CHAPITRE
II
DÉLÉGATIONS OU TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
DES
DÉPARTEMENTS AUX MÉTROPOLES
Article 23 A
(art. L. 5218-2 du code général des
collectivités territoriales)
Modalités d'exercice des
compétences
de la métropole d'Aix-Marseille-Provence
Issu d'un amendement de notre collègue Jean-Claude Gaudin adopté par votre commission des lois, l'article 23 A visait à l'origine à modifier l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales qui précise les compétences exercées par la future métropole d'Aix-Marseille-Provence, pour l'autoriser à déroger au droit commun des métropoles en ce qui concerne l'autorité concessionnaire de l'État sur les plages : cette compétence serait restituée aux communes.
L'article 23 A fut complété en séance par l'adoption par le Sénat d'un amendement du Gouvernement destiné à « permettre une montée en puissance progressive des compétences métropolitaines » 91 ( * ) . À cette fin, les compétences communales non transférées aux EPCI fusionnés au sein de la métropole à la date de sa création, le 1 er janvier 2016, continueront d'être exercées par les communes jusqu'au 1 er janvier 2018.
Ces dispositions furent adoptées sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis complétées en séance sur la proposition du Gouvernement pour prévoir un régime de délégation par l'État, sur demande de la métropole dès lorsqu'elle dispose d'un programme local de l'habitat exécutoire, « des compétences en matière d'habitat identiques à celles proposées aux métropoles de droit commun » 92 ( * ) :
- l'attribution des aides à la pierre ;
- sans dissociation possible, la garantie du droit à un logement décent et indépendant et la gestion du contingent préfectoral de logements pour les personnes prioritaires, à l'exception des logements réservés au bénéfice des agents et militaires de l'État ;
ainsi que tout ou partie de
- la mise en oeuvre des procédures de réquisition ;
- la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d'accès au logement ainsi que le financement des organismes et dispositifs y contribuant ;
- l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des conventions d'utilité sociale ;
- la délivrance des agréments d'aliénation de logements aux organismes d'habitations à loyer modéré.
La convention, conclue pour six ans renouvelables, pourra être dénoncée au terme de trois ans par le préfet au motif de l'insuffisance des résultats de son exécution et par la métropole en cas de non-respect des engagements de l'État.
Vos rapporteurs s'interrogent sur l'utilité de cet ajout qui reproduit fidèlement les II et III de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, lesquels introduisent des dispositifs similaires dans le droit commun des métropoles. Or celui-ci, aux termes de l'article L. 5218-1, est applicable à la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sous réserve des dispositions spécifiques prévues par son statut particulier (art. L.5218-1 et suivants).
En conséquence, afin de clarifier la lisibilité de la loi et pour éviter toute difficulté d'interprétation qui pourrait résulter dans les autres matières de la duplication de ces dispositions, votre commission a adopté un amendement COM-641 de ses rapporteurs visant à les supprimer.
Elle a adopté l'article 23 A ainsi modifié .
Article 23
(art. L. 5217-2, L. 3211-1-1 et L. 5217-19 du code
général
des collectivités
territoriales)
Mécanisme de transfert automatique
des
compétences départementales à la métropole
Cet article, dans le texte proposé par le Gouvernement, modifiait le cadre fixé par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 pour les transferts de compétences départementales aux métropoles en renforçant le mécanisme de transfert automatique pour forcer le conventionnement : à défaut de convention de transfert ou de délégation sur au moins trois des sept groupes de compétences visées au 1 er janvier 2017, la totalité d'entre eux serait transférée de plein droit à la métropole.
• Les aléas de la discussion au
Sénat
En première lecture, sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission avait maintenu l'économie générale du dispositif de la loi du 27 janvier 2014, plus respectueux de la libre administration des collectivités. Rappelons-en les principes :
- la procédure de transfert ou de délégation pourrait être déclenchée par l'effet d'une demande émanant du département ou de la métropole ;
- elle pourrait intervenir pour tout ou partie des compétences listées ouvertes à ce dispositif ( cf. rapport n° 174 (2014-2025), p. 159) ;
- ces blocs de compétences seraient complétés par les routes et les collèges maintenus, par la commission, aux départements ;
- la convention devrait être signée dans le délai de dix-huit mois à compter de la réception de la demande ;
- le mécanisme de transfert automatique, à défaut de convention au 1 er janvier 2017, serait réduit à la compétence en matière de voirie.
Le texte de la commission avait été complété par l'adoption d'amendements de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, destinés à resserrer les compétences sociales transférables ou délégables à la métropole ;
- d'une part, en supprimant la faculté de transférer le service départemental d'action sociale, pour ne pas rompre le lien avec les autres services du département, notamment ceux de l'aide sociale à l'enfance, de la protection maternelle et infantile ou de l'insertion et maintenir la faculté d'organiser les circonscriptions d'action sociale au niveau départemental ;
- d'autre part, pour prévoir expressément l'ensemble des actions visées en faveur des jeunes et des familles qui vivent dans des zones urbaines en difficulté, notamment les actions de prévention spécialisées mais, en revanche, pour les limiter à la seule action sociale auprès des personnes âgées, notamment dans le cadre des centres locaux d'information et de coordination (Clic).
En séance , cependant, le Sénat a écarté, contre son avis, le texte de la commission en votant un amendement présenté par notre collègue Éric Doligé, proposant « une révision fine et discutée territorialement du pilotage et de la gestion des responsabilités en matière sociale, basée sur le principe de la délégation concertée et non du transfert de compétences ». Celle-ci « doit permettre une juste adaptation aux réalités territoriales (qu'elles soient métropolitaines, périurbaines, urbaines ou rurales), en étant précédée d'un diagnostic partagé et construite au service d'un projet, accompagné d'un processus d'évaluation ». En conséquence, le texte voté par le Sénat institue « une obligation pour les collectivités territoriales, l'État et ses agences, et les Caisses de Sécurité sociale de réaliser à l'échelle de chaque métropole un diagnostic partagé permettant d'envisager une juste répartition des compétences » 93 ( * ) , lequel devrait être élaboré avant le 30 juin 2017 et faire l'objet d'un débat au sein de la CTAP.
• Le rétablissement du dispositif
initial par l'Assemblée nationale
La commission des lois, suivant ses rapporteurs, a repris le texte proposé par le Gouvernement sous réserve de quelques précisions et améliorations rédactionnelles dont certaines issues du texte adopté par votre commission des lois.
Mais la compétence « tourisme, sport, culture » a été mentionnée en bloc sans que ne soit précisé le périmètre de chacune de ses composantes ainsi que le prévoyait le texte gouvernemental, adopté sur ce point sans modification par votre commission des lois ( cf. infra ).
En séance, le texte de la commission a été modifié sur plusieurs points par des amendements du Gouvernement :
- la prise en charge des prestations légales d'aide sociale a été exclue du périmètre de la délégation « afin de ne pas freiner la mise en oeuvre du dispositif proposé dans le champ de l'action sociale » 94 ( * ) ;
- les compétences délégables en matière de tourisme et de culture ont été délimitées par référence aux dispositions pertinentes des codes du tourisme et du patrimoine et le sport par la mention expresse de la construction, de l'exploitation et de l'entretien des équipements et infrastructures ;
- les collèges ont été intégrés parmi les compétences départementales délégables, sur la proposition du rapporteur, en cohérence avec le texte de la commission qui prévoyait de les maintenir aux départements. Son transfert restera optionnel et donc exclu de l'application de l'automaticité du transfert faute de convention (elle sera cependant prise en compte pour la détermination du seuil de trois compétences en-deçà duquel le mécanisme de transfert automatique est déclenché) ;
- la compétence voirie a été rétablie, par le Gouvernement, dans le cadre fixé par la loi MAPTAM avec un transfert de plein droit au 1 er janvier 2017 si département et métropole n'ont pas conventionné ainsi que l'avait alors prévu le Sénat.
Le texte de l'article 23 a été complété par les coordinations découlant de ces modifications présentées par le rapporteur.
• Le maintien, par votre commission, de sa
précédente position
La commission des lois, sur la proposition de ses rapporteurs, a repris l'économie générale du texte qu'elle avait établi en première lecture sous réserve de quelques simplifications et coordinations rédactionnelles votées par les députés.
Par l'adoption des amendements COM-503 et COM-505 du Gouvernement, elle a modifié le champ de la compétence sociale en y intégrant le fonds social pour le logement et supprimé la limitation de la compétence culture aux musées.
Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .
Article 23 bis A (supprimé)
(art. L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5
du code général des collectivités
territoriales)
Augmentation de la part de financement assurée
par
les fonds de concours intercommunaux
Résultant d'un amendement de M. Jean-David Ciot adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, le présent article tend à augmenter la part de financement assurée par les fonds de concours intercommunaux.
Les fonds de concours sont des subventions ponctuelles ou pluriannuelles entre établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et communes membres, destinés à financer la réalisation d'un équipement ou son fonctionnement. Cette pratique, prévue aux articles L. 5214-16 pour les communautés de communes, L. 5216-5 pour les communautés d'agglomération et L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales pour les communautés urbaines, représente une exception aux principes de spécialité et d'exclusivité des EPCI à fiscalité propre.
Mis en place par l'article 186 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le versement de fonds de concours est autorisé si trois conditions cumulatives sont réunies :
- le fonds de concours doit nécessairement avoir pour objet de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement : en d'autres termes, peuvent être financées aussi bien des dépenses d'investissement que de fonctionnement afférentes à un équipement ;
- le fonds doit être autorisé par délibérations concordantes, adoptées à la majorité simple, du conseil communautaire et du ou des conseils municipaux concernés ;
- le montant total du fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours : ainsi, le total du fonds de concours reçu est au plus égal à la part autofinancée par le bénéficiaire du fonds de concours. Par conséquent, la part de financement des investissements assurée par le fonds de concours est limitée à 50 % du montant total du projet. Or, en application de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, le maître d'ouvrage doit, sauf dérogations prévues par la loi, assurer une participation financière minimale à un projet d'investissement d'au moins 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques, fonds de concours compris. En d'autres termes, la part autofinancée par le maître d'ouvrage ne peut être inférieure à 20 % du montant total des financements et le montant du fonds de concours ne peut y déroger.
Le présent article propose de modifier cette dernière condition afin de relever à 150 % le montant total des fonds de concours. L'objectif de cette disposition est de permettre au fonds de concours intercommunal de financer jusqu'à 80 % des investissements tandis que la commune assurerait, en application de l'article L. 1111-10 précité, la part minimale de 20 %. Il s'agit, selon l'auteur de cette disposition, « d'éviter un monopole d'autres collectivités » et parvenir à une répartition plus équilibrée des financements.
Cet article est en contradiction avec la volonté partagée de rationaliser les financements croisés et de responsabiliser les maîtres d'ouvrage. En outre, dans un souci d'efficience de la dépense locale et de respect de la répartition des compétences entre communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, il apparaît nécessaire d'encadrer les dispositions relatives aux fonds de concours. Ainsi, votre commission a adopté les amendements COM-643 de ses rapporteurs et COM-507 du Gouvernement supprimant le présent article.
Votre commission a supprimé l'article 23 bis A.
* 91 Cf. objet de l'amendement n° 1047 rect.
* 92 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 2106 (2 ème rect.).
* 93 Cf. objet de l'amendement n° 355.
* 94 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 1261.