Proposition de loi visant à réformer la Caisse des Français de l'étranger

Rapport n° 503 (2014-2015) de M. Éric JEANSANNETAS , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 10 juin 2015

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N° 503

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi de M. Jean-Yves LECONTE et plusieurs de ses collègues visant à réformer la gouvernance de la Caisse des Français de l' étranger ,

Par M. Éric JEANSANNETAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon , président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud , vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau , secrétaires ; MM. Michel Amiel, Claude Bérit-Débat, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mme Anne Emery-Dumas, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Evelyne Yonnet .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

205 et 504 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 10 juin 2015 sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission des affaires sociales a examiné, sur le rapport de M. Eric Jeansannetas, la proposition de loi n° 205 (2014-2015) visant à réformer la gouvernance de la Caisse des Français de l'étranger (CFE).

Le rapporteur a tout d'abord indiqué que l'objet de la proposition de loi était relativement circonscrit puisqu'il se bornait à remédier aux conséquences de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, laquelle, en réduisant le nombre des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger et en prévoyant leur élection au suffrage indirect à double degré a, par voie de conséquence, réduit le corps électoral des représentants des assurés au sein du conseil d'administration de la Caisse des Français de l'étranger et introduit un niveau intermédiaire supplémentaire entre les assurés et leurs représentants.

Il a indiqué que la proposition de loi prévoyait une élection des représentants des assurés par les 443 conseillers consulaires issus des élections du 25 mai 2014, ce qui présente l'intérêt d'élargir le corps électoral et de conserver le même niveau de représentation entre les assurés et leur représentants, les conseillers consulaires étant élus par les électeurs inscrits sur les listes électorales consulaires.

Outre cette modification, la proposition de loi apporte quatre modifications à la composition du conseil d'administration de la CFE :

- sans modifier le nombre ni la répartition des représentants des assurés entre 10 actifs et 5 inactifs, elle supprime la distinction en sous-catégories entre salariés et non-salariés d'une part et pensionnés et autres inactifs d'autre part ;

- elle modifie la représentation des employeurs en ramenant de deux à un le nombre des représentants des employeurs, au profit d'une nouvelle catégorie de représentant, désigné par le réseau des chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger ;

- elle prévoit l'élection du président parmi les représentants des salariés actifs ;

- elle rend applicables aux membres du conseil d'administration les règles d'éligibilité de droit commun pour les administrateurs des caisses du régime général de sécurité sociale.

Le rapporteur a indiqué qu'outre des modifications rédactionnelles et de coordination, il lui semblait opportun de modifier le texte sur deux points en prévoyant une légère augmentation de la représentation des employeurs, au détriment des représentants des inactifs et en revenant au droit commun du fonctionnement conseils d'administration des caisses de sécurité sociale pour l'élection du président.

La commission a adopté les amendements proposés par le rapporteur.

A l'issue de ses travaux, elle n'a cependant pas adopté de texte .

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi présentée par M. Jean-Yves Leconte et les membres du groupe socialiste et apparentés visant à réformer la gouvernance de la Caisse des Français de l'étranger (CFE) a été déposée sur le bureau du Sénat le 18 décembre 2014.

L'objet en est relativement circonscrit puisqu'il s'agit, pour l'essentiel, de remédier à la réduction du nombre d'électeurs des représentants des assurés au sein du conseil d'administration de la Caisse des Français de l'étranger, mécaniquement induite par la loi du 22 juillet 2013.

Afin de ménager le temps nécessaire à une réforme de la représentation des assurés, le mandat des membres du conseil d'administration a été prorogé d'un an à partir de l'expiration de leur mandat de 6 ans, en octobre 2014.

De nouvelles élections devant avoir lieu à l'automne 2015, la proposition de loi vise à trancher cette question ponctuelle sans attendre les résultats d'une réflexion plus globale, engagée par le Gouvernement en février dernier, sur le rôle et les missions de la caisse.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA CAISSE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER, ENTRE PROLONGEMENT DU RÉGIME GÉNÉRAL À L'ÉTRANGER ET INTERVENTION DANS LE CHAMP CONCURRENTIEL

Prolongeant la possibilité ouverte aux salariés expatriés, par la loi du 31 décembre 1976, de s'assurer contre les risques maladie et accidents du travail - maladies professionnelles, la Caisse des Français de l'étranger (CFE) est issue de l'initiative des sénateurs représentant les Français établis hors de France et en particulier de notre collègue Jean-Pierre Cantegrit, président de conseil d'administration depuis sa création. Elle a été instituée par la loi du 13 juillet 1984 ; elle s'est étendue à d'autres risques (vieillesse) et à d'autres assurés (non-salariés, retraités, étudiants...).

Sans entrer dans le détail des missions et du fonctionnement de la Caisse des Français de l'étranger, votre rapporteur souhaite procéder à un bref rappel de son positionnement, à la fois dans le prolongement du régime général de la sécurité sociale à l'étranger et dans le champ concurrentiel.

A. UNE ASSURANCE VOLONTAIRE DANS LE CHAMP CONCURRENTIEL

1. Une autonomie financière

Le principe de la gestion de la caisse à l'équilibre est inscrit dans le code de la sécurité sociale. Comme pour tout autre organisme d'assurance, en l'absence de financement de la part de l'Etat ou de la sécurité sociale, les prestations servies doivent être équilibrées par les cotisations.

En 2013, la CFE a reçu 453,4 millions d'euros de cotisations, dont 244,4 millions ont été versés à la Cnav au titre de l'assurance vieillesse.

Elle a versé 142 millions d'euros de prestations maladie, maternité et accidents du travail, dont 81,2 millions à des assurés salariés.

2. Le choix des risques couverts

La Caisse des Français de l'étranger n'est pas un régime obligatoire de base. S'assurer auprès de la CFE est une faculté qui ne dispense pas du règlement des cotisations sociales dues au titre du régime obligatoire du pays de résidence.

L'assuré choisit les risques qu'il souhaite couvrir et les cotisations sont uniquement salariales. Les entreprises peuvent toutefois les prendre en charge en tant que mandataires.

En 2013, la CFE couvrait 185 962 personnes au titre de la maladie-maternité (91 201 adhérents et leurs ayants droit), 50 390 au titre de la vieillesse et 41 390 au titre des accidents du travail - maladies professionnelles.

3. Une modulation des cotisations

D'un montant forfaitaire selon trois niveaux de revenus, les cotisations intègrent aussi la notion de risque. Elles sont ainsi modulées en fonction de l'âge des assurés en trois catégories : moins de 30 ans, entre 30 et 35 ans, 35 ans et plus.

La CFE propose aussi une offre incitative aux entreprises dont les cotisations varient en fonction du nombre de salariés.

B. DE NOMBREUSES SIMILITUDES AVEC LE RÉGIME GÉNÉRAL

1. Des règles définies par le code de la sécurité sociale

Les règles relatives aux missions et au fonctionnement de la CFE sont définies par le code de la sécurité sociale et figurent au titre VI « Français résidant à l'étranger - travailleurs migrants » du livre septième du code de la sécurité sociale.

L'article L. 766-4 dispose que « sous réserve des dispositions du présent chapitre, les règles d'organisation et de gestion contenues dans les dispositions législatives applicables aux caisses d'assurance maladie du régime général sont applicables à la Caisse des Français de l'étranger ».

Le statut des administrateurs en particulier, notamment les garanties qui leur sont apportées en termes de protection de leur contrat de travail, est le même que celui des administrateurs des caisses de sécurité sociale.

2. Un principe de continuité

La CFE permet de s'affilier selon les principes applicables au régime général et d'assurer une continuité en cas de changement de régime.

Les prestations maladie sont servies selon les bases de remboursement de la sécurité sociale. Le risque vieillesse n'est pas géré directement par la caisse qui reverse les cotisations à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav).

3. Des éléments de solidarité

Si les prestations versées sont alignées sur le régime général de la sécurité sociale, les cotisations forfaitaires prennent en compte le niveau des revenus et sont répartis en trois catégories selon que le revenu est inférieur à la moitié du plafond de la sécurité sociale, compris entre 2/3 du plafond et le plafond et inférieur à 2/3 du plafond.

A la suite de la création de la couverture maladie universelle sur le territoire national, un dispositif dit de la « catégorie 3 aidée » a été mis en place. Il permet aux personnes dont le revenu annuel est inférieur à la moitié du plafond de la sécurité sociale de bénéficier d'une prise en charge de cotisations.

Ce dispositif, cofinancé par l'Etat et par la CFE, représente, d'après le rapport annuel de la caisse, une dépense de 2 millions d'euros, la part financée par l'Etat s'élevant à 498 000 euros.

C. UNE RÉFORME À VENIR ?

Au-delà de la réforme très ponctuelle portée par la présente proposition de loi, une réflexion plus globale est en cours sur l'évolution des missions et de la gestion de la CFE.

Cette réflexion porte à la fois sur l'offre de service de la caisse et son adaptation à la population concernée et sur son positionnement. La moitié des Français établis hors de France sont des binationaux qui n'ont pas systématiquement eu de droits ouverts au régime général de la sécurité sociale en France. A contrario , la mobilité accrue au sein de l'Union européenne peut rendre la caisse attractive pour des étrangers communautaires expatriés dans un Etat tiers après avoir relevé du régime de sécurité sociale français. Enfin, les règles de remboursement du régime général peuvent ne pas être adaptées à la diversité des situations locales.

Sur l'ensemble de ces sujets, une mission Igas-IGF a été demandée par les ministères de tutelle.

La mission Igas-IGF sur l'activité et les conditions d'intervention
de la Caisse des Français de l'étranger

En février 2015, les directeurs de cabinet du ministre des finances et des comptes publics et de la ministre des affaires sociales ont saisi les inspections générales des finances et des affaires sociales aux fins d'étudier « de façon prospective sur la base d'un bilan de l'action menée de la CFE et d'une évaluation de ses performances, le rôle, la nature et le périmètre des missions de la caisse, ainsi que ses conditions d'intervention ».

La mission devra en particulier :

« Clarifier le positionnement de la CFE au sein de la sécurité sociale, notamment au regard des règles de coordination des législations de sécurité sociale au niveau européen, dans le cadre des règlements (CE) n° 883/2004 et n° 987/2009 et international, dans le cadre des accords de sécurité sociale ;

« Tirer les conséquences de ce positionnement sur le plan du droit de la concurrence ainsi que sur la pertinence actuelle du modèle, à mi-chemin entre caisse de sécurité sociale et assureur privé ;

« Etudier les axes d'amélioration de la gestion des risques financiers et du cadre législatif et règlementaire relatif à l'équilibre de la caisse ;

« Vérifier si l'offre de la CFE est adaptée à l'environnement international en étudiant notamment, au regard du coût de ces mesures :

a.  la possibilité d'un remboursement des soins hospitaliers à l'étranger sur la base des prix négociés par la caisse et non plus du prix de journée ;

b. l'opportunité d'intégrer des ayants droit disposant de ressources propres, dans la limite d'un plafond ;

c. l'opportunité d'élargir les conditions d'affiliation à l'assurance volontaire retraite pour les assurés volontaires maladie de la CFE n'ayant pas eu d'activité suffisante en France au préalable ;

d. la pertinence de la segmentation des cotisations en fonction de différentes catégories d'assurés, notamment en ce qui concerne les pensionnés n'ayant jamais cotisé en tant qu'actifs à la CFE ;

e. la pertinence de l'assiette forfaitaire de cotisation de l'assurance volontaire vieillesse dans le cas des travailleurs expatriés ».

II. LA PROPOSITION DE LOI, UN OBJET LIMITÉ AU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CAISSE

A. L'ÉLECTION DES REPRÉSENTANTS DES ASSURÉS AU SEIN DU CONSEIL D'ADMINISTRATION : UNE CONSÉQUENCE DE LA RÉFORME DE LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Le code de la sécurité sociale prévoit l'élection des quinze représentants des assurés par les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Les opérations de vote sont actuellement mises en oeuvre par le secrétariat général de l'Assemblée des Français de l'étranger, assuré par les services du ministère des affaires étrangères. Elles prennent concrètement la forme d'une urne mise à disposition des votants au cours d'une session de l'AFE.

La loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, qui a modifié le mode d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, a profondément revu le mode de représentation de nos compatriotes à l'étranger en créant un niveau de représentation de proximité, le conseil consulaire . Les conseillers consulaires, actuellement au nombre de 443, sont élus par les Français inscrits sur les listes électorales consulaires.

La création des conseillers consulaires s'est accompagnée par la réduction, de 155 à 90, du nombre des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et par leur élection au suffrage universel indirect, ces représentants étant désormais élus par les conseillers consulaires.

En prévoyant l'élection des représentants des assurés au conseil d'administration de la caisse par les conseillers consulaires, la proposition de loi permet d'éviter la réduction du corps électoral de ces représentants mais aussi l'ajout d'un degré d'élection supplémentaire entre les assurés et leurs représentants.

L'enjeu peut être résumé comme suit :

	Avant la loi du 22 juillet 2013	Droit en vigueur	Proposition de loi
Corps électoral	155 membres de l'AFE	90 membres de l'AFE	443 conseillers consulaires
Mode d'élection	indirecte	indirecte à deux degrés	indirecte

B. LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION

1. La simplification de la représentation des assurés

Sans modifier le nombre ni la répartition des représentants des assurés entre 10 actifs et 5 inactifs, l'article 1 ^er de la proposition de loi supprime les sous-catégories, parmi les actifs, de salariés et non-salariés et, parmi les inactifs, de pensionnés et autres inactifs.

Cette mesure devrait être de nature à simplifier la constitution des listes, notamment parmi les inactifs qui, moins nombreux, doivent assurer la représentation de plusieurs catégories.

2. La diversification de la représentation des entreprises

La proposition de loi modifie la représentation des employeurs en ramenant de deux à un le nombre des représentants des employeurs, au profit d'une nouvelle catégorie de représentant désigné par le réseau des chambres de commerce et d'industrie française à l'étranger.

Cette proposition va dans le sens d'une plus grande implication de ce réseau dans la protection sociale des salariés et devrait permettre une meilleure représentation des employeurs de salariés recrutés localement, ainsi que des PME et des ETI.

3. L'application du droit commun pour les administrateurs

La proposition de loi étend à l'ensemble des administrateurs les conditions d'éligibilité posées par les articles L. 231-6 et L. 231-6-1 du code de la sécurité sociale pour les administrateurs des caisses du régime général de la sécurité sociale, qui n'étaient jusqu'à présent applicables qu'aux représentants des assurés.

Cette application du droit commun a pour principal effet d'instaurer une limite d'âge à 65 ans.

4. L'élection du président

La proposition de loi modifie le mode d'élection du président du conseil d'administration en prévoyant qu'il est élu, en son sein, par le conseil d'administration, comme actuellement, mais parmi les seuls représentants des salariés actifs.

5. La parité dans la composition des listes

L'article 3 de la proposition de loi instaure la parité entre les hommes et les femmes pour la constitution des listes.

Il définit également les règles applicables au scrutin, notamment lorsqu'il a lieu par correspondance électronique.

A la différence du mode de scrutin actuel, qui s'effectue lors d'une réunion des électeurs en un même lieu, l'élection par les conseillers consulaires devra s'effectuer à distance, selon des modalités qui sollicitent le moins possible les services des consulats et pour un coût supportable par la caisse qui en assure la charge financière.

C. UN CALENDRIER PARTICULIÈREMENT CONTRAINT

Les dernières élections au conseil d'administration de la Caisse des Français de l'étranger ont eu lieu en 2008 pour un mandat de 6 ans. Une nouvelle élection aurait donc dû avoir lieu à l'automne 2014.

Une décision du Conseil constitutionnel du 22 mai 2014 ^{1 ( * )} ayant délégalisé les dispositions du code de la sécurité sociale relatives à la durée du mandat des administrateurs des caisses de sécurité sociale, le Gouvernement, par un décret du 9 octobre 2014 ^{2 ( * )} , a pu proroger d'un an les mandats des administrateurs de la Caisse des Français de l'étranger.

Les prochaines élections au conseil d'administration de la CFE doivent donc intervenir à l'automne 2015 avec, en l'absence de modification, un corps électoral réduit de 155 à 90 membres.

Il paraît peu probable que le processus législatif parvienne à son terme et que les décrets nécessaires puissent être pris avant l'échéance prévue. La mise en oeuvre de la présente proposition de loi supposerait par conséquent qu'un décret prolonge de nouveau le mandat du conseil d'administration actuel de la caisse, ce qui permettrait au processus législatif de parvenir à son terme et, le cas échéant, à une réforme plus globale d'être engagée.

L'adoption de ce texte représente donc un signal d'engagement de réforme rendue nécessaire par la loi du 22 juillet 2013.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(art. L. 766-5 du code de la sécurité sociale)
Composition du conseil d'administration

Objet : Cet article modifie les différentes catégories de membres du conseil d'administration de la caisse ainsi que les règles d'éligibilité de son président.

I - Le dispositif proposé

• Le droit existant

La composition du conseil d'administration, qui comporte 21 membres, est définie par l'article L. 766-5 du code de la sécurité sociale.

Il comprend :

- 15 administrateurs élus représentant les assurés ;

- 3 administrateurs élus par l'Assemblée des Français de l'étranger ;

- 2 représentants des employeurs, désignés par les organisations professionnelles nationales des employeurs représentatives ;

- 1 représentant désigné par la Fédération nationale de la Mutualité française.

Sont admis à assister aux séances trois personnalités qualifiées, désignées par les autorités compétentes de l'Etat, un représentant du personnel de la caisse ainsi que les commissaires du Gouvernement.

Cette composition, par sa structure, est assez proche de celle des conseils d'administration des caisses de sécurité sociale, mais ne prévoit pas de représentation paritaire entre salariés et employeurs, reflétant en cela le caractère volontaire de l'affiliation à la caisse.

Autre spécificité, parmi les représentants des assurés, une distinction est opérée entre les actifs, représentés par huit représentants des salariés et deux représentants des non-salariés et les inactifs, représentés par trois représentants des pensionnés et deux représentants des autres inactifs.

• Les modifications introduites par la proposition de loi

La proposition de loi apporte plusieurs modifications à la composition du conseil d'administration.

Elle supprime tout d'abord, sans modifier la répartition des sièges, les sous-catégories au sein des catégories de représentants des assurés. Ne subsiste ainsi que la distinction entre actifs et inactifs.

A effectifs inchangés, elle crée une nouvelle catégorie d'administrateur en prévoyant la désignation d'un représentant par le réseau des chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger. Elle ramène en conséquence à un seul le nombre de représentants des employeurs.

Le dernier alinéa de l'article 1 ^er apporte une modification substantielle au mode d'élection du président du conseil d'administration en prévoyant qu'il est élu comme actuellement, par l'ensemble du conseil d'administration en son sein, mais uniquement parmi les assurés actifs (10 membres). Il précise que le président doit être adhérent à la caisse en tant qu'assuré actif, ce qui suppose qu'un président élu qui cesserait d'être en activité ne pourrait se maintenir à son poste.

II - Les observations de votre rapporteur

Votre rapporteur souscrit à l'objectif de simplifier la constitution des listes en supprimant les sous-catégories actuellement prévues par le texte.

Dans la mesure où une plus grande implication des entreprises est recherchée pour la prise en charge des cotisations de leurs salariés à l'étranger, l'attribution d'un siège à un représentant du réseau des chambres de commerce et d'industrie à l'étranger permettrait de mieux représenter les PME et les ETI.

En revanche, votre rapporteur souhaiterait que l'attribution de ce siège ne se fasse pas au détriment des sièges actuellement dévolus aux représentants des entreprises et que sans aller jusqu'à une représentation paritaire des employeurs et des salariés qui ne serait pas adaptée à une assurance facultative, la représentation des employeurs soit légèrement augmentée. Il avait par conséquent proposé que le siège attribué au réseau des chambres de commerce viennent en diminution de celui attribué aux inactifs, qui tout en représentant 24 % des adhérents, se voient actuellement attribuer un tiers des sièges les représentant.

Enfin, il suggérait de ne pas modifier les règles d'élection du président du conseil d'administration, la règle proposée conduisant à exclure plus de la moitié du conseil d'administration de l'élection de son président.

Article 2
(art. L. 766-6 du code de la sécurité sociale)
Mode d'élection des membres du conseil d'administration

Objet : Cet article substitue les conseillers consulaires aux membres de l'Assemblée des Français de l'étranger pour l'élection des administrateurs de la caisse et modifie les conditions d'éligibilité au conseil d'administration.

I - Le dispositif proposé

• Le droit existant

L'article L. 766-6 du code de la sécurité sociale prévoit que les 15 représentants des assurés sont élus, parmi les Français de l'étranger adhérant aux assurances volontaires, par les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

L'article définit les conditions d'éligibilité de la façon suivante :

- être âgé de dix-huit ans accomplis ;

- n'avoir pas fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ;

- n'avoir pas fait l'objet, dans les cinq années précédentes, à une peine contraventionnelle prononcée en application des dispositions du code de la sécurité sociale.

Il opère un renvoi aux articles L. 231-6 et 231-6-1 du code de la sécurité sociale, qui définissent les règles applicables à la désignation des membres du conseil et des administrateurs des caisses du régime général de la sécurité sociale, pour définir les règles d'éligibilité et d'inéligibilité des administrateurs.

• Les conséquences de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France

La loi du 22 juillet 2013 a profondément revu le mode de représentation des Français à l'étranger en créant un niveau de représentation de proximité, le conseil consulaire. Les conseillers consulaires, actuellement au nombre de 443, sont élus par les Français inscrits sur les listes électorales consulaires.

La création des conseillers consulaires s'est accompagnée de la réduction de 155 à 90, du nombre des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et par leur élection au suffrage universel indirect par les conseillers consulaires.

• Les modifications introduites par la proposition de loi

Cet article substitue les conseillers consulaires aux membres de l'Assemblée des Français de l'étranger pour l'élection des représentants des assurés au conseil d'administration de la caisse.

L'élection des trois représentants au conseil d'administration par l'AFE reste inchangée. L'Assemblée conserve donc le lien établi avec la caisse.

L'article 2 transpose, pour les membres du conseil d'administration de la caisse, les conditions d'éligibilité applicables aux membres des conseils d'administration des caisses de sécurité sociale du régime général prévues par l'article L. 231-6 du code de la sécurité sociale.

Il a pour effet de rendre ces règles applicables à l'ensemble des membres du conseil d'administration, alors qu'elles ne visaient jusqu'à présent, que les conditions l'éligibilité des électeurs, et, en pratique, de mettre en place une limite d'âge à 65 ans qui n'existait pas précédemment. Comme pour les membres des conseils d'administration des caisses du régime général, la limite d'âge n'est pas applicable aux administrateurs « s'ils sont pensionnés et cotisants à la Caisse des Français de l'étranger ».

Enfin, l'article 2, ayant repris les dispositions de l'article L. 231-6, supprime la référence à cet article, tout en maintenant la référence à l'article L. 231-6-1 qui complète les conditions applicables aux administrateurs des caisses. L'article L. 213-6-1 impose notamment que les assurés volontaires aient satisfait à leurs obligations en matière de cotisations.

II - Les observations de votre rapporteur

Votre rapporteur souscrit à l'objectif d'élection des représentants des assurés par les conseillers consulaires. Cette solution présente le double intérêt d'élargir un corps électoral restreint par la loi du 22 juillet 2013 et de conserver le même degré de proximité avec les électeurs dans le cadre d'une élection au suffrage indirect.

L'article 3 de la loi du 22 juillet 2013 prévoit en outre que « les conseils consulaires peuvent être consultés sur toute question concernant les Français établis dans la circonscription et relative à la protection sociale et à l'action sociale, à l'emploi, à la formation professionnelle et à l'apprentissage, à l'enseignement français à l'étranger et à la sécurité ». Les questions intéressant la Caisse des Français de l'étranger entrent donc dans le champ des compétences des conseillers consulaires.

Article 3
(art. L. 766-7 du code de la sécurité sociale)
Constitution paritaire des listes
et encadrement du recours au vote électronique

Objet : Cet article prévoit la parité dans la constitution des listes et précise les conditions à respecter en cas de recours au vote électronique.

I - Le dispositif proposé

Cet article modifie l'article L. 766-7 du code de la sécurité sociale qui définit le mode de scrutin applicable à l'élection des représentants des assurés. L'élection a lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste sans panachage, ni rature, ni vote préférentiel. La proposition de loi introduit l'obligation de parité entre les deux sexes pour la constitution des listes.

L'article 3 de la proposition de loi renvoie par ailleurs à un décret pour la fixation des modalités d'organisation de l'élection et précise qu'en cas de vote par correspondance électronique, le vote s'effectue dans le respect de la loi « informatique et libertés » et au moyen de matériels et de logiciels de nature à respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin.

II - Les observations de votre rapporteur

L'obligation de parité ne semble devoir soulever aucun commentaire.

Quant à la possibilité du vote par correspondance électronique, votre rapporteur souligne son intérêt pour des électeurs répartis sur tous les continents mais craint que son coût ne soit hors de portée des capacités financières de la caisse.

A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte sur la proposition de loi visant à réformer la gouvernance de la Caisse des Français de l'étranger.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

EXAMEN EN COMMISSION

_______

Réunie le mercredi 10 juin 2015, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport de M. Eric Jeansannetas sur la proposition de loi n° 205, 2014-2015) visant à réformer la gouvernance de la Caisse des Français de l'étranger.

M. Eric Jeansannetas, rapporteur . - La proposition de loi soumise à notre examen entend remédier à la réduction du nombre d'électeurs des représentants des assurés au sein du conseil d'administration de la Caisse des Français de l'étranger (CFE) induite par la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France. Cette loi a profondément revu le mode de représentation de nos compatriotes à l'étranger en créant un échelon de représentation de proximité, le conseil consulaire. Les conseillers consulaires, actuellement au nombre de 443, sont élus par les Français inscrits sur les listes électorales consulaires.

Le nombre des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), désormais élus par les conseillers consulaires, est passé de 155 à 90. Selon l'article L. 766-5 du code de la sécurité sociale, ce sont eux qui élisent les représentants des assurés au sein du conseil d'administration de la CFE. Ils auraient dû le faire à l'automne 2014, les dernières élections ayant eu lieu en 2008 pour un mandat de six ans mais, après une décision du Conseil constitutionnel du 22 mai 2014 délégalisant les dispositions du code de la sécurité sociale relatives à la durée du mandat des administrateurs des caisses de sécurité sociale, un décret a prolongé ce mandat pour un an, le temps de tirer les conséquences de la loi du 22 juillet 2013 : les prochaines élections devraient être organisées à l'automne.

L'objet principal de la proposition de loi est d'élargir le corps électoral en prévoyant une élection des représentants des assurés au conseil d'administration de la caisse par les 443 conseillers consulaires issus des élections du 25 mai 2014.

J'ai constaté lors des auditions que les propositions relatives à l'évolution de la caisse sont nombreuses, de la rénovation de son offre de services à la clarification de sa place dans la protection sociale des Français de l'étranger. Le positionnement de la caisse est en effet très particulier, son statut hybride empruntant à la fois aux caisses du régime général de sécurité sociale et aux assurances privées intervenant sur un marché concurrentiel.

Une mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'Inspection générale des finances (IGF) étant en cours depuis le mois de février et devant rendre ses conclusions très prochainement, et les élections étant cet automne, cette proposition de loi se limite à certains points de la gouvernance de la caisse.

L'article 1 ^er prévoit de supprimer les sous-catégories de salariés et non-salariés et de pensionnés et autres inactifs, sans modifier le nombre ni la répartition des représentants des assurés entre dix actifs et cinq inactifs ; de réduire de deux à un le nombre des représentants des employeurs, au profit d'une nouvelle catégorie de représentant désigné par le réseau des chambres de commerce et d'industrie française à l'étranger ; de faire élire le président du conseil d'administration parmi les seuls représentants des salariés actifs en son sein.

L'article 2 substitue les conseillers consulaires aux membres de l'AFE pour l'élection des représentants des assurés au conseil d'administration de la caisse. Il revoit les conditions d'éligibilité des administrateurs en transposant les règles applicables aux membres des conseils d'administration des caisses du régime général de sécurité sociale, instaurant une limite d'âge de 65 ans, non applicable aux administrateurs pensionnés et cotisants à la caisse. L'article 2 maintient la référence à l'article L. 213-6-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit d'autres règles d'inéligibilité et impose notamment que les administrateurs soient à jour de leurs cotisations.

L'article 3 impose la parité aux listes de candidats, renvoie au décret pour l'organisation de l'élection et pose les conditions nécessaires en cas de vote par correspondance électronique.

Je ne pense pas que le législateur de 2013 ait entendu réduire la base électorale des administrateurs de la caisse. En outre, les conseillers consulaires peuvent être consultés sur des questions de protection sociale. La mise en oeuvre de la loi de juillet 2013 n'ayant pas modifié les équilibres au sein de l'Assemblée des Français de l'étranger, il devrait en aller de même.

Sans mettre en place une représentation paritaire patronat-syndicat, comme au sein des caisses du régime général, une légère augmentation des représentants des employeurs me semble souhaitable, le siège correspondant étant pris aux inactifs, surreprésentés.

Afin de rapprocher les règles de fonctionnement du conseil d'administration des conditions de droit commun, il me semble que le président doit être élu en son sein, sans restriction aux seuls salariés actifs pour éviter l'inéligibilité de près de la moitié de ses membres.

Le coût du vote par correspondance électronique, de 500 000 euros pour les conseillers consulaires, m'a semblé hors de proportion avec les moyens d'une caisse de sécurité sociale.

La publication des décrets avant le mois d'octobre paraissant peu probable, la mise en oeuvre de ce texte supposerait une nouvelle prolongation du mandat du conseil d'administration actuel de la caisse. Le processus législatif, ou une réforme plus globale, pourraient ainsi suivre sereinement leur cours. L'adoption de cette proposition de loi enverrait au Conseil d'Etat le signal que le processus est en cours afin d'éviter de figer les choses pour une nouvelle durée de six ans.

M. Alain Milon, président . - Présidée par Jean-Pierre Cantegrit, qui en est le fondateur, la CFE s'est attachée à développer ses prestations et à les adapter aux besoins des Français expatriés. Cette caisse n'est pas intégrée au régime général. Elle doit équilibrer son budget avec les cotisations de ses seuls adhérents, ce à quoi elle est toujours parvenue depuis sa création - une exception dans le monde de la sécurité sociale ! Son conseil d'administration a su maintenir cet équilibre.

Le groupe Les Républicains considère qu'il n'est pas opportun d'examiner une réforme de la gouvernance de la CFE alors que la mission commune de l'Igas et de l'IGF dont elle fait l'objet pourrait avoir des conséquences substantielles sur son statut, ses actions ou sa gouvernance. Mon groupe votera contre cette proposition de loi.

Mme Françoise Gatel . - Le groupe UDI-UC votera contre cette proposition de loi en raison de la mission Igas-IGF, ce qui n'enlève rien à la qualité du rapport.

M. Eric Jeansannetas, rapporteur . - En commençant mes auditions, j'ai très vite constaté que sur ce sujet d'apparence technique, les positions étaient très tranchées.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 ^er

M. Eric Jeansannetas, rapporteur . - L'amendement n° 1 modifie l'équilibre de la représentation des assurés et des employeurs au sein du conseil d'administration pour que les premiers représentent les deux tiers des membres du conseil. Un siège serait retiré aux inactifs pour être attribué à une nouvelle catégorie d'administrateurs, représentant du réseau des chambres de commerce et d'industrie française à l'étranger.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Eric Jeansannetas, rapporteur . - L'amendement n° 2 exclut plus de la moitié des membres du conseil d'administration de l'accès à la fonction de président, l'élection respectant les conditions de droit commun.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article additionnel après l'article 1 ^er

M. Eric Jeansannetas, rapporteur . - L'amendement n° 3 est de forme.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 2

L'amendement de conséquence n° 4 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 5 est adopté.

Article additionnel après l'article 3

L'amendement de coordination n° 4 est adopté.

La proposition de loi, telle que modifiée par la commission, n'est pas adoptée .

M. Alain Milon, président . - Nous examinerons donc en séance publique la proposition de loi dans sa rédaction initiale.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Composition du conseil d'administration
M. JEANSANNETAS	1	Augmentation de la représentation des employeurs au sein du conseil d'administration	Adopté
M. JEANSANNETAS	2	Election du président dans les conditions de droit commun	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 1 ^er
M. JEANSANNETAS	3	Conditions d'éligibilité des membres du conseil d'administration	Adopté
Article 2 Mode d'élection des membres du Conseil d'administration
M. JEANSANNETAS	4	Amendement de conséquence	Adopté
Article 3 Constitution paritaire des listes et encadrement du recours au vote électronique
M. JEANSANNETAS	5	Amendement rédactionnel	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 3
M. JEANSANNETAS	6	Amendement de coordination	Adopté

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

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• M. Jean-Yves Leconte , Mmes Hélène Conway-Mouret et Claudine Lepage , sénateurs, auteurs de la proposition de loi

• Mme Séverine Salgado et M. François Brillanceau , ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, direction de la sécurité sociale, division des affaires européennes et internationales

• Mme Monique Cerisier ben-Guiga , présidente, ADFE-Français du Monde

• Mme Valérie Pipelier , ministère des affaires étrangères, direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire

• M. François Barry Delongchamps , président délégué, Union des Français de l'Etranger

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* ¹ Décision n° 2014-248 L du 22 mai 2014

* ² Décret n° 2014-1163 du 9 octobre 2014 relatif à la durée des mandats des membres des conseils ou des conseils d'administration d'organismes de sécurité sociale.