de communes de la Polynésie française à cinq ans et non à six comme le prévoit le projet de loi ; en précisant que le détachement dans cette collectivité concernerait les seuls fonctionnaires et non les contractuels, comme en métropole ; en prévoyant un délit - et non une simple contravention - si le quota de détention d'armes en Nouvelle-Calédonie n'est pas respecté, afin de rendre le dispositif suffisamment dissuasif.

En outre, mes amendements encadrent mieux les habilitations, car le Gouvernement rencontre manifestement des difficultés pour les exploiter. Celle relative au droit du travail à Mayotte court depuis novembre 2012 !

Il convient aussi d'engager sur certains sujets une réflexion de long terme. Ainsi, l'encadrement des procédures comptables de LADOM ne sera pas suffisant. Prolonger une fois encore les agences chargées des cinquante pas géométriques n'est qu'une fuite en avant : la situation sera sans doute la même à l'issue de cette nouvelle période. Attendons la séance publique pour proposer une solution pérenne en coordination avec la délégation sénatoriale à l'outre-mer, puisqu'elle présente demain les conclusions de son rapport sur le foncier.

M. Jean-Pierre Sueur . - A la suite du voyage de MM. Hyest, Sutour et Cointat à Wallis-et-Futuna il y a déjà quelques années, Mme Joissains et moi-même nous y sommes rendus récemment : je me réjouis que certaines des propositions de notre rapport sur la fonction publique aient été reprises. La situation est complexe, compte tenu du poids de la coutume, de la position de l'administrateur supérieur, qui exécute les décisions de l'assemblée, et de la demande des agents qui souhaitent intégrer la fonction publique.

Je me réjouis de l'instauration d'un établissement public foncier à Mayotte. Nous pourrions nous en inspirer pour Wallis-et-Futuna qui ne connaît pas de règles foncières précises puisque les terres sont régies par le droit coutumier.

M. Michel Mercier . - Ne pourrait-on régler la situation administrative des agents locaux de l'administration pénitentiaire à Mayotte ? Jusqu'à présent, ils n'ont pu être titularisés alors que ce sont les seuls surveillants qui parlent la langue des détenus.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Ils seraient intégrés dans la catégorie C. Nous allons approfondir ce point d'ici la séance publique.

Les mesures relatives à la fonction publique doivent permettre de régler les problèmes évoqués par M. Sueur à Wallis-et-Futuna. Mais le statut de cette collectivité est très ancien et n'évolue pas...

M. Jean-Pierre Sueur . - Ils ne le veulent pas.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Tout le problème est là. L'administrateur supérieur reste le représentant de l'État et l'exécutif de la collectivité. Il faudra déterminer si les agents travaillent pour l'État ou pour la collectivité - c'est la situation que nous connaissions dans les départements de métropole avant 1982. Une fois les choses précisées, un statut spécifique de la fonction publique sera nécessaire à Wallis-et-Futuna.

M. Pierre-Yves Collombat . - Pourquoi vouloir faire évoluer le statut de cette collectivité ? Simplement parce que le jardin à la française ne tolérerait pas d'exceptions ? Pourtant il en existe en métropole. Par exemple, l'État ne rétribue pas les membres du clergé, sauf en Alsace et en Moselle, où tout se passe dans la bonne humeur, bien que nous soyons en parfaite contradiction avec nos principes.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Dans une République décentralisée, il n'existe plus en principe de collectivités où le représentant de l'État ait un pouvoir de veto sur les décisions des assemblées locales.

Derrière ces questions, il y a en fait le pouvoir des rois : il existe un royaume à Wallis - autrement appelée Uvea - et deux à Futuna, Sigave et Alo. Les rois sont élus et peuvent être destitués. Il y a actuellement deux sièges vacants, mais il faut appartenir à une famille princière pour y prétendre.

M. Jean-Pierre Sueur . - Les habitants de ce territoire sont très attachés au statut de leur territoire : la grande fête là-bas a lieu le 29 juillet, jour anniversaire de l'adoption du statut de territoire d'outre-mer (TOM).

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-6 renvoie à un décret en Conseil d'État la mention des collectivités dans lesquelles LADOM est compétente pour gérer le fonds de continuité territoriale - actuellement il s'agit des départements d'outre-mer, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Ne pas les mentionner dans la loi laisserait la possibilité d'adapter le périmètre et d'étendre LADOM, à plus long terme, à la Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna - où les services de l'État sont aujourd'hui compétents - afin de dégager des économies d'échelle.

L'amendement COM-6 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-7 précise les compétences requises pour les personnalités qualifiées siégeant au conseil d'administration de LADOM.

L'amendement COM-7 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-8 clarifie les ressources de LADOM en distinguant les subventions provenant des personnes publiques au sens de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations des apports financiers consentis par des personnes privées.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-9 est adopté.

Article 4

L'amendement de précision COM-10 est adopté.

Article 5

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-1 rend obligatoire la création d'un établissement public d'État compétent en matière de portage foncier et d'aménagement en Guyane et à Mayotte, alors que l'article 5 prévoit une création facultative. En Guyane, l'Epag a été créé en 1996, il exerce par dérogation des compétences d'aménagement et de portage foncier. Pourquoi prévoir la création facultative d'un établissement qui existe déjà ? Mayotte en revanche en est dépourvu : or les problèmes que connaît ce département imposent d'en créer un. Je suis favorable à cet amendement.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-11 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-12 supprime un alinéa peu lisible et peu pertinent.

L'amendement COM-12 est adopté.

Les amendements rédactionnels COM-13 et COM-14 sont adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-15 clarifie la rédaction et précise la composition du conseil d'administration de ces établissements publics.

L'amendement COM-15 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-16 aligne la rédaction du nouvel article L. 321-36-5 du code de l'urbanisme sur celle de l'article L. 321-27 du même code.

L'amendement COM-16 est adopté.

L'amendement COM-17 est adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel COM-18 est adopté.

Article 11

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-19 fixe à cinq ans la durée du processus d'intégration à la fonction publique des agents des communes et groupements de communes de la Polynésie française. Le Gouvernement propose six ans - soit jusqu'en juillet 2017 - pour ouvrir les emplois correspondants. Le processus devait initialement prendre fin en juillet 2015 ! La prolongation est indispensable puisque moins de 20 % des agents concernés ont intégré la fonction publique à ce jour, mais elle ne saurait durer trop longtemps, car cela pèserait sur les finances publiques et n'inciterait pas les communes et groupements de communes à agir. N'oublions pas le problème de la rémunération des contractuels : il est temps de sortir de ce système. Raccourcir le délai de six à cinq ans est au moins un signal...

L'amendement COM-19 est adopté.

Article 12

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-20 précise que seuls les fonctionnaires du Territoire, des communes et des groupements de communes de la Polynésie française peuvent bénéficier d'un détachement vers les trois fonctions publiques. Réserver explicitement la mobilité aux fonctionnaires en excluant ceux qui souhaitent conserver leur contrat de travail rendra la fonction publique en Polynésie française plus attractive.

L'amendement COM-20 est adopté.

Article 13

Les amendements rédactionnels COM-21, COM-22, COM-23 et COM-24 sont adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-25 supprime un renvoi à l'article L. 121-10 du code des communes de Nouvelle-Calédonie, qui concerne le fonctionnement du conseil municipal et non le compte administratif des communes. Nous corrigeons une erreur.

L'amendement COM-25 est adopté.

Article 15

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-2 supprime les nouvelles règles de désignation du maire délégué d'une commune associée de Polynésie française. Comme la ministre des outre-mer l'a indiqué lors de son audition, une réflexion est menée localement par les maires pour trouver une autre solution que celle proposée à cet article - sans en contredire la logique. Cet amendement supprime l'article dans l'attente d'une proposition. Je préfère le maintenir pour l'instant. L'avis est donc défavorable.

M. Alain Richard . - Ces communes associées sont-elles des unités électorales ?

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Oui, mais ce n'est pas forcément le candidat qui a gagné qui est élu maire délégué ! Il faut mettre un terme à cette confusion.

M. Michel Mercier . - Le rapporteur a raison, attendons la proposition, puis nous aviserons.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Article 16

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-26 est de nature légistique.

L'amendement COM-26 est adopté.

Article 17

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-27 supprime une disposition relevant du domaine réglementaire.

L'amendement COM-27 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-28 rend effective l'instauration de quotas sur la détention d'armes en Nouvelle-Calédonie. Leur nombre augmente de manière préoccupante. La chasse est en effet une activité importante en Nouvelle-Calédonie. Le projet de loi initial ne prévoyait aucune sanction réelle en cas de refus de cession des armes, hormis des contraventions de quatrième classe, insuffisamment dissuasives. Trois mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende sont plus adaptés à ce problème d'ordre public.

L'amendement COM-28 est adopté.

Division additionnelle après l'article 18

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-5 donne aux navires de croisière non immatriculés en Polynésie française le droit d'ouvrir un « casino embarqué ».

M. Michel Mercier . - Ils le peuvent, dans les eaux internationales.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Oui, mais un navire doit être inscrit au registre de Polynésie française pour ouvrir un casino dans les eaux territoriales. Les décrets relatifs au registre polynésien n'ont pas été publiés. L'intérêt du registre, en Polynésie française comme à Wallis-et-Futuna, est de pouvoir taxer les navires. Cet amendement autoriserait un navire inscrit sur un registre étranger à ouvrir une salle de jeux dans les eaux territoriales françaises de Polynésie française, sans aucune garantie de sécurité, de sûreté, de respect du droit du travail. Il serait également difficile de contrôler l'activité d'un navire inscrit sur un registre de complaisance au regard de la législation anti-blanchiment.

Je suggère le retrait de l'amendement, à défaut de quoi j'y serai défavorable, même s'il soulève une vraie question. J'invite nos collègues à le redéposer en séance publique pour entendre la position du Gouvernement. Mon avis sera identique sur l'amendement similaire concernant Wallis-et-Futuna.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Article 21

L'amendement de précision COM-29 est adopté.

Chapitre VI

L'amendement de coordination COM-30 est adopté.

Article 25

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Cet article habilite le Gouvernement à prendre plusieurs ordonnances. Certaines demandes sont circonscrites, mais une autre concerne « toute mesure applicable à Mayotte en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle ». Or une habilitation similaire court depuis novembre 2012 et n'a pas été utilisée !

L'amendement COM-31 supprime cette dernière habilitation. Son objet est trop vaste. En outre, pourquoi une nouvelle habilitation quand la précédente n'a pas été pleinement mise à profit ? Il en résulte une cristallisation du droit du travail depuis plusieurs années. L'amendement réduit de dix-huit à douze mois la durée des habilitations dont l'objet est circonscrit. Enfin, le Gouvernement devrait déposer le projet de loi de ratification sur le Bureau d'une assemblée avant le dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance, et non du sixième mois, délai qui n'est pas justifié. Il y a eu suffisamment de négligence en matière de droit du travail à Mayotte !

L'amendement COM-31 est adopté.

Article 26

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-32, en cohérence avec l'amendement que j'ai présenté à l'article 15, réduit à six mois, au lieu de dix-huit, la durée de l'habilitation. Je me cale ainsi sur le délai prévu par la loi du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer pour un objet similaire. L'ordonnance comprenant des mesures pour lutter contre la vie chère, particulièrement attendue, avait alors été publiée rapidement.

Là encore prévoyons un dépôt de la loi de ratification le dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance plutôt qu'au sixième mois.

L'amendement COM-32 est adopté.

Articles additionnels après l'article 26

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-33 tend à ratifier trois ordonnances contenant des dispositions applicables dans les collectivités d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie, qui ne posent pas de difficulté.

L'amendement COM-33 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-3 vise en quelque sorte à codifier au sein de la loi du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française les homologations réalisées par le législateur depuis 1984. L'homologation par le Parlement est obligatoire pour qu'entrent en vigueur les peines d'emprisonnement prévues par la Polynésie française en cas de violation de ses actes locaux. Ces homologations au fil de l'eau rendent difficile la connaissance par les juridictions et les citoyens des mesures en vigueur. La démarche est donc bienvenue, mais l'amendement est long - plusieurs pages - et il nous a été impossible de l'étudier en si peu de temps. Retrait ou avis défavorable. Même chose pour l'amendement COM-4, de même nature.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-4.

Chapitre VII

L'amendement de coordination COM-34 est adopté.

Article 27

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - L'amendement COM-35 supprime l'article 27, qui prévoit une entrée en vigueur différée des dispositions du projet de loi sans faire de distinction entre les collectivités ultramarines relevant de l'article 73 de la Constitution et celles relevant des articles 74 et 77. Cet article constitue une mention législative superfétatoire.

L'amendement COM-35 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - À l'unanimité !

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Ce texte me rajeunit, car j'ai travaillé sur ces questions durant dix ans avant de passer la main à notre ancien collègue Christian Cointat.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 2 Qualification de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) en établissement public administratif
M. HYEST, rapporteur	6	Renvoi à un décret en Conseil d'État pour mentionner les collectivités dans lesquelles LADOM est compétente pour la gestion du fonds de continuité territoriale	Adopté
M. HYEST, rapporteur	7	Compétences requises pour les personnalités qualifiées siégeant au conseil d'administration de LADOM	Adopté
M. HYEST, rapporteur	8	Clarification du périmètre des ressources de LADOM	Adopté
M. HYEST, rapporteur	9	Rédactionnel	Adopté
Article 4 Application et adaptation du code de la sécurité sociale à Saint-Barthélemy et Saint-Martin
M. HYEST, rapporteur	10	Correction d'erreurs matérielles	Adopté
Article 5 Statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane et création de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte
M. MOHAMED SOILIHI	1	Création obligatoire d'un établissement public compétent en matière foncière et d'aménagement en Guyane et à Mayotte	Adopté
M. HYEST, rapporteur	11	Précision rédactionnelle	Adopté
M. HYEST, rapporteur	12	Rédactionnel	Adopté
M. HYEST, rapporteur	13	Rédactionnel	Adopté
M. HYEST, rapporteur	14	Rédactionnel	Adopté
M. HYEST, rapporteur	15	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. HYEST, rapporteur	16	Rédactionnel	Adopté
M. HYEST, rapporteur	17	Rédactionnel	Adopté
Article 6 Coordination
M. HYEST, rapporteur	18	Rédactionnel	Adopté
Article 11 Titularisation et rémunération des agents contractuels des communes et groupements de communes de la Polynésie française
M. HYEST, rapporteur	19	Fixation à cinq ans de la durée du processus d'intégration à la fonction publique des agents des communes et groupements de communes de la Polynésie française	Adopté
Article 12 Détachement des fonctionnaires de la Polynésie française
M. HYEST, rapporteur	20	Conditions de détachement vers les trois fonctions publiques aux seuls fonctionnaires du territoire, des communes et groupements de communes de Polynésie française	Adopté
Article 13 Dispositions en matière de transparence financière applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie
M. HYEST, rapporteur	21	Amélioration rédactionnelle	Adopté
M. HYEST, rapporteur	22	Rédactionnel	Adopté
M. HYEST, rapporteur	23	Rédactionnel	Adopté
M. HYEST, rapporteur	24	Précision rédactionnelle	Adopté
M. HYEST, rapporteur	25	Rédactionnel	Adopté
Article 15 Élection du maire délégué dans les communes associées en Polynésie française
Mme TETUANUI	2	Suppression des nouvelles règles de désignation du maire délégué d'une commune associée de Polynésie française	Rejeté
Article 16 Extension dans les Terres australes et antarctiques françaises de dispositifs de prévention et de lutte contre le terrorisme
M. HYEST, rapporteur	26	Actualisation de dispositions du code de la sécurité intérieure applicables dans les Taaf	Adopté
Article 17 Limitation du nombre d'armes de catégorie C et du 1 ^er groupe de la catégorie D détenues par une même personne en Nouvelle-Calédonie
M. HYEST, rapporteur	27	Suppression d'une disposition réglementaire	Adopté
M. HYEST, rapporteur	28	Peine destinée à assurer l'effectivité de l'instauration de quotas limitant la détention d'armes en Nouvelle-Calédonie	Adopté
Division additionnelle après l'article 18
Mme TETUANUI	5	Autorisation des casinos embarqués en Polynésie française, quel que soit le registre d'immatriculation du navire	Rejeté
Article 21 Adaptation et actualisation du code de la défense
M. HYEST, rapporteur	29	Précision	Adopté
CHAPITRE VI Dispositions d'habilitation et de ratification
M. HYEST, rapporteur	30	Coordination	Adopté
Article 25 Habilitation à prendre par ordonnance les règles applicable outre-mer en matière de droit des gens de mer et à la réforme pénale en matière maritime ainsi qu'au droit du travail, à l'emploi et à la formation professionnelle à Mayotte
M. HYEST, rapporteur	31	Suppression de l'habilitation en matière du droit du travail à Mayotte	Adopté
Article 26 Habilitation à prendre par ordonnance les règles en Nouvelle-Calédonie relatives à la recherche et au constat des infractions en matière de consommation
M. HYEST, rapporteur	32	Réduction à six mois, au lieu de dix-huit mois, la durée des habilitations	Adopté
Articles additionnels après l'article 26
M. HYEST, rapporteur	33	Ratification de trois ordonnances applicables dans les COM et en Nouvelle-Calédonie	Adopté
Mme TETUANUI	3	Consolidation des homologations des sanctions pénales édictées par la Polynésie française	Rejeté
Mme TETUANUI	4	Adaptation du code civil en Polynésie française	Rejeté
CHAPITRE VII Dispositions finales
M. HYEST, rapporteur	34	Coordination	Adopté
Article 27 Entrée en vigueur de la loi
M. HYEST, rapporteur	35	Suppression de l'article	Adopté

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME GEORGE PAU LANGEVIN,
MINISTRE DES OUTRE-MER

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME GEORGE PAU LANGEVIN, MINISTRE DES OUTRE-MER

(Mardi 9 juin 2015)

M. Philippe Bas , président . - Le Premier ministre et vous-même, madame la ministre, avez réuni vendredi le Comité des signataires de l'Accord de Nouméa. Les parties sont parvenues à certains points d'accord. La commission des lois est très impatiente de vous entendre sur votre texte et sur les conclusions que vous tirez de cette réunion.

Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer . - Ce sont deux projets de loi qui m'amènent ici.

M. Philippe Bas , président . - En effet : le projet de loi organique relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté, dont je suis le rapporteur, et le projet de loi de modernisation du droit de l'outre-mer, dont le rapport est confié à Jean-Jacques Hyest.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Nous devons offrir aux Calédoniens les meilleures conditions pour la consultation par laquelle ils se prononceront sur les liens qu'ils entretiennent avec la France. Le Comité des signataires, l'instance chargée de traiter les problèmes éventuels dans l'application de l'Accord de Nouméa, s'est réuni en octobre 2014, pour la définition de la liste électorale spécifique à cette consultation, fondée sur un corps électoral restreint. Un large accord s'est établi sur l'idée de dispenser de formalités quatre catégories de Calédoniens, sans pour autant retoucher la liste. Nous avons entendu les réserves du Conseil d'État sur deux des quatre catégories (les deux autres étant validées) et les critiques de certains sur les commissions administratives spéciales destinées à évaluer les listes, qui n'avaient pas donné satisfaction à des demandes dans certaines communes. Nous avons inclus dans le texte du projet de loi organique un certain nombre de mesures pour faciliter le travail des commissions et leur transparence. Certaines ont suscité des critiques ; la meilleure instance pour en discuter étant le Comité des signataires, nous l'avons réuni le 5 juin dernier. Nous avons pu constater qu'il y avait parmi les forces politiques en présence un réel souhait commun que la consultation se déroule dans les meilleures conditions et avec des listes établies de la façon la plus transparente.

Au sein des commissions administratives, le projet de loi organique ajoutait un second magistrat judiciaire. Le président de chaque commission administrative aurait disposé de pouvoirs propres d'instruction. Les partis indépendantistes considèrent que les commissions les utilisent de façon trop parcimonieuse. Nous voulions donner la possibilité au président d'écarter rapidement certaines demandes infondées. Les parties ont souhaité que seule la commission dispose de cette prérogative. Nous avons constaté qu'une personnalité qualifiée, à la place du second magistrat, pourrait jouer un rôle de sage au sein des commissions administratives.

L'article 2 complète la loi organique sur la troisième consultation
- en 2018, la première consultation sera en effet suivie, si le non l'emporte, d'une deuxième puis d'une troisième consultation. Cette dernière se déroulera comme les précédentes - il fallait le préciser, c'est chose faite.

Une commission consultative d'experts sera susceptible d'éclairer les commissions sur le terrain, notamment concernant la catégorie, sujette à débat, des personnes nées en Nouvelle-Calédonie et qui y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux. Cette notion s'appréciant de façon jurisprudentielle à partir d'un faisceau d'indices, le Conseil d'État a estimé impossible une inscription d'office. Nous avons donc imaginé nous référer aux inscriptions sur les listes des élections provinciales. L'expression « inscription automatique » peut en effet prêter à confusion : ce sont les commissions qui y procéderont à partir de certains critères. Or le fait d'avoir été admis à voter pour les élections du congrès et des assemblées de province constitue un critère objectif. D'autres personnes seront inscrites d'office : celles nées en Nouvelle-Calédonie, ayant atteint leur majorité après le 31 octobre 1998 et inscrites sur les listes spéciales, ainsi que celles, nées après le 1 ^er janvier 1989, et dont un des parents a été autorisé à participer à la consultation du 8 novembre 1998. Nous avons donc défini des catégories d'électeurs dispensés de formalités, qui constituent l'immense majorité du corps électoral calédonien.

Nous souhaitons que le texte soit le plus consensuel possible. Les parlementaires ont certes le droit de l'amender ; je crois qu'il serait préférable en tout cas de rester au plus près du souhait des Calédoniens.

La durée actuelle d'activité prévue des commissions est de deux ans - c'est très court. Nous sommes convenus d'allonger cette durée pour leur donner plus de marge.

Un dernier point empoisonne les échanges politiques en Nouvelle-Calédonie : la contestation, notamment par les indépendantistes, de certaines inscriptions sur les listes provinciales. Des recours ont été déposés, avec des fortunes diverses. Les signataires sont aujourd'hui convenus qu'il faut d'abord identifier le problème : la solution sera différente selon que le problème concerne 50 ou 3 000 personnes !

Nous avons donc confié au haut-commissaire le soin de réaliser une étude, bien sûr anonyme, qui distingue deux situations : ceux qui sont arrivés après novembre 1998 - et qui n'ont donc rien à faire sur les listes pour la consultation finale - et ceux arrivés avant. Pour eux, le critère doit-il être la présence en Nouvelle-Calédonie à cette date ou l'inscription sur les listes ? Les signataires trancheront une fois le problème quantitativement cerné. Un accord politique n'est pas exclu. Les signataires se rencontreront à l'automne et tireront alors les conclusions du travail qui aura été mené.

Le Comité des signataires est parvenu à des solutions raisonnables. Certes, vous trouverez des moyens d'améliorer encore ce texte. Néanmoins, j'espère que les modifications proposées réuniront des signataires de différents groupes, afin de marquer le consensus, ou qu'elles seront portées par le président de votre commission. Bien sûr, c'est à vous d'en décider...

Le deuxième texte, relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer - texte portant « diverses dispositions » sur l'outre-mer, pourrait-on dire - est par nature disparate.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - C'est la modernisation, paraît-il !

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Il faut en effet actualiser certaines dispositions autour de cinq grandes thématiques : l'économie, la maîtrise et l'aménagement fonciers, la fonction publique, les collectivités locales, la sûreté et la sécurité.

Dans le domaine économique, nous proposons d'étendre à Saint-Martin le bénéfice de l'article 15 de la loi du 20 novembre 2012 sur la régulation économique, qui a consacré la constitution des observatoires des prix, des marges et des revenus, tandis que les préfets ont été chargés de mettre en oeuvre des « boucliers qualité-prix ». Là où ceux-ci ont été mis en place, la baisse des prix a atteint jusqu'à 11 %.

Nous voulons aussi changer le statut de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom), aujourd'hui une société d'État inscrite au registre de commerce, statut souple mais inadapté. Nous proposons de la transformer en établissement public administratif, conformément aux recommandations de la Cour des Comptes en 2011. Nous aménageons enfin la représentation du monde agricole dans les caisses de sécurité sociale, conformément à l'engagement pris par le Président de la République à La Réunion en août dernier.

Les outre-mer font face à des situations démographiques différentes de celle de l'hexagone : Mayotte et la Guyane sont en pleine expansion, avec des besoins considérables, notamment en logements. Les agences chargées de veiller de la protection de la zone des cinquante pas géométriques de la Guadeloupe et de la Martinique, qui ont été créées il y a une quinzaine d'années, voient leur durée de vie prorogée jusqu'à 2018 car leur action dans des quartiers d'habitat spontané n'est pas terminée. Une mission d'information de la Délégation sénatoriale des outre-mer étudie cette question en ce moment. Mettons en commun nos réflexions pour stabiliser leur mission ! Les propositions du Sénat seront les bienvenues.

La fonction publique doit être adaptée à Wallis-et-Futuna, où des agents exercent des missions de service public, pour le compte de l'État ou des circonscriptions territoriales, mais demeurent contractuels. Après la crise sociale de l'année dernière, nous avons voulu faire évoluer leur situation. Ils pourront bénéficier immédiatement de la loi Sauvadet de mars 2012. L'administrateur supérieur prendra des mesures réglementaires pour les agents du territoire. Dans un second temps, les agents pourront aussi présenter les concours internes de chacune des trois fonctions publiques. La loi prévoit l'intégration des agents des communes de Polynésie française dans la fonction publique ou la révision de leur rémunération, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État. Les propositions de classement seront adressées aux agents dans le délai de trois mois à compter de l'ouverture du poste. Ils auront aussi des possibilités de mobilité dans les trois fonctions publiques métropolitaines.

Concernant les finances des collectivités territoriales, de nouvelles exigences de transparence s'imposeront aux exécutifs de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française. Dans les communes de plus de 80 000 habitants en Nouvelle-Calédonie, comme à Nouméa, un adjoint au maire chargé des quartiers pourra être désigné.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Seulement à Nouméa : il n'y a pas d'autres communes de cette taille !

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Les maires délégués en Polynésie française devront être issus de la liste arrivée en tête dans la commune associée, un peu comme dans les arrondissements de Paris. L'association des maires de la Polynésie française a mis sur pied un groupe de travail que nous avons rencontré. Les sénateurs polynésiens pourront, au cours de la discussion, faire part de ses conclusions.

Sur le cinquième et dernier axe de ce projet de loi, la sécurité et la sûreté, une erreur doit être corrigée concernant les terres australes et antarctiques françaises (Taaf). Il y a beaucoup d'armes en Nouvelle-Calédonie : nous préparons donc une base législative pour créer un quota d'armes de catégorie C et du premier groupe de la catégorie D par voie réglementaire. Le texte comprend aussi l'abrogation de dispositions obsolètes à Mayotte ; et pour Saint-Barthélemy, devenu un pays et territoire d'outre-mer (PTOM) au niveau européen, le projet de loi prévoit expressément l'application sur son territoire du droit dérivé de l'Union européenne, par exemple en matière de transport aérien.

Le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre des ordonnances sur la mise en conformité du droit social à Mayotte, à Wallis-et-Futuna et dans les Taaf avec les normes de l'Organisation internationale du travail (OIT), ou pour permettre l'exercice plein et entier des compétences de la Nouvelle-Calédonie en matière de droit de la consommation. Ce texte présente donc un spectre assez large de dispositions, qui modernisent différents aspects du droit outre-mer.

M. Philippe Bas , président . - Merci de cet exposé très complet concernant à peu près... tout l'outre-mer ! Je me réjouis qu'un calendrier ait été fixé pour traiter les problèmes relatifs aux listes électorales en Nouvelle-Calédonie. Il restera cependant du travail à faire, car les critères restent à définir ; au moins un cadre est-il posé. Question d'ordre technique : une partie importante du travail dépendra de la connexion entre différents fichiers, comme la liste pour la consultation de 1998 et les registres de personnes relevant du statut coutumier, dont la tenue n'est pas toujours parfaite. Sont-ils numérisés ? Sinon, combien de temps leur numérisation prendra-t-elle ?

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Je ne parlerai pas de la Nouvelle-Calédonie, même si j'ai eu plusieurs fois l'occasion de m'y intéresser. Je me réjouis de l'accord, tant la situation semblait insoluble. Rappelons que la restriction du corps électoral vient du fait que les Kanaks avaient peur que l'arrivée massive d'Européens les marginalise.

Le texte de modernisation comporte une foule de dispositions. Les agents contractuels de Wallis-et-Futuna et des communes de la Polynésie française ne sont pas forcément intéressés par la fonction publique : leurs contrats sont parfois avantageux, comme cela arrive ailleurs. Il y aura des concours spéciaux : pourquoi dans ce cas leur offrir des concours internes, qu'ils ne passeront jamais, préférant les premiers ? L'article 8 concerne les agences des cinquante pas géométriques en Martinique...

M. Félix Desplan . - ...et en Guadeloupe !

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - En effet. Les agences développent des activités d'aménagement éloignées de leurs missions premières. Le Gouvernement veut-il élargir ces missions ? Veut-il mettre en place une agence foncière comme en Île-de-France ?

Ladom, une société d'État selon le modèle des années cinquante, est victime d'une sous-budgétisation chronique qui la met en difficulté financière. Ne vaudrait-il pas mieux prévoir d'allouer davantage de fonds à cette agence ?

L'article 7 concerne l'Établissement public d'aménagement en Guyane (Epag) de Guyane dont deux rapports du Conseil général de l'environnement et du développement durable préconisent la scission en deux entités en raison de l'évolution démographique exceptionnelle à laquelle il ne serait pas en mesure de répondre. Pourquoi garder un seul établissement public ?

Le Gouvernement demande souvent des habilitations pour l'outre-mer. La commission des lois veille toujours à inscrire dans les textes législatifs une mention sur leur application outre-mer. Plusieurs habilitations ont expiré comme celle votée dans la loi sur l'économie sociale et solidaire, et d'autres arrivent à expiration, à l'instar de deux au sein de la loi portant diverses dispositions sur l'outre-mer. Les ordonnances seront-elles prises à temps, ou devrons-nous prolonger les habilitations ? Cela commence à bien faire !

M. Thani Mohamed Soilihi . - Ce texte rappelle les récentes lois de simplification... Il est aussi touffu ! Les dispositions qu'il comporte étaient cependant attendues. L'extension de la loi du 20 novembre 2012 à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy est bienvenue. Mais dans les territoires où elle est d'ores et déjà appliquée, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) requiert des moyens supplémentaires contre les comportements abusifs : seront-ils accordés ? En Guyane et à Mayotte, il est opportun que l'État prenne la main sur les aspects fonciers et je salue la création de l'établissement foncier d'État. Je me pose cependant la question de la régularisation foncière à Mayotte : ne pourrait-elle pas être confiée à ce nouvel établissement ? Cette politique est en panne depuis des années...

Je fais miennes les déclarations de M. Hyest sur les habilitations : quelles garanties avons-nous que les ordonnances seront prises, d'autant plus que leur intitulé est très vague ? La mise en place d'un conseil des prud'hommes à Mayotte a été remise à plus tard dans le projet de loi Macron. Établir un cadre pour le travail intérimaire serait par exemple assez simple, et tellement utile, dans un territoire qui soufre tant du chômage. Enfin, une vingtaine d'agents originaires de Mayotte exerçant en Guyane m'ont saisi de leur problème : ils ne peuvent percevoir l'indemnité de sujétion géographique.

M. Félix Desplan . - Je me félicite de l'accord des signataires. Le 4 juin dernier, lors de son audition, le président du Congrès était inquiet, il doutait de la volonté du Gouvernement de faciliter la consultation. Nous, parlementaires, devons respecter cet accord. Néanmoins, je m'interroge sur certains points. Par exemple, comment seront désignées, et par qui, les personnalités qualifiées ?

Si à la première consultation, le oui l'emporte, tout sera mis en oeuvre pour parvenir à la souveraineté de la Nouvelle-Calédonie. En revanche, si le non l'emporte, il devra être confirmé par un nouveau vote.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Oui.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Ce sont les termes de l'Accord !

M. Philippe Bas , président . - Même si c'est un régime particulier...

M. Félix Desplan . - Et qu'en sera-t-il des modalités de vote ? Toutes seront-elles admises ? Feront-ils l'objet d'un accord ? Enfin, comment identifier les inscriptions douteuses sur les listes provinciales sans établir des critères au préalable ?

Quelques mots de l'Agence des cinquante pas géométriques : selon que l'on vit à la Guadeloupe ou à la Martinique, le prix au mètre carré n'est pas le même pour la régularisation. Il est plus cher en Guadeloupe : la loi d'indemnisation gommera-t-elle cette anomalie ?

En Polynésie française, pourquoi ne pas appliquer aux contractuels de la fonction publique la loi de 1984, avec une titularisation de ceux qui sont en poste depuis un certain temps ?

M. Hugues Portelli . - Le relevé des conclusions du Comité des signataires reste tout à fait dans l'esprit des textes qui se sont succédé depuis 1998 : les partenaires représentant les diverses communautés fixent les règles, la loi les met simplement en musique. Je prends l'exemple du second magistrat : « les partenaires s'accordent pour lui donner un statut d'observateur ».

Mme George Pau-Langevin, ministre . -Il est remplacé par une personnalité qualifiée.

M. Hugues Portelli . - Une personnalité qualifiée, qui ne sera qu'un observateur : soit. Quant au président, il a des pouvoirs d'instruction, mais ne pourra rejeter une inscription manifestement infondée. Bref, si j'ai bien compris, les partenaires décident et le Parlement entérine ?

M. Philippe Bas , président . - L'État s'est fixé un impératif de neutralité. Nous avons bien vu en revanche, le 5 juin dernier, combien son rôle et sa présence étaient fondamentaux, dans le dialogue entre les partenaires. Les évènements qui se sont produits lors du déplacement du président de l'Assemblée nationale à Nouméa ont ainsi débouché sur une réunion rapide du Comité, grâce à l'initiative de l'État, proactif bien qu'impartial et neutre.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Les fichiers, depuis que la notion de corps électoral restreint a été définie, sont bien tenus. Les opérations de croisement se feront sous le contrôle de la Cnil. Les fichiers coutumiers sont entachés d'erreurs dans l'orthographe des noms : des vérifications seront nécessaires. Les électeurs devront eux-mêmes, également, s'enquérir de leur bonne inscription sur la liste, afin de faire rectifier les omissions, s'il y a lieu. Ils en auront le temps.

Les contractuels de Wallis-et-Futuna ont-ils intérêt à être titularisés ? Pas toujours. Du reste, certains ne satisfont pas tous les prérequis. Notre effort porte précisément sur ces situations. La loi Sauvadet prenait en compte le cas de ceux qui n'avaient pu être régularisés dans la cadre de la loi précédente. Nous poursuivons dans cette voie.

Les agences des cinquante pas géométriques n'ont pas réussi à achever leur mission, pour diverses raisons : parfois, parce que les terrains et bâtiments sont des indivisions ; dans d'autres cas, parce que les occupants ne sont pas solvables. Il est vrai aussi que certaines agences privilégient plutôt l'aménagement des zones, tâche jugée plus gratifiante, que la régularisation. Il faudra les recentrer sur leur première mission. Les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Deal) ne fonctionnent pas pareillement dans toutes les collectivités d'outre-mer, ce qui a pu renforcer les écarts de résultats, comme entre la Guadeloupe et la Martinique. Une harmonisation est souhaitable.

En Guyane, diviser en deux entités l'Epag ne nous a pas semblé le plus efficace. Nous sommes en train de réfléchir à la meilleure solution, notamment pour rentabiliser nombre de terrains appartenant à l'État.

À Mayotte, tout reste à faire en matière de foncier, à commencer par l'établissement d'un cadastre. Nous mettons en place la structure correspondante.

M. Thani Mohamed Soilihi m'interroge sur le contrôle des marges abusives des commerçants. Les associations de consommateurs sont moins organisées outre-mer qu'en métropole. Nous prévoyons des mesures d'habilitation d'agents supplémentaires pour le contrôle. Un certain nombre de structures ne fonctionnent pas au mieux à Mayotte, où le foncier est pour une bonne partie géré par le conseil général. Un conseil de prud'hommes me semble également une bonne idée.

Les indemnités de sujétion géographique suscitent des réticences dans les administrations, lorsque les agents viennent d'une autre région d'outre-mer. Je n'ai pas de solution. Il ne s'agit pas d'éloignement de la métropole...

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Un enseignant de Mayotte s'éloigne tout autant, géographiquement, quand il prend un poste en Guyane ! Il lui faudrait faire un crochet par la métropole d'abord !

Mme George Pau-Langevin, ministre . - C'est ce qui se passe aussi pour les militaires et les policiers.

En Nouvelle-Calédonie, les personnalités qualifiées dans les commissions ne seront pas des magistrats en activité. En effet, certains des signataires y étaient opposés et arguaient que les difficultés proviennent précisément de la jurisprudence de la Cour de cassation, qui aurait été chargée de les désigner. Mais il pourra s'agir de personnes ayant exercé une profession juridique, ou étant considérées comme sages. Les modalités de désignation sont en cours d'examen.

M. Portelli semble amer, estimant que la métropole est, en quelque sorte, dessaisie.

M. Hugues Portelli . - Pas du tout.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - À situation particulière, solution juridique originale, dans le respect des grands principes républicains. Des solutions ont même été apportées par des juristes, y compris venant de l'hexagone. Le schéma actuel est issu de l'Accord de Nouméa, je vous le rappelle. Cela n'empêche pas de réfléchir. Par exemple sur la formulation exacte de la question qui sera soumise au vote, nous avons deux ans pour trouver un consensus.

Toutes les modalités de vote seront-elles admises, demandez-vous : vous pensez sans doute aux Calédoniens qui vivent hors du territoire ?

M. Félix Desplan . - Oui.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Ce point sera défini par le Comité.

L'agence de l'outre-mer pour la mobilité, oui, a des difficultés financières ; les moyens de fonctionnement ont été drastiquement réduits, tandis que l'activité demeure très importante. Nous avons dès lors proposé des conditions plus strictes pour la délivrance des aides à la continuité territoriale, afin d'éviter l'asphyxie.

Nous rencontrons certains problèmes dans l'élaboration des ordonnances. Celle-ci ne dépend pas de mon seul département ministériel, qui joue surtout le rôle d'un aiguillon. Nous faisons le maximum pour respecter les délais : sur Mayotte, sur le droit du travail, nous y sommes parvenus !

M. Thani Mohamed Soilihi . - Il reste tant à faire.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - La convergence des droits du travail progresse.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Et les habilitations en cours, qui vont bientôt expirer ?

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Nous nous efforçons d'activer tous les ministères, mais certains textes sont très délicats à rédiger, les sujets très complexes.

M. Félix Desplan . - Il manque une bonne coordination ?

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Il existe paraît-il un Secrétariat général du gouvernement.

M. Philippe Bas , président . - Et un Premier ministre.

Mme George Pau-Langevin, ministre . - Nous soulevons les questions mais nous n'avons pas toujours les réponses techniques sur tous les points en suspens.

M. Philippe Bas , président . - Je vous remercie.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de la décentralisation et de la fonction publique, direction générale de l'administration et de la fonction publique

Mme Véronique Gronner , sous-directrice des statuts et de l'encadrement supérieur

Ministère des outre-mer, Direction générale des outre-mer

M. Alain Rousseau , directeur général

Mme Agnès Fontana , sous-directrice des affaires juridiques et institutionnelles

Mme Florence Duénas , chef du bureau du droit et des affaires institutionnelles

M. Bruno Le Bouquin , chargé de mission « Urbanisme, foncier et transports »

Observatoire des marges, des prix et des revenus

M. Patrick Lumaret , chef de la section économique et financière du bureau de la vie économique, de l'emploi et de la formation de la sous-direction des politiques publiques

M. Jean-Michel Kandé , chargé de mission concurrence et prix

Fédération des entreprises d'outre-mer

Mme Samia Badat Karam , secrétaire générale

M. Philippe Mouchard , délégué général

Contributions écrites

Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM)

Agence des cinquante pas géométriques de la Martinique

Agence des cinquante pas géométriques de la Guadeloupe

Établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG)

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* ¹ Cf. rapport n° 48 (2011-2012) intitulé « L'Agence de l'outre-mer pour la mobilité : un pilotage à l'aveugle » de MM. Georges Patient et Éric Doligé fait au nom de la commission des finances du Sénat (http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-048-notice.html).

* ² Loi tendant à l'établissement, au financement et à l'exécution de plans d'équipement et de développement des territoires relevant de la France d'outre-mer.

* ³ Pour mémoire, le statut spécifique de société d'État avait été créé au moment de la colonisation pour faciliter le développement des territoires français d'outre-mer.

* ⁴ Ces subventions sont attribuées par l'État (60 % du budget de LADOM), par l'Union européenne dans le cadre du fonds social européen et par les régions d'outre-mer (39 % du budget). Les ressources propres de l'agence restent marginales (1 %).

* ⁵ LADOM exerce en effet des missions de service public et est financée par des fonds publics.

* ⁶ Cf . le rapport précité de nos collègues Georges Patient et Éric Doligé.

* ⁷ Cf . le commentaire de l'article 3.

* ⁸ Règles détaillées dans le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* ⁹ Conseil d'État, avis sur le projet de loi relatif à la modernisation du droit outre-mer, 16 avril 2015 (www.conseil-etat.fr). Pour mémoire, deux conditions sont nécessaires que des établissements publics relèvent d'une seule catégorie : exercer des missions analogues dans une même zone géographique et être placé sous la même tutelle administrative.

* ¹⁰ Rapport n° 108 (2014-2015) sur le projet de loi de finances pour 2015, annexe n° 20, fait au nom de la commission des finances (http://www.senat.fr/rap/l14-108-320/l14-108-3201.pdf).

* ¹¹ Ce durcissement a notamment consisté à relever le plafond de ressources au-delà duquel les demandeurs ne sont plus éligibles au passeport-mobilité études et au passeport-mobilité formation professionnelle.

* ¹² Source : le projet annuel de performance « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2015 (http://www.performance-publique.budget.gouv.fr).

* ¹³ Dont cinq délégations sont situées en outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion).

* ¹⁴ Les fonctionnaires de LADOM sont le directeur général et les agents mis à disposition par les conseils départementaux de La Réunion et de Mayotte.

* ¹⁵ Dans la procédure de droit commun de l'article L. 1224-3 du code du travail, le fait pour un salarié de refuser le contrat de droit public qui lui est proposé constitue une cause de licenciement pour motif personnel.

* ¹⁶ Cf . par exemple l'article 1 de la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales.

* ¹⁷ Rapport n° 007254-01, « Orientations pour l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG) », mai 2010 ; Rapport n° 008034-02, « Opportunité et faisabilité d'une opération d'intérêt national (OIN) en Guyane », mars 2013.

* ¹⁸ Ces espaces sont définis par voie règlementaire. Ils se distinguent des « espaces naturels » dont la gestion est confiée au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (art. L. 5112-8 du code général de la propriété des personnes publiques).

* ¹⁹ Prévue aux articles 2258 et suivants du code civil, la prescription acquisitive permet à une personne pouvant se prévaloir d'une possession continue, paisible et publique d'un bien de l'acquérir.

* ²⁰ Rapport n° 566 (2012-2013) sur la proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques fait au nom de la commission des affaires économiques (http://www.senat.fr/rap/l12-566/l12-566.html).

* ²¹ Ce problème d'occupation sans titre s'est posé avec moins d'acuité en Guyane et à La Réunion où il existe pourtant des zones des cinquante pas. Dans le cas de La Réunion par exemple, la situation des occupants sans titre a été régularisée dès 1922 et la publication d'un décret a permis la délivrance de titres de propriété.

* ²² Loi relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* ²³ Source : étude d'impact du présent projet de loi.

* ²⁴ Ces dispositifs comprennent notamment la contravention de grande voirie qui vise à réprimer les atteintes au domaine public en infligeant une amende au responsable et en lui ordonnant de restaurer le domaine dans son intégrité (article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques).

* ²⁵ Source : Conseil général de l'environnement et du développement durable et Inspection générale de l'administration , « Rapport relatif aux problématiques foncières et au rôle des différents opérateurs aux Antilles », 2013 (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/
144000393/).

* ²⁶ Source : rapport précité du Conseil général de l'environnement et du développement durable et de l'Inspection générale de l'administration.

* ²⁷ Pour mémoire, les occupants de la zone des cinquante pas ont jusqu'au 1 ^er janvier 2016 pour déposer leur demande de cession.

* ²⁸ Lors de leur création, il était prévu que ces agences cessent leur activité en 2006. Ce délai a été prorogé par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer (jusqu'en 2011), la loi de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (jusqu'en 2027 potentiellement), la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (jusqu'en 2013), la loi n° 2013-922 du 17 octobre 2013 visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques (jusqu'au 1 ^er janvier 2016).

* ²⁹ Prolongation consentie par la loi n° 2013-922 du 17 octobre 2013.

* ³⁰ Sous réserve des adaptations propres aux outre-mer comme la majoration du traitement indiciaire des fonctionnaires en service en outre-mer.

* ³¹ Rapport n° 103 (2014-2015) sur les Îles Wallis-et-Futuna fait au nom de la commission des lois (http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-103-notice.html).

* ³² Loi relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* ³³ Les dispositions de ce code sont fixées par la loi n° 52-1322 du 15 décembre 1952 instituant un code du travail dans les territoires et territoires associés relevant des ministères de la France d'outre-mer.

* ³⁴ Habilitation prévue par l'article 15 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

* ³⁵ Ordonnance relative aux dispositions applicables à certains agents relevant de l'État ou des circonscriptions territoriales exerçant leurs fonctions sur le territoire des îles Wallis et Futuna.

* ³⁶ Cf . le commentaire de l'article 11.

* ³⁷ Pour les agents contractuels qui relèvent du Territoire, l'administrateur supérieur de Wallis-et-Futuna s'est engagé auprès du Gouvernement à établir un statut similaire à celui de l'ordonnance n °2013-81 du 25 janvier 2013.

* ³⁸ Cf . le commentaire de l'article 11.

* ³⁹ Ce dernier cas du recrutement réservé serait circonscrit aux corps ou cadres d'emplois de catégorie C accessibles sans concours.

* ⁴⁰ Cette condition est réputée satisfaite lorsque les agents bénéficient d'un congé accordé en application de la réglementation en vigueur.

* ⁴¹ Pour mémoire, les concours internes sont ouverts aux fonctionnaires qui justifient d'une durée de service public effectif. Ils se distinguent des concours externes et des troisièmes concours de la fonction publique.

* ⁴² Cf . le commentaire de l'article 9 pour les conditions d'accès aux concours réservés.

* ⁴³ Compétence de l'assemblée territoriale fixée par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer.

* ⁴⁴ De manière comparable, les conditions d'emploi des fonctionnaires des organisations internationales sont définies par ces dernières mais les concours internes de la fonction publique française leur sont ouverts (art. 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État).

* ⁴⁵ C'est-à-dire la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* ⁴⁶ Délibération n° 95-215 AT de l'assemblée territoriale de Polynésie française du 14 décembre 1995.

* ⁴⁷ Loi n° 66-496 du 11 juillet 1966 relative à la création de corps de fonctionnaires de l'État pour l'administration de la Polynésie française. Cette loi prévoit notamment que ces fonctionnaires « sont recrutés en priorité en Polynésie française et ont vocation à y servir » , ce qui constitue une dérogation au principe d'égal accès à la fonction publique.

* ⁴⁸ Code du travail polynésien fixé par la loi du pays n° 2011-15 du 4 mai 2011 de l'assemblée de la Polynésie française relative à la codification du droit du travail.

* ⁴⁹ Signée le 10 mai 1968 par le gouverneur de la Polynésie française et les représentants syndicaux, cette convention encadre l'ensemble des relations entre l'administration et les agents non titulaires dont le contrat prévoit son application.

* ⁵⁰ Les communes et groupements de communes de la Polynésie française sont notamment chargés de la police municipale, de la gestion de la voirie et des transports communaux ( cf . article 43 de la loi organique n° 2004-192).

* ⁵¹ Rapport n° 220 (2010-2011) fait au nom de la commission des lois (http://www.senat.fr/rap/l10-220/l10-220.html).

* ⁵² Ordonnance portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

* ⁵³ Cette condition de durée du service effectif est réputée accomplie si l'agent dispose d'un contrat d'une durée de plus de douze mois ou renouvelé par tacite reconduction pendant une durée totale supérieure à douze mois.

* ⁵⁴ Quatre cadres d'emplois ont été créés en Polynésie française : exécution, application, maîtrise, conception / encadrement.

* ⁵⁵ Loi n° 2011-664 du 15 juin 2011 actualisant l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

* ⁵⁶ Comme l'a notamment souligné la chambre régionale des comptes de la Polynésie française dans son rapport en date du 20 juin 2012 sur la commune de Hitia'a O Te Ra (www.ccomptes.fr).

* ⁵⁷ Ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

* ⁵⁸ Le périmètre de cette loi défini à son article 2 ne comprenant pas explicitement les communes et groupements de communes de la Polynésie française.

* ⁵⁹ Cf . l'article 12 de la loi n° 95-97 du 1 ^er février 1995 étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer.

* ⁶⁰ Cf . l'article 33-1 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁶¹ Cf . le commentaire de l'article 11.

* ⁶² Rapport n° 174 (2014-2015) de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 décembre 2014.

* ⁶³ La technique du « compteur » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable dans une collectivité régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet de savoir si les modifications ultérieures de cette disposition ont été ou non étendues.

* ⁶⁴ Article 50 du décret n° 2009-451 reprenant le droit commun de la métropole et plus précisément l'article L. 312-4-1 du code de la sécurité intérieure. Ce certificat médical est spécifique : il doit permettre d'attester que l'état de santé physique et psychique de la personne n'est pas incompatible avec la détention de ces matériels, armes ou munitions (article L. 312-6 du code de la sécurité intérieure).

* ⁶⁵ Décret modifiant certaines dispositions du code de la sécurité intérieure (partie réglementaire) relatives aux armes et munitions en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

* ⁶⁶ Article R. 312-63 du code de la sécurité intérieure appliquant l'article L. 311-2 du même code.

* ⁶⁷ La date du 7 novembre 2013 correspond à l'annonce par le ministre des outre-mer de la volonté de l'État de revoir la règlementation relative aux armes en Nouvelle-Calédonie (réponse à la question n° 1303 de M. Philippe Gomes, député).

* ⁶⁸ Conseil constitutionnel, M. Jean-Claude G, 17 janvier 2012, QPC n° 2011-209.

* ⁶⁹ Cet article porte d'ailleurs sur un cas comparable : le refus de céder son arme lors de la procédure de dessaisissement pour des raisons d'ordre public ou de sécurité des personnes.

* ⁷⁰ Cf . l'article 7 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer.

* ⁷¹ Rapport remis au Premier ministre le 23 octobre 2013 et disponible à l'adresse suivante : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_Leroy.pdf.

* ⁷² Ces obligations consistent notamment à déclarer au service TRACFIN les opérations de leurs clients pour lesquelles il y a de « bonnes raisons de penser » que les sommes correspondantes proviennent d'infractions passibles d'une peine de privation de liberté supérieure à un an (article L. 561-15 du code monétaire et financier).

* ⁷³ Conseil constitutionnel, 21 mars 2014, n° 2014-375 QPC

* ⁷⁴ Le montant de l'amende en Polynésie française, où l'euro n'a pas cours, est calculé, par application du taux de change fixe, en monnaie locale.